Fichamento

Souza, Celina. Polticas Pblicas: uma reviso da literatura. In: Sociologias, Porto
Alegre, ano 8, n 16, jul/dez 2006, p. 20-45.

Introduco
As ltimas dcadas registraram um ressurgimento das polticas pblicas como campo de
conhecimento por conta, sobretuto, de trs fatores: 1) a adoco de polticas restritivas de
gastos, principalmente, nos pases em desenvolvimento; 2) substituico da viso
keynesiana de estado e, finalmente, o item 3), mais relacionado aos pases em
desenvolvimento e de democracia recente, se refere a dificuldade de formar coalizoes
capazes de elaborar polticas pblicas para equacionar problemas que dizem respeito ao
desenvolvimento economico e social do pas. O desafio que envolve a resoluco de
problemas, como esses, buscam ser relacionados com a prpria interpretaco terica do
campo de conhecimento das polticas pblicas. Nesse sentido, a autora se prope a nos
apresentar o estado da arte, ou seja, os conceitos e a literatura especfica que tratam do
tema, incluindo a literatura neo institucionalista. (Pg. 1 e 2)
Dessa forma, num primeiro momento, a autora introduz os principais conceitos,
modelos analticos e tipologias especficas da era de poltica pblica e, em seguida,
discute as possibilidades de aplicao da literatura neo-institucionalista anlise de
polticas pblicas. (Pg. 2)

Como e por que surgiu a rea de polticas pblicas?

Diferente do rumo que tomou a rea de polticas pblicas no continente europeu, mais
centrado sobre a perspectiva do Estado e suas funces, nos Estados Unidos, a disciplina
surge de forma mais especfica com a nfase nos estudos sobre a acao dos governos.
Portanto, nos Estados Unidos que o estudo das polticas pblicas nascem enquanto
disciplina acadmica e rea de conhecimento. (Pg. 3)
No momento de constituicao e consolidacao da disciplina, os estudos norte-americanos,
abriram caminho para uma terceira via de estudos do mundo pblico ao considerar que
o governo faz ou deixa de fazer passvel de ser (a) formulado cientificamente e (b)
analisado por pesquisadores independentes. (Pg. 3) O primeiro caminho se constituiu
com Madison, ao considerar a importancia da formulacao de instituicoes capazes de
conter as paixoes humanas. O segundo caminho seguiu a tradicao de Paine e
Tocqueville que viam na organizacao local a virtude necessaria para a promocao do
bomgoverno.
A partir da criacao da RAND corporation (organizacao no-governamental) no governo
de Robert McNamara, nos Estados Unidos, houve um estmulo a participacao de

mtodos cientficos nas decises e formulaces do governo sobre os problemas

pblicos, inclusive a poltica social. (Pg. 4)
Os pais fundadores da rea de polticas pblicas
So considerados paisda era de polticas pblicas:
Laswell (1936)
Na tentativa de conciliar producao academica com prtica emprica dos governos,
introduz a ideia de policy analysis. Analisando, dessa forma, a poltica pblica, busca
estabelecer o dilogo entre cientistas, grupos de interesse e governo. (Pg. 4)
Simon (1957)
Defendeu a busca pelo conhecimento racional que se dava atravs de estruturas que
enquadrassem o comportamento dos atores polticos modelando na diretcao dos
resultados desejados do bom governo ao invs de maximizarem seus interesses prprios.
(Pg. 4)
Lindblom (1959; 1979)
Se contrapos a Laswell e Simon no que se refere enfase no racionalismo. Argumentou
que era necessria a incorporacao de consideracoes acerca das relaes de poder e a
integrao entre as diferentes fases do processo decisrio o que no teria
necessariamente um fim ou um princpio. (Pg. 5) Portanto, era preciso ir alm das
questoes sobre a racionalidade e compreender o papel da eleicoes, da burocracia dos
partidos e dos grupos de interesses.
Easton (1965)
Contribuiu para a disciplina ao definir polticas pblicas como um sistema em cujas
etapas se relacionam desde a formulacao, resultados e ambiente.

