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A ideia de ciclo na anlise de polticas pblicas

POR

FELIPE CAVALCANTI
ATUALIZADO EM 27 DE AGOSTO DE 2011PUBLICADO EM: A IDEIA DE CICLO DA POLTICA

Tatiana Wargas de Faria Baptista


Mnica de Rezende

Voc provavelmente j ouviu os termos formulao, implementao ou avaliao de polticas em estudos


de polticas pblicas. Tambm j deve ter percebido que grande parte destes estudos se dedica a
compreender um determinado momento da poltica, como por exemplo, o momento de elaborao de
uma poltica ou o momento de execuo de uma proposta. Na literatura de anlise de polticas tais
momentos passaram a ser denominados como estgios ou fases da poltica.
Mas, como feita a delimitao dessas fases? Quem as delimitou? Para que serve esta demarcao? O
que significa exatamente fazer um estudo sobre uma fase da poltica? O que se quer saber com este tipo
de estudo?
Um caminho a explorar, para que possamos compreender as potencialidades e os limites deste enfoque
para a anlise das polticas de sade entender um pouco mais a construo histrica da diviso do
processo poltico em etapas. Ou seja, quando, por que e com que argumentos se delimitou uma proposta
de anlise das polticas a partir de fases do processo poltico. Assim, no texto que segue resgatamos
alguns dos elementos de formao deste enfoque sem a preocupao de esgotar o debate, mas com o
objetivo de subsidiar uma reflexo primeira sobre sua configurao.
A preocupao com a explicao do processo poltico e a identificao de fases distintas neste processo
surgiu praticamente de forma paralela ao desenvolvimento do prprio campo de anlise da poltica, entre
os sculos XIX e XX, num contexto de busca de racionalizao do Estado [1] e da poltica pblica.
Afirmava-se um modelo de cinciapautado na identificao e estudo das leis da natureza, tendo como
referncia a pesquisa nas reas da biologia, qumica e fsica. com esta base que se inicia a discusso
em torno de mtodos para o estudo das polticas sociais e da administrao pblica, visando identificar,
tambm neste mbito, leis que pudessem prever comportamentos sociais, identificar problemas e
antecipar polticas.
O que estava em construo no campo da anlise poltica era a conformao de mtodos de anlise que
subsidiassem os governos na identificao e resoluo de seus problemas desenvolvendo polticas
orientadas por teorias e ideias advindas do conhecimento cientfico, visando prever e controlar as aes e
intervenes polticas (PARSONS, 1995).
No ps-segunda guerra os estudos nesta linha argumentativa intensificaram-se, especialmente nos EUA e
Inglaterra, tendo como principal foco dotar o processo decisrio de efetividade, ou seja, reduzir os riscos e
ampliar as certezas na tomada de decises dos governos. Assim, a ideia era conhecer as demandas da
sociedade e o processo poltico na formao e execuo das polticas para possibilitar decises
acertadas. Foi neste contexto que teve incio a construo do enfoque da poltica em fases ou estgios,
ressaltando os diferentes momentos de formulao e desenvolvimento de uma poltica pblica.
Muitos analistas reconhecem que um dos primeiros autores que subsidiou a consolidao terica deste
campo de anlise e do enfoque das fases foi Harold Lasswell, um cientista social que iniciou nos anos

1930/40 uma abordagem que unificava reas de conhecimento (sociologia, psicologia, administrao,
cincia poltica e outras) para estudar os problemas pblicos e a poltica. Tambm possvel reconhecer
a contribuio do trabalho de Herbert A. Simon, publicado em 1947, no qual aplica sua teoria sobre
escolha humana e tomada de decises administrativas para especificar os problemas organizacionais,
definindo trs distintas fases neste processo: inteligncia, desenho e escolha.
Em 1951, em livro coeditado com Daniel Lerner The Policy Sciences [2] Lasswell props uma
simplificao e diviso do processo de construo e desenvolvimento da poltica pblica em sete
estgios, circunscritos ao mbito governamental, a saber: informao, promoo, prescrio, invocao,
aplicao, trmino e avaliao [3].
Tal proposta entendia a construo das polticas governamentais a partir de uma lgica simples e linear e
passou por vrias crticas. Uma delas, interna ao campo da anlise poltica em desenvolvimento, mas que
tambm pode ser atribuda prpria concepo de poltica adotada no mbito governamental[4], foi
manter a anlise restrita a este mbito, como se toda a poltica pblica se constitusse dentro dos limites
do aparelho estatal (PARSONS, 1995).
Ainda nos anos 1950, Charles Lindblom, outro importante precursor no campo da anlise de poltica, foi
um crtico agudo do modelo proposto por Lasswell, acusando-o de demasiadamente racional, rejeitando
a ideia de pensar a poltica como se esta fosse um processo meramente administrativo e funcional,
dividido em etapas estanques. Lindblom questionou a utilidade deste modelo e props uma anlise que
levasse em considerao o poder e a interao entre as fases. Com isso, destacou que o processo
poltico e decisrio um processo interativo e complexo, sem incio ou fim (LINDBLOM, 1959).
Em 1974, novas crticas foram feitas ao modelo proposto por Lasswell, desta vez por Gary Brewer, que
alertava para o fato de que as polticas no possuam um ciclo definido ou linear, ocorrendo modificaes
em seu curso. Brewer introduziu a noo de poltica pblica como um ciclo contnuo e props uma nova
fase neste ciclo, prvia ao debate governamental, que denominou de fase de reconhecimento do
problema. Assim, decomps o processo decisrio em seis etapas inveno, estimativa, seleo,
implementao, avaliao e trmino e incrementou o modelo de anlise proposto por Lasswell, sem
romper com a lgica de anlise que se estabelecia.
Assim como Brewer, muitos outros analistas da poltica partiram das etapas propostas por Lasswell para
desenvolver seus estudos, trazendo contribuies e sugerindo novos modelos. O quadro 1 aponta as
principais caractersticas de alguns destes modelos, trazendo questes relativas ao funcionamento da
mquina estatal (o que o governo faz). O ponto de partida para estes modelos foi a identificao das
caractersticas das agncias pblicas fazedoras da poltica; dos atores participantes desse processo de
fazer polticas; das interrelaes entre agncias e atores; e das variveis externas que influenciam esse
processo [5] (VIANA, 1997).
Os estudos de situaes concretas fundamentavam as crticas aos modelos anteriores e ressaltavam a
importncia de se reconhecer um padro distinto na construo e implementao das polticas, indicando
prevalecer a troca, a negociao e barganha, o dissenso e a contradio quanto aos objetivos; mostrando
que em cada fase, apesar de suas particularidades, ocorriam novas decises polticas. Buscava-se,
ento, ressaltar que o ciclo da poltica era um processo com inmeros momentos de reformulao e no
um mecanismo operativo perfeito. Mas, a ideia de fases e de um ciclo na poltica ainda se mantinha, no
havendo teoria ou modelo que questionasse este modo de entendimento.

Quadro 1 As fases do processo decisrio em diferentes estudos sobre anlise de poltica.

Estudos

Fases definidas

HA Simon
Administrative
Behaviour, 1947

Inteligncia, Desenho, Escolha.

HD Lasswell The
Policy Orientation, 1951

Informao, Promoo, Prescrio, Invocao, Aplicao, Trmino e


Avaliao.

R Mack Planning and


Uncertainty, 1971

Reconhecimento do problema, Formulao de alternativas, Deciso,


Efetivao, Correo/Ajuste.

