Análise e Desenho de Políticas Públicas

Aula 2
10 de outubro de 2022
Sumário

Teorias do Poder e do Processo Político

§ A emergência da Análise das Políticas Públicas

§ O contributo dos fundadores da disciplina (Harold Lasswell,
Herbert Simon, Charles Lindblom e David Easton)

§ Contributos teóricos para a análise das políticas públicas

§ Teorias do poder e do processo político
§ As abordagens de síntese
A emergência da análise das políticas públicas

A disciplina surge no pós-guerra nos EUA

Contexto
• o estudo das políticas públicas

• O alargamento das áreas de intervenção do Estado na resolução de problemas

• A difusão de uma orientação favorável à produção de conhecimento como garantia

de uma boa governação

• A importância das universidades e dos centros de investigação

• As políticas públicas e a melhoria das condições de vida dos cidadãos
• O crescimento das áreas de intervenção do Estado e exigência crescente
de informação sobre os vários setores
 A emergência da análise das políticas públicas

1. Policy Sciences (Lasswell e Lerner, 1951)

§ o estudo das políticas públicas
§ análise dos problemas públicos

2. Ciências da Política: aspetos relevantes

§ orientação para a resolução de problemas públicos

§ integração multidisciplinar
§ (Ver Quiñones, 2015)
A emergência da análise das políticas públicas

A análise das políticas públicas é um campo de estudos específico pluridisciplinar,

construindo e desenvolvendo teorias, modelos, mapas, metáforas e conceitos, que
permitem:

§ compreender os modos de funcionamento da ação pública

§ analisar as suas continuidades e ruturas das políticas públicas

§ identificar a multiplicidade de fatores que formam os processos das políticas

públicas
§ explicar e pensar as políticas públicas

O objetivo da análise das políticas públicas é explicar a lógica da ação pública

(abertura da caixa negra do sistema político)
A emergência da análise das políticas públicas

O contributo dos fundadores da disciplina

§ Harold Lasswell (1902 -1978)

§ Herbert Simon (1916 -2001)

§ Charles Lindblom (1917-2018)

§ David Easton (1917-2014)

A emergência da análise das políticas públicas

§ Harold Lasswell

§ Policy analysis (1948) Estudo da ação pública

§ Policy Sciences (1951) (abertura da caixa negra)

Policy analysis (análise de políticas públicas). A análise do processo político

como objeto de estudo alternativo aos objetos tradicionais da ciência política
(Constituição, legislaturas, grupos de interesse, elites e questões clássicas do
poder).

Policy Sciences (ciências da política). O estudo ou análise dos problemas

públicos. Clara orientação para a resolução dos problemas públicos a partir do
conhecimento multidisciplinar disponível.
A emergência da análise das políticas públicas

§ Harold Lasswell

§ Etapas de Desenvolvimento do Processo Político (1956)

§ Informação

§ Promoção/iniciativa

§ Prescrição

§ Invocação

§ Aplicação

§ Avaliação

§ Cessação
A emergência da análise das políticas públicas

Harold Lasswell

Bibliografia
§ Lasswell, Harold D. (1948), The Analysis of Political Behavior. An
Empirical Approach, London, Routledge and Kegan Paul.

§ Lasswell, Harold D. (1951), The policy orientation, in Lasswell

and Lerner (eds.) The Policy Sciences, Palo Alto, Standford.

§ Lasswell, Harold D. (1956), The Decision Process. Seven

Categories of Functional Analysis, College Park, MD, University
of Maryland Press.
A emergência da análise das políticas públicas

Herbert Simon

§ O estudo dos processos de decisão nas organizações no final dos anos 50

(abordagem multidisciplinar)

§ O conceito de Racionalidade limitada (Bounded Rationality)

§ “The term ‘bounded rationality’ is used to designate choice that takes into

account the cognitive limitations of the decision-maker – limitations of both

knowledge and computational capacity” (Simon, 1959:15).

