Desenho de Políticas Públicas: Princípios e Instrumentos

Por MICHAEL HOWLETT. Abingdon, Oxon e Nova York: Routledge, 2011. Pp. xix, 236,
referências bibliográficas.

O desenho de políticas é um processo envolvente no qual as ferramentas do governo

desempenham um papel significativo. Designing Public Policies: Principles and Instruments, de
Michael Howlett, une os princípios do desenho de políticas com a teoria e pesquisa de
instrumentos de política. Ao fazê-lo, o autor demonstra como e por que os governos usam
ferramentas políticas específicas em todo o processo de formulação de políticas para enfrentar
problemas de política e fornecer soluções para esses dilemas. Ao pesquisar a literatura e
basear-se em teorias e conceitos existentes, são reveladas as complexidades do design de
políticas contemporâneas, assim como os fatores convergentes que influenciam o processo de
design.

O livro é dividido em quatro seções e cada uma aborda um componente diferente do desenho
de políticas. A Parte I apresenta brevemente o leitor ao desenho de políticas no estado
moderno. Propõe, em parte, que o desenho de políticas públicas se apóie em um componente
substantivo e um componente processual. O primeiro é o conjunto de arranjos colocados em
prática como parte do processo de resolução de problemas de políticas. Este último consiste
em empreendimentos que promovem o acordo entre os atores incumbidos de formular e
implementar o referido conjunto de arranjos. O design de políticas é influenciado pelo
contexto, e Howlett desafia a ideia de que o design ocorre em um ambiente onde a
globalização e a governança em rede são os fatores mais influentes. Quatro modos de
governança são explorados para demonstrar como o desenho de políticas ocorre em
ambientes diferentes dos de rede. Estes incluem governança legal, onde a atividade de
governança visa promover a lei e a ordem; governança corporativa, que envolve a gestão de
atores sociais organizados de destaque; governança de mercado, onde o foco na promoção da
concorrência entre médias e pequenas empresas domina as atividades de governança; e, por
fim, a governança em rede, onde são gerenciadas e promovidas as relações entre uma
infinidade de atores.

A Parte II é benéfica para leitores não familiarizados com as ideias e conceitos relacionados ao
desenho de políticas e instrumentos de políticas. Howlett começa com um levantamento das
definições/conceitos/ideias dominantes referentes ao desenho de políticas, o ciclo de políticas
(por exemplo, Harold Lasswell; Stephen Linder e B. Guy Peters) e instrumentos (por exemplo,
Christopher Hood, Etienne Kirschen, Theodore Lowi, Lester Salamão). A formulação de
políticas é considerada uma etapa crucial do processo geral de design. Múltiplos atores,
juntamente com ideias, interesses e instituições incumbentes, interagem nos níveis macro
(governança), meso-(regime político) e micro (programa) de formulação de políticas para
afetar a formulação e preparar o terreno para um projeto posterior.
Aqueles familiarizados com os trabalhos anteriores de Howlett
reconhecerão a maneira pela qual o autor apresenta a ampla literatura de
instrumentos de política. Um corpo de pesquisa originalmente focado em
inventários empíricos de instrumentos deu lugar a taxonomias mais sutis,
incluindo a taxonomia de instrumentos de política substantiva de Hood, a
partir da qual Howlett constrói seu próprio modelo de ferramentas
substantivas (por exemplo, instrumentos que afetam diretamente a
produção, distribuição e consumo de bens e serviços na sociedade) e
instrumentos processuais (por exemplo, ferramentas que afetam o
comportamento dos atores envolvidos na implementação da política).
Hood propõe que os atores do regime político escolham entre quatro
conjuntos de recursos governamentais. Isso inclui ferramentas de
"modalidade", que se baseiam principalmente em informações;
ferramentas de autoridade, que normalmente dependem de mecanismos
regulatórios, "ferramentas de tesouraria", incluindo incentivos/custos
financeiros; e, por fim, ferramentas de organização, que utilizam os
recursos organizacionais do governo. A seção conclui com uma discussão
mais detalhada sobre a seleção de instrumentos em setores de políticas.
Os governos usam combinações de políticas – isto é, uma combinação de
instrumentos substantivos e procedimentais que são selecionados com
base não apenas na capacidade de um estado de acessar um recurso
específico, mas escolhidos por causa de sua capacidade de apelar às
crenças dos grupos-alvo envolvidos na formulação de políticas. Além
disso, os governos consideram quatro critérios ao calibrar a seleção de
ferramentas no nível micro. Estes incluem custo, visibilidade, nível de
intrusão e "automacidade" (ou seja, nível de administração necessário).
A Parte III aplica o relato multifacetado da seleção de ferramentas de
implementação para explicar que tipos de instrumentos substantivos e
procedimentais organizacionais, oficiais, baseados em informações e
financeiros os governos escolhem ao lidar com problemas políticos e por
que o fazem. Os instrumentos estão ligados ao modo de governança de
um estado, e o leitor recebe uma visão de como as conceituações de
instrumentos dos atores influenciam a sua seleção ou não. Por exemplo,
um modo de governança legal ou corporativista pode contar com
ferramentas substantivas de implementação organizacional, como
departamentos de linha, que seguem hierarquias burocráticas tradicionais
e mitigam a entrega de bens e serviços à sociedade. No caso de
instrumentos de implementação financeira, um modo de governança em
rede pode dar preferência a instrumentos procedimentais como fundos
diretos que promovam a criação de grupos de interesse.

