CURSO: ADMINISTRAÇÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS

2º ANO - 1º SEMESTRE
Cadeira: Formulação, Implementação e Avaliação de Políticas Públicas I

Propósito da Cadeira: Estudar o papel dos diferentes actores, particularmente do Estado, na

etapa de Formulação de Políticas Públicas.

Políticas Públicas e o papel do Estado

 Breve generalidades sobre Políticas Públicas

A convivência social requer ferramentas que venham a proteger direitos e promover a

harmoniosa convivência entre os indivíduos em uma colectividade, além do reconhecimento
territorial nacional diante de outros povos. Nesse prisma o Estado se estrutura sob o
fundamento de manter a coesão social, garantir a propriedade privada e outros direitos
coletivos – que com o amadurecimento do Estado, surge a ideia e prática de um Estado voltado
ao Bem-Estar-Social, o qual busca satisfazer a população através de políticas públicas
focalizadas e universais – as quais buscam tratar com isonomia os iguais e os desiguais, na
medida em que se desigualam, conforme a formação histórica de cada sociedade.

O Estado se apresenta como uma unidade básica social com território definido e com uma
nação constituída pela coletividade que habita determinada localidade, genericamente
entendida como um povo. Atualmente, a principal forma de organização política dá-se por
meio do Estado Moderno. A sociedade civil, legitimadora e financiadora do Estado, o credencia
a administrar as questões mais importantes do convívio social e, em nome da ordem, concede
também a ele o direito de ser a única instituição a poder fazer o uso legítimo da força física
conforme destacou Max Weber (Albino, 2016).

Por Governo, entende-se o conjunto de indivíduos que ocupam, na cúpula do Estado, posições
de decisão administrativa e política e que orientam os rumos da sociedade (Rodrigues, 2010).
Ao participar do governo, os indivíduos participam do ciclo das políticas públicas – definição
da agenda política, elaboração, implementação e avaliação. Sendo assim, escolhem dentre
diversas alternativas quais serão as políticas e as ações a serem praticadas pelo governo para o
alcance de objetivos preestabelecidos. Tratando-se de um governo democrático, as preferências
e interesses passam a ser constantemente negociadas, e envolve os interesses de diversos atores
que compõem o aparato estatal.

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  O papel do Estado na formulação das políticas públicas

As Políticas Públicas vêm sendo largamente utilizadas por pesquisadores, cientistas nas áreas
de administração, economia, educação, saúde, urbanismo, meio ambiente, e políticos, enfim
pessoas que lidam com problemas públicos em diversos setores de intervenção.

De acordo com Secchi (2013, p.XII) os instrumentais analíticos das políticas públicas vêm se
mostrando úteis àqueles que estudam ou tomam decisões em políticas de saúde, educação,
segurança, habitação, defesa nacional, transporte, saneamento, meio ambiente, gestão pública,
desenvolvimento, assistência, cultura, entre muitas outras.

As políticas públicas são desenhadas em contextos institucionais com traços comuns. Secchi
(2013, p.XII) explana que além do conhecimento sobre restrições legais e financeiras para a ação
pública, o analista de políticas públicas deve ser capaz de entender o que levou um problema
público a aparecer, a ganhar relevância no seio de uma comunidade política.

A técnicos que compõe a secretaria de planejamento separam os programas e atividades que

entrarão em um instrumento de planejamento de Estado em emergencial e importante. Assim
se pode calcular os recursos disponíveis para atendimento em primeiro do indispensável e, em
seguida, daquilo que pode ser implementado. Os governos existem para dar solução aos
problemas da sociedade e os instrumentos de que dispõem para isso são as políticas públicas.

Uma política pública é uma diretriz elaborada para enfrentar um problema público. Saraiva
(2007, p.31) dispõe que “a política é elaborada ou decidida por autoridade formal, legalmente
constituída, no âmbito de sua competência e é, coletivamente vinculante”. Saraiva explica que é
competência do Estado desenvolver políticas públicas.

As falhas de governo são óbices que impedem uma maior qualidade nas políticas públicas. Uso
indevido de recursos, por indivíduos ou grupos de interesse, pertencente a toda sociedade,
sonegando impostos, fraudando licitações, obtendo subsídios injustificados, recebendo
vencimentos desproporcionais aos serviços prestados ou auferindo aposentadorias ou pensões
que não guardam correspondência com as contribuições realizadas, impedem um maior
aproveitamento para direcioná-los para causas primeiras, como educação e saúde.