 A emergência da análise das políticas públicas

Herbert Simon

§ A Racionalidade dos decisores é limitada por fatores exógenos e endógenos

§ Informação e conhecimento fragmentados e incompletos
§ Possibilidade de mudanças (imprevisíveis) de contexto
§ o tempo disponível para a tomada de decisão
§ a capacidade limitada da memória humana
§ os valores e interesses próprios

§ Condições de melhoria da racionalidade

• a especialização profissional e organizacional
.
• os instrumentos técnicos que organizam a informação necessária à decisão
A emergência da análise das políticas públicas

Herbert Simon
Maximização da utilidade vs satisfação
“The notion of satiation plays no role in classical economic theory, while it enters
rather prominently into the treatment of motivation in psychology. In most
psychological theories the motive to act stems from drives, and action terminates
when the drive is satisfied. Moreover, the conditions for satisfying a drive are not
necessarily fixed but may be specified by an aspiration level that itself adjusts
upward or downward on the basis of experience. (…) For in the first place, the
psychological evidence on individual behavior shows that aspirations tend to
adjust to the attainable”.

“(…) Instead of assuming known probability distributions of outcomes, we may

introduce estimating procedures for them, or we may look for strategies for dealing
with uncertainty that do not assume knowledge of probabilities. Instead of
assuming the maximization of a utility function, we may postulate a satisfying
strategy” (Simon, 1990, 15).
A emergência da análise das políticas públicas

Herbert Simon

Bibliografia:

§ Simon, Herbert (1959). Theories of decision-making in economics

and behavioral science.

§ Simon, Herbert (1983). Models of Bounded Rationality: Economic

Analysis and Public Policy.

§ Simon, Herbert (1990). Bounded Rationality.

A emergência da análise das políticas públicas

Charles Lindblom
§ Abordagem incrementalista (method of sucessive limited
comparisons)

§ As políticas são construídas e reconstruídas num processo de

aproximação aos objetivos definidos

§ Mudanças incrementais

§ Crítica aos modelos da escolha racional e das etapas

A emergência da análise das políticas públicas

Charles Lindblom
Policy-making is a process of successive approximation to some
desired objectives in which what is desired itself continues to
change under reconsideration. Making policy is at best a very
rough process. Neither social scientists, nor politicians, nor
public administrators yet know enough about the social world
to avoid repeated error in predicting the consequences of
policy moves. A wise policy-maker consequently expects that his
policies will achieve only part of what he hopes and at the same
time will produce unanticipated consequences he would have
preferred to avoid. If he proceeds through a succession of
incremental changes, he avoid serious lasting mistakes in
several ways. (Lindblom, 1959: 86)
A emergência da análise das políticas públicas

Charles Lindblom

“For example, without a more comprehensive social theory about juvenile

delinquency than scholars have yet produced, one cannot possibly understand
the ways in which a variety of public policies – say on education, housing,
recreation, employment, race relations, and policing-might encourage or
discourage delinquency”. (Lindblom, 1959: 87)
A emergência da análise das políticas públicas

§ Charles Lindblom

Bibliografia:

§ Lindblom, Charles E. (1959), “The science of ‘muddling through’ ”,

Public Administration Review, 19 (2), pp. 79-88.
§ Lindblom, C., e E. Woodhouse (1993), The Policy-Making Process,
Englewood Cliffs, NJ, Prentice Hall.
A emergência da análise das políticas públicas

David Easton
As políticas públicas como outputs do sistema político

David Easton, An Approach to the Analysis of Political Systems, 1957

A emergência da análise das políticas públicas

David Easton
§ Demands have their birth in two sectors of experience: either in
the environment of a system or within the system itself. We shall
call these the external and internal demands respectively.
§ “In the environment we have such systems as the ecology,
economy, culture, personality, social structure, and demography.
Each of these constitutes a major set of variables in the setting
that helps to shape the kind of demands entering a political
system. (…) Important types stem from situations occurring
within a political system itself. Typically, in every on-going
system, demands may emerge for alterations in the political
relationships of the members themselves as the result of
dissatisfaction stemming from these relationships”.
A emergência da análise das políticas públicas

David Easton
“What do we mean by support?
§ Supportive behavior may thus be of two kinds:
§ It may consist of actions promoting the goals, interests, and actions
of another person. We may vote for a political candidate, or defend a
decision by the highest court of the land. (…)
§ On the other hand, supportive behavior may involve not external
observable acts, but those internal forms of behavior we call
orientations or states of mind. A supportive state of mind is a deep-
seated set of attitudes or predispositions, or a readiness to act on
behalf of some other person. It exists when we say that a man is loyal to
his party”.
A emergência da análise das políticas públicas

David Easton: “how the demands transformed into issues?