O que so polticas pblicas

Segundo a autora, no existe uma definicao nica de politicas pblicas. Alguns autores
v esse campo de estudos como um subtema em relacao a poltica (Mead, 1995), outros
como um conjunto de acoes do governo que produzem efeitos especficos (Lynn, 1980;
Peters, 1986) e, por fim, a definicao mais completa de Laswell em que as decises e
anlises das politicas pblicas implicam em responder as seguintes questes: quem
ganha o qu, por qu e que diferena faz. (Pg. 5)
Outras definicoes tem como enfase o papel da poltica pblica na solucao de problemas.
No entanto, criticos dessas definicoes argumentam que conduzir a perspectiva da
discussao nesses aspectos racionais e procedimentais das polticas pblicas pode
acarretar na invisibilidade das dinamicas conflituosas, dos limites no interior das

decisoes do governo e tambm das possibilidades de cooperacao entre e inter

instituicoes e grupos sociais. No entanto, mesmo as definicoes mais minimalistas,
consideram o governo como o locus onde se desenvolvem as ideias, interesses e
preferencias em torno das polticas pblicas. Em geral, apesar dos embates em torno de
determinados aspectos, as definicoes assumem uma visao holstica do tema entendendo
a importancia que cada aspecto tem para a dinamica do estudo, discordando, porm,
somente, na sua importancia relativa. (Pg. 6)
Do ponto de vista terico, as polticas p[ublicas, bem como as polticas sociais so
multidisciplinares e buscam explicar a natureza das polticas, seu processo, interrelacoes e repercussoes na poltica, economia e sociadade. (Pg. 6)
De forma resumida, pode-se dizer que poltica pblica, enquanto campo de
conhecimento, busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em acao e/ou analisar essa
acao e, se for necessrio, propor modificacoes no curso dessa acao. (Pg. 7) Isso se
torna tao mais aplicavel conforme o grau de desenvolvimento da democracia de um
pas. Nas palavras da autora: a formulao de polticas pblicas constitui-se no estgio
em que os governos democrticos traduzem seus propsitos e plataformas eleitorais em
programas e aes que produziro resultados ou mudanas no mundo real. (Pg 7)

O papel dos governos

O debate sobre polticas pblicas se estabelece em meio a questao sobre o espaco em
que so desenhadas e definidas, ou seja, no mbito do governo. Contrariando algumas
correntes, a autora defende a possibilidade de uma certa autonomia relativa do
Estado, uma margem de manobra prpria, muito embora, seja permevel a influencias
internas e externas. , portanto, nesse espaco prprio de atuacao que reside as condicoes
para a implementacao de objetivos de politica pblica. (Pg. 8)
Elementos ps-modernos como a mundializacao do capital, grupos de interesse,
movimentos sociais, partidos e coalizoes influenciam e complexificam a capacidade do
governo de intervir e formular polticas pblicas, contudo, segundo a autora, no
impedem ou, necessariamente, implicam a perda dessa capacidade. (Pg 8)

Modelos de formulao e anlise de polticas pblicas

Na busca de compreenso sobre como e por que o governo faz ou deixa de fazer
alguma ao que repercutir na vida dos cidados (Pg 9) foram desenvolvidos vrios
modelos de compreenso, os principais sero mapeados a seguir:
O tipo da poltica pblica
Theodor Lowi (1964; 1972)- a poltica pblica faz a poltica. (Pg 9)