A exclusividade estatal no fazer políticas públicas é derivada da superioridade objetiva do

Estado em fazer leis, e também que a sociedade cumpra as leis. Secchi (2013, p.3) expõe que em
geral, as políticas públicas são elaboradas dentro do aparato institucional-legal do Estado,
embora as iniciativas e decisões tenham diversas origens. A elaboração de políticas públicas é
uma das razões centrais do nascimento e da existência do Estado moderno.

Queiroz (2009, p.XIV), expressa que políticas públicas compreendem praticamente tudo que é
feito no âmbito do governo. São os planos, os programas, as ações governamentais que,
articulando com a sociedade civil organizada, destinam-se a resolver os problemas dos
cidadãos, bem como atender suas demandas. As políticas públicas não tem a necessidade de
atuar apenas durante um mandato de governo.
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Ao se pensar em elaborar políticas públicas para programas governamentais, o primeiro
aspecto a ser pensado são os macro-objetivos a serem estabelecidos que muitas vezes incluem
mais de um programa para sua efetividade. Ao detalhar metas de cada programa percebe-se
que existe um inter-relacionamento entre os diversos programas existentes e inclusive entre as
diversas secretarias para que seja cumprido no seu todo. Há uma dependência completa,
principalmente de saúde com a educação e com assistência social, que por sua vez depende de
infraestrutura, de saneamento, transporte, segurança e meio ambiente. O relacionamento entre
os setores é de suma importância na realização dos objetivos traçados, devendo existir unidade
e cumplicidade, somente separação de recursos para controle contábil e transparência pública.

Heidermann (2009, p.31) ilustra bem a perspectiva de política pública que vai além de políticas
governamentais. Na medida, em que o governo, com sua estrutura administrativa, não é a única
instituição a servir à comunidade política, todos estão a serviço do bem comum em prol da
comunidade.

Dye (1972, p.1) afirma que política pública é tudo aquilo que os governos escolhem fazer. Com
essa concepção, a política pública também passa a significar a omissão ou a negligência.

A medida que o orçamento vai se realizando durante o ano e as metas estabelecidas não vão
sendo alcançadas, utiliza-se o PPA ( Plano Plurianual) que tem a durabilidade de 4 anos. Inicia-
se no segundo mandato de um governo e termina no final do primeiro mandato do próximo
governo. Esta lei, que é um documento de planejamento de longo prazo tem o objetivo de
cumprir todos os programas e atividades estabelecidas inicialmente na sua elaboração e em
seguida segue para LOA e LDO, que cumpre ou deveria cumprir as políticas públicas traçadas.

Neste ínterim ocorrem desvios de planejamento durante a realização dos mesmos, surgindo
novas ocorrências, muitas das vezes emergências, mas algumas vezes somente tem caráter
político de interesse de uma minoria.

O início da preocupação com o desenvolvimento de políticas públicas voltadas para o

desenvolvimento da economia marcou o Brasil nos dois governos de Getúlio Vargas e estas se
encerraram com a administração de Juscelino Kubitscheck (JK) e o Plano de Metas (SILVA,
SOUZA-LIMA, 2010, p. 28).

Conforme Silva e Souza-Lima (2010, p.31) as suas formações no Estado impactam diretamente
nas transformações das políticas públicas, e vice-versa. Estas, derivadas da sociedade civil,
especificamente sociedades do terceiro setor, são indicadores de ampliação dos espaços
historicamente reservados às elites. Talvez seja esse um bom indício para pensar nas primeiras
insuficiências da Teoria da Elite, no que tange às explicações das políticas públicas e suas
possíveis articulações com o desenvolvimento.

A preocupação em explicar que a classe dirigente de um país constitui uma minoria detentora
do poder pelo facto de serem mais organizados, demonstra em índices educacionais que
representam os “qualis” educativos, desde a educação básica ao stricto sensu, é sua resposta ao
desenvolvimento que retorna ao mesmo.
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A Educação ganha também centralidade nos discursos e políticas sociais porque competirá a ela
ser um instrumento de democratização, num mercado de escolhas e oportunidades (GOHN,
2011, p.23).

O mercado de escolhas e oportunidades requer da educação suas políticas públicas prontas e

demandam estas para escolas técnicas e universidades, que no entanto, preparam seus
educandos não somente para o mercado de trabalho, mas também para o empreendedorismo,
para pesquisas, ciências, tecnologia, área agrária, e demais propostas que se fazem necessárias
neste mundo de criatividades e mudanças.

A qualidade das políticas públicas de um determinado governo ou o grau de eficácia de uma

política governamental na solução, na mitigação de um problema ou no atendimento de uma
demanda social depende de um amplo conjunto de fatores sociopolíticos e também de suporte
adequado às decisões políticas no momento da formulação, gestão e execução.

