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Socilogo, Doutor em Educao e Professor Associado do Departamento de Sociologia da Educao e Administrao Educacional, da Universidade do Minho (Portugal). Director dos cursos de Mestrado em Educao, nas reas de especializao de Sociologia da Educao e Polticas Educativas, e de Educao para a Sade. E-mail: ajafonso@iep.uminho.pt
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ES TADO, POL TIC AS EDUC ACION AIS EST POL TICAS EDUCA CIONAIS E OBSESSO A VALIA TIV A AV ALIATIV TIVA
THE ST ATE, EDUC ATION AL POLICIES AND AN STA EDUCA TIONAL OBSESSION WITH ASSESSMENT

Almerindo Janela Afonso*

Correspondncia: Address: Universidade do Minho Instituto de Educao e Psicologia Campus de Gualtar BRAGA PORTUGAL 4710057

Resumo
O crescente protagonismo da avaliao no pode ser compreendido margem da natureza das polticas pblicas e educacionais contemporneas, nem, mais especificamente, margem do papel e redefinio do Estado em contexto de globalizao. Inicialmente impulsionada pela emergncia de governos neoconservadores e neoliberais, h duas dcadas e meia, a avaliao tornou-se obsessiva e unidireccional, quer pelo facto de continuar a manter a sua presena de forma relativamente indiferente natureza de governos de outras orientaes poltico-partidrias quer pelo facto de continuar a contribuir para maximizar as funes de controlo e de legitimao, em vez de apoiar mecanismos democrticos de prestao de contas e de responsabilizao (accountability) mais congruentes com a promoo de justia social e educacional.

A bs tr act tract bstr


The growing central role of assessment cannot be understood separate of contemporary public and educational policies, or, more specifically, isolated from the role and redefinition of the State in the context of globalization. Initially, prompted by the emergence of neo-conservative and neo-liberal governments, twenty five years ago, assessment became a single-focused obsession, whether due to the fact that it continues to maintain its presence, in a way that is relatively indifferent to the nature of governments and other political-party orientations, or due to the fact that it continues to contribute to maximizing the functions of control and legitimization, rather than supporting democratic mechanisms of accountability and responsibility that are more in keeping with the promotion of social and educational justice.
Contrapontos - volume 7 - n. 1 - p. 1 1-22 - Itaja, jan/abr 2007

Artigo recebido em: 20/02/2007 Aprovado em: 17/03/2007

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Palavras-chave
Estado; Polticas educacionais; Avaliao.

Keywords
State; Educational policies; Assessment.

Desde o incio dos anos oitenta do sc. XX, temos vindo a assistir a um crescente protagonismo da avaliao como dispositivo de regulao dos sistemas de ensino e, mais recentemente, como dispositivo de regulao dos sistemas de administrao pblica. Num nmero crescente de pases, e de uma forma mais explcita e intencional do que em outros momentos ou conjunturas histricas e scio-polticas, a avaliao tem ampliado consideravelmente as suas fronteiras e diversificado a sua presena, passando a incidir no apenas em dimenses mais especficas das polticas educacionais (como as que tm dado grande centralidade comparao nacional e internacional dos resultados acadmicos dos estudantes), como, tambm, contribuindo para a definio, implementao e controlo de outras polticas pblicas.

A emergncia da nova direita e a avaliao


Em pases capitalistas centrais, como os EUA e a Inglaterra, coincidindo com a ltima grande vaga de reformas de modernizao conservadora, a crescente centralidade da avaliao educacional foi, em grande medida, induzida pela possibilidade de essa mesma avaliao se tornar um dos instrumentos mais eficazes para introduzir mudanas em diferentes sectores sociais. Essas mudanas foram, inicialmente, inspiradas numa
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nova ideologia emergente a ideologia da nova direita uma espcie de melting pot poltico, econmico e cultural que se traduziu na fuso (conjuntural) de valores e interesses contraditrios, de origem (neo)liberal e (neo)conservadora, os quais acabaram tendo expresso concreta em muitas medidas e decises de carcter hbrido e heterogneo, assumidas por diferentes governos deste perodo (AFONSO, 1998; 1999; 2000). Naquele contexto, uma das expresses mais fortes da emergente obsesso avaliativa foi o retomar dos exames nacionais exames agora reactualizados por processos mais sistemticos de natureza tcnica e metodolgica. Assim, estes exames so instrumentos de avaliao aferidos por possurem um grau mais elevado de validade e fidedignidade, destinando-se a ser aplicados globalmente a populaes escolares especficas, mas tambm a amostras representativas de uma determinada populao. So, por isso, exames relativamente distintos dos exames tradicionais, aparecendo num outro contexto histrico, com motivaes econmicas, polticas e culturais distintas, e sendo justificados socialmente de formas relativamente diferenciadas. Os exames tradicionais, se exceptuarmos as funes que podero ter desempenhado em contextos pr-capitalistas onde alguns situam a sua mais remota origem, desenvolveram-se, sobretudo, ao longo do sculo XIX, como instrumentos privilegiados de avaliao e seleco que a escola ps ao servio das modernas administraes burocrticas pblicas e privadas porque estas comeavam a ser fortemente pressionadas para alterar os seus antigos sistemas de recrutamento e patronage (muitas vezes baseados em recomendaes pessoais, em critrios de nomeao discricionrios e at na compra de cargos pblicos), ou porque o prprio desenvolvimento do sistema capitalista comeava a ver vantagens econmicas na assuno, por parte do sistema educativo formal, da funo de seleco e hierarquizao dos indivduos (futuros trabalhadores ou quadros tcnicos), realizada em funo de critrios supostamente neutros e meritocrticos que assim passariam a ser percepcionados como a forma mais vantajosa e eficiente de regular (e legitimar) o acesso diferencial ao sistema ocupacional. Posteriormente, as polticas que levaram expanso da escola de massas, e que, em alguns pases pelo menos, tiveram o seu apogeu j nos anos sessenta do sculo passado, haveriam de manter os exames nacionais como mecanismo de seleco escolar, j no tanto por razes econmicas, mas por se tratar de um dispositivo de avaliao julgado congruente com a exigncia de homogeneidade ou uniformidade
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de critrios inerente viso mais restrita (e meritocrtica) da igualdade formal de oportunidades. No por mera coincidncia, a crtica funo reprodutora da educao escolar (marcada pelo trabalho agora clssico La Reproduction de Pierre Bourdieu e Jean-Claude Passeron) haveria de assentar precisamente na anlise sociolgica do arbtrio da aco pedaggica e na desocultao da sua neutralidade aparente, e pr os exames em exame: Nada mais prprio do que o exame para inspirar a todos o reconhecimento da legitimidade dos veredictos escolares e das hierarquias sociais que eles legitimam, pois que leva aqueles que se eliminam a assimilar-se queles que so mal sucedidos, permitindo queles que so eleitos entre um pequeno nmero de elegveis ver na sua eleio o atestado dum mrito ou dum dom que os teria feito preferir, em qualquer hiptese, a todos os outros. somente com a condio de descobrir no exame a funo de dissimulao da eliminao sem exame que se pode compreender completamente por que tantos aspectos do seu funcionamