EIXO 3

As diferentes conceituações de políticas públicas.

1.1 Introdução às políticas públicas: conceitos e tipologias.
Polity – dimensão institucional, conjunto de instituições que moldam o funcionamento do
sistema político.
Politics - dimensão processual, onde os atores políticos interagem e onde se tomam decisões.
Policy - dimensão material, as políticas públicas propriamente ditas.
Nos enunciados (a), (b) e (c) a seguir, a ênfase das definições recai sobre a finalidade das
políticas públicas e as decisões nelas envolvidas. Política pública seria:
a) “Um programa projetado com metas, valores e práticas” (LASSWELL & KAPLAN, 1970,
P.71)
b) “Um conjunto de decisões inter-relacionadas referentes à seleção de objetivos e dos
meios para atingi-los” (JENKINS,1978, p. 15).
c) “Estratégias que apontam para diversos fins, todos eles, de alguma forma, desejados
pelos diversos grupos que participam do processo decisório” (SARAVIA, 2006, p. 28-29).
Dos enunciados (d) e (e) constam explicitamente dois elementos a mais: o governo e a
sociedade (ou os cidadãos):
d) “A alocação oficial de valores para toda a sociedade” (EASTON, 1953, p.129)
e) “A soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou por delegação, e que
influenciam a vida dos cidadãos (PETERS, 1986).
Já nos enunciados (f), (g), (h) e (i), além da declaração do caráter público das decisões
tomadas, o foco se transfere para a ideia de que a política pública apresenta a natureza de
uma intervenção na realidade. Observa-se, ainda, que o enunciado (g) inclui tanto as ações
como as omissões do governo. E que o enunciado (h) define o meio usado: sanções positivas
ou negativas.
f) “Fluxo de decisões públicas, orientado para manter o equilíbrio social ou a introduzir
desequilíbrios destinados a modificar essa realidade” (SARAVIA, 2006, p. 28).
g) “Sistema de decisões públicas que visa a ações ou omissões, preventivas ou corretivas,
destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vários setores da vida social, por
meio da definição de objetivos e estratégias de atuação e da alocação dos recursos
necessários para atingir os objetivos estabelecidos” (SARAVIA, 2006, p. 29).
h) “Uma regra formulada por alguma autoridade governamental que expressa uma
intenção de influenciar, alterar, regular, o comportamento individual ou coletivo através do
uso de sanções positivas ou negativas”. (LOWI, 1972, p.299).
i)“Tudo o que um governo decide fazer ou deixar de fazer”(DYE, 2005, p. 1)
LOWI – as políticas públicas podem gerar diversos cenários no sistema político, e podem ser:
a) distributivas (baixo grau de conflito dos processos políticos, parecem ter somente
vantagem, ex: distribuição de cesta básica).
b) redistributiva (deslocamento de recursos entre camadas sociais, processo político
polarizado).
c) regulatórias (não concede recursos, mas apenas regula aspectos da sociedade, ex:
ambiental, econômico, etc).
d) Constitutivas (definem o funcionamento do sistema político, não voltada para a sociedade).

O processo de elaboração de políticas públicas

1. Identificação e definição do problema:

A primeira etapa consiste na identificação de um problema público que demande a intervenção

do Estado. Isso pode ser feito através de diversos mecanismos, como pesquisas, estudos,
análises de dados, consultas à sociedade civil e acompanhamento da mídia.

É fundamental definir o problema de forma clara e precisa, delimitando suas causas, seus
impactos e seus principais atores. Essa etapa é crucial para nortear todo o processo de
elaboração da política.

2. Construção da agenda:

Uma vez definido o problema, é necessário colocá-lo na agenda política, ou seja, torná-lo um
tema relevante para o debate público e para a tomada de decisões.

Essa etapa envolve a mobilização de diversos atores, como grupos de interesse, partidos
políticos, órgãos governamentais e a mídia.

Estratégias como campanhas de conscientização, lobby e pressão social podem ser utilizadas
para influenciar a agenda política e garantir que o problema seja devidamente considerado.

3. Formulação da política:

Nesta etapa, são exploradas e analisadas diferentes alternativas para solucionar o problema.

É realizado um estudo aprofundado das opções disponíveis, considerando seus prós e contras,
sua viabilidade técnica e econômica, seus impactos sociais e ambientais e sua compatibilidade
com os princípios e objetivos do Estado.

A escolha da melhor alternativa deve ser baseada em critérios técnicos, políticos e sociais,
buscando sempre a solução mais eficaz para o problema.
4. Tomada de decisão:

Após a formulação da política, a proposta é submetida a um processo de debate e deliberação

entre os diversos atores envolvidos.

Essa etapa pode ocorrer no âmbito do poder legislativo, do poder executivo ou em fóruns
específicos de debate.

A decisão final sobre a política a ser implementada é tomada por meio de mecanismos
democráticos, como votações, plebiscitos ou consultas públicas.

5. Implementação da política:

A implementação da política consiste em colocar em prática as medidas e ações previstas na

proposta aprovada.

Essa etapa envolve a criação de estruturas e mecanismos de gestão, a alocação de recursos

financeiros e humanos, a definição de responsabilidades e a coordenação entre os diferentes
órgãos e entidades envolvidos.

É crucial garantir que a implementação da política seja eficiente, transparente e eficaz,

alcançando os objetivos previstos e gerando resultados positivos para a sociedade.

6. Monitoramento e avaliação:

O processo de elaboração de políticas não termina com a implementação da medida. É

fundamental monitorar e avaliar continuamente os resultados da política para verificar se ela
está de fato alcançando os objetivos esperados.

O monitoramento envolve a coleta e análise de dados sobre os impactos da política, enquanto a

avaliação busca analisar a efetividade da política como um todo, considerando seus aspectos
positivos e negativos.

Os resultados do monitoramento e da avaliação devem ser utilizados para aprimorar a política

ao longo do tempo, garantindo sua efetividade e sua capacidade de responder às necessidades
da sociedade.

Avaliação de políticas públicas

Componentes do Processo de Avaliação:

1. Definição do Objeto e Propósito:

Identificação da política a ser avaliada: Especificar o programa, projeto ou iniciativa a ser

analisado.
Delineamento do propósito da avaliação: Determinar se o objetivo é verificar a efetividade, o
impacto, a eficiência ou outros aspectos da política.

2. Seleção do Marco Teórico e Metodológico:

Escolha da abordagem: Opções como análise de impacto, análise de custo-benefício, avaliação

qualitativa, entre outras.

Definição dos indicadores: Selecionar indicadores relevantes para mensurar os objetivos da

avaliação.

3. Coleta e Análise de Dados:

Levantamento de informações: Emprego de métodos como pesquisa documental, entrevistas,

questionários, análise de dados estatísticos.

Análise crítica dos dados: Interpretação dos resultados e identificação de pontos fortes e fracos
da política.

4. Elaboração do Relatório Final:

Apresentação dos resultados: Síntese dos achados da avaliação de forma clara, concisa e
objetiva.

Formulação de Recomendações: Proposição de medidas para aprimorar a política e aumentar

sua efetividade.

Análise de Custo-benefício, Escala, Efetividade e Impacto:

Custo-benefício: Avalia se os benefícios da política superam seus custos, considerando aspectos

como investimento financeiro, impacto social e ambiental.

Escala: Examina a abrangência da política e o número de pessoas ou grupos afetados por ela.

Efetividade: Mede o grau em que a política está alcançando seus objetivos predefinidos.

Impacto: Analisa as mudanças positivas ou negativas geradas pela política na sociedade e no

contexto em que foi implementada.
Pesquisa qualitativa e quantitativa – decorrentes da avaliação de impacto
Quantitativa - busca quantificar o impacto das políticas e identificar de forma precisa a
mudança nos indicadores de resultado, estabelecendo o programa como causa da mudança
observada. Geralmente usa métodos como questionários, censos e experimentos para coletar
dados.

Qualitativa - parte da perspectiva dos atores envolvidos, beneficiários e implementadores da

política, buscando compreender o efeito das políticas sobre os indivíduos a partir da sua
própria percepção. Geralmente usa métodos como entrevistas, grupos focais e observação
participante para coletar dados

A abordagem quantitativa identifica o impacto e a abordagem qualitativa explica como e por

quê.

Implementação de políticas públicas: Problemas, dilemas e desafios

Problemas: falta de recursos, resistência à mudanças, conflitos de interesses e complexidade
das políticas.
Desafios: instabilidade política, crise econômica e globalização.
Dilemas:
Eficiência X equidade - A implementação de políticas públicas pode ser mais eficiente se for
direcionada para um pequeno grupo de pessoas, mas isso pode prejudicar a equidade. Por
outro lado, a implementação de políticas públicas pode ser mais equitativa se for direcionada
para um grande grupo de pessoas, mas isso pode prejudicar a eficiência
Centralização X descentralização - A implementação de políticas públicas pode ser centralizada
no governo federal ou descentralizada para os governos estaduais ou municipais. A
centralização pode garantir a uniformidade da implementação, mas pode dificultar a
adaptação das políticas às necessidades locais. A descentralização pode facilitar a adaptação
das políticas às necessidades locais, mas pode dificultar a coordenação da implementação.
Controle X flexibilidade - A implementação de políticas públicas pode ser controlada
rigidamente pelo governo ou ser mais flexível. O controle rígido pode garantir que as políticas
sejam implementadas de acordo com as intenções do governo, mas pode dificultar a
adaptação das políticas às mudanças nas circunstâncias. A flexibilidade pode facilitar a
adaptação das políticas às mudanças nas circunstâncias, mas pode dificultar o controle da
implementação
Instrumentos e alternativas de implementação, como fundos, consórcios e transferências
obrigatórias.
Fundos - São recursos financeiros destinados a financiar políticas públicas específicas. Eles
podem ser criados por lei ou por decreto e podem ser administrados pelo governo federal,
estadual ou municipal.
Consórcios - São associações públicas ou civis, respectivamente, com a personalidade de
direito público ou de direito privado, formadas exclusivamente por pessoas jurídicas políticas
(União, Estados, Distrito Federal ou Municípios), criadas ou autorizadas mediante lei, para a
gestão associada de serviços públicos.
Transferências obrigatórias - São recursos financeiros transferidos de um ente federado para
outro, em cumprimento a uma obrigação legal. Elas são uma forma de redistribuição de
recursos entre os entes federados.
Arranjos institucionais para implementação de políticas públicas
Os mencionados arranjos para implementação de políticas públicas podem incluir órgãos dos
entes federados, assim como organizações privadas (OS, OSCIPS e ONGS) e do terceiro setor. A
inclusão de tais organizações nesses arranjos constitui tendência atual, no sentido de obter o
melhor das competências de cada setor e promover ações complementares para resolver
problemas públicos, ou melhor, para maximizar o bem-estar da sociedade.
Incluem-se vários mecanismos para arranjos institucionais – agências executivas e reguladoras
orçamento participativo, organizações, consórcios, ouvidorias (ou seja, tudo que permite a
participação social).