Lowi (1972, p. 308) formulou uma tipologia para as políticas públicas, classificando-as em: a)
políticas regulatórias – as que estabelecem padrões de comportamento, serviço ou produto para
atores públicos e privados; b) políticas distributivas – as que geram benefícios concentrados
para alguns grupos de atores e custos difusos para todos os contribuintes; c) políticas
redistributivas – as que concedem benefícios concentrados a algumas categorias de atores e
implicam custos concentrados sobre outras categorias de atores; d) políticas constitutivas – são
regras sobre os poderes e regras sobre as regras. São aquelas políticas que definem as
competências, jurisdições, regras da disputa política e elaboração das políticas públicas.

Para Silva e Souza-Lima (2010, p.36) a política pública é um exercício constante do setor público,
que retorna a população pelas contribuições que ela realiza ao pagar impostos, alíquotas, taxas e
tarifas. Assim o controle social se faz necessário por todos os cidadãos, tornando-se melhor
efetividade dessas políticas e operacionalidade dos recursos.

Os recursos são necessários para a execução das políticas públicas que demandam os passos
que Secchi indica.

Secchi (2013, p.43-44), aponta sete passos para a formação de um ciclo de políticas públicas: a)
identificação do problema, b) formação da agenda, c) formulação de alternativas, d) tomada de decisão, e)
implementação, f) avaliação, g) extinção.

Um problema público pode aparecer subitamente ou ir se revelando lentamente com processos

e procedimentos diários. Uma situação pública passa a ser insatisfatória quando começa afetar a
percepção de muitos sujeitos do processo.Quando formamos um conjunto de problemas que
consideramos relevantes, então temos uma agenda pública onde são definidas e ordenadas as
prioridades, para sua resolutividade em data onde possam ser encaixados como ações, dentro
dos programas e atividades nos instrumentos de planejamento público.

As estratégias são estabelecidas para que se tenha uma formulação de alternativas no

desempenho de solucionar os problemas, verifica-se o custo benefício das propostas para que se
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estabeleça com efetividade e economicidade a melhor alternativa que estão apostas em licitação
para que se estabeleça a execução dos instrumentos de planejamento público.

A tomada de decisão é o momento de enfrentamento de um problema público. A história da

estratégia decisória é examinada em quatro ensaios sobre risco, dinâmica de grupo, tecnologia e
instinto, não é o puro progresso rumo a um perfeito racionalismo. Estudiosos no século 20
mostraram que o custo de reunir informações leva o executivo a tomar decisões “boas o
bastante” (Buchanan e Andrew, 2007, p.30). O conceito de racionalidade limitada, proposto por
Simon (1979, p.45), menciona que o indivíduo jamais atinge a racionalidade ideal para tomar
decisões.

A análise dos elementos intervenientes na tomada de decisão não tem a intenção de finalizar a
discussão a respeito da tomada de decisão nas organizações, tendo em vista a sua
complexidade. Nesse sentido, faz-se necessária uma reflexão sobre o tema das palavras de
(Gutierrez, 1999, p.51). Tradicionalmente, o processo de tomada de decisão estratégica tem sido
considerado distante das ciências cognitivas. Dentro da definição clássica, é visto como
totalmente livre e racional. (Laroche e Nioche, 1994, p38).

As decisões são encontros das soluções, e de interesses das oportunidades nas resoluções dos
problemas na tomada de decisões nas escolhas de políticas públicas.A implementação da
política pública sucede à tomada de decisão, requer estudos aprofundados para evitar políticas
mal formuladas, objetivos mal traçados, otimismos exagerados. É no momento da
implementação que funções administrativas como liderança e coordenação de ações, são
colocadas à prova.

Secchi (2013, p.58-59) lista algumas questões relevantes para uma boa implementação de política pública,
como: regulamentação; b) desregulamentação e legalização; c) aplicação da lei; d) impostos e taxas; e)
subsídio e incentivo fiscal; f) prestação direta de serviço público; g) terceirização de serviço público; h)
prestação pública de serviço de mercado; i) prestação privada de serviços de mercado; j) informação ao
público; k) campanhas e mobilização; l) seguros governamentais; m) transferência de renda; n)
discriminação seletiva positiva; o) prêmios e concursos; p) certificados e selos (Secchi, 2013, p.58-59).

A avaliação da política pública é uma questão de julgamento, é a produtividade, e os principais

critérios. Segundo Secchi (2013, p. 63) são: economicidade, produtividade, eficiência económica,
eficiência administrativa, eficácia e equidade.A Constituição dispõe princípios para garantir
qualidade na gestão pública e citam a legalidade, a igualdade, moralidade, publicidade e
eficiência.

As medidas para evidenciação de políticas públicas, dependem de validações e de princípios

que devem ser respeitados juntamente com a ética, na gestão organizacional de um
Estado.Existem as políticas que chamamos de programas, que tem um prazo determinado, que
normalmente são obras, ou grandes projetos ou aquisições de equipamentos. No entanto dão
ensejo a novas políticas que chamamos atividades, as quais são contínuas e operacionais.

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A política pública impactará direta ou indiretamente no desenvolvimento urbano e rural de um
país e como consequência gerará resultados positivos ou negativos que poderão ser observados
por indicadores que refletem muitas vezes, o que é de característica sustentável social,
ambiental, cultural, espacial e econômica (Silva, Souza-Lima, 2010, p. 39-40). Elas impactam no
desenvolvimento, e para isso, é importante mensurar e acompanhar o efeito das políticas
públicas na perspectiva de uma evolução sustentável que corresponda aos anseios da
população.

Silva e Souza-Lima (2010, p. 47) descrevem que o recurso de mensuração utilizado pelo setor
público se deu pelo expressivo desenvolvimento de novos indicadores, nas décadas de 1980 e
1990, os quais possibilitaram o acompanhamento de resultados além da dimensão econômica,
passando a considerar outras dimensões de grande relevância para a gestão pública, como a
social e a ambiental.

A dimensão econômica tem sua característica em indicadores como inflação e PIB, que são
recursos utilizados para medir a capacidade de previsão de receitas, como de execução de
despesas para o ano posterior, e para tanto, faz-se necessário, acompanhar diariamente as
execuções para se ter a situação real da gestão pública, e efetividade ou trajeto que está
desempenhando a política pública ensejada e determinada em um instrumento de planejamento
estratégico de Estado.

O processo de formulação das políticas públicas com foco na sustentabilidade deve observar
aspectos como os citados por Silva e Souza-Lima (2010, p.51): “Se as políticas públicas são
realizadas com recursos públicos, devem atender da melhor forma aos anseios da população,
revelando os usos, os fins e os resultados esperados e alcançados. A fonte dos recursos pode ser
do orçamento do governo ou de empréstimos, oriunda de fundos ou não, e gerada por
contribuições, alíquotas, impostos e taxas. O repasse desses recursos pode pressupor
contrapartida, o que representa o comprometimento das pessoas e das instituições, tanto
públicas como privadas, na construção conjunta” (Silva e Souza-Lima, 2010, p.51).

Mesmo que a forma de captação de recursos seja por empréstimos, ele vai fazer parte do
orçamento, torna-se então recurso orçamentário, portanto a fonte de origem pertence sempre ao
orçamento do ente governamental em questão. As fontes também podem ser vinculadas ou
livres. Como acontece vinculações na Educação e saúde que são praticamente todas fontes
vinculadas, restando poucas oportunidades de recursos livres, como recolhimentos de taxas
próprias, mas que tem destino também na área em que pertencem. Essa vinculação tem um
termo comum na gestão pública, que é “engessar recursos”, porém, evita que recursos de
educação ou de saúde nos municípios e estados, sejam destinados para outras áreas, como
acontece na União.

Para o desenvolvimento de políticas públicas, faz-se necessário a propagação de indicadores.

Conforme Silva e Souza-Lima (2010, p.58) a ideia de desenvolver indicadores de
sustentabilidade surgiu na Conferência Mundial sobre o Meio Ambiente (Rio-92), conforme
registra seu documento final, a agenda 21, intitulado Informações para Tomada de Decisões.

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Existem, naturalmente, opiniões diversas sobre qual indicador é o melhor para cada categoria e
como se deve mensurá-lo, consequentemente, o desafio é definir o que é melhor ou pior no
desenvolvimento sustentável em um projeto ou atividade e especificá-lo em um programa para
uma determinada área de actuação pública.

Os formadores de políticas públicas podem ser sujeitos individuais ou sujeitos coletivos,

citando exemplos de formadores individuais de políticas públicas, que são pessoas que formam
opinião, os políticos, os burocratas, os magistrados. Enquanto os que agem coletivamente são
organizadores, como partidos políticos, movimentos sociais e demais grupos organizados da
sociedade civil.

