MODELO SEQUENCIAL OU DO CICLO POLÍTICO

O ciclo de políticas públicas se apresenta como uma ferramenta analítica que

contribui para tornar clara e didática a discussão sobre o tema. As críticas alertam
para a necessidade de não se considerar as fases como rígidas etapas sequenciais,
ou seja, é possível que as sequências se alternam e as fases se misturem. Sendo
assim, mais importante do que a sequência que o ciclo apresenta é o entendimento
de que a política pública é composta por estágios que possuem características
específicas. Há diferentes formas de conceber os estágios do ciclo,
Howlett,Ramesh e Perl (2013,p.13) asseveram que o percurso desta abordagem e
Harold Lasswe ll (1971), que dividiu processo da política pública em sete estágios:
(1) informação, (2) promoção, (3)prescrição, (4) invocação, (5)aplicação, (6)
término e (7)avaliação.
Optou-se aqui pelo reconhecimento de cinco fases: (1) percepção e definição de
problemas; (2)formação da agenda decisória; (3)formulação programas e
projetos;(4)implementação das políticas delineadas; (5)monitoramento e avaliação
das ações planejadas.
A crítica, que pode ser feita à abordagem de Lasswell, e estendida também à
clássica definição de Dye, é que confere demasiado destaque às decisões internas
dos governos. Desta forma, esses autores não teriam considerado as influências
externas sofridas pelo Estado cada vez mais comuns em uma sociedade
democrática plural.
Trata-se de uma proposta mais sucinta que aquela originalmente defendida por
Lasswell,contudo ela abarca todo o processo das políticas, destacando fases que
não haviam sido consideradas pelo precursor da abordagem.
Dentre os diversos problemas socioeconômicos que a sociedade apresenta, alguns
deles são percebidos como mais prioritários e passíveis de resolução pelo sistema
político. Esta é a questão central da etapa de definição de problemas, que é
permeada tanto por critérios técnicos, marcados pela construção de indicadores que
apontam a urgência de determinadas ações, como por circunstâncias decorrentes
de situações de emergência (epidemias, catástrofes naturais, etc.). Além disso,
o'feedback das políticas em curso pode também ser uma fonte para a definição de
problemas, a partir das falhas ou ajustes necessários para o aprimoramento dos
programas ou projetos. Grande parte dos problemas existentes não avança para a
agenda decisória,considerando os escassos recursos públicos que viabilizam as
soluções. Secc hi (2013,p.45), a partir do trabalho de Sjöblom (1984),discute
algumas especificidades relacionadas à conformação de um problema público. O
primeiro ponto destacado é a percepção do problema público, que possui um
caráter intersubjetivo marcado pela percepção dos atores mais relevantes . A
definição ou delimitação do problema é o segundo ponto que envolve estabelecer
quais os elementos constituintes da questão a ser solucionada. E, por fim, avaliação
de possibilidade de solução,que significa reconhecimento de uma solução viável
para o problema em perspectiva.A segunda etapa do ciclo a deformação da agenda
decisória.Essa agenda pode ser entendida como um conjunto de problemas
encarados como relevantes pelos atores envolvidos com a política.Conforme
Secchi (2013,p. 46), a agenda pode ser concretizada em um programa de governo,
um planejamento orçamentário ou até mesmo estatuto partidário.O autor apresenta
três tipos de agendas: (a)agenda política (ou sistêmica); (b) agenda formal (ou
institucional);(c) agenda da mídia. No primeiro caso, a agenda política é
caracterizada por um conjunto de problemas que a comunidade política entende
como merecedor de uma intervenção pública. A agenda formal é aquela formada
por problemas que o governo já decidiu enfrentar. Em relação à agenda da
mídia, esta se refere aos problemas que recebem atenção dos meios de
comunicação,que, em muitos casos,têm o poder de influenciar fortemente as
demais agendas.Secchi reconhece também três condições para que um
problema ingresse na agenda política: (a) atenção (atores devem considerar é
necessária uma intervenção na situação apresentada); (b)resolutividade (ações
devem ser consideradas necessárias e factíveis); (c)competência (o problema
deve tocar responsabilidades públicas).

TEORIA DOS MÚLTIPLOS FLUXOS

SLIDE 3- A teoria dos múltiplos fluxos se originou a partir de estudos sobre a

formação da agenda pública, elaborada por Kingdon (2003) e Zahariadis (2007),
com origem no modelo de decisão em organizações. ( Ou seja, a teoria de múltiplos
fluxos é sedimentada no conceito de fluidez, que se reflete no entendimento da
construção dos problemas e soluções políticas (em particular) e da formação da
agenda governamental (de forma ampla). Refuta-se uma visão em etapas da
relação entre problemas, soluções e decisão, como apresentada por uma visão
racionalista)

SLIDE 3- Os autores procuram responder de que forma um problema

consegue entrar na agenda decisória do governo/governante. Em seus textos, o
autor considera que são quatro processos fundamentais para a construção de uma
política pública. O primeiro é o estabelecimento de uma agenda de políticas
públicas, seguida pela consideração de alternativas para a criação de políticas, as
quais passam por escolhas que chegam a uma decisão final.

