RESENHA INSTRUMENTALIZAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

O que é a política:
Política é a atividade da governança, do Estado e das relações de poder e também uma arte de
negociação para compatibilizar interesses.

O conceito de política tem origem no grego politikós, uma derivação de polis que significa

"cidade" e tikós, que se refere ao "bem comum".

O significado de política está, em geral, relacionado com aquilo que diz respeito ao espaço
público e ao bem dos cidadãos e sua administração.

A política é a atividade própria da cidade, refere-se às relações humanas em um espaço comum,

dividido e negociado entre os indivíduos. Já o sistema político é uma forma de organização e
governo que engloba instituições políticas que compõe um Estado.

O termo “política” faz referência às atividades políticas: o uso de procedimentos diversos que expressam
relações de poder (ou seja, visam a influenciar o comportamento das pessoas). Já o termo policy é
utilizado para referir-se à formulação de propostas, tomada de decisões e sua implementação por
organizações públicas.
Na visão de Wildavsky (1979, p. 17), a Análise de Política visa interpretar as causas e consequências da
ação do governo. Metodologias: método racional-compreensivo, grandes análises do cenário político-
institucional. Método incrementalista, que se liga à micropolítica e à busca de soluções para problemas
mais imediatos e prementes.
Dentre os vários paradigmas de análise existentes na literatura, destacam-se o modelo institucional;
de processo; de grupos; de elites; racional; incremental; teoria dos jogos; e modelo de sistema.
No modelo institucional: a estrutura, organização, deveres e funções do Estado. No modelo da teoria
do grupo: obtenção de equilíbrio entre os interesses de diferentes grupos. Modelo elitista: vê a política
como resultado de preferências e valores de elites governamentais. Os administradores e oficiais
cumprem as decisões dos que ocupam posições de poder. Modelo de política racional: cumprimento
eficiente de metas. Modelo incrementalista: aumento ou redução de orçamentos, ou as modificações
no programa. Modelo da teoria dos jogos: escolha racional de atores em uma situação competitiva.
Modelo sistêmico, a política é definida como resposta de um sistema político a forças geradas no
ambiente.
O ciclo de políticas: Formação da agenda; Formação das alternativas e tomada de decisão; Tomada de
decisão; Implementação; Monitoramento; Avaliação.
Atores Políticos (stakeholders): Políticos; Burocratas; Governamentais; Não governamentais.
Fatores relevantes são: a coalizão, conluios, debates, intercâmbio, ameaças, pressão pública, exercício
da autoridade - que significa, de fato, a exigência da obediência -, negociação e compromisso, obstrução
- que consiste no uso de recursos de poder para impedir, atrasar, confundir etc.
Avaliação e Monitoramento de Políticas Públicas: AVALIAÇÃO: técnica - caracteriza-se por produzir ou
coletar, segundo procedimentos reconhecidos, informações que poderão ser utilizadas nas decisões
relativas a qualquer política, programa ou projeto. MONITORAMENTO: tem o Plano de Ação, ou Plano
de Atividades, como referência.
 Diante do exposto, podemos afirmar que o controle pode ter
como foco as esferas orçamentária, fiscal, contábil, patrimonial e
programática.
 Define-se instrumento governamental como um método identificável por meio
do qual a ação coletiva é estruturada para lidar com um problema público.
Instrumentos que se apoiam em gestão direta, participação popular, estímulos
econômicos, contratualização. Os instrumentos determinam parcialmente quais
recursos serão usados e por quem. Com a lente da administração pública, é possível
e necessário diferenciar entre níveis de observação, distinguindo entre
“instrumento”, “técnica” e “ferramenta”, termos frequentemente utilizados como se
fossem sinônimos. O instrumento seria como um tipo de “instituição” social
(censo, mapa, regulação, tributação). A técnica serve para operacionalizar o
instrumento (nomenclatura estatística, tipo de representação gráfica, tipo de lei ou
decreto). E, finalmente, a ferramenta governamental seria como uma ferramenta
micro dentro de uma técnica (uma categoria estatística, uma escala de definição de
um mapa, ou tipo de obrigação definida em um texto legal, a presença ou a ausência
de uma sanção) (Lascoumes e Le Galès, 2007). A escolha do instrumento é uma
forma de desenho institucional (associar trechos de unrestrict warfare).