Uma política de gestão pública inclui reflexões e medidas relativas a todo o processo de
políticas públicas: desde sua inclusão na agenda e formulação, até seu monitoramento e
avaliação. É condição necessária, mas não suficiente, para o processo de gestão de políticas
finalísticas e substantivas e conforme Cavalcanti, Ruediger e Sobreira (2005, p.42-43), cabe à
política de gestão pública dar coerência ao processo, buscando a otimização da equação custo-
efetividade.

Em conformidade com Queiroz (2009, p.87-88), as políticas públicas podem ser distribuídas nas
seguintes categorias: políticas estabilizadoras, as que têm por objetivo, estabilizar o nível de
emprego, equalizar preços, aumentar a renda per capita, elevar o percentual do PIB na
distribuição dos recursos educacionais; b) políticas reguladoras, as que normatizam, regulam,
controlam o mercado, concessões de serviços públicos; c) políticas alocativas, disponibilizam
diretamente aos beneficiários os programas para usufruto do bem ou serviço público; d)
políticas distributivas, transferências de recursos do tesouro e demais entes governamentais
para equilíbrio das ações finalísticas; e) políticas compensatórias, recursos destinados aos
excluídos, ou para os que mais necessitam (Queiroz, 2009, p.87-88).

Os indicadores são aspectos importantes nas políticas públicas dos programas governamentais,
devem ser respeitados e analisados, dando como exemplo o coeficiente de aproveitamento
escolar, dividiremos os alunos aprovados pelo total de alunos matriculados. A taxa é um
coeficiente multiplicado sempre por uma potência de 10 para facilitar a apresentação do
indicador.

Estudo da organização, actividade e papel de grupos de interesse em sectores específicos

As organizações são uma parte fundamental da sociedade e desempenham um papel vital de

grande importância na vida de muitas pessoas. Elas são responsáveis por fornecer empregos,
produtos e serviços, e contribuir para o desenvolvimento econômico e social do país. Por
exemplo, quando pensamos no quesito de organizar o nosso país para o bem de todos os
cidadãos, estamos falando da organização pública. Ela é responsável por cuidar do nosso país e
fazer dele o melhor possível em diversas áreas, desde a moradia digna que todo ser humano
tem o direito a ter até o seu trabalho.
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Além disso, as organizações também são responsáveis por criar e manter culturas e valores,
além de influenciar a forma como as pessoas vivem e trabalham. Nesse sentido, é importante
compreender como as organizações funcionam, como elas evoluem e quais são os desafios
enfrentados por elas, o que permite compreender como elas desempenham seu papel crucial na
sociedade, influenciando a economia, a política e as relações sociais.

Além disso, as organizações públicas têm o papel de promover a transparência, a participação

social e a prestação de contas na gestão pública. Elas devem agir com ética, integridade e
responsabilidade na utilização dos recursos públicos, tendo em vista o interesse público e a
melhoria da qualidade de vida da população.
Em resumo, o objetivo das organizações públicas é promover o bem comum e o
desenvolvimento sustentável do País, atendendo às necessidades e demandas da sociedade de
forma eficiente, transparente e democrática.

Quando um grupo de formuladores de políticas pretende levar adiante sua visão sobre um
problema, buscará expandi-lo, mobilizando o grupo maior de indivíduos que compõe a
audiência (muitas vezes externos ao governo). Esse processo é essencial para a formação das
políticas, na visão do autor. Assim, Schattschneider percebe que aqueles que estabelecem os
termos de referência num debate ganharão a atenção do público e dos tomadores de decisão,
posicionando-se à frente dos demais: “quem decide sobre o que é o jogo também decide quem
pode entrar no jogo” (Schattschneider, 1960, p. 102).

Uma abordagem que leve em consideração o papel de grupos de interesse sectoriais pode
permitir tanto uma melhor compreensão do desenvolvimento e da situação atual de
determinados ramos da indústria de um país, quanto deixar evidente o processo de formulação
de medidas de política industrial. Ao mesmo tempo, uma tal abordagem pode tornar mais
evidentes as formas de ação de determinada organizações na busca de competitividade
econômica no mundo contemporâneo.

Os Grupos de interesse são organizações apartadas do governo – embora muitas vezes em

estreito contato ou parceria com órgãos governamentais –, cujo objetivo é exercer influência
sobre políticas públicas (Wilson 1990: 1; 1992: 80). “Pressão” é empregada quando os canais de
acesso para um grupo estiverem obstruídos ou quando for ínfima a possibilidade do grupo ter
seus interesses levados em consideração pelos tomadores de decisão.