SLIDE 4- Os autores preconizam a presença da ambiguidade na tomada de

decisão em função de três fatores: (i) participação fluida pela grande rotatividade
dos atores envolvidos nas arenas decisórias; (ii) preferências vulneráveis,uma vez
que os tomadores de decisão não compreendem com clareza o impacto de suas
decisões e, portanto, não conseguem se posicionar em relação às diferentes
alternativas diante deles; (iii) tecnologias mal definidas, especialmente no setor
público, marcado por crescente interdependência, disputas intra e
intergovernamentais, conflitos jurisdicionais, contestações em relação à divisão de
atribuições e de responsabilidades.

SLIDE 5- O autor define a agenda como algo importante: São três tipos de
agendas existentes. A primeira é a Agenda sistêmica ou não governamental, que é
aquela que não tem interesse imediato, mas está à espera de uma oportunidade
para competir com as demais agendas (ou seja, ela Consiste no conjunto de
questões que recebem atenção da sociedade e são entendidas como assuntos de
competência das autoridades governamentais.
A segunda é a agenda institucional que possui atenção do governo, contudo, não
está na pauta decisória atual (Conjunto de temas ou problemas considerados
importantes em um determinado momento, como resultado da ação política de
atores como burocratas, movimentos sociais, partidos políticos, mídia, entre outros)
Por fim, a terceira agenda é a agenda decisória, que é aquela que contém os
assuntos em andamento( um subconjunto da agenda governamental que contempla
questões que estão prontas para a tomada de decisão pelos formuladores de
políticas, ou seja, prestes a se tornarem políticas públicas

SLIDE 5- Para que um determinado assunto consiga fazer parte da agenda

política/decisória, há um processo incremental, o qual combina uma série de fluxos
independentes, que atravessam as estruturas da decisão, ou seja, há fluxos
diferentes para que isso aconteça.

SLIDE 6- Kingdon (2003), seguindo Cohen, March e Olsen (1972), propõe que o
processo de tomada de decisão nas políticas públicas poderia ser representado pela
confluência de três grandes correntes dinâmicas: a corrente dos problemas
(problems), a das propostas ou alternativas (policies) e a da política (politics).

SLIDE 7- Assim, a agenda governamental segue um processo não intencional que

se caracteriza por: 1) surgimento ou reconhecimento de um problema pela
sociedade em geral; 2) existência de ideias e alternativas para conceituá-los –
originadas de especialistas, investigadores, políticos e atores sociais, dentre outros;
3) contexto político, administrativo e legislativo favorável ao desenvolvimento da
ação.

1º FLUXO- Os problemas são condições sociais e a forma como elas despertam o

interesse de ação. Eles podem ser indicadores econômicos, políticos, sociais ou até
mesmo respostas a ações já realizadas/desenvolvidas. Assim, esse fluxo analisa
de que forma as questões são reconhecidas e os motivos que as levam a compor a
agenda do governo. A atenção governamental se daria em função de três
acontecimentos (Kingdon, 2003): 1) indicadores que apontam e mensuram a
magnitude de uma situação; 2) a ocorrência de eventos, crises, desastres ou uma
experiência pessoal; e 3) o feedback oriundo do monitoramento sobre orçamento,
custos e gastos. A resposta dos formuladores, por sua vez, depende da forma como
estes percebem e interpretam a realidade. Geralmente os problems necessitam dos
outros fluxos para entrar na agenda decisória. São tratados pelo autor como se
fossem uma espécie de cenário da sociedade. Se ela está com um “humor” para tal
engajamento, há possibilidade de se envolver na causa, ao mesmo tempo, se o
clima nacional não está propício, vai fazer a pauta ser ignorada.