Tipologia de instrumentos governamentais de Hood (1986)

Nodalidade: Objetivo - Aconselhamento, capacitação, relatórios, registros. Procedimento -
Provisão e entrega de informações.
Autoridade: Objetivo - Regulação, licença, autorizações. Procedimento - Conselhos
consultivos, tratados.
Recursos financeiros: Objetivo - Doações, empréstimos, prêmios. Procedimento - Criação e
financiamento de grupos de interesse.
Organização: Objetivo - Administração direta, empresa pública, consultores. Procedimento -
Conferências, comissões de investigação, reformas administrativas.

Direção diz respeito ao instrumento ser de gestão direta ou indireta. Coerção

analisa se o instrumento obriga um comportamento ou apenas sugere. Visibilidade
seria o quanto a sociedade percebe o instrumento e automaticidade é se o
instrumento é implementado com as estruturas já existentes ou se é indispensável
criar novas estruturas para sua implementação (Hood, 2007; Lascoumes e Le Galès
2007; Salamon, 2002). A classificação de Peters (2000), por exemplo, também trata
de influência direta versus influência indireta dos instrumentos; instrumentos que
forçam ou que permitem; visíveis ou invisíveis; automáticos ou administrados; e
classifica os instrumentos também em: universais ou contingenciais.

Detalhando ainda mais cada instrumento, podem-se facilmente identificar 14

instrumentos (Salamon, 2002), conforme descrição a seguir e resumo na figura 2:

I. Gestão direta: o Estado.

II. Corporações governamentais: ferramentas do Estado.
III. Regulação econômica: instrumento que combina legislação e decisões judiciais para
controlar preços e produção do mercado.
 IV. Regulação social: instrumento que define atividades permitidas e proibidas, mediante
regras que impõem sanções e oferecem incentivos a comportamentos.
V. Publicidade de utilidade pública: instrumento com intenção de alterar determinado
comportamento individual, direcionando-o para a meta do programa governamental,
como rótulos que informam sobre danos causados pelo consumo de cigarro ou de
bebidas alcoólicas.
VI. Impostos corretivos e taxas: instrumento tributário para influenciar indivíduos a
mudarem suas preferências.
VII. Contratação: instrumento que firma acordo entre um órgão da administração pública e
uma entidade privada com ou sem fins lucrativos.
VIII. Aquisição de serviço contratado: instrumento onde a administração pública contrata
uma entidade privada, por uma quantia determinada, para fornecer um serviço a um
determinado grupo de pessoas ou “clientes”, por exemplo, programas de ensino
profissionalizante.
IX. Assistência financeira: instrumento que transfere recursos de uma entidade
governamental para uma organização pública ou privada sem fins lucrativos para
estimular ou apoiar determinadas atividades ou serviços.
X. Empréstimos e garantia de empréstimos: instrumentos onde o Estado empresta
diretamente recursos do Tesouro ou garante à entidade financiadora o pagamento da
dívida contratada pelos tomadores dos empréstimos, usado para estimular atividades
de interesse político ou econômico; muito usado em áreas como habitação, educação e
agricultura.
XI. Renúncia fiscal: instrumento que visa estimular determinado comportamento por parte
das empresas ou dos indivíduos pelo adiamento, redução ou isenção de obrigações
tributárias.
XII. Legislação de perdas e danos: instrumento que estabelece o direito de uma pessoa ou
entidade de procurar, no sistema judicial, compensação por um dano sofrido por
negligência ou má conduta de outras pessoas ou entidades. Um exemplo seria o Código
de Defesa do Consumidor.

Quanto à resolução de problemas, é preciso resolver problemas de

implementação. Considerando que a implementação ocorre mediante uso de
instrumentos governamentais, o estudo desses é de fundamental importância para
resoluções de problemas e aperfeiçoamento do processo de implementação de
políticas pública.

.5 IMPLEMENTAÇÃO
-

É nesta etapa do ciclo de políticas públicas que são produzidos os resultados efetivos do
processo. De acordo com O’Toole Jr. (2003 apud SECCHI, 2010, p. 44), “[...] a fase de
implementação é aquela em que regras, rotinas e processos sociais são convertidos de
intenções em ações”. Portanto, é neste momento que o que foi planejado, pensado,
proposto para a política pública passa a entrar em vigor.