O papel do Estado na elaboração de políticas públicas

O Estado não somente proporciona o contexto para o processamento dos inputs que darão
origem às políticas públicas, mas porque o Estado é uma estrutura multi-organizacional que
reúne alguns dos mais importantes atores que atuam na elaboração das policies, além de
proporcionar o poder extroverso que define as políticas como “públicas”.
três áreas de intervenção do Estado assumiram especial relevância nas sociedades
contemporâneas. Na primeira, o poder público encarrega-se da provisão de serviços tais como
educação, saúde pública, aposentadoria, seguro desemprego, habitação e outros,
caracterizando o que se conhece genericamente como “Estado de bem-estar”. Na segunda
área, a intervenção estatal compreende desde incentivos ao desenvolvimento industrial,
mediante subsídios e concessões tributárias, políticas protecionistas, etc., até o envolvimento
direto no processo produtivo mediante a propriedade pública de certas empresas. Nesse caso,
o Estado pode operar não somente na regulação da economia, mas até atuar (como no
passado recente) como produtor direto de bens e serviços para o mercado. Por fim, a
complexidade da vida social e econômica exige o envolvimento do Estado na regulação de
diversas atividades privadas, a fim de limitar as externalidades negativas dos comportamentos
individuais legítimos: a proteção ambiental, a proteção do consumidor e o controle de
monopólios e cartéis.
No processo de formulação e de implementação das políticas públicas, as preferências do
Estado são no mínimo tão importantes quanto as da sociedade civil. O Estado democrático não
é apenas frequentemente autônomo, na medida em que age regularmente sobre suas
próprias preferências, mas também marcantemente autônomo ao fazê-lo mesmo quando suas
preferências divergem das pretensões dos grupos mais poderosos na sociedade civil. Esse
argumento encontra ressonância na proposição de Adam PRZEWORSKI (1995), de que o
Estado pode ser considerado autônomo quando os agentes públicos formulam objetivos
próprios e são capazes de implementá-los, mesmo contra interesses dos diversos grupos
sociais. Posição semelhante é assumida por Eduardo MARQUES (1997), que, para explicar a
capacidade de ação autônoma do Estado, invoca o argumento de que a inércia das agências
estatais, consolidadas em estruturas burocráticas pouco flexíveis, dificilmente permitiria aos
interesses dominantes na sociedade adequar o Estado às suas preferências.
Burocracia e o Estado
Poder, racionalidade e tomada de decisões.
O papel da burocracia e a discricionariedade no processo de formulação e implementação de
políticas públicas.

A burocracia desempenha um papel fundamental na formulação e implementação de políticas

públicas, enquanto a discricionariedade oferece aos funcionários públicos a flexibilidade
necessária para lidar com as complexidades da implementação no mundo real.
Tomada de decisão:
a) Modelo racional – toma decisões com o objetivo de maximizar os resultados.
b) Modelo da racionalidade limitada – decisões satisfatórias e suficientes devido a
capacidade limitada de processar informações.
c) Modelo intuitivo – toma decisões com base em tempo de aprendizado e experiência.

Teorias e modelos de análise contemporâneos de políticas públicas

Teoria da escolha racional institucional – analisa o comportamento dos agentes racionais que
buscam maximizar seus próprios interesses.
Teoria dos múltiplos fluxos – enfatiza a importância de três fluxos interconectados para a
formação da agenda governamental:
Reconhecimento de problema – pode se dar através de uma crise ou evento dramático, um
indicador, ou acumulação de informações e experiências da execução de políticas existentes.
Formulação de soluções – é preciso ter políticas públicas capazes de resolver o problema serão
selecionadas sob o critério de viabilidade técnica, financeira e política.
Política – conjuntura política favorável, atuação de forças da sociedade ou um clima nacional
(pessoas compartilhando a mesma ideia).