R Rose Comparing
public policy, 1973

Reconhecimento pblico das necessidades existentes, Como os temas so


colocados na agenda, Como as demandas avanam, Como o governo se
envolve no processo decisrio, Recursos e constrangimentos, Decises
polticas, O que determina as escolhas de governo, A escolha no contexto,
Implementao, Resultados, Avaliao da poltica e Feedback.

G Brewer The policy


sciences emerge, 1974

Inveno, Estimativa, Seleo, Implementao, Avaliao e Trmino.

W Jenkins Policy
Analysis: a political and
organizational
perspective, 1978

Iniciao, Informao, Considerao, Deciso, Implementao, Avaliao e


Trmino.

Definio de temas, Filtro de temas, Definio de temas, Prognstico,


BW Hogwood and LA
Definio de objetivos e prioridades, Anlise de opes, Implementao da
Gunn Policy analysis
poltica, monitoramento e controle, Avaliao e reviso, Manuteno da
for the Real World, 1984
poltica, Sucesso e Trmino.
Howlett e Ramesh,
Studying Public Policy,
1993

Montagem da agenda, formulao da poltica, tomada de deciso,


implementao e avaliao.

Fonte: Elaborado pelas autoras.

Nos anos 1990, Howlett e Ramesh condensaram as fases do processo da poltica pblica em cinco
etapas, apresentando o que denominaram Improved model: (1) montagem da agenda; (2) formulao da
poltica; (3) tomada de deciso; (4) implementao e (5) avaliao. Neste modelo, prevalece a ideia de
que uma poltica se inicia a partir da percepo de problemas, passa por um processo de formulao de
propostas e deciso, segue sendo implementada, para enfim ser avaliada e dar incio a um novo processo
de reconhecimento de problemas e formulao de poltica. Esta a ideia de ciclo da poltica que at os
dias atuais bastante divulgada e trabalhada nos estudos de poltica, representada na Figura 1.

Figura 1 O Ciclo da Poltica segundo Howlett e Ramesh

Fonte: Adaptado de HOWLETT e RAMESH (1995).

A ideia de ciclo da poltica talvez seja a perspectiva mais corrente e compartilhada nos estudos atuais de
poltica, com grande parte dos estudos fazendo uma anlise por momentos ou fases do processo poltico.
Apesar das crticas ao modelo (carter funcionalista, racional e que tenta manter o controle sobre o
processo poltico), este persiste no debate acadmico como referncia.
Mas quais so as vantagens e desvantagens da anlise da poltica por fases?
Talvez a principal contribuio da ideia do ciclo da poltica seja a possibilidade de percepo de que
existem diferentes momentos no processo de construo de uma poltica, apontando para a necessidade
de se reconhecer as especificidades de cada um destes momentos, possibilitando maior conhecimento e
interveno sobre o processo poltico.
J as desvantagens esto por conta da inevitvel fragmentao que a ideia de fases provoca em qualquer
anlise a ser empreendida. Por mais que haja um cuidado do analista em no isolar uma fase e seus
efeitos, h sempre o risco de trat-la de forma estanque. Alm disto, a aplicao deste(s) modelo(s)
carrega consigo o perigo de se imaginar que a poltica se comporta de forma previsvel. Imagina que
possvel fazer um estudo das polticas que seja neutro ou que abstraia totalmente das disputas e
intenes dos analistas. Ou seja, h dificuldade de se discutir as implicaes polticas na afirmao deste
ou daquele modelo. No entanto, esta uma questo que se apresenta para todo o campo de anlise da
poltica e no apenas para o uso especfico deste modelo.
Voltaremos a estas questes mais adiante. Neste momento parece-nos importante aprofundar um pouco
mais na noo de ciclo e fases da poltica a partir dos principais conceitos e caractersticas presentes em
cada fase, o que pode ajudar na reflexo sobre os limites e possibilidades deste referencial.

Percorrendo as fases da poltica [6]


Reconhecimento de um problema/montagem da agenda
Na perspectiva do ciclo, o primeiro passo no desenvolvimento de uma poltica o de reconhecimento de
um problema (tambm denominado montagem da agenda no modelo de Howlett e Ramesh) como de
relevncia pblica. Assim, os problemas constituem o ponto de partida para a gerao de uma poltica
pblica. Mas que problemas so reconhecidos pelos governantes como relevantes? Como se d este
processo de reconhecimento?
Foi com estas perguntas que Kingdon (1984) props um estudo (Box 1) sobre duas polticas pblicas
(sade e transportes) desenvolvidas nos EUA, buscando compreender como alguns temas relativos a
estas reas passaram a integrar a agenda poltica governamental e como foram geradas as alternativas
para a tomada de deciso. Ressalte-se que toda sua preocupao estava voltada para a poltica
governamental e a deciso neste mbito. Suas perguntas resumiam-se em saber quando e de que forma
um problema entrava ou no na agenda decisria de um governante.
Kingdon percebeu, com sua pesquisa, que os problemas se apresentavam de forma distinta e ganhavam
diferentemente a ateno do governo. Assim, denominou AGENDA a lista de assuntos e problemas sobre
os quais o governo e pessoas ligadas a ele concentram sua ateno num determinado momento.
Destacou tambm que o processo de mudana da agenda se altera medida que os cenrios polticos se
modificam e diferenciou trs tipos de agenda no processo poltico, visando ressaltar os
diferentes status dos problemas no mbito de uma poltica de governo:
- a agenda sistmica ou no-governamental corresponde lista de assuntos e problemas do pas,
colocados na sociedade, que por algum motivo no despertaram a ateno do governo e dos
formuladores de poltica naquele momento e que ficaram aguardando oportunidade e disputando espao
para entrar na agenda governamental;
- a agenda institucional ou governamental inclui os problemas que obtm a ateno do governo, mas
ainda no se apresentam na mesa de deciso;
- a agenda decisria ou poltica corresponde lista de problemas que esto sendo considerados e que
sero trabalhados nos processos decisrios.
Com essa diferenciao, Kingdon visou contribuir para uma melhor compreenso acerca dos elementos
presentes no momento de deciso de uma poltica. Porm, o estudo no se resumiu a identificar as
agendas em debate, mas como uma agenda se constitua. O autor concluiu que a entrada de novos
problemas na agenda decisria no produzida por um processo necessariamente incremental [7], mas
resultado de uma combinao de fluxos independentes que atravessam as estruturas de deciso o fluxo
de problemas (problem stream), o fluxo de solues e alternativas (policy stream) e o fluxo da
poltica (politics stream). Com isso, destacou que os formuladores de polticas no conseguem atuar em
todos os problemas o tempo todo e que apenas alguns temas so capazes de atrair a ateno dos
formuladores e entrar na agenda decisria, produzindo muitas vezes mudanas abruptas, a partir da
produo de uma combinao indita[8].
Os trs fluxos so caracterizados pelo autor da seguinte forma:
- Fluxo de problemas remete s condies sociais e forma como cada condio desperta a
necessidade de ao. Problemas podem ser percebidos a partir de indicadores (por ex: taxas de
mortalidade), de eventos, crises e smbolos (por ex: desastres, acontecimentos), ou no feedback de aes

governamentais (por ex: no acompanhamento de atividades implementadas, retorno de metas e outros).


Um problema, quando identificado por dados quantitativos, por crises, ou pelo retorno de aes
governamentais, assume grande importncia no debate de formulao de polticas, contribuindo para a
construo de argumentos em favor de uma poltica que busque resolver tais questes. Ainda assim, a
evidncia dos problemas no capaz de isoladamente influenciar a tomada de deciso, exigindo uma
articulao com os demais fluxos.

