Governação e

Gestão de Políticas
Públicas
Processo de Políticas Públicas

Ricardo Ramos Pinto

Processo de Políticas Públicas

“Historically, as we have seen, one of the most popular means

of simplifying public policy-making for analytical purposes has
been to think of it as a process, that is, as a set of interrelated
stages through which policy issues and deliberations flow in a
more or less sequential fashion from ‘inputs’ (problems) to
‘outputs’ (policies).”
Howlett, M., Ramesh, M., & Perl, A. (1995). Studying public policy: Policy cycles and policy subsystems (Vol.
3). Toronto: Oxford University Press.

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¡ A primeira proposta para que se pensasse o ciclo de vida de uma
política pública como um processo e, como tal, passível de ser dividido
em etapas é de Lasswell (1956).

¡ Inteligência (Recolha, processamento e disseminação de informação);

¡ Promoção (Defesa de cada solução por parte dos actores);

¡ Prescrição (Transposição para diplomas legais e/ou regulamentos da solução escolhida);

¡ Invocação (Definição do conjunto de sanções a aplicar a quem não cumprir a prescrição) ;

¡ Aplicação (Aplicação da prescrição pela estrutura administrativa e judicial);

¡ Término (Finalização da política);

¡ Avaliação (Avaliação da política em função dos objetivos estabelecidos inicialmente).

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¡ O modelo proposto por Lasswell concentra-se muito no

processo de decisão e dá pouca atenção aos factores e
atores externos que influenciam o processo durante a
implementação.

¡ Tal como Dye restringe o processo de políticas públicas às

decisões e acção do Governo, o qual, embora seja um actor
fulcral, está, actualmente, longe de ser o único.

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¡ Vários autores posteriores (Polsby, Brewer, Anderson, Jones,

entre outros) que partilham a perspectiva de Lasswell, que vê o
processo de políticas públicas como uma sequência de etapas
autónomas, procuraram adaptar e reformular a divisão em
etapas proposta por este.

¡ Procuraram adequar as etapas mais abstratas e de inspiração

mais racional, propostas por Lasswell, à realidade complexa da
interação entre atores e instituições em que se desenvolvem as
políticas públicas.

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¡ Polsby, em 1969, reconhecendo-se tributário do modelo de etapas
de Lasswell, propõe uma divisão do processo de políticas públicas
em apenas seis etapas e assumindo mais o ponto de vista do
legislador:

¡ Iniciação;

¡ Incubação;

¡ Modificação;

¡ Adopção;

¡ Implementação;

¡ Avaliação.

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¡ Brewer, que foi aluno de Lasswell em Yale, propôs, em 1974, a divisão
do processo de políticas públicas em outras seis etapas:
¡ Invenção/Iniciação
Identificação e reconhecimento do problema. Identificação de soluções.

¡ Estimação
Análise de cada solução em termos de risco, custo e capacidade de atingir os objectivos.
Eliminação das soluções inviáveis, como forma de implicação do processo de decisão.

¡ Selecção
Escolha da solução a adoptar.

¡ Implementação
Execução da solução escolhida.
É essencial conhecer o que se passa no terreno e em que medida difere do que estava previsto.

¡ Avaliação
Análise de como decorreu o processo e do nível de cumprimento dos objetivo, isto é, do grau de
sucesso da solução adoptada (da política pública).

¡ Término
Encerramento ou ajuste das políticas ou programas que se tenham tornado disfuncionais, redundantes,
antiquadas, desnecessárias, etc..

Brewer, G. D. (1974). The policy sciences emerge: To nurture and structure a discipline. Policy Sciences, 5(3), 239-244.

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¡ Anderson, em 1975, propõe uma divisão do processo de políticas
públicas em apenas cinco etapas:

¡ Identificação do problema e formação da agenda

Alguns problemas entre muitos, por razões várias, ganham a atenção por parte dos
decisores políticos.
¡ Formulação
Desenvolvimento de alternativas de acção para lidar com os problemas.
¡ Adopção
Desenvolvimento de suporte para uma proposta específica, de forma a que se torne
numa política pública com legitimidade e autoridade.
¡ Implementação
Aplicação da política por parte da estrutura administrativa.
¡ Avaliação
Desenvovimento de procedimentos que visam determinar a eficácia da política, isto é,
dar um veredito sobre como decorreu a intervenção.

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¡ Jones, em 1977, propõe uma divisão do processo de políticas
públicas em apenas cinco etapas:

¡ Identificação do problema;

¡ Desenvolvimento do programa;

¡ Implementação do programa;

¡ Avaliação do programa;

¡ Término do programa.