Teoria das coalizões de defesa – Crenças, valores e ideias de grupos sociais (chamados de
coalizões de defesa) são importantes dimensões do processo de formulação de políticas
públicas. Dessa forma há várias coalizões de defesa do lado oposto, resultando em disputas
entre os diferentes grupos. Essas interações geram embates que culminam na conceituação da
política pública, explicando as razões por trás de suas mudanças. Em resumo, o resultado
significativo das políticas públicas é a interação entre as coalizões de defesa.
Teoria do equilíbrio pontuado – enfatiza a importância de eventos e mudanças externas para a
mudança de políticas públicas.
Teoria das redes de políticas públicas – sustenta que as políticas públicas são o produto da
interação de uma variedade de atores, incluindo governos, organizações não governamentais
(ONGs), empresas e indivíduos
Federalismo e descentralização de políticas públicas no Brasil: organização e funcionamento
O FEDERALISMO é uma forma de organização política em que o poder é dividido entre um
governo central e governos locais. Os governos locais geralmente são chamados de estados,
províncias ou municípios. O Brasil é um país federal, e a Constituição Federal de 1988
estabelece uma divisão de competências entre o governo federal, os governos estaduais e os
governos municipais. Existem diferentes tipos de federalismo, mas todos eles compartilham as
seguintes características básicas: Divisão de poder, autonomia dos governos locais e
cooperação entre os governos.
Por sua vez, a DESCENTRALIZAÇÃO é o processo de transferir poder de um nível de governo
para outro, geralmente de um nível central para níveis locais. O federalismo e a
descentralização podem trazer uma série de vantagens, como: melhor atendimento às
necessidades locais, maior eficiência e maior participação da sociedade.
O federalismo e a descentralização também podem trazer desafios como: dificuldade de
coordenação, conflitos entre governos e desafios financeiros.
A Constituição Federal de 1988 prevê a descentralização de políticas públicas em diversas
áreas, como educação, saúde, assistência social e meio ambiente. No Brasil, a descentralização
de políticas públicas ocorre por meio de diferentes mecanismos, como: transferências de
recursos, transferências de competência e Cooperação Intergovernamental.
Os sistemas de programas nacionais são coordenados por órgãos governamentais federais,
estaduais ou municipais. Esses órgãos são responsáveis por definir as diretrizes, os objetivos e
as metas dos sistemas de programas nacionais. Eles também são responsáveis por monitorar e
avaliar os resultados dos sistemas de programas nacionais. São exemplos de sistemas de
programas nacionais no Brasil:

Institucionalização das políticas em Direitos Humanos como políticas de Estado

É um processo que visa garantir a continuidade e a estabilidade dessas políticas,
independentemente das mudanças de governo. Isso significa que as ações afirmativas políticas
de Direitos Humanos devem estar inseridas na estrutura institucional do Estado, de forma que
sejam protegidas e promovidas por todos os governos.
As ações afirmativas (também chamadas de discriminações positivas) medidas especiais e
temporárias que visam corrigir desigualdades históricas e promover a inclusão de grupos
socialmente vulneráveis. Alguns exemplos de ações afirmativas que podem ser adotadas no
contexto da institucionalização das políticas em Direitos Humanos como políticas de Estado:
• Cotas para negros e indígenas nas universidades públicas
• Incentivos para a contratação de mulheres em cargos de liderança
• Programas de capacitação para pessoas com deficiência
• Campanhas de conscientização sobre a violência contra a mulher
Atualmente, temos o Ministério dos Direitos Humanos e da Cidadania, é responsável pela
articulação interministerial e intersetorial das políticas de promoção e proteção dos Direitos
Humanos no Brasil.
A Assessoria Especial de Comunicação Social do Ministério dos Direitos Humanos e da
Cidadania (Ascom/MDHC) publicou, em 05/01/2024, a revista “Direitos Humanos pra Quem?”.
A publicação é um dos produtos do projeto de mesmo nome, que tem como objetivo
sensibilizar a sociedade brasileira para o resgate do verdadeiro conceito de direitos humanos.
Vamos ver alguns pontos importantes da publicação.

A diversidade e a inclusão nas políticas públicas.

Ações afirmativas

Ações afirmativas são políticas públicas focais voltadas para grupos que sofrem discriminação
étnica, racial, de gênero, religiosa. As políticas afirmativas têm como objetivo promover a
inclusão socioeconômica de populações historicamente privadas do acesso a oportunidades.
Suas linhas de atuação abrangem:

a priorização no atendimento de serviços públicos como educação e saúde;

a proteção social e empregabilidade;

o reconhecimento legal de suas tradições culturais e o fomento à sua continuidade;

o combate ao preconceito sofrido por caminhos jurídicos, políticos e sociais.

As ações afirmativas são políticas públicas focalizadas que buscam minorar a desigualdade
política, social e econômica entre grupos de uma sociedade. Esse tipo de ação faz-se
necessário quando a assimetria de oportunidades entre grupos sociais deriva de suas
características culturais, fenotípicas, biológicas ou de injustiças históricas, comuns em
sociedades que sofreram processos de colonização escravocrata, segregação racial, guerras
civis. Ações afirmativas também são fundamentais em sociedades multiculturais ou com
intensos fluxos migratórios.