Com essa mxima o autor quis dizer que as decises e recepo de cada poltica pblica
elaborada, desencadeiam uma serie de disputas que passam por cenrios polticos
diferenciados. A poltica pblica pode assumir 4 formatos: 1) poltica distributiva,
desconsidera a noo de recursos limitados, gera mais impactos individuais do que
universais e privilegia determinados grupos; 2) polticas regulatrias, se refere ao visvel
aparelho burocrtico do estado, o 3) so as polticas redistributivas, estas atingem um
maior nmero de pessoas, mas impe perdas, a curto prazo, para determinados grupos
sociais e o 4) so as polticas constitutivas que lidam com procedimentos. Cada uma
dessas polticas vai gerar pontos de apoio ou veto processando um cenrio poltico
diferente. (Pg. 9)
Incrementalismo
Desenvolvido por Lindblom (1979), Caiden e Wildavsky (1980) e Wildavisky (1992).
Trata-se de uma viso da poltica publica como um processo incremental, no qual as
pol[iticas no partem do zero, mas de decises marginais e incrementais que
desconsideram mudanas polticas ou mudanas substantivas nos programas pblicos.
(Pg 10). Esse modelo perdeu um pouco da sua funo explicativa com as medidas de
ajustes ficais adotadas por vrios pases. Contudo, os oramentos pblicos ainda
mantm determinadas estruturas que encontram a razo de ser dessa teoria.
O ciclo da poltica pblica
Nesse aspecto, a poltica pblica aparece como um cliclo deliberativo composto dos
seguintes estgios: definio de agenda, identificao de alternativas, avaliao das
opes, seleo das opes, implementao e avaliao. (Pg. 10)
Algumas abordagens se concentram na definicao de agenda, outras nos participantes do
processo decisrio ou ainda enfatizam a formulacao da poltica pblica. (Pg. 11)
Ao questionamento de como os governos definem suas agendas, so dados trs tipos de
enfoque: 1)Atravs dos problemas pblicos e suas definicoes; 2) por meio da conjuntura
poltica-ideolgica vigente; 3) focaliza nos participantes visveis como definidores
(mdia, grupos de pressao, partidos) e os invisveis (intelectuais e burocratas) como
invisveis modeladores de alternativas.
interessante destacar que, em relacao ao item (2): quando o ponto de partida da
poltica pblica dado pela poltica, o consenso construdo mais por barganha do que
por persuaso, ao passo que, quando o ponto de partida da poltica pblica encontra-se
no problema a ser enfrentado, d-se o processo contrrio, ou seja, a persuaso a forma
para a construo do consenso.
O modelo garbage can

Em outras palavras, no modelo lata de lixo, Cohen March e Olsen (1972) defendem
que as solucoes definem os problemas, uma vez que h muito mais problemas que
solucoes, o governo escolhe o que est de acordo com o seu leque de possibilidades das
quais os gestores dispoem naquele momento. (Pg 11 e 12)
Coalizo de defesa
Este modelo de Sabatier e Jenkins-Smith (1993) questiona os anteriores na sua
capacidade explicativa em relacao ao porque da ocorrencia de mudancas nas polticas
pblicas. Segundo so defensores desse modelo, tambm conhecido como (advocacy
coalition), a poltica pblica deveria ser analisada como um conjunto de subsistemas
relativamente estveis, que se articulam com o cenrio externo, que, por sua vez,
fornece os parmetros para os constrangimentos e os recursos de cada poltica pblica
formulada. Dessa forma, cada subsistema composto por coalizoes que se
distinguempelos seus valores, crenas e idias e pelos recursos de que dispem. (Pg
12)
Arenas sociais
Nesse modelo, a poltica pblica passa a ser feita pela sua iniciativa ou a de, chamados,
empreendedores polticos. So eles que, ao decidirem sobre a formulacao dos problemas
politicos, bem como da agenda de governo, passam a selecionar determinados
problemas e ignorar outros. Os principais mecanismos para chamar atencao dos
formuladores de politicas publicas so: 1) a divulgacao de indicadores que evidenciam o
problema; 2) eventos como desastres ou repeticao continuadade de problemas; 3)
feedback das politicas publicas que no tiveram sucesso. (Pg. 13)
Esses empreendedores constituem redes envolvendo contatos, vnculos e conexes que
relacionam os agentes entre si e no se reduzem s propriedades dos agentes
individuais. Dessa forma, esse modelo terico constitui uma alternativa para estudar o
conjunto de relacoes, vnculos entre entidades e indivduos. (Pg 13 e 14)
Modelo do equilbrio interrompido
Com influencia de nocoes da biologia e da computacao, esse modelo, defendido por
Baumgartner e Jones (1993), explica que a poltica pblica se caracteriza por longos
perodos de estabilidade, interrompidos por perodos de instabilidade que geram
mudanas nas polticas anteriores. (Pg. 14)
Acontece que, assim como os seres humanos, os subsistemas de uma poltica pblica se
processam de maneira paralela ou realizando pequenas mudancas, a partir da avaliacao
de sucesso de determinada poltica pblica, somente em momentos de grande
instabilidade ocorre um processo de mudanca mais profunda e de maneira serial ou