2º FLUXO- As alternativas são propostas elaboradas por especialistas, acadêmicos,

etc., que mobilizam as comunidades de política, se envolvendo com temas
específicos. Eles aguardam o surgimento de oportunidades para apresentar seus
conhecimentos sobre o problema. Cada nova solução precisa ser gerada em um
canal, denominado pelo autor de comunidades de políticas – policy communities -,
ou seja, são pessoas organizadas em algum tipo de sociedade, que conseguem
destacar problemas sociais. Nesse processo nem todas as ideias recebem o mesmo
tratamento – algumas permanecem intocadas, outras são combinadas a novas
propostas e/ou desaparecem. Entre as alternativas que originam as políticas
públicas é possível identificar alguns padrões, tais como: a confiabilidade técnica; a
aceitabilidade e compatibilidade entre os valores vigentes na sociedade; e a
capacidade de antecipar contingenciamentos futuros, como os orçamentários.
Mesmo atuando sem nenhum outro fluxo, as politics podem agir tanto nas policies
quanto nos problems. Isso acontece porque o campo da política é repleto de
negociações e é onde as decisões são tomadas. Interesses, relações de poder,
barganhas e etc. são facilmente encontradas e detectadas.Complementando o
estudo dos fluxos proposto pelo autor, têm-se os motivos sobre como a agenda do
governo é feita e, as três oportunidades que acionam a agenda governamental são:
Indicadores; Circunstâncias (crises, por exemplo) e; Feedback social do próprio
governo.

3° FLUXO- No fluxo político do modelo dos múltiplos fluxos três elementos são
considerados: o clima nacional (national mood), as forças políticas organizadas e as
mudanças no governo (Kingdon, 2003; Zahariadis, 2007). O clima nacional se
caracteriza pelo compartilhamento das questões relevantes na sociedade,
configurando um ambiente favorável para a formação da agenda política. As forças
políticas organizadas referem-se às pressões exercidas por grupos, levando a
consensos ou conflitos na arena política. Por fim, as mudanças no governo
influenciam a agenda tanto de pessoas em posições estratégicas como na
composição do legislativo. Chama-se especial atenção para o início de governos,
considerado o momento mais propício à entrada de demandas que permaneceram
por um longo tempo sem resposta .

Para Kingdon (2003), uma das explicações desta teoria está nas Janela da
Oportunidade, as quais ocorrem da seguinte maneira: Os fluxos estão atuantes
sozinhos e, ao se cruzarem, criam uma oportunidade para mudança e convergência.
Esse choque possibilita uma abertura da discussão de um tema na agenda
governamental e, se as conjunturas forem suficientes, esta janela possibilitará a
construção da política pública. Quando o fluxo de soluções não consegue exercer
influências sobre a agenda, elas não conseguem abrir uma janela de oportunidade
dentro da agenda de governo.

Mas quando trabalhadas alternativas e soluções dentro de comunidades e no

campo da política, um problema pode ser detectado e colocado ao interesse
público. Se a demanda for aceita, abrir-se-á uma janela para aprovação de tal
solução. Essa mudança na agenda de governo, ao ser trabalhada pelos três fluxos,
é denominada por Kingdon de coupling, e ele só acontece no momento em que as
janelas da oportunidade se abrem.

TEORIA DO EQUILÍBRIO PONTUADO

O modelo de equilíbrio pontuado surge para dar conta tanto da estabilidade quanto
da mudança do processo de formulação de Políticas Públicas. Para Baumgartner e
Jones, a teoria do equilíbrio pontuado procura explicar uma observação simples: os
processos são muitas vezes guiados por uma lógica de instabilidade e
incrementalismo, mas às vezes produzem mudanças em grande escala, sendo
assim, os autores pensam em um modelo que possam dar conta desses dois
elementos. Para isso é necessário o feedback positivo que são as ideias inseridas
na agenda e atraem outras produzindo um efeito cascata, com isso haveria dois
eixos para esse modelo, sendo: as estruturas institucionais e o processo de agenda
setting, onde trabalham na perspectivas de que os governos delegam autoridade
para agentes governamentais, em subsistemas políticos. Esses Subsistemas
processam as questões de forma paralela, enquanto os líderes
governamentais(macrossistema) ocupam-se de questões proeminentes de forma
serial. Assim, segundo Baumgartner e Jones, algumas questões permanecem nos
subsistemas formados por comunidades de especialistas ao passo que outras
acabam por integrar o macrossistema, promovendo mudanças na agenda.
É importante para o modelo o conceito de Monopólio de Políticas (Policy Monopoly),
que é quando um subsistema é dominado por um único interesse, tendo duas
características: estrutura institucional definida; e uma ideia fortemente associada
com a instituição e com os valores políticos da comunidade. Para o modelo a chave
da mudança/estabilidade, estaria em verificar como a questão é definida dentro de
um contexto institucional, favorecendo determinadas visões políticas em detrimento
de outras, além disso, é fundamental também o conceito de Policy Image que são
as ideias que sustentam os arranjos institucionais, permitindo que o entendimento
acerca da política seja comunicado de forma simples e direta entre os membros de
uma comunidade e contribuindo para a disseminação das questões, processo
fundamental para a mudança rápida e o acesso de uma questão ao macrossistema.
Existem dois componentes da Policy Image, informações empíricas e apelos
emotivos .
Para um problema chamar a atenção do governo é necessário que sua imagem
ligue o problema a uma solução possível, pois ela intervém fortemente na
transformação de questões em problemas. Além disso, no modelo a disputa para a
criação de consenso em torno de uma Policy Image é fundamental. A autoridade
para decidir sobre as questões é das instituições
Nos subsistemas predominam mudanças lentas, graduais, incrementais (situação
de equilíbrio), mas em alguns “momentos críticos”, o equilíbrio pode ser pontuado
por períodos de rápida mudança, esses momentos têm início quando a atenção a
uma questão rompe os limites do subsistema e chega ao macrossistema político
Ao contrário dos subsistemas, os macrossistemas políticos caracterizam-se por
intensas e rápidas mudanças, diversos entendimentos sobre uma mesma polít ica.