- Fluxo de alternativas e solues so propostas rotineiramente elaboradas


por especialistas, funcionrios pblicos, grupos de interesse, entre outros.
Estes diferentes grupos mobilizam comunidades de polticas que se envolvem
com determinados temas e aguardam o surgimento de oportunidades para
propor solues para os problemas. As alternativas e solues esto
disponveis e quando surgem os problemas passam por um processo
competitivo de seleo[[9]], para a efetiva considerao no processo decisrio
das polticas.
[Os participantes do processo decisrio Kingdon destaca atores governamentais e nogovernamentais como participantes do processo decisrio. Os atores governamentais so membros do
prprio staff da administrao (Presidente, Executivo e membros nomeados para exercer cargos pblicos
comissionados), parlamentares, funcionrios do Congresso e integrantes do funcionalismo de carreira. Os
atores no-governamentais so grupos de presso ou de interesse, acadmicos, pesquisadores e
consultores, mdia, partidos polticos e opinio pblica. Estes dois grupos so ainda subdivididos em
atores visveis e invisveis. Os atores visveis so aqueles que diretamente atuam na formao da agenda
o Presidente, os parlamentares, os partidos, a mdia e que tm poder suficiente para estabelecer
agendas governamentais; e os atores invisveis aqueles que operam de forma indireta no processo
poltico os acadmicos, os funcionrios do Executivo e do Congresso -, atuando mais na produo de
indicadores e nas alternativas de polticas. A ideia central de que alguns atores so influentes na
formulao da agenda governamental propriamente dita, e outros exercem maior influncia na definio
de alternativas de polticas. Com isso, o autor frisou que a formulao de polticas pblicas est longe de
representar um processo racional, onde os formuladores listam os problemas a serem enfrentados para
que sejam elaboradas propostas ideais de soluo. Em outra direo, mostrou que envolve uma
convergncia de fluxos e atuao de atores com recursos especficos de poder, alm de momentos
oportunos para sua proposio.]
- Fluxo poltico - dimenso da poltica propriamente dita, na qual as coalizes so construdas a partir
de barganhas e negociaes. Neste fluxo, trs elementos exercem influncia sobre a agenda
governamental: o clima ou humor nacional (por ex: um momento poltico favorvel a mudanas dado o
carisma de um governante ou a conjuntura poltica, econmica e social); as foras polticas organizadas
(grupos de presso); e mudanas no interior do prprio governo.
Para Kingdon, cada um destes fluxos tem vida prpria e segue seu caminho de forma relativamente
independente, como o fluxo ou a corrente de um rio. Porm, em alguns momentos, estes fluxos
convergem criando janelas de oportunidade (policy windows), possibilitando a formao de polticas
pblicas ou mudanas nas polticas existentes. Ou seja, uma janela de oportunidade apresenta um
conjunto de condies favorveis a alteraes nas agendas governamental e de deciso e entrada de
novos temas nestas agendas (Figura 2).

Figura 2: Os trs fluxos do processo decisrio e a entrada de temas na agenda de g

Destaca-se, aqui, o papel dos empreendedores de poltica (policy entrepreneurs) que, conforme o autor,
so indivduos que advogam por propostas de polticas e que esto dispostos a investir seus recursos
(tempo, energia, reputao e diversas vezes at dinheiro) para promover determinada posio em troca
de retornos futuros. Quando as janelas se abrem, os empreendedores de poltica encontram a
oportunidade de atrair a ateno para aqueles problemas com os quais esto envolvidos e apresentar
propostas de solues (Box 2).
importante considerar que, para Kingdon, os defensores de uma ao poltica mantm seus problemas
e propostas de solues mo, esperando que essas oportunidades ocorram, tendo em vista que a
janela de oportunidades, quando se abre, tem carter provisrio e no se mantm aberta por muito
tempo. A oportunidade de mudana na agenda cessa quando um dos fluxos desarticula-se com relao
aos demais, resume Capella (2006, p. 30).
Ao construir essa ideia e esses conceitos, Kingdon oferta para o campo da anlise de polticas alguns
recursos metodolgicos que podem auxiliar na compreenso dos elementos presentes no processo de
desenvolvimento de uma poltica. Fornece tambm recursos para auxiliar na compreenso de que a
excluso de assuntos da agenda governamental pode ocorrer, dentre outros motivos, em funo de uma
base de apoio insuficiente para manuteno do assunto na agenda; por polticas mal formuladas; por uma
poltica governamental elaborada deliberadamente para o enfraquecimento e extino daquele problema;
e da alterao da natureza do problema.

[Alguns exemplos de como a anlise de fluxos no processo decisrio ajuda a


compreender determinadas polticas:
Uma situao de crise A crise da ateno sade no municpio do Rio de Janeiro no ano de
2005 tornou-se problema dos governos municipal, estadual e federal, exigindo a definio de
uma poltica pblica imediata para a reverso do quadro de calamidade instalado. Foram
acessadas diferentes solues, o que desencadeou a retomada da gesto de hospitais federais
que estavam sob gesto municipal. Nesse caso, o fluxo de problemas foi o disparador da
articulao entre os distintos fluxos. Porm, pode-se considerar que j existiam condies na
poltica que favoreciam a adoo de tal soluo.

Uma situao advinda da ao poltica de grupos de interesse A definio da lei que


tornou obrigatria a distribuio gratuita de medicamentos para a Aids no Brasil, em 1996, se
deu mediante forte articulao do movimento social da Aids com os legisladores, sociedade
civil, governo, organizaes internacionais, indstria de medicamentos e outros. A janela de
oportunidades para essa poltica envolveu diferentes atores, visveis e invisveis. Os
indicadores de sade sobre os nmeros da Aids no Brasil e no mundo, as alternativas de
poltica apresentadas pelos tcnicos e movimento social convergiram num cenrio poltico
favorvel a apresentao e aprovao da lei.
Uma situao de oportunidade mediante o clima poltico A desigualdade social no
Brasil referida especialmente populao negra encontrou no mbito do Governo Lula (2003)
uma situao de oportunidade para a definio de polticas pblicas compensatrias, como a
definio de quotas nas universidades pblicas e a priorizao de polticas para as
comunidades de origem quilombola. Caracteriza-se como um bom exemplo de uma poltica que
j encontrava eco no fluxo de problemas e alternativas h alguns anos, permitindo que
possamos reconhecer o fluxo da poltica como o disparador da abertura da janela de
oportunidades.]
Fomulao da poltica e tomada de deciso
Seguindo a perspectiva do ciclo da poltica, o passo seguinte entrada do problema na agenda
governamental a formulao da poltica, ou seja, o momento no qual, dentro do governo, se
formulam solues e alternativas para o problema, podendo ser entendido como o momento de
dilogo entre intenes e aes.
Para os analistas, somente aps a fase de formulao esto dadas as condies para
a tomada de deciso, que abarca o processo de escolha pelo governo de uma soluo
especfica ou uma combinao de solues, em um dado curso de ao ou no ao. Assim,
na fase de tomada de deciso desenham-se as metas a serem atingidas, os recursos a serem
utilizados e o horizonte temporal da interveno.
Neste modelo de anlise, as fases formulao e tomada de deciso ganham relevncia, pois
nelas se definem os princpios e diretrizes para o desenvolvimento de uma ao. quando se
explicitam as escolhas polticas de uma autoridade, em qualquer nvel em que esta autoridade
esteja localizada.
Algumas questes orientam a anlise destas fases (ver quadro 3):

Como as alternativas polticas foram formuladas?

