Instituição: Universidade de São Paulo Disciplina: Introdução ao estudo de

políticas públicas

Prof.: Dra. Marta M. Assumpção Alunos: Gabriel Pedro, Gustavo Rosa,

Rodrigues Leonardo Lopes, Wenner Menegassi

Resenha: Introdução à teoria da política Data: 01/04/2015

pública

Livro: Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi, Políticas Públicas, ENAP, 2006,

páginas 21 a 42.

Sobre o autor: Doutor em Direito pela Université de Paris 1 (Panthéon-Sorbonne).

Graduado em Direito pela Universidade Católica de Córdoba, Cursos de
especialização na Fundação Getúlio Vargas/EIAP (Administração Pública para o
Desenvolvimento). Pesquisador Associado do Instituto de Ciência Política da
Universidade de Heidelberg, Alemanha. Áreas de atividade: Ensino, Pesquisa e
Consultoria em Administração Pública e Direito, com ênfase em Políticas Públicas,
Regulação, Internacionalização e em Política e Gestão Cultural.

O ciclo da política pública

As visões sobre a atividade estatal

A primeira parte do capítulo em questão explica as diferentes perspectivas

históricas sobre a atividade estatal. Dentre elas, o autor foca nas visões jurídica e
das ciências administrativas ou da administração pública. A primeira, foi importante
nos países de cultura latina, ainda tendo fortes raízes nesses. A segunda, teve início
nos EUA no século XX e é a visão predominante no mundo atualmente. A
importância e predominância de tal visão é explicada em maiores detalhes nos
capítulos seguintes.

A perspectiva da política pública

 Nesta parte, o autor foca seus argumentos na perspectiva da administração
pública e por que ela se torna importante num contexto de incertezas e de mudanças
rápidas que as atividades estatais enfrentam nos dias de hoje. Saravia mostra que,
durante o último século, as empresas privadas foram obrigadas a se adequarem a
contextos de grande concorrência e de modificações constantes. Isso fez com que
elas desenvolvessem novas técnicas de gestão. As empresas estatais também
utilizaram-se de diferentes técnicas de gestão durante o período, algumas com
sucesso, como por exemplo os “grandes sistemas de planejamento governamental”
(p.25). Porém, desde os desafios enfrentados nos anos 70 (guerras; crises do
petróleo; crises financeiras; etc.), as empresas estatais tem tido dificuldades para se
adequarem a complexidade do novo cenário, mostrando-se lentas e rígidas. Ao
mesmo tempo, a sociedade tem demandado maior rapidez e participação nas
decisões e implementações das políticas públicas.
Para responder a tais demandas, Saravia propõe o uso do processo de
política pública, um modelo racional para gerir as políticas que será explicado mais
adiante.

O conceito de política pública

Para Saravia, o conceito de políticas públicas é uma série de decisões

públicas tomadas por grupos decisórios que tem o objetivo de mudar de alguma
forma a realidade social de determinado grupo da sociedade. “Trata-se de um fluxo
de decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio social ou a introduzir
desequilíbrios destinados a modificar essa realidade” (p. 28).
O autor destaca que não existem meios concretos e sistemáticos de se definir
uma política pública e na prática não há uma ordem nos papéis que cada ator
desempenha. Tais ações são movidas por razões e interesses de grupos decisórios
e de setores sociais e, quando não há argumentos ou base, a razão deve se tornar o
critério dominante para criação de qualquer política pública. “Não é muito exagerado
afirmar que a racionalidade tem substituído a verdade e a moral como critério último
de julgamento tanto das crenças como da conduta humana” (BARRY, 1989, p. 368).
Saravia cita Aguilar Villanueva (Presidente do comitê de especialistas em
administração pública da ONU) que define a expressão “política pública” de
diferentes maneiras, algumas delas são (AGUILAR VILLANUEVA, 1992):
“[...] um campo de atividade governamental (política de saúde, educacional,
comercial), um propósito geral a ser realizado (política de emprego estável
para os jovens), uma situação social desejada (política de restauração de
centros históricos, contra o tabagismo, de segurança) [...]”.