O termo em inglês “lobby” é uma metáfora do vestíbulo diante da sala de reunião dos
parlamentares e refere-se a uma atividade particular dos grupos de interesse, a tentativa de
influenciar a deliberação de novas leis (Beyme 1980: 11). “Pressão” e “lobby” indicam, portanto,
possíveis técnicas de influência que podem ser empregadas pelos grupos, não possuindo
qualquer caráter de definição.

Porém, os grupos de interesse podem ser classificados de diversas maneiras, como por exemplo
pelo tipo de interesse representado, a intensidade de organização do grupo e o campo de ação
prioritário (J. Weber 1977: 75; Heinze 1981: 57). No processo de formulação de política
industrial, o critério mais relevante é o primeiro deles, ou seja, o tipo de interesse, que pode ser
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dividido entre econômicos e não-econômicos ou promocionais. Entre os primeiros, encontram-
se aquelas organizações que colocam em primeiro plano questões econômicas, como associações
de empresários ou industriais e sindicatos de trabalhadores. Organizações não-econômicas são
aquelas que aspiram a objetivos culturais, religiosos, humanitários ou políticos (J. Weber 1977:
75), embora possam eventualmente lidar com problemas econômicos.

No processo de formulação de política industrial raramente é possível isolar a influência de

grupos de interesse de outros factores, daí ser necessário que as questões sejam colocadas de
maneira a elucidar qual papel – se algum – os grupos de interesse exercem na formulação de
medidas de política industriais.

Considerando as dificuldades envolvidas na mensuração da influência dos grupos de interesse,

duas novas agendas de pesquisa surgiram. A primeira foca na dinâmica de mobilização e na
conformação de sistemas de grupos de interesse (Cesário, 2016; Gray e Lowery, 1996; Resende,
2018). A segunda se volta aos padrões de comportamento estratégico dos grupos, procurando
identificar e explicar quais táticas empregam, e em que medida esse comportamento está
associado ao sucesso político (Baumgartner e Leech, 1998; Leech, 2010).

Essas novas agendas de pesquisa se afastaram do tratamento direto da influência dos grupos e
buscaram compreender sua interação com instituições e atores. Esse cenário permitiu a
formulação de modelos capazes de associar: (i) padrões de vieses no sistema de grupos de
interesse e padrões regulatórios (CESÁRIO, 2016; RESENDE, 2017, 2018), e; (ii) o sucesso
político nos padrões de comportamento estratégico (HOJNACKI et al., 2012; LEECH, 2010).

O estudo das táticas e estratégias dos grupos permitiu o emprego de surveys capazes de
produzir indicadores com maior validade que os de lobbying ou influência. Os resultados dos

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surveys, apesar de oriundos de diferentes populações, convergiram em vários aspectos: (i)
táticas de lobbying direto entre as mais frequentes, tais como contato direto com decision-
makers, participação em audiências públicas, contatos informais, elaboração de projetos de lei e
emendas; (ii) padrão ambíguo de mobilização da mídia e judicialização das decisões políticas
por grupos de interesse; (iii) uso regular de táticas de lobbying indireto não contenciosas, a
exemplo do envio massivo de cartas e e-mails e realização de abaixo-assinado; (iv) baixa
frequência do uso de táticas de lobbying indireto contenciosas, como protestos
(BINDERKRANTZ, 2008; NOWNES e FREEMAN, 1998; SANTOS et al., 2017; SCHLOZMAN e
TIERNEY, 1986; WALKER, 1991). Portanto, um dos principais achados está no uso de um
diversificado conjunto de táticas, de um lado, e repertórios semelhantes entre grupos diferentes,
de outro.

Sendo assim, grupos de interesses específicos tendem a empregar predominantemente táticas

inside, enquanto os de interesses difusos, as outside. Ao passo que alguns pesquisadores
advogam que os grupos se especializam no emprego de estratégias diferentes a depender de
sua capacidade organizacional (BINDERKRANTZ, 2008; DÜR e MATTEO, 2013; GAIS e
WALKER, 1991), outros defendem haver fatores para além do tipo de interesse (BEYERS, 2004;
BINDERKRANTZ, 2005; LOWERY e GRAY, 2004).

A dinâmica da formulação de políticas públicas

O processo de formulação de políticas públicas compreende dois elementos principais:

definição da agenda e definição de alternativas. O primeiro envolve o direcionamento da
atenção em torno de questões ou problemas específicos. O segundo, a exploração e o desenho
de um plano possível para a ação. Assim, investigar a formulação de políticas consiste em
buscar compreender por que alguns assuntos se tornam importantes e acabam concentrando o
interesse de vários atores, enquanto outros não. E também por que algumas alternativas são
seriamente consideradas, enquanto outras são descartadas.