sequenciada. Ao estabelecer esse postulado, essa teoria torna-se capaz de explicar as

permanencias e mudancas do status quo.(Pg 14)
Modelos influenciados pelo novo gerencialismo pblico e pelo ajuste fiscal
O novo gerenciamento pblico consiste numa poltica fiscal restritiva de gastos aplicada
as polticas pblicas. Esse novo modelo busca estabelecer suas bases na eficiencia e na
credibilidade. Para isso, transfere seus encargos e funcoes parcialmente a endidades e
instituicoes com independencia poltica. (Pg 15)
A perpspectiva da eficiencia adveio da crise fiscal e ideolgica do estado. Em relacao as
acoes coletivas Olson (1965) argumentou que interesses comuns que guiariam o
processo decisrio, no necessariamente resultaria em acao coletiva, pois os interesses
de poucos tm mais chances de se organizarem do que os interesses difusos de
muitos.(Pg 16) Por isso, Olson defende que as polticas pblicas devem considerar a
eficiencia e a racionalidade.
O elemento de credibilidade das polticas pblicas estava na prevalencia de regras pranunciadas em contraponto ao poder discricionrio de polticos e burocratas. Assim,
delegando essas funcoes a outras instituicoes independentes, com regras prestabelecidas a discricionariedade seria limitada ou eliminada, segundo o autor. (Pg 16)
H tambm uma tendencia em implementar polticas pblicas de carter participativo,
seja por uma promessa poltica de um partido, seja por mandamentos constitucionais.
Apesar desse movimento do novo gerenciamento pblico em delegar a implementacao
de certas polticas pblicas a outros organismos e instituicoes os governos continuam
tomando decises sobre situaes-problema e desenhando polticas para enfrent-las.
(Pg 17)

O papel das instituies/regras na deciso e formulao de polticas pblicas

Outros campos tericos tambm influenciam o debate sobre polticas pblicas, como o
caso do neoconstitucionalismo. Ele enfatiza a importancia das instituicoes/regras para a
tomada de decisao das polticas pblicas. (Pg 18)
Uma das vertentes histrico-institucionalista tambm contribuem para o debate sobre o
papel das instituies na modelagem das preferncias dos decisores. (Pg 18) Portanto a
viso de que o processo decisrio resulta apenas de barganhas negociadas entre
indivduos que perseguem seu auto-interesse, contestada pela viso de que interesses
so mobilizados no s pelo auto-interesse, mas tambm por processos institucionais de
socializao, por novas idias e por processos gerados pela histria de cada pas. (Pg
19)

A teoria da escolha pblica adota uma postura ctica em relacao a capacidade do estado
de tomar medidas totalmente racionais e, sobretudo, sem inserirem seus interesses
privados. Logo, seguindo essa linha, as decisoes acerda das politicas pblicas deveriam
ser tomadas pelo mercado vis--vis do que pelos polticos e burocracia. (Pg 19)
Outra contribuicao do neoconstitucionaismo a nocao de que instituicoes so formadas
por regras formais e informais que moldam os comportamentos dos atores. Portanto,
essa regras tambm influenciam as polticas pblicas, no sendo algo exclusivo dos
indivduos ou grupos de interesse. (Pg 20)
Consideraes finais
O principal foco analtico da poltica pblica est na identificao do tipo de problema
que a poltica pblica visa corrigir, na chegada desse problema ao sistema poltico
(politics) e sociedade poltica (polity), e nas instituies/regras que iro modelar a
deciso e a implementao da poltica pblica. (Pg 21)