§ What determines whether a demand becomes a matter for

serious political discussion or remains something to be resolved
privately among the members of society? The occurrence of a
demand, whether internal or external, does not thereby
automatically convert it into a issue. Many demands die at
birth or linger on with the support of an insignificant fraction
of the society and are never raised to the level of possible
political decision. Others become a issues, an issue being a
demand that the members of a political system are prepared
to deal with as a significant item for discussion through the
recognized channels in the system”.
A emergência da análise das políticas públicas

David Easton

§ Perspetiva sistémica da análise das políticas públicas

§ O processo político como “caixa negra”

§ Como as exigências se transformam em assuntos políticos?

§ a notoriedade e visibilidade (media, opinião pública)

A emergência da análise das políticas públicas

David Easton

Fonte: Birkland, 2020

As Teorias do Poder e do Processo Político
 Estudo das políticas públicas

Conceito de ciclo ou Quem domina e/ou Unidade de Abordagem /

processo controla a política análise perspetiva analítica

• Teoria do sistema • Teoria dos • Indivíduo • Escolha racional

político grupos
• Teoria do ciclo • Teoria das elites • Sistema • Racionalidade
limitada
• Teoria social • Incrementalismo
marxista
• Corporativismo • Institucionalismo

Adaptado de: Quiñones, 2015;

Theodoulou e Cahn, 2003
Estudo das políticas públicas
Os contributos teóricos para a compreensão das políticas públicas podem ser
organizados em duas grandes correntes (Maria de Lurdes Rodrigues):
§ As políticas públicas como output do sistema político: Esta corrente reúne os
contributos tributários da ciência política e das teorias do Estado. As diferenças nas
políticas são explicadas pelas diferenças nas instituições do Estado e do
funcionamento do sistema político. As abordagens desta corrente são tributárias do
institucionalismo teórico e são influenciadas pela perceção do Estado, do equilíbrio e
distribuição de poderes na sociedade: poder mais ou menos concentrado ou
distribuído, fragmentado ou estruturado.

§ O funcionamento das políticas políticas. A segunda corrente reúne contributos

provenientes de diferentes disciplinas, sobretudo da economia e da sociologia, tendo
como preocupação principal compreender como funcionam as políticas públicas;
estas são entendidas como um processo com especificidades próprias não explicadas
apenas pelo funcionamento do sistema político. São também o resultado de
processos racionais de decisão (problemas, objetivos, alternativas, custos), por
parte de atores políticos.
(vidé Araújo e Rodrigues, 2017)
Estudo das políticas públicas
§ As políticas públicas como output do sistema político, como resultado do
funcionamento do sistema político:

§ abordagem pluralista ou teoria dos grupos;

§ teorias das elites;
§ teoria social marxista;
§ abordagem corporativista e neocorporativista;
§ institucionalismo

§ O funcionamento das políticas políticas:

§ Modelo do ciclo político por etapas;

§ Teorias da escolha racional
§ Racionalidade limitada
§ Incrementalismo
(Araújo e Rodrigues, 2017)
As políticas públicas como resultado do funcionamento
do sistema político
Abordagem pluralista ou teoria dos grupos
(Robert Dahl, 1961) Who Governs?

“The Nature of the Problem

In a political system where nearly every adult may vote but where knowledge,

wealth, social position, access to officials, and other resources are unequally

distributed, who actually governs?” (Dahl, 1961)

Abordagem pluralista ou teoria dos grupos

A existência de grupos sociais, económicos e políticos mais ou

menos organizados que lutam pelo poder e pela forma de distribuição
da riqueza

Cada grupo pressiona o governo, visando a promoção de políticas

públicas favoráveis aos seus interesses

As políticas como reflexo da força dos grupos

(Vidé: Quiñones, 2015)

Abordagem pluralista ou teoria dos grupos

Crítica às teses elitistas

O poder nas democracias representativas é fragmentado, difuso e desigualmente

distribuído.

Nenhum indivíduo ou grupo é completamente destituído de poder. As fontes de

poder (dinheiro, informação, expertise) são distribuídas de forma não cumulativa.