Nos estudos sobre políticas públicas, é muito comum que a formulação seja apresentada no
contexto do ciclo de políticas, sendo nesse caso identificada como etapa inicial, à qual se
seguem, geralmente, as fases de tomada de decisão, implementação e avaliação. Assim, a
formulação pode ser caracterizada como uma etapa pré-decisória, ou seja, anterior a qualquer
atividade de formalização de uma política, envolvendo fundamentalmente a identificação de
problemas que requerem atenção governamental (definição da agenda) e uma busca inicial por
soluções possíveis, confrontadas com seus custos e efeitos estimados (definição de alternativas).
Quando compreendida por meio da metáfora do ciclo, a fase de formulação assume grande
relevância, uma vez que essa etapa inicial tem impacto sobre todo o processo de produção de
políticas que se desenvolve posteriormente.

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A forma como o problema é compreendido pelos atores políticos e a maneira pela qual ele é
definido, na fase de agenda, orientará todo o debate que permeará as escolhas no processo
decisório e influenciará as ações nos momentos de implementação e avaliação.
Independentemente de considerarmos a formulação como fase inicial do ciclo, os estudos
desenvolvidos sobre essa temática têm mostrado que investigar a formação de agenda e
alternativas corresponde, em última análise, a investigar o poder político. O exercício do poder
envolvido no processo de definição da agenda tem sido estudado há algumas décadas, como
veremos adiante, e tem implicações para o processo democrático porque envolve o
estabelecimento de entendimentos sobre os problemas públicos, estruturando o debate em
torno dessas questões, definindo seu tratamento e encaminhamento para a tomada de decisão
pelo sistema político.

As realidades sociais são dinâmicas. Através das diversas relações Estado-Sociedade ocorrem
transformações decorrentes da própria dinâmica histórica, em cada realidade social específica.
Por exemplo, podemos compreender, no campo da análise das Políticas Públicas, que cada
decisão adotada no âmbito do Estado (intervindo na realidade social) provoca transformações
na sociedade que, por sua vez, promove em alguma escala transformações no quadro
institucional deste Estado. É como uma via de mão dupla, cujas pressões sociais modificam o
quadro institucional, moldura jurídicoinstitucional da atuação governamental, exigindo a
configuração de um específico aparato do Estado. Este, por sua vez, ao adotar decisões que
visam atender às demandas sociais, promove modificações na própria ordem social,
configurando uma nova realidade que apresenta novas demandas a serem atendidas. É uma
relação dialética.

Actores, demandas e necessidades

Diversos actores participam dos processos de formação de políticas públicas: indivíduos,

grupos ou organizações que exercem influência direta ou indireta, em diferentes momentos.

Para que as políticas públicas transformem uma sociedade é preciso um conjunto de actores –
políticos, sociais, governamentais, não-governamentais –, com capacidade para diagnosticar e
analisar a realidade social e propor mudanças.

“Tudo isso envolve habilidades para gerenciar complexidades (em cenários de incertezas e
turbulência, por exemplo) e conseguir colaboração de todos os que estão envolvidos na
implementação de determinadas ações de governo” (Rodrigues, 2011, p. 25). Dentre os actores
de políticas públicas podemos mencionar o próprio governo, a sociedade, e aquele que
poderíamos chamar de analista de políticas públicas.

A sociedade e seus vários grupos (imprensa, grupos de interesse, sindicatos, dentre outros)
acompanham o processo de tomada de decisão e participam de sua implementação.

Podemos dividir, portanto, os actores das Políticas Públicas em dois grupos:

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  os estatais’: são aqueles que exercem funções públicas no Estado;

 os privados: não possuem vínculo direto com a estrutura administrativa do Estado, mas
trazem demandas a ele.

Assim, todos os poderes públicos estão obrigados a assegurar a participação popular em sua
gestão. Não se trata mais de uma preferência política do gestor, mas uma obrigação do Estado e
um direito da população.

As demandas da sociedade geralmente são apresentadas aos dirigentes públicos por meio da sociedade civil
organizada (SCO), que inclui, conforme apontado acima, sindicatos, entidades de representação
empresarial, associação de moradores, associações patronais e ONG’s em geral.

 Demandas novas: Aquelas que resultam do surgimento de novos fatores políticos ou novos
problemas.
 Demandas recorrentes: Aquelas que expressam problemas não resolvidos ou mal
resolvidos.
 Demandas reprimidas: Aquelas constituídas sob um estado de coisas ou por não-decisão.