O livro termina com a Parte IV. Howlett revisa os padrões de uso de

ferramentas de implementação associados aos modos contemporâneos
de governança. Embora a globalização e a teoria das redes possam levar a
esperar um aumento na presença de redes e modos de governança de
mercado e instrumentos substantivos e procedimentais associados, esse
não é o caso. Os modos de governança não estão necessariamente
mudando. Em vez disso, mudanças perceptíveis ocorrem dentro dos
modos de governança já estabelecidos e, consequentemente, abrangem
uma mudança nas ferramentas de implementação. Isso indica que o
desenho de políticas ocorre dentro de um ambiente onde o contexto
presente importa, juntamente com um contexto histórico-intuicionalista
pré-estabelecido (o que Howlett chama de "temporalidade das escolhas
de design"). O espaço de design é multifacetado e complexo, e aqueles
encarregados da formulação de políticas públicas precisam estar
familiarizados não apenas com o ambiente político no qual estão
trabalhando, mas também com as ferramentas disponíveis.

Os leitores recebem uma descrição completa de como os instrumentos

são importantes em um contexto de design de políticas. O levantamento
abrangente das principais obras e pesquisas relacionadas ao design,
processos e instrumentos é um ponto forte e é especialmente benéfico
para aqueles que não estão familiarizados com os instrumentos de política
e o papel que eles têm no processo e no design da política. Assinala-se
logo no início do texto que o conceito de desenho de políticas e sua
relação com o processo e os instrumentos de política não é ampliado na
pesquisa de políticas públicas. O livro demonstra com sucesso como as
ferramentas de formulação e implementação são fundamentais para o
processo de design. O autor é bastante consistente em sua justificativa
para selecionar conceitos particulares, construir sobre certas ideias e
demonstrar onde há espaço para melhorias na literatura. Leitores mais
experientes, familiarizados com a literatura de processo/instrumento,
podem notar que certas abordagens/ideias/conceitos são escolhidos sem
explicação completa sobre o porquê (por exemplo, o uso das quatro
tarefas de formulação de políticas de Harold Thomas para explicar como a
formulação é realizada) mas isso ocorre com pouca frequência. Este é um
livro-texto e aqueles que o lêem como sua primeira introdução ao
desenho de políticas e instrumentos são advertidos a seguir
cuidadosamente as ligações conceituais feitas ao longo do livro. Por
exemplo, o Capítulo 4 explica a conexão entre os modos de governança, o
ciclo de políticas, as ferramentas de implementação e os critérios de
seleção de ferramentas. Essas são ideias usadas em todo o livro, e o
conceito de desenho de políticas apresentado pelo autor requer uma
compreensão completa da conexão entre elas.

As ideias dos trabalhos anteriores do autor são expandidas, e a Parte III é

particularmente interessante porque o autor integra com sucesso
discussões anteriores de amplas categorias de instrumentos com as razões
pelas quais as ferramentas mais usadas são selecionadas e como elas
derivam de modos dominantes de governança, atores , ideias e
instituições. O livro fornece uma base sólida para acadêmicos e
profissionais da administração pública que desejam obter conhecimento
sobre o projeto de políticas e os papéis que as ferramentas políticas
desempenham no processo de projeto. Além disso, o trabalho fornece aos
leitores orientações para uma maior exploração das principais teorias e
conceitos relacionados ao desenho e instrumentos de políticas. De modo
geral, Designing Public Policies cumpre seu objetivo declarado de expor
não apenas os princípios do desenho de políticas, mas o papel que os
instrumentos desempenham nele.

Sara Mitchell é doutoranda na Escola de Estudos Políticos da Universidade

de Ottawa.