As políticas públicas são o resultado do equilíbrio de forças entre diferentes

grupos que competem ou estabelecem coligações para influenciar as decisões.
Abordagem pluralista ou teoria dos grupos

§ Critica à teoria das elites

“Dahl argued that power in many western industrialized societies is widely distributed
among different groups. No group is without power to influence decision-making, and
equally, no group is dominant. Any group can ensure that its political preferences and
wishes are adopted if it is sufficiently determined. (...) the power is not equally distributed.
Rather, pluralist theory argues that the sources of power are unequally but widely
distributed among individuals and groups within society. No individual or group is
completely powerless, and the pluralist explanation of this is that the sources of power –
like money, information, expertise and so on – are distributed non-cumulatively and no
one source is dominant”. (Peter Hill)
Teoria das Elites
Gaetano Mosca; Vilfredo Pareto; Robert Michels; Wright Mills

“em todas as sociedades (...) existem duas classes de pessoas: a dos

governantes e a dos governados. A primeira, que é sempre a menos
numerosa, executa todas as funções políticas, monopoliza o poder e
goza das vantagens que lhe estão associadas; enquanto a segunda,
mais numerosa, é dirigida e regulada pela primeira de um modo mais
ou menos legal, ou mais ou menos arbitrário e violento...” (Gaetano
Mosca)
Abordagem Marxista
(Louis Althusser; Ralph Miliband; Bob Jessop)

A sociedade determina a configuração do Estado. Ele é uma

consequência da divisão da sociedade em classes sociais. É uma

expressão e um instrumento da classe dominante.

A organização social e económica determina a forma política da

sociedade.
Corporativismo

“O corporativismo surge como um ramo da doutrina social católica, adaptada e

posteriormente modificada nos regimes autoritários de Benito Mussolini em Itália (1922-
1943) e de António Salazar (1933-1974)” (Evans, 1995, in: Quiñones, 2015).

O corporativismo emerge como instrumento de controlo e disciplina social do trabalho e do

movimento sindical, principal quadro orgânico de regulação e equilíbrio entre os diversos
setores da classe dominante (Fernando Rosas).

Organização corporativa a nível nacional: grémios, sindicatos, casas do povo e dos

pescadores.
Corporativismo

Segundo Schmitter:

§ “o corporativismo pode definir-se como um modelo de representação de

interesses.

§ As unidades organizam-se num limitado número de categorias não competitivas,

ordenadas hierarquicamente e funcionalmente diferenciadas.

§ O Estado outorga a estas unidades um monopólio da representação, dentro de

seus respetivos âmbitos, a troco de que respeitem certos controlos na seleção dos
seus líderes e na articulação das suas exigências e apoios”.
Institucionalismo
Theda Skocpol
§ Abordagem centrada no estudo das instituições que formam o Estado, no
comportamento dos seus agentes designadamente os dirigentes e funcionários da
administração e os decisores públicos.

§ O institucionalismo assume que a ação humana é fortemente influenciada pelo

meio e pelas interações que se originam nas organizações, tornando importante o
estudo de regras, normas e símbolos para entender como os padrões de
desenvolvimento histórico moldam os comportamentos e as opções para a
solução dos problemas sociais (Quiñones, 2015).

§ Três tipos de análise institucional: constitucionalismo; ciência da administração

e neoinstitucionalismo (três correntes: institucionalismo histórico, sociológico e
da escolha racional – Peter Hal).
O Funcionamento das Políticas Públicas
O Funcionamento das Políticas Públicas

§ Modelo do ciclo político por etapas

§ Teorias da escolha racional

§ Racionalidade limitada

§ Incrementalismo
As políticas públicas como processo (Lasswell)

§ Compreender os modos da ação pública, as regras gerais e

específicas do seu funcionamento.

§ As políticas públicas são o resultado de atividades de diferentes

atores.

§ O processo político desenvolve-se em etapas, num ciclo que se

repete.
As políticas públicas como processo (Lasswell)

Etapas de Desenvolvimento do Processo Político (1956)

• Informação
• Promoção/iniciativa
• Prescrição
• Invocação
• Aplicação
• Avaliação
• Cessação
Teorias da escolha racional
(Downs, 1957)

§ “But little progress has been made toward a generalized yet realistic behavior
rule for government similar to the rules traditionally used for rational consumers
and producers.” (Downs, 1957)

§ A ideia de política como um mercado no qual os líderes competem pelos votos.