Para Lopes, Amaral e Caldas (2008), a implementação é o momento em que o

planejamento e a escolha são transformados em atos e o corpo administrativo é o
responsável pela execução da política, cabendo a ele a chamada ação direta, ou seja, a
aplicação, o controle e o monitoramento das medidas definidas.
Estudar a fase de implementação das políticas públicas é importante, pois permite
avaliar e identificar através de algumas ferramentas as barreiras e os erros que podem
ocorrer nesta fase nos diversos tipos de política pública. Secchi (2010, p. 45) enfatiza
que “[...] estudar a fase de implementação também significa visualizar erros anteriores à
tomada de decisão, a fim de detectar problemas mal formulados, objetivos mal traçados,
otimismos exagerados”.

Aqui, são analisadas pessoas e organizações, com características e comportamentos

diferenciados, pois ninguém é igual a outra pessoa. Ainda fazem parte dessa análise os
problemas identificados; as alternativas; as relações entre as pessoas, instituições e os
recursos, sejam eles materiais, informativos, financeiros ou políticos.

Outro ponto forte da implementação das políticas públicas diz respeito ao seu
gerenciamento. Os responsáveis por tomar a frente deste processo precisam entender o
que motiva os atores envolvidos, as barreiras técnicas e legais que podem surgir, as
lacunas organizativas, os possíveis conflitos, as negociações e as relações entre quem
vai implementar a política e quem vai recebê-la. É aqui que “[...] a administração pública
reveste-se de sua função precípua, a de transformar intenções políticas em ações
concretas”. (SECCHI, 2010, p. 46).

Além disso, outros atores políticos não estatais fazem parte deste processo de
implementação: os fornecedores, os prestadores de serviços, os parceiros, os grupos de
interesse e os beneficiários da política pública.

Existem dois modelos de implementação das políticas públicas, quais sejam: o de cima
para baixo, que é a aplicação descendente ou, em outras palavras, do governo para a
população; e o de baixo para cima, quando a aplicação se dá de forma ascendente, ou
seja, da população para o governo. Explicando-se o primeiro modelo, temos que:

O modelo de cima para baixo representa um modelo centralizado, e apenas um número muito
pequeno de funcionários participa das decisões e opina na forma da implementação das políticas
públicas. Ele repete uma concepção hierárquica da administração pública, segundo a qual a
decisão tomada pela administração pública seja acatada e cumprida pelos demais envolvidos, sem
questionamentos (LOPES; AMARAL; CALDAS, 2008, p. 15).

O segundo modelo, de baixo para cima, conforme Lopes, Amaral e Caldas (2008), é
caracterizado pela descentralização, ou seja, ele supõe a participação dos beneficiários
ou do usuário final das políticas em questão. Neste modelo temos uma perspectiva
participativa das políticas públicas, o que é possível pelo contato direto do cidadão com
o aparato da administração pública, com os beneficiários sendo chamados a participar
de todo o processo.

Os dois modelos citados ainda são tratados com outra nomenclatura por Sebastier (1986
apud SECCHI, 2010), que afirma que há dois tipos de implementação de políticas
públicas: o modelo top-down e o modelo bottom-up. Vamos explicar melhor o que eles
significam.

 Modelo top-down: conhecido como o modelo de cima para baixo, caracteriza-se pela

separação entre o momento de tomada de decisão e o de implementação. Assim, os
 políticos, que são os tomadores de decisão, não estão juntos com a administração, que
faz a implementação.

 Modelo bottom-up: também conhecido como modelo de baixo para cima. Aqui, os

burocratas e os atores têm maior liberdade para eles próprios organizarem e ajustarem a
implementação das políticas. Quem implementa tem maior participação na discussão do
problema e na decisão de soluções, sendo que, posteriormente, quem toma as decisões
irá legitimar as práticas que já foram experimentadas. Assim, este modelo permite a sua
modificação no dia a dia.

Os modelos top-down e bottom-up contribuem para a análise realizada na pesquisa

sobre implementação. Se, por acaso, um pesquisador fizer sua análise a partir do
modelo top-down, este iniciará com os documentos que formalizam a política pública e
em seguida irá verificar na prática os erros de sua implementação. Porém, se o
pesquisador usar o modelo bottom-up, começará pela observação empírica sobre como
a política é realizada na prática, para depois conferir como a política deveria ser
(SECCHI, 2010).

Em síntese, esta fase é propriamente dita a ação do que foi visto até então, e o
pesquisado e o identificado tornam-se um ato, que deverá ter seu embasamento nas
demandas da população, no interesse público, na aplicação dos recursos disponíveis e
na resolução dos problemas identificados.