Como determinada proposio foi escolhida entre as demais alternativas?

Quem participou do processo de formulao e deciso das polticas?

Contudo, os analistas de poltica advertem que embora se possa buscar entender as escolhas
polticas dos formuladores e autoridades, elas esto inseridas numa cultura poltica e social e
em condies socioeconmicas que interferem nas decises. Assim, ressaltam que dificilmente
todas as decises relevantes podem ser tomadas durante estas fases, isso porque muitas
decises envolvem conflitos, negociaes e compromissos com interesses antagnicos. Alm
disso, indicam que existem regras institucionais que limitam o raio de ao de quem toma as

decises, mobilizando instncias hierrquicas governamentais diferenciadas dentro de um


Estado que possui formas especficas de funcionamento. Por isso, para esses analistas muitas
decises s podem ser tomadas quando todos os fatos esto disposio dos
implementadores, visto que muitas vezes h falta de informao sobre os processos
envolvidos [10].
Em sntese, os analistas reconhecem que no processo de formulao e deciso ainda h
conhecimento limitado sobre o impacto efetivo das novas medidas propostas, o que explicaria
muitas decises serem adiadas para a fase seguinte da poltica, a fase de implementao. Este
tambm tem sido um problema indicado nas anlises para o prprio desenvolvimento de muitas
polticas: a pouca materialidade e a falta de elementos concretos no processo de formulao e
deciso.
Implementao da poltica
Dando continuidade ao ciclo da poltica, segue-se a fase de implementao, definida como o
momento de colocar uma determinada soluo em prtica. Esta fase envolve uma srie de
sistemas ou atividades da administrao pblica: o sistema gerencial e decisrio, os sistemas
de informao, os agentes implementadores da poltica, os sistemas logsticos e operacionais
(recursos materiais, financeiros), dentre outros.
Para alguns analistas a implementao a fase administrativa da poltica, onde todo o controle
est nas mos dos formuladores, situados no topo das organizaes. Esta forma de
compreender a implementao ficou conhecida como enfoque top-down, porque define a
existncia de uma organizao central que assume o controle dos fatores polticos,
organizacionais e tcnicos e a diviso de responsabilidades.
Nesta viso, entende-se que possvel identificar o que necessrio para atingir as metas de
uma poltica, utilizando-se de tcnicas tradicionais de administrao. A partir desta perspectiva,
o estudo de implementao busca responder o porqu de certas polticas serem bem
sucedidas (bem implementadas) e outras no, considerando como definio de implementao
um processo em que aes de atores pblicos ou privados so dirigidas ao cumprimento de
objetivos definidos em decises polticas anteriores.
Esta concepo faculta ao gestor a possibilidade de considerar insucessos (em especial, a no
consecuo de objetivos e metas) como desvios de rota cometidos por aqueles que,
localmente, no foram capazes de executar a poltica da maneira exata como foi estabelecida.
Embute, portanto, uma diviso do trabalho na qual os que esto no nvel central de poder
detm o monoplio da elaborao e da implantao das polticas, restando aos que esto na
ponta dos servios a colocao em prtica do que foi pensado por aqueles que esto no
comando da poltica. Consequncia direta deste processo: os bnus pelos acertos so
capitalizados, sobretudo, pelos gestores, enquanto os nus dos erros so distribudos entre os
executores e os setores da sociedade que sofrem por no terem seus problemas superados.
A crtica a esta viso constituiu outro enfoque para a anlise da fase de implementao,
denominado bottom-up. Neste enfoque, pressupe-se que a poltica no se define no topo da
pirmide da administrao, mas no nvel concreto de sua execuo. Parte da anlise das redes
de decises que se estabelecem no enfrentamento entre os diversos atores quando da
implementao, sem conferir um papel determinante s estruturas pr-existentes. Parte
tambm da ideia de que existe sempre um controle imperfeito em todo o processo de
elaborao da poltica, o que condiciona o momento da implementao. Assim, a

implementao entendida como o resultado de um processo interativo atravs do qual uma


poltica, que se mantm em formulao durante um tempo considervel, se relaciona com o
seu contexto e com as organizaes responsveis por sua implementao. Este enfoque alerta
para o fato de que certas decises que idealmente pertencem ao terreno da formulao s so
efetivamente tomadas durante a implementao, porque se supe que determinadas opinies
conflitivas no podem ser resolvidas durante o momento da tomada de deciso.
Estudos posteriores fizeram crticas tanto ao enfoque top-down quanto ao bottom-up,
demandando enfoques multicausais que envolvessem questes estratgicas, poltica,
mltiplos atores e interesses. Hoje convivem diferentes enfoques como opes de anlise nos
estudos de implementao, visando abarcar a quantidade de questes que se apresentam no
momento de implementao e que muitas vezes colocam em xeque a prpria poltica definida.
Vrios exemplos podem ser indicados, mas talvez o mais evidente seja a situao de uma lei
aprovada e que nunca implementada.
Admite-se na literatura que, nesta fase, uma proposta poltica pode se modificar ou se alterar
no seu argumento principal; que novas negociaes podem ser processadas e, por
consequncia, novas decises e formulaes podem ser apresentadas, reiniciando, por vezes,
o ciclo da poltica. Tais mudanas se apresentam como desafios para a anlise dos processos
de implementao e tm pressionado por mudanas nos enfoques de anlise utilizados.
[Implementao A implementao encarada no campo da anlise de polticas como um
jogo em que uma autoridade central procura induzir agentes implementadores a colocar em
prtica objetivos e estratgias que lhe so estranhas. Mas, a resposta (aceitao, neutralidade
ou rejeio) dos agentes implementadores depende de muitos fatores, tais como: o
entrosamento entre formuladores e implementadores, a compreenso da poltica, o
conhecimento de cada fase do processo e da quantidade de mudana envolvida com a nova
poltica. De todos os fatores, este ltimo apresenta-se como o mais crtico, porque determina os
graus de consenso ou conflito em torno das metas e objetivos de uma poltica, e quanto maior
a mudana, menor o consenso. No Brasil, encontramos bons exemplos de duas questes
controversas na poltica de sade recente. Primeiro caso: mesmo autorizado o procedimento
de mudana de sexo, tal prtica encontrou forte resistncia no legislativo, com argumentos de
que um procedimento caro e o recurso da sade deve ser investido em outras prioridades.
Foi uma questo que teve pouca publicidade e no envolveu grandes mudanas polticas e/ou
culturais. Segundo caso: a descriminalizao do aborto. Questo amplamente debatida em
diversos meios, com forte indcios tcnicos da necessidade de descriminalizao, no obteve
consenso devido demanda importante por transformao cultural. No encontrou, ainda, uma
janela de oportunidade. Ou seja, o primeiro caso refere-se a uma lei que no se implementa na
prtica, sofrendo resistncias de diversos grupos, enquanto no segundo caso no se alcana
consenso para a definio de uma lei, sendo esta uma prtica presente na sociedade. Assim, o
desafio reconhecer a implementao como algo que no necessariamente se atrela a
questes da poltica oficial, mas a aspectos polticos, culturais e sociais que permeiam as
prticas.]
Dada a complexidade de elementos que convergem na fase de implementao, esta vista
pelos analistas da poltica como um momento crucial no ciclo da poltica, que traz importantes
contribuies para a anlise de polticas. E no aprofundamento desta fase que alguns
estudos comeam a indicar a necessidade de se buscar entender o processo poltico de forma
mais dinmica e interativa.