Características de uma política pública

Segundo Saravia, as definições dos dicionários de ciência politica apresentam

quatro características em comum. São elas:
● Institucional, é quando uma política é elaborada por autoridade que tem tenha
competência na área de interesse da mesma.
● Decisório, trata-se de uma sequência de decisões, relacionando seu alcance,
respostas, problemas e necessidades de tal política.
● Comportamental, diz respeito a ação ou inação, fazer ou não fazer, diz
também que uma politica é mais que uma decisão e sim um curso de ações.
● Causal, é o produto das ações que possuem efeito no sistema politico e
sistema social.
Citando Thoenig (1985), Saravia apresenta cinco características de uma
politica:

“[...] um conjunto de medidas concretas; decisões ou formas de alocação de

recursos; ela esteja inserida em um ‘quadro geral de ação’; tenha um
público-alvo (ou vários públicos); apresente definição obrigatória de metas
ou objetivos a serem atingidos, definidos em função de normas e de
valores”.

Para Saravia, independente do autor, eles coincidem no conceito e nas

características essenciais das políticas, porém tudo depende da sociedade que se
aplica, sua maturidade, estabilidade, grau de participação dos grupos, entre outros
fatores.

O processo de políticas públicas

Saravia afirma que se analisarmos numa visão sequencial do processo, é

possível encontrar sete etapas:
● Agenda, é a inclusão de uma necessidade social. Isto inclui um estudo
que busca expor se tal fato social deve adquirir o status de “problema
público”.
● Elaboração, é identificar e delimitar um problema, suas possíveis
alternativas, avaliação de custo e suas prioridades.
● Formulação, é seleção das alternativas mais conveniente,
acompanhada de uma exposição da decisão adotada, estabelecendo
objetivos e demarcações jurídicas, administrativas e financeiras.
● Implementação, é o planejamento e a organização da administração,
recursos humanos, finanças e materiais necessários para executar a
politica. É a preparação para execução.
● Execução, é a prática efetiva e a realização da política.
● Acompanhamento, é supervisão da execução, a fim de informar sobre
possíveis correções e assegurar que os objetivos estabelecidos sejam
realizados.
● Avaliação, é medir e analisar o que a política implementada causou na
sociedade e quais consequências, previstas ou não, ocorreram.

A interação das políticas

A análise da política pública por etapas foi primeiramente estudada por

Laswell (1962), porém na prática esse processo ocorre de forma improvisada e
desordenada, ou seja, nem sempre segue as etapas mencionadas no processo
político.
Toda e qualquer política pública visa o bem-estar coletivo, qualquer tipo de
intervenção do poder público deve, na teoria, ter essa finalidade. As políticas
públicas são estruturadas a partir do momento em que são agrupadas ao elenco de
ações setoriais do governo. Primeiramente na criação e estruturação das políticas
públicas há uma predominância na racionalidade técnica e as prioridades são
definidas a partir de conceitos racionais. A prioridade de uma política pública é
predominantemente econômica, as atividades que possuem um retorno que afeta
diretamente na produção e desenvolvimento são geralmente privilegiadas.
Saravia ressalta que na América Latina há um forte impasse entre as políticas
econômicas e socias e esse falta de sintonia cria um problema nos setores sociais,
nos setores de saúde, educação, habitação, previdência social, e outros setores.

Política econômica

Neste penúltimo subtítulo, Saravia diz que o campo da política econômica foi
onde os instrumentos de políticas públicas tiveram seu maior desenvolvimento. O
autor cita diversos autores especialistas no assunto para sustentar sua ideia inicial,
como Lindblom (1980) que evidencia uma relação fundamental entre política e
economia e vice versa.
A partir disso o autor forma um conceito de política econômica, onde evidencia
que os objetivos econômicos dos atores envolvidos fazem parte de um amplo quadro
de objetivos políticos gerais, no qual todos fazem parte de uma comunidade política
econômica e querem que seus objetivos sejam atingidos e realizados pelas
instituições existentes e meios de ação disponíveis.
Enrique Saravia faz algumas observações nas ideias de Hayward (1985),
quando este cita seis objetivos econômicos puros, são estes: o aumento da
produção, a melhora quantitativa e estrutural da população ativa, a redistribuição da
renda, a redução das disparidades regionais, o desenvolvimento ou a proteção de
setores da indústria ou de empresas particulares e o incremento do lazer pela
redução da vida ativa ou do tempo de trabalho. E Saravia afirma que objetivos como,
redistribuição da renda e redução das disparidades regionais, não são puramente
econômicos e sim de ordem de justiça social. Saravia vai além de Hayward e não
fica apenas nos objetivos centrais, ele diz que existem outros, o que ele chama de
“objetivos de natureza intermediária” (p. 36) que são “atingir um equilíbrio favorável
do balanço de pagamentos, assegurar o fornecimento indispensável de energia e de
matérias-primas, o aumento do comércio internacional e da mobilidade de bens, de
serviços, de capital e de trabalho, e a promoção da concorrência interna” (p. 36). Que
assim como os objetivos centrais, se relaciona com mudanças da estrutura
econômica, pois essas mudanças impactam diretamente em ambos objetivos, pois
seriam afim de modernizar as atividades já existentes, assim como desenvolver
atividades de ponta, para isso, cria a necessidade do aumento dos investimentos.