As acções que os dirigentes públicos selecionam (suas prioridades/necessidades) são aquelas

que eles entendem serem as demandas ou expectativas da sociedade. Ou seja, o bem-estar da
sociedade é sempre definido pelo governo e não pela sociedade.

Cabe ao formulador de Políticas Públicas perceber, compreender e selecionar as diversas

demandas específicas – por exemplo, a construção de uma estrada ou gerais – demandas por
segurança pública e melhores condições de saúde, por exemplo.

No âmbito da atuação profissional é crescente a demanda por profissionais técnicos na área de

políticas públicas para trabalhar em organizações públicas, organizações do terceiro sector,
órgãos internacionais, que apresentem (Secchi, 2012):

 Capacidade analítica refinada para entender fenômenos político-administrativos;

 Criatividade para encontrar soluções dos problemas públicos que sejam tecnicamente
eficientes e politicamente viáveis;

 Conhecimento legal-institucional;

 Habilidades de previsão e de antecipação, para vislumbrar possíveis efeitos das políticas

públicas sobre comportamentos individuais e coletivos.

Além do analista de políticas públicas, a eficácia com que uma política pública deve ser
implantada depende também da ação do governo ou, em outras palavras, da eficiência da
gestão “o que, por sua vez, implica não apenas a qualidade dos gestores para exercer seu ofício
público, mas também um ambiente de atuação que favoreça a governança democrática e a
responsabilização política” (Rodrigues, 2011, p. 24).

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Jogar o jogo da política democrática, ética, e da justiça social é o desafio que os gestores de
políticas públicas têm de enfrentar para planejar, administrar e extrair recursos e formatar
políticas redistributivas que busquem promover sociedades mais iguais e mais livres, num
contexto mundial de profundas mudanças econômicas, demográficas e ideológicas (Rodrigues,
2011, p. 78).

Sobre o gestor de políticas públicas, Rodrigues (2011, p. 22-23) questiona qual deve ser o seu
perfil e pondera que um bom gestor deve possuir como características para uma maior
eficiência das políticas públicas:
competências multidisciplinares, que o habilitem a refletir sobre o papel do Estado,
das complexas relações entre o público e o privado e das exigências do
desenvolvimento comprometido com o bem-estar da sociedade, e de conhecimento
específico em áreas prioritárias de interesse coletivo imediato (como saúde, educação,
previdência, transporte, segurança).

O gestor deve também saber “diagnosticar demandas e necessidades sociais, planejar os meios,
os instrumentos e recursos adequados, no sentido de atender aos fins almejados” (Rodrigues,
2011, p. 23), saber analisar o contexto social, político e econômico em que as organizações
públicas devem atuar, definir estratégias adequadas para ações nesse contexto, capacidade de
negociação dentro da burocracia de governo e com a comunidade, articulando apoios.

Os políticos são eleitos, dentre outros motivos, com base em suas propostas de políticas e
tentam realizá-las. As Políticas Públicas são definidas no Poder Legislativo, o que insere os
parlamentares (vereadores e deputados) no processo. E o Poder Executivo as coloca em prática.
Nesse processo, cabe aos servidores públicos oferecer as informações necessárias ao processo de
tomada de decisão dos políticos e posteriormente, executar as políticas públicas definidas. Por
esse motivo, o funcionalismo público é um elemento essencial para o bom desempenho das
diretrizes adotadas pelo governo.

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REFERÊNCIAS CONSULTADAS

Cavalcanti, P. A. Sistematizando e comparando os enfoques de avaliação e de análise

de políticas públicas: uma contribuição para a área educacional. Tese (Doutorado em
Educação), Faculdade de Educação, Universidade Estadual de Campinas, Campinas-SP,
2007.

Ferreira, P. A. Gestão de Políticas Públicas: uma proposta de modelo processual de

análise. Tese (Doutorado em Administração), Programa de Pós-Graduação em
Administração, Universidade Federal de Lavras, Lavras-MG, 2011.

Figueiredo, Marcus; Figueiredo, A. C. Avaliação Política e Avaliação de Políticas: Um

Quadro de Referência Teórica. Revista Fundação João Pinheiro. 108-129. 1986.

Rodrigues, Marta M. Assumpção. Políticas Públicas. São Paulo: Publifolha, 2011.

(Coleção Folha Explica).

Secchi, L. Políticas Públicas: conceitos, esquemas de análises, casos práticos. São

Paulo: CENGAGE Learning, 2012.

Albino, L. 10 lições sobre Max Weber. Petrópolis, RJ: Vozes, 2016. (Coleção 10 Lições).

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