H ampla literatura acadmica discutindo a implementao num esforo de estabelecer as


relaes entre as aes propostas e as aes implementadas, os sucessos e fracassos dos
governos em cada situao. S para citar alguns estudos nesta linha: Pressman e Wildavsky
(1973); Bardach (1977); Elmore (1979); Sabatier e Mazmanian (1980); Ham e Hill (1984);
Hogwood e Gunn (1984); e Lindblom (1984).
Cabe aqui destacar o estudo de Hogwood e Gunn (1984), no qual o momento de
implementao est diretamente relacionado fase de formulao da poltica, onde h uma
tendncia de se constituir pactos polticos abrangentes, sem uma especificao da poltica a
ser implementada, ou dos pr-requisitos que a sustentam. Os autores argumentam que se o
resultado da negociao no momento de formulao de uma poltica o desenho de uma
poltica ruim, com um diagnstico impreciso e inconsistente da realidade poltica e institucional,
a chance de implementao dessa poltica pequena. Portanto, se a poltica boa, mas a
perspectiva de execuo ruim, pela falta de capacidade tcnica ou falta de recursos, tambm
existiro problemas na implementao. Consideram, tambm, que uma poltica est sujeita a
fatores externos diversos, que no esto necessariamente associados ao momento de
formulao da poltica e que dificultam sua implementao. Por exemplo, o azar no momento
de colocar em prtica uma ao (fator m sorte).
Com isso, os autores ressaltam que o momento de implementao de intensa negociao,
em que possvel identificar onde se sustentam os pactos estabelecidos. Se o momento de
formulao um momento de grandes consensos, onde tudo possvel, no momento da
implementao que se v a real potencialidade de uma poltica, quem so os atores que a
apoiam, o que cada um dos grupos disputa, e seus interesses. Estabelecem-se novos pactos,
agora com novos atores, muitas vezes no participantes do pacto inicial de formulao, como
os que so responsveis pela prestao direta de servios e que, no momento de
implementao, tornam-se os principais agentes de transformao da poltica. Inicia-se um
novo processo decisrio, uma nova formulao da poltica, agora voltada para a sua
aplicabilidade mais imediata e j no mais sujeita a intervenes ampliadas dos grupos sociais
que sustentaram a proposta previamente aprovada.
Neste enfoque, importa saber por que a implementao gera tantas possibilidades de mudana
na poltica inicialmente desenhada. Hogwood e Gunn (1984) apresentam pelo menos trs
razes: 1) o baixo compromisso dos polticos com o momento de implementao, aceitando
que a eles cabe o nus da formulao, do qual prestam contas; 2) uma diviso
institucionalizada entre aqueles que formulam e os que implementam uma poltica, sendo estes
ltimos capazes de identificar os pontos-chave da operacionalizao (conhecimento tcnico); 3)
a prpria complexidade do processo, que demanda um conhecimento slido e prvio das
mltiplas variveis que influem no processo poltico e que, por mais controladas que sejam,
apresentam tambm um comportamento independente, no linear.
Nesse sentido, as questes que se apresentam nos estudos que visam analisar o momento de
implementao de uma poltica compreendem (ver quadro 3):

A formulao da poltica apresenta objetivos, metas e direo clara?

Os recursos necessrios para sua implementao foram considerados no momento


da formulao/implementao?

O processo de construo da estratgia de implementao claro? Em especial


quanto diviso de atribuies e atividades? Exige mudana organizacional?

Os atores envolvidos na implementao esto de acordo e compreendem a poltica


traada?

Cabe tambm destacar que os estudos de implementao esto bastante bem inseridos na
lgica de subsidiar e orientar os governos no momento de formulao de suas polticas e na
tomada de deciso, o que uma forma de entender e divulgar a produo de conhecimento.
Outros estudos podem se voltar mais a explicar as razes e motivos que mobilizam governos
na orientao de suas polticas.
Avaliao de polticas
A ltima fase do ciclo da poltica a avaliao, que tem sido amplamente debatida na literatura
pelas distintas concepes atribudas prpria ideia de avaliao, bem como pelos diversos
caminhos metodolgicos traados, em funo daquilo que est sendo avaliado e dos objetivos
que se pretende alcanar.
Embora a avaliao seja apontada no ciclo da poltica como uma fase especfica, ela tem sido
utilizada, dentro dos modelos que adotam esta perspectiva, como um instrumento voltado para
subsidiar a tomada de decises nos mais variados momentos que ocorrem ao longo das
diversas fases do ciclo. Desta forma, no se restringe avaliao de resultados da poltica e
nem etapa final do processo.
Isso torna relevante destacar e compreender algumas caractersticas das avaliaes que
definem sua classificao e implicam distintas abordagens avaliativas, com diferentes
instrumentos, recursos e tempos de operao.
Antes de classificar os tipos de avaliaes, porm, convm diferenciar a avaliao normativa da
pesquisa avaliativa. Considera-se que a avaliao pode ser resultado direto da aplicao de
critrios e normas bem definidos ou ser elaborada a partir de um procedimento cientfico,
caracterizando-se como uma pesquisa. Neste ltimo caso, para Contandriopoulos et al. (1997),
so analisadas tambm a pertinncia, os fundamentos tericos e as relaes existentes entre a
interveno e o contexto no qual ela se situa.
Neste sentido, Aguilar e Ander-Egg (1994) definem avaliao como uma forma de pesquisa
social aplicada: sistemtica, planejada e dirigida; destinada a identificar, obter e proporcionar,
de maneira vlida e confivel, dados e informaes suficientes e relevantes para apoiar um
juzo sobre o mrito e o valor de diferentes componentes de um programa (tanto na fase de
diagnstico, programao e execuo) ou de um conjunto de atividades especficas que se
realizam, foram realizadas ou se realizaro [11]. O momento do ciclo da poltica ao qual a
avaliao se remete um elemento determinante dos diferentes tipos de avaliao, nas
diversas classificaes existentes. Uma das tipologias utilizadas a distino entre
avaliaes ex-ante e ex-post.
As avaliaes ex-ante consistem no levantamento das necessidades e estudos de
factibilidade que iro orientar a formulao e a tomada de decises para uma poltica.
Denominadas por Draibe (2001) como avaliaes-diagnstico, atendem a um ou dois dos
seguintes objetivos:

produzir orientaes, parmetros e indicadores que se incorporem ao projeto,


melhorando seu desenho e suas estratgias metodolgicas e de implementao;

fixar um ponto de partida que permita comparaes futuras (linha de base ou tempo
zero).