QUADRO TEÓRICO DAS COLIGAÇÕES DE CAUSA OU DE INTERESSE

O modelo Advocacy Coalition Framework (ACF), proposto na década de 1980
por Paul Sabatier e Jenkins-Smith, constitui uma das mais importantes formas
alternativas de pensar o processo político, propondo-se:
(a) encontrar uma alternativa ao modelo heurístico das etapas, que dominava o
campo de estudo das políticas;
(b) sintetizar os melhores contributos das abordagens top-down e bottom-up,
explicativas da implementação de políticas;
(c) incorporar informação técnica nas teorias do processo político. O objetivo
foi disponibilizar uma explicação coerente sobre os principais fatores e dinâmicas
que afetam o processo político.

Os autores consideram que o subsistema político é a unidade de análise mais

adequada para analisar o processo político. Este define-se como um conjunto de
atores, integrados em organizações públicas e privadas, que se interessam
ativamente por uma determinada área de política e tentam influenciar o
desenvolvimento político nessa área (Sabatier, 1998: 98).
Fazem parte do subsistema todos os que participam e desempenham um papel
importante na geração, disseminação e avaliação das ideias políticas em relação a
um tema ou área específica: analistas, grupos de interesse, burocratas,
políticos eleitos, acadêmicos, think tanks, investigadores, jornalistas e
membros de diferentes níveis do sistema político-administrativo e de governo.

É a partilha de um mesmo sistema de crenças que mantém os atores unidos

no mesmo subsistema. Quando estes atores agem de forma concertada para
atingir determinados objetivos políticos, está formada uma coligação de causa
ou de interesse (advocacy coalition). A associação ou a competição entre
coligações geram dinâmicas de mudança nas políticas públicas e dinâmicas de
recomposição e de emergência de novas questões. Os subsistemas integram uma
diversidade de coligações que se distinguem umas das outras pelos recursos de
que dispõem e pelas ideias políticas (policy beliefs) que defendem (advocacy
coalition) e que competem entre si para influenciar a tomada de decisão política.

Os autores defendem que dois tipos de variáveis têm impacto ao nível do

equilíbrio de poder e da distribuição de recursos no interior do subsistema:
variáveis estáveis (estrutura social, regras, instituições, valores e recursos do
sistema político) e variáveis instáveis ou eventos exteriores (mudanças
socioeconómicas, mudanças no sistema de governo, mudanças ou decisões em
outros subsistemas).

os autores do ACF defendem que “eventos externos ao subsistema são

condição necessária, mas não suficiente, para a mudança nas políticas”
(Sabatier, 2007: 199), valorizando antes a importância das ideias políticas, quer na
formação e desenvolvimento das coligações, quer como fator indutor de mudança
política.

Os autores preveem ainda a existência de uma terceira variável, exercendo

funções de mediação entre as outras duas e o subsistema, condicionando e
enquadrando o comportamento dos atores e das suas interações: esta variável,
designada long term coalition opportunity structure, diz respeito ao “grau de
consenso necessário à mudança política” e ao “grau de abertura do sistema
político”. Defendem os autores que uma estrutura que promova e incentive altos
graus de consenso e de partilha de informação entre as diferentes coligações e
privilegie um fácil acesso aos patamares decisórios contribui para minimizar os
riscos de conflito e para alcançar os objetivos políticos.

O modelo proposto por Sabatier e Jenkins foi elaborado com o propósito mais
abrangente de encontrar uma explicação para o processo político alternativa ao
modelo das etapas. Nesse sentido, para além de proporcionar uma abordagem mais
integrada dos processos de emergência e de formulação das políticas públicas,
propõe também uma síntese das abordagens top-down e bottom-up da
implementação de políticas. A abordagem top-down defende que um processo
eficaz de implementação requer uma “cadeia de comando” com capacidade para
coordenar e controlar o processo, enquanto que a abordagem bottom-up
valoriza a influência das rotinas e dos procedimentos das administrações
(street level bureaucracy) e dos expedientes utilizados para lidar com situações
de incerteza como um fator determinante para o sucesso ou insucesso da
concretização de políticas.