A importância das instituições

Nesta última parte Saravia demonstra o quão importante e decisivo é o papel

que as instituições desempenham em políticas públicas, ele afirma “[...] com efeito,
delas emanam ou elas condicionam as principais decisões. Sua estrutura, seus
quadros e sua cultura organizacional são elementos que configuram a política” (p.
37).
Para isso ele faz uso da ideia de Elmore (1978), basicamente diz que as
políticas públicas são executadas por grandes organizações, e só entendendo estas
é que se pode entender o processo de políticas públicas.
Saravia diz que os resultados dos estudos de políticas públicas mostram a
importância das instituições estatais de duas formas conjuntas e complementares
“[...]tanto como organizações, pelas quais os agentes públicos (eleitos ou
administrativos) perseguem finalidades que não são exclusivamente respostas a
necessidades sociais, como também configurações e ações que estruturam,
modelam e influenciam os processos econômicos com tanto peso, como as classes e
os grupos de interesse” (p. 37).
Ele cita Ham e Hill (1988), que dizem que a complexidade no estudo das
organizações é decorrente do papel que a burocracia tem dentro delas, para isso é
necessário entender a estrutura e o comportamento burocrático dentro das
organizações, mas eles fazem uma ressalva “[...] Mas esse entendimento será
deficiente se as organizações não são consideradas em sua mais ampla estrutura
social”.
Mediante a isso, Saravia traz o conceito de Selznick (1949) onde ele
caracteriza organização como “estrutura social adaptativa,[...] que enfrenta
problemas que surgem simplesmente porque ela existe como organização em um
meio ambiente institucional, independentemente dos objetivos (econômicos,
militares, políticos) que provocaram sua existência”.
Enrique não para nesta ideia, e para complementá-la, ele vai buscar o
raciocínio do teórico Benson (1983), que diz “uma análise completa das relações
interorganizacionais necessita explorar três níveis na estrutura dos setores de
política. Primeiro, a estrutura administrativa [...] Segundo, a estrutura de interesses
[...] Terceiro nível, isto é, as normas da formação de estruturas [...]”.
Enfim, a ideia desse teórico sobre o papel das organizações estatais é ajudar
no processo de acumulação de capital e desempenhar a função de legitimação.

Referência bibliográfica

AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. La hechura de las políticas. México: Porrúa, p. 8,

1992.
BARRY, Brian. Theories of justice: a treatise on social justice, 1. Berkeley: University
of
California Press, p. 368, 1989.
BENSON, J. K. Interorganizational networks and policy sectors. In: ROGERS, David;
WHETTER,David (Eds.). Interorganizational coordination. Iowa: Iowa University
Press, p. 6, 1983.
ELMORE R. Organizational models of social program implementation. Public Policy,
26(2), p.187, 1978.
HAM, Christopher; HILL, Michael. The policy process in the modern capitalist State.
Brighton:Wheatsheaf Books, p. 130, 1988.
HAYWARD, Jack E. S. Les politiques industrielles et économiques. In: GRAWITZ,
Madeleine; LÉCA, Jean. Traité de science politique. V.4: Les politiques publiques.
Paris: PUF, 1985.
LINDBLOM, Charles E. The policy making process. New Jersey: Prentice-Hall, 1980.
SELZNICK, Philip. TVA and the grass roots. New York: Harper and Row, p. 123,
1949.
THOENIG, Jean-Claude. L’analyse des politiques publiques. In: GRAWITZ,
Madeleine; LÉCA,Jean. Traité de science politique. V. 4: Les politiques publiques.
Paris: PUF, p. 7, 1985.