As avaliaes ex-post so aquelas que ocorrem concomitantemente ou aps a


implementao da poltica e se distinguem, quanto natureza, em avaliao de processo e
avaliao de resultados.
As avaliaes de processo buscam, mormente, identificar os atores estratgicos a serem
mobilizados, a estratgia de implementao e os subprocessos e estgios pelos quais se
desenvolve a implementao. De acordo com Draibe (2001, p. 30), buscam identificar os
fatores facilitadores e os obstculos que operam ao longo da implementao e que
condicionam, positiva ou negativamente, o cumprimento das metas e objetivos. Tais fatores
podem ser entendidos como condies institucionais e sociais dos resultados.
Classificadas por Barros Silva et al. (1999) como avaliaes com foco no funcionamento, so
consideradas aquelas que voltam-se para entender o modo especfico de tal funcionamento;
analisar suas etapas, mecanismos de operao, processos e conexes causais.
Nas avaliaes de resultados, busca-se saber se os programas cumpriram seus objetivos; o
quanto cumpriram e com que qualidade.
Barros Silva et al. (1999), dividem as avaliaes com foco nos resultados em trs tipos:
estudos de resultados antecipados (aqueles que os formuladores dos programas esperam
atingir com sua implementao); de resultados no-antecipados; e a anlise de impacto, que
permite entender se o programa realmente produz os benefcios que se espera para os
beneficirios, e em que intervalo de tempo.
Por outro lado, Draibe (2001) chama ateno para o uso pouco preciso da noo de resultados
e diferencia os tipos de resultados (no sentido amplo da palavra), que podem ser avaliados
simultaneamente:
Desempenho ou resultados (no sentido estrito da palavra) refere-se aos produtos do
programa, previstos em suas metas e derivados do seu processo particular de produo
(p.ex.: nmero de pessoas vacinadas);
Impactos so as alteraes ou mudanas efetivas na realidade sobre a qual o programa
intervm e por ele so provocadas (p.ex.: variao da taxa de incidncia da doena relacionada
a tal vacina);
Efeitos dizem respeito a outros impactos do programa, esperados ou no, que afetam o meio
social e institucional no qual se realizou (p.ex.: melhora do nvel de informao em sade da
populao).
Outra forma de classificao proposta por Arretche (2001), que distingue trs modalidades de
avaliao: avaliao poltica, anlise de polticas pblicas e avaliao de polticas pblicas.
A avaliao poltica compreendida como a anlise e elucidao do critrio ou critrios que
fundamentam determinada poltica esclarecendo as razes que a tornam prefervel a qualquer
outra. Pode ressaltar tanto o carter poltico do processo decisrio que implicou a adoo de
uma determinada poltica quanto os valores e critrios polticos nela identificveis. Examina os

pressupostos e fundamentos polticos de um determinado curso de ao pblica,


independentemente de sua engenharia institucional e seus resultados provveis. O que tem em
comum com a avaliao ex-ante que prescinde do exame da operacionalidade concreta ou
da implementao do programa sob anlise.
A anlise de polticas pblicas visa realizar o exame da engenharia institucional e dos traos
constitutivos do programa, que podem ser formulados e implementados de diversos modos.
Busca reconstituir suas caractersticas de forma a apreend-las em um todo coerente e
compreensvel, dando sentido e entendimento s ambiguidades, incoerncias e incertezas
presentes em todos os momentos e estgios da ao pblica. Aproxima-se da avaliao de
processos medida que permite identificar os fatores facilitadores e os obstculos que operam
ao longo da implementao, sem preocupar-se diretamente com os resultados. Ainda que
possa atribuir a um determinado desenho institucional alguns resultados provveis, no almeja
atribuir uma relao de causalidade entre o programa e um resultado.
A atribuio desta relao de causalidade o objetivo da terceira modalidade de avaliao
classificada como avaliao de polticas pblicas. Sua particularidade consiste na adoo de
mtodos e tcnicas de pesquisa que permitam estabelecer tal relao, ou ainda estabelecer
que na ausncia deste programa no haveria o resultado mencionado. Desta forma, obvia a
ligao dessa modalidade com a chamada avaliao de resultados.
Nessa relao entre processos e resultados surge outra classificao para os estudos
avaliativos: avaliao de eficcia, avaliao de eficincia e avaliao de efetividade.
A avaliao de eficcia se apoia no conceito de programa eficaz: aquele no qual os processos
e sistemas de implementao so adequados para produzir seus resultados em menor tempo e
com mais alta qualidade. Neste tipo de avaliao examinam-se os processos e sistemas de
implementao, com vistas a identificar os fatores facilitadores de resultados em quantidades e
qualidades mximas e em perodos mais curtos; buscam-se, tambm, os obstculos ao
alcance destes resultados. A medida de eficcia na consecuo dos resultados almejados
dada pelo predomnio dos fatores facilitadores (Draibe, 2001).
Arretche (2001), ao apontar a avaliao de eficcia como aquela que relaciona diretamente
objetivos e instrumentos explcitos de um dado programa com seus resultados, afirma que este
tipo de avaliao pode ser feita, por exemplo, entre as metas propostas e as metas alcanadas
pelo programa ou entre os instrumentos previstos para sua implementao e aqueles
efetivamente utilizados. Em ambos os casos, aponta como maior dificuldade para este tipo de
avaliao, a obteno e a confiabilidade das informaes obtidas.
A avaliao de eficincia investiga a relao entre o esforo empregado na implementao do
programa (pensado enquanto custo) e os resultados alcanados (no sentido amplo da palavra).
O questionamento tpico para este tipo de avaliao se as atividades ou processos se
organizam tecnicamente, da maneira mais apropriada; se operam com os menores custos para
a produo mxima dos resultados esperados e no menor tempo possvel (Draibe, 2001).
A avaliao da efetividade refere-se relao entre objetivos e metas e impactos e efeitos.
Desta forma, a efetividade de um programa se mede pelas quantidades e nveis de qualidade
com que se realizam as alteraes (impactos e efeitos) que se pretende provocar na realidade
sobre a qual o programa incide (Draibe, 2001).

Outra classificao encontrada a que faz a diferenciao entre avaliao somativa ou


formativa, e que est relacionada s funes que a avaliao deve cumprir.
A avaliao formativa visa fornecer informaes para adequar e superar aspectos
problemticos da poltica durante a fase de implementao. Tem a funo de
gerar feedback para aqueles que esto diretamente ligados aos processos desta etapa, com o
propsito de possibilitar correes. Em contrapartida, a avaliao somativa trabalha com dados
relativos aos resultados. Busca a anlise e produo de informaes que tm como interesse
subsidiar decises relativas continuidade do programa, seu encerramento, sua ampliao e
mesmo sua adoo por outros gestores ou em outros momentos, fundamentando-se na
especificao de at que ponto os objetivos propostos foram atingidos.
O entrelaamento e a dependncia entre estes dois tipos de avaliaes, no entanto,
apontado por diversos autores. Por um lado, destaca-se que as avaliaes somativas
necessitam de informaes sobre a formao e o processo de implementao e, neste sentido,
dependem de informaes de natureza formativa. Por outro lado, quando se opta pela
continuidade de uma poltica aps um estudo de avaliao somativa, os resultados deste
estudo podem ser utilizados, mais adiante, para uma avaliao formativa. Alm disso, em
polticas amplas, a avaliao somativa de um componente da poltica pode desempenhar
funo formativa no processo de implementao da poltica como um todo.
A relao entre as diversas classificaes explicitadas acima e as diferentes fases do ciclo da
poltica esto assinaladas no Quadro 2. Este tipo de analise facilita a compreenso do estudo
de avaliao a ser desenvolvido e a escolha dos mtodos e tcnicas a serem utilizadas (Ver
texto Avaliao de Polticas e Programas de Sade).

Quadro 2 Relao entre classificaes de avaliao existentes e o ciclo


da poltica.

Ciclo da poltica
Classificaes
Avaliao ex-ante

Formao/Formula
o

X
X

Anlise de Polticas
Pblicas

X
X
X

Avaliao de Polticas
Pblicas
Formativa
Somativa

Avaliao de resultados
Avaliao Poltica

Avaliao final (Resultados


gerados)

Avaliao ex-post
Avaliao de processo

Implementa
o

X
X
X

Fonte: Elaborado pelas autoras.