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¡ As várias propostas de divisão do ciclo de vida de uma política pública
podem diferir ligeiramente no número e denominação de cada uma das
etapas, mas têm em como a visão processual e separação funcional.

¡ Atualmente, ainda que para alguns autores apenas com valor

pedagógico, são genericamente reconhecidas cinco etapas:

Etapas Foco no problema

Agendamento (Agenda-Setting); Reconhecimento do
problema
Formulação (Policy Formulation); Proposta da solução
Tomada de Decisão (Decision-Making); Escolha da Solução
Implementação (Policy implementation); Aplicação da solução
Avaliação (Evaluation). Controlo dos resultados

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¡ O modelo por etapas proposto por inicialmente por Lasswell
e subsequentemente ajustado e adaptado por vários
autores, caracteriza-se por ser:

¡ Sequencial;

¡ Diferenciado por funções;

¡ Cumulativo.

¡ Nakamura (1987), apesar de crítico do modelo por etapas,

reconhece que este teve uma influência determinante na
estruturação da forma como se estuda e se pensam as
políticas públicas, tendo uma elevada aceitação junto dos
académicos, burocratas e dos decisores políticos.

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¡ Na opinião de Nakamura a aceitação generalizada do modelo
por etapas do processo de políticas públicas deve-se a:
¡ Académicos
- Vai ao encontro do racionalismo positivista de algumas das áreas científicas envolvidas
no estudo das políticas públicas
- Permite compartimentar o estudo e o ensino das políticas públicas.

¡ Decisores políticos
- Reforça o poder político, no sentido em que separa claramente a formulação da
implementação.
- Reforça a separação entre quem decide e quem executa.

¡ Burocratas e outros atores

- Vai ao encontro do racionalismo positivista que sempre teve um papel forte na
administração pública;
- Reforça o poder dos burocratas ao distinguir e autonomizar de forma clara a sua
responsabilidade pela implementação.

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¡ Robert Nakamura (1987) e Paul A. Sabatier (1991) são duas

das principais vozes críticas da heurística de etapas (termo
usado por Sabatier) ou modelo “Textbook” (termo usado por
Nakamura) do processo de políticas públicas, associado a
Lasswell e aos seus seguidores.

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¡ As principais críticas ao modelo de divisão do processo de
políticas públicas em etapas sequenciais e autónomas,
segundo deLeon e Martell (2006), são as seguintes:

1. Não se afirma como uma teoria causal, não permitindo a

previsão nem a explicação de como uma etapa conduz à
seguinte;

2. A sequência das etapas não tem sustentação empírica, já que

o processo nem sempre segue a ordem estipulada e, em
muitos casos, nem sequer passa por todas as etapas;

3. Assume um pressuposto legalista e top-down, em que se

assume que a política formulada em lei corresponde à
implementada e que existe uma clara separação funcional
entre políticos e burocratas (administradores e administrativos);

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¡ As principais críticas ao modelo de divisão do processo de
políticas públicas em etapas sequenciais e autónomas,
segundo deLeon e Martell (2006), são as seguintes (cont.):

4. Pensado para a análise isolada de um programa, quando a

realidade é bastante mais complexa com vários níveis. Não
existe um ciclo de vida de uma política pública, mas uma rede
de ciclos que se cruzam e interagem.

5. Valoriza pouco a influência do contexto e das restantes

políticas sobre as novas políticas;

6. Vê o processo como uma cadeia de causas que ligam as

condições iniciais aos objetivos definidos.

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¡ Existem outros autores, como deLeon e Brunner, que
consideram não existir indício de que o modelo por etapas
pretenda ser um modelo teórico ao processo de políticas
públicas, quase um paradigma, como refere Nakamura.

¡ Se o modelo por etapas for encarado como um mero

instrumento heurístico e não lhe forem atribuídas pretensões a
teoria, grande parte das críticas que lhe são feitas, no
entender destes autores, deixam de fazer sentido.

¡ Os autores que contribuíram ao longo do tempo para o

modelo por etapas admitiam a possibilidade de que nem
sempre as fases são seguidas de forma sequencial e
unidirecional.

Ricardo Ramos Pinto

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“ (...) the stages approach is designed to feature different

stages of the policy process, highlighting their distinct functions
and features, ranging from Policy Initiation to Policy Termination,
and provide the necessary guidelines.”

“Lasswell’s model continues as a beacon, although, as we will

see below, the stages’ particular roles have been amended by
lessons drawn from various political events.”
Peters, B. G., & Pierre, J. (Eds.). (2006). Handbook of public policy. Sage. (Pág. 33)

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