A premissa básica das ações afirmativas é promover igualdade de acesso a oportunidades. As

ações afirmativas abarcam a promoção dos direitos civis, a emancipação material e a
valorização de patrimônio cultural.

Mobilização, organização e participação social nos processos de gestão das instituições

estatais: conselhos, conferências e outros fóruns

Conselhos de gestão - vide eixo 2

Conferências de políticas públicas - são espaços amplos e democráticos de discussão e
articulação coletivas de propostas e estratégias de organização. A principal finalidade de uma
Conferência de Políticas Públicas é conferir e avaliar o que está sendo realizado e propor novas
medidas, para que a Política Pública possa avançar no sentido atender às necessidades e
direitos da população.
Audiências públicas - instrumento do diálogo estabelecido com a sociedade na busca de
soluções para as demandas sociais. É instrumento previsto na Constituição Federal de 1988,
que tem por objetivo a interação entre as comissões das Casas Legislativas e as Entidades da
Sociedade Civil. Não tem caráter vinculante para os parlamentares e estreita as relações entre
representantes e representados.

Mecanismos legais e institucionais de ampliação, diversificação e garantia de direitos

individuais, coletivos e difusos
A lei 10.683/03 anuncia que a presidência da República, por alterações sofridas pela lei em
2010 e 2011 passa a ser constituída, entre outros, por uma secretaria de políticas para as
mulheres, uma secretaria de direitos humanos e uma secretaria de políticas de promoção e
igualdade racial (art 1º), alçadas ao status de Ministério.
Essas secretarias criaram vários conselhos de gestão correspondentes. São mecanismos
institucionais:
Mecanismos legais:
Gênero>
Programa Assistência Integral à Saúde da Mulher (PAISM) – dedicado à atenção à saúde da
mulher, a partir de 2005 integrado pelo SUS.
Central de atendimento à mulher – Ligue 180
Lei Maria da Penha 11340/06.
Pacto Nacional pelo enfrentamento à Violência contra Mulheres de 2007.
Plano Nacional de Políticas para as Mulheres de 2004.

Igualdade racial>
Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional 10.639/03 (incluiu a temática da história e
cultura afro brasileira e indígena).
Plano Nacional de Implementação de diretrizes Curriculares Nacionais para Educação das
Relações Étnico-raciais e para o ensino de história e cultura afro-brasileira e africana.
Programa Brasil Quilombola de 2004
Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais –
decreto 6.040/07
Agenda Social Quilombola decreto 6261/07
Plano Nacional de Promoção da Igualdade Racial (PLANAPOR) decreto 6.872/09
Política Nacional de Saúde Integral da População Negra -portaria 992/09
Estatuto da Igualdade Racial – lei 12.288/10 – cria o sistema nacional de promoção da
igualdade racial (sinapir) e ouvidorias permanentes em defesa da igualdade racial.
Programa Integrado de Ações Afirmativas para Universitários Negros 2005.
Lei das cotas – Lei 12711/12

Direitos humanos>
Eca – 1990 – instituiu o Programa de Implementação do Sistema Nacional de atendimento
Socioeducativo.
Estatuto do idoso – Lei 10741/03
Política Nacional para a Integração da Pessoa Portadora de Deficiência/93
Plano Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficiência – Plano viver – decreto 7612/11
Lei da Acessibilidade
Programa Nacional de Direitos Humanos 3 (PNDH-3) – decreto7.307/09.
Disque Direitos Humanos, Disque 100
Comissão Especial sobre Mortos e Desaparecidos Políticos – lei 9.140/95
Comissão Nacional da Verdade – lei 12.528/11
LGBTS>
Brasil sem Homofobia – Programa de combate à Violência e a discriminação contra LGBT e de
Promoção da cidadania homossexual/2004.