Contudo, importante destacar que o tipo de avaliao determinado pelos objetivos e questes
colocadas em relao s polticas. Eis aqui alguns exemplos de perguntas disparadoras de estudos de
avaliao, que completam o Quadro 3:

A ao poltica implementada trouxe mudanas positivas ou negativas para as condies


prvias das populaes? Qual ou quaisos impactos gerados?

As aes previstas foram realizadas?

As metas definidas foram alcanadas? Os instrumentos e recursos previstos foram


empregados?

As aes propostas utilizam os diferentes recursos com eficincia?

Quadro 3 As fases das polticas e as questes que se apresentam na anlise de cada fase.

Fases da Poltica

Reconhecimento do
problema montagem da
agenda

Formulao da
poltica/Tomada de deciso

Questes pertinentes na anlise de cada fase

Como os temas ganharam ateno dos governos?

Que problemas foram reconhecidos pelos governantes como


relevantes?

Como as alternativas para estes temas foram geradas?

Como a agenda governamental se constituiu?

Por que e quando uma ideia emergiu?

Como as alternativas polticas foram formuladas?

Como determinada proposio foi escolhida entre outras


alternativas?

Quem participou do processo de formulao e deciso das


polticas?

A formulao da poltica apresenta objetivos, metas e


direo clara?

Os recursos necessrios para sua implementao foram


considerados no momento da formulao/implementao?

Implementao

O processo de construo da estratgia de implementao


claro? Em especial quanto diviso de atribuies e
atividades? Exige mudana organizacional?

Os atores que esto envolvidos na implementao esto de


acordo e compreendem a poltica traada?

A ao poltica implementada trouxe mudanas positivas ou


negativas para as condies prvias das populaes?
Qual(is) os impactos gerados?

As aes previstas foram realizadas?

As metas definidas foram alcanadas? Os instrumentos e

Avaliao
recursos previstos foram empregados?

As aes propostas utilizam os diferentes recursos com


eficincia?

Fonte: Elaborado pelas autoras.


Algumas consideraes sobre a proposta de anlise de polticas na perspectiva do ciclo
Nesta reviso, possvel perceber uma trajetria de crtica e maturao do campo de anlise das
polticas desde sua formao. H amplo debate entre os pesquisadores na busca de referenciais e
modelos que possam explicar a complexa situao de construo das polticas, mas tambm fica explcito
que no h um nico modelo de anlise proposto, sendo consenso apenas a ideia de que a politica segue
um curso que envolve problemas, escolhas, decises, aes, controle e retorno.
O esforo de delimitao das fases da poltica tem sido constantemente colocado em questo, pois, como
resume Parsons, nenhuma definio de anlise de poltica e nenhuma teoria ou modelo consegue
capturar ou explicar a complexidade existente no que Easton denominou web of decisions, que consiste
uma poltica pblica (1995, p. XVII). Esta parece ser a orientao que vigora no momento atual.
Contudo, e de forma contraditria, a ideia de ciclo e o estudo das fases ainda buscam, muitas vezes,
atender a pretenso do campo de anlise de polticas de explicar para prescrever/propor aes no campo
da gesto e administrao pblicas. Trata-se de uma abordagem analtica que visa ampliar o
conhecimento da ao dos governos e potencializar os fazedores da poltica no sentido de melhorar a
qualidade das polticas pblicas. H nesta abordagem, portanto, uma valorizao do conhecimento

tcnico (que se respalda num dado modelo de cincia) como algo que pode e deve se sobrepor aos
processos de negociao na construo de uma poltica.
Este nos parece um ponto importante a ser debatido, especialmente porque ao adotarmos uma viso de
conhecimento que busca potencializar o que cada sujeito carrega consigo e que traz como contribuio
para o debate no mbito da poltica, potencializando a troca e negociao entre as partes, no
consideramos existir um conhecimento melhor ou superior que se afirme frente aos demais. Ou seja, ao
atribuir anlise das fases a pretenso de entender e direcionar os rumos da poltica poder-se-ia incorrer
no erro de no se perceber o jogo de poder e disputa que perpassa toda e qualquer poltica e de se
atribuir ao analista o papel de detentor de uma verdade e de orientador da boa poltica.
Nesse sentido, a delimitao das fases pode ser um fator crtico limitador da anlise, especialmente se
no h uma compreenso da forma como cada contexto constitui sua poltica e dos arranjos e processos
polticos de disputa em cada mbito. Um exemplo que talvez ajude a explicitar o limite desta abordagem
quando se prope um estudo de implementao sem considerar que mesmo na implementao h
formulao, ou quando se imagina que, para que se possa estudar uma determinada fase, tenha que se
abarcar todo o conjunto de questes que se apresentam naquele momento da poltica, sem atentar para
as questes que esto presentes no campo em anlise, adotando-se um modelo de anlise a priori, um
deve ser da poltica que ir se repetir em todos os contextos.
No caso brasileiro, a configurao de um sistema poltico federativo traz ainda algumas complicaes a
mais em anlises desta natureza. Como falar de implementao de polticas nacionais quando estados e
municpios exercem ou so chamados a exercer sua autonomia local? O que precisa ser considerado nas
trajetrias dos diferentes mbitos institucionais da poltica de sade para a anlise das polticas em
curso?
Por todas estas questes, a ideia de um ciclo da poltica com fases delimitadas parece funcionar muito
mais como um artifcio para o controle e definio de polticas que subsidiem a tomada de deciso do que
para anlises crticas dos processos polticos em curso. Na perspectiva crtica do processo poltico,
importa saber em que contextos se inserem as polticas (as especificidades) e o arranjo que se constitui
em cada caso, de modo a possibilitar anlises que reflitam o debate poltico em questo e que no so
simples reprodues de modelos polticos racionais e universais.
Assim, ainda que no campo de anlise de polticas a ideia de ciclo e fases sirva como um recurso
metodolgico preciso atentar para o uso que se far deste recurso, que pode em ltima medida
prejudicar a anlise proposta.
Referncias Bibliogrficas:
Aguilar, J. M.; Ander-Egg, E. Avaliao de Servios e Programas Sociais. Petrpolis: Vozes, 1994.
Arretche, M. T.S. Tendncias no estudo sobre avaliao. In: Rico, Elizabeth M. (org) Avaliao de Polticas
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Baradach, E. The implementation game: what happens after a bill becomes a law. Cambridge, Mass,
1977.
Barros Silva, PL et al. Modelo de avaliao de programas sociais prioritrios. Relatrio final do Programa
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Brewer, G. The policy sciences emerge: to nurture and structure a discipline. Policy Sciences, 5, 1974:
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Capella, A. C. N. Perspectivas tericas sobre o processo de formulao de polticas pblicas. Revista
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Contandriopoulos, A.P. et al. A avaliao na rea da sade: conceitos e mtodos. In: Hartz, Z.M.A.
Avaliao em sade: dos modelos conceituais prtica na anlise da implementao de programas.Rio
de Janeiro: FIOCRUZ, 1997, p.29-47.
Draibe, S.M. Avaliao de implementao: esboo de uma metodologia de trabalho em polticas pblicas.
In: Barreira, M. C. R. N.; Carvalho, M. C. B. de (orgs.). Tendncias e perspectivas na avaliao de
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Elmore, R. F. Backward Mapping: implementation research and policy decisions. Political Science
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Ham, C.; Hill, M. J. The policy process in the modern capitalist state. New York: St.Martins Press, 1984.
Hogwood, B; Gunn, L. Policy Analysis for the real world. Oxford: Oxford University Press, 1984.
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Kingdon, J. Agendas, alternatives and public choices. Boston: Little Brown, 1984.
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Lindblom, C. E. The Science of Muddling Through, in Public Administration Review, Vol. 19, pp.7988,
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Lindblom, C. E. The Policy-Making Process, 2nd edition, Englewood Cliffs, NJ: Prentice- Hall, 1984.
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Viana, A. L. dA. Abordagens metodolgicas em polticas pblicas. Revista de Administrao Pblica,
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______. Enfoques metodolgicos em polticas pblicas: novos referenciais para estudos sobre polticas.
In: Canesqui, A. M. Cincias Sociais e Sade. So Paulo: Hucitec, 1997.
Sabatier, P.; Mazmanian, D. The implementation of public policy: a framework of analysis. Policy Studies
Journal, 8: 538560, 1980.
Leituras recomendadas:

Arretche, M. T. S. Tendncias no estudo sobre avaliao. In: Rico, Elizabeth M. (org.) Avaliao de
Polticas Sociais: uma questo em debate. So Paulo: Cortez Editora, 1998.
Capella, A. C. N. Perspectivas tericas sobre o processo de formulao de polticas pblicas. Revista
Brasileira de Informao Bibliogrfica em Cincias Sociais BIB (61), 2006: 25-52.
Viana, A. L. d.; Baptista, T. W. F. Anlise de Polticas de Sade. In: Giovanella L. et al. (orgs.). Polticas
e Sistemas de Sade no Brasil. Rio de Janeiro: Ed.Fiocruz, 2008.
______. Enfoques metodolgicos em polticas pblicas: novos referenciais para estudos sobre polticas.
In: Canesqui, A. M. Cincias Sociais e Sade. So Paulo: Hucitec, 1997.
Exemplos de estudos que se utilizaram do referencial de ciclo da poltica:
Capella A. C. N. O processo de agenda-setting na reforma da administrao pblica (1995-2002). Tese de
Doutorado apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais da Universidade Federal de
So Carlos, UFSCar, 2004. Link para o texto
completo: http://www.bdtd.ufscar.br/htdocs/tedeSimplificado//tde_busca/arquivo.php?codArquivo=1076
Caldas A. Vigilncia Alimentar e Nutricional para os povos indgenas no Brasil: anlise da construo de
uma poltica pblica em sade. Dissertao de Mestrado apresentada ao Programa de Epidemiologia e
Sade Pblica da Escola Nacional de Sade Pblica, ENSP/Fiocruz, 2010.
Contarato, P.C. Poltica Nacional e Contexto Local: uma anlise da implementao da Poltica de Sade
Bucal no municpio de Vitria, Esprito Santo. Dissertao de Mestrado apresentada ao Programa de
Sade Pblica da Escola Nacional de Sade Pblica, ENSP/Fiocruz, 2011.
[[9]]Compem os critrios para ampliar as chances de uma alternativa/soluo ser considerada no
processo decisrio: viabilidade tcnica, valores compatveis com aqueles dos membros da comunidade
poltica, e capacidade de antecipar constrangimentos que a proposta ir enfrentar.[[9]]
Em dvida como citar este texto? Utilize a referncia abaixo
BAPTISTA, T. W. F.; REZENDE, M. A ideia de ciclo na anlise de polticas pblicas. In MATTOS, R. A.;
BAPTISTA, T. W. F. Caminhos para anlise das polticas de sade, 2011. p.138-172. Online: disponvel
emwww.ims.uerj.br/pesquisa/ccaps.
Voc pode baixar a verso em pdf clicando no link abaixo. Na verso em pdf as pginas do texto
esto numeradas. Ela tambm inclui todos os box vinculados a este captulo. Para citar trechos
deste texto, utilize a numerao desta verso em pdf.
Capitulo 5 A ideia de ciclo na anlise de polticas de sade (pdf)
Notas de Rodap

(? returns to text)

1.

O texto Sobre Poltica (neste material) discute a emergncia do campo de investigao


sobre polticas e aprofunda a discusso sobre o Estado Moderno e a racionalidade
cientfica.?

2.

Lasswell, Harold D. 1951b, The Policy Orientation. In: The Policy Sciences: Recent
Developments in Scope and Method, Daniel Lerner and Harold D. Lasswell (eds.). Stanford:
Stanford University Press.?

3.

Para uma descrio de cada estgio proposto por Lasswell ver tambm Brewer, 1974.?

4.

H nesta concepo de poltica uma pretenso de verdade, de descrio da poltica tal como
ela , como se existisse uma essncia da poltica. O campo em formao um campo que
busca se afirmar numa viso de cincia universal e que, por isso, busca constituir uma teoria
explicativa que d conta da realidade e dos aspectos que permeiam a poltica. Para a
discusso de poltica ver texto Sobre Poltica e tambm a Introduo ao material. A questo
central : usamos o modelo para dizer o que uma poltica e explica-la ou usamos como
ferramentas para entender como se faz a poltica, podendo usufruir desta ou de outra
ferramenta??

5.

Viana (1997) ressalta que uma preocupao desse campo terico explicitada s vezes de
forma direta por alguns autores apreender, com base nesses estudos empricos sobre
polticas pblicas (isto , sobre o que o governo faz), um maior conhecimento a respeito das
caractersticas mais gerais dos sistemas polticos e das relaes que se estabelecem entre
polticas pblicas e poltica, de um lado, e entre governo e sociedade, de outro.?

6.

Neste texto adotaremos a denominao das fases sintetizadas por Howlett e Ramesh, com a
contribuio de outros autores e seus modelos no dilogo com a ideia de ciclo.?

7.

O processo incremental produz mudanas graduais nas polticas, em pequenos passos.


Refere-se a pequenos ajustes, marginais, que vo sendo realizados sem gasto excessivo de
tempo para definir os objetivos das aes e com maior controle sobre as alteraes
produzidas. No entanto, para Kingdon, so as caractersticas dos rgos, das instituies e
dos aparelhos vinculados produo de polticas pblicas que podem responder melhor
pelos tipos de processos e, consequentemente, pela forma como os problemas so
selecionados. Ele se utiliza da teoria das organizaes (compreensiva, racional e
incrementalismo) e de um modelo em particular (de James March e Johan Olson, intitulado
garbage can model of organizational choice traduzido como modelo da lata de lixo) para
entender as instituies do Executivo. Para o autor, preferncias problemticas, tecnologias
no claramente especificadas e participao fluida so caractersticas das instituies do
Executivo, sendo o resultado final de suas atividades funo de ummix de fluxos entre
problemas e solues, a partir de participantes limitados com recursos especficos (VIANA,
1996; CAPELLA, 2006).?

8.

Em razo da compreenso de diferentes fluxos atuando no processo de formulao de


polticas, Kingdon nomeou seu modelo de multiple streams (mltiplos fluxos).?

9.

Um aspecto importante a ressaltar neste tipo de anlise a nfase dada ao processo poltico
restrito ao mbito governamental. E ainda que se considere no modelo proposto a dinmica
do processo poltico, parece persistir a busca de uma racionalidade no desenvolvimento das
polticas. H abordagens que tentaro romper com esta perspectiva, como, por exemplo, a
proposta por Ball ver texto A anlise da poltica proposta por Ball .?

10. Na literatura, a avaliao de polticas se mistura com a avaliao de programas sociais. Para
esta discusso ver texto Avaliao de Polticas e Programas de Sade: contribuies para o
debate, neste material.?