§ Adoção dos princípios da microeconomia para explicar os comportamentos

políticos de eleitores e decisores. As decisões de eleitores e de decisores
políticos tendem a maximizar os seus interesses e preferências, avaliando em
cada decisão a relação custo-benefício.
Racionalidade Limitada
(Herbert Simon)

§ A Racionalidade dos decisores é limitada por fatores exógenos e

endógenos
§ Informação e conhecimento fragmentados e incompletos
§ Possibilidade de mudanças (imprevisíveis) de contexto
§ o tempo disponível para a tomada de decisão
§ a capacidade limitada da memória humana
§ os valores e interesses próprios

§ Condições de melhoria da racionalidade

• a especialização profissional e organizacional
• os instrumentos técnicos que organizam a informação necessária à decisão
Incrementalismo
(Lindblom)

§ Resposta às teorias da escolha racional, apontando os limites da racionalidade, a

partir de modelos realistas de decisão

§ As políticas públicas como variações do passado; mudanças apenas

incrementais, a partir de políticas já existentes, através de ajustamentos e
negociações; é um processo de comparações e aproximações sucessivas, em que
os objetivos vão sendo repensados e alterados
Abordagens de síntese
A questão da mudança

§ a relação entre instituições e comportamentos

§ o processo de mudança nas instituições e nas políticas

públicas
A mudança nas instituições e nas políticas públicas

§ Metáfora dos fluxos ou correntes

§ Equilíbrio interrompido (punctueted equilibrium)

§ Quadro das coligações de interesse ou de causas

(Advocacy coalition framework)
 Bibliografia específica
§ Araújo, Luísa, e Maria de Lurdes Rodrigues (2017). "Modelos de Análise de Políticas Públicas",
Sociologia Problemas e Práticas, n.º 83
§ Baumgartner, Frank, e Bryan Jones (1993). Agendas and Instability in American Politics. Chicago,
University of Chicago Press.
§ Dahl, Robert (1961, 2005). Who Governs? Democracy and Power in an American City, New Haven,
Yale University Press
§ Downs, Anthony (1957). An Economic Theory of Democracy, New York, Harper and Row
§ Easton, David (1957). “An Approach to the Analysis of Political Systems”, in: World Politics, Vol. 9,
n.º 3 (Apr), pp.383-400
§ Easton, D. (1965). A Systems Analysis of Political Life, New York, John Wiley.
§ Kingdon, John (1984). Agendas, Alternatives, and Public Policies, New York, Longman.
§ Jessop, Bob (1990, 2003). State Theory. Putting the Capitalist State in its Place, Polity Press
§ Lasswell, Harold D. (1948), The Analysis of Political Behavior. An Empirical Approach, London,
Routledge and Kegan Paul.
§ Lasswell, Harold D. (1951), “The Policy Orientation”, in Lasswell and Lerner (eds.) The Policy
Sciences, Palo Alto, Standford.
§ Lasswell, Harold D. (1956), The Decision Process. Seven Categories of Functional Analysis, College
Park, MD, University of Maryland Press.
§ Lasswell, H. (1958). Politics: Who Gets What, When, How. New Haven: Meridian books.
 Bibliografia específica
§ Lindblom, Charles (1959). "The Science of "Muddling Through", in: Public Administration Review,
Vol. 19, N.º 2 (Spring), pp. 79-88
§ Lindblom, Charles, e Edward Woodhouse (1993). The Policy-Making Process, Englewood Cliffs, NJ,
Prentice Hall.
§ Mosca, Gaetano. (1939, 1986). The Ruling Class, New York: McGrauw Hill
§ Ostrom, Elinor (1999). "Institutional Rational Choice: An Assessment of the IAD Framework". In:
Paul Sabatier (2007, 2019). Theories of the Policy Process. CO: Westview Press
§ Quiñones, Edgar (2015). Políticas Públicas: Métodos Conceptuales y Métodos de Evaluatión,
Huncayo, Universidad Continental
§ Sabatier, Paul A, (2007, 2019). Theories of the Policy Process, Colorado, Westview Press.
§ Schmitter, Philippe (2000). "Neo-corporatism and the consolidation of neo-democracy", in: S. V.
Larsen (ed). The Challenges of Theories on Democracy, New York, Columbia University Press
§ Simon, Herbert (1959). "Theories of decision-making in economics and behavioral science",
American Economics.
§ Simon, Herbert (1983). Models of Bounded Rationality: Economic Analysis and Public Policy (1983)
§ Simon, Herbert (1990). Bounded Rationality, in: Utility and Probability, pp 15-18
§ Surel, Yves (2000). "The role of cognitive and normative frames in policy-making", in: Journal of
European Public Policy, 7, (4), pp. 495-512.
§ Wright Mills, Charles (1956, 2000). Elite Power, New York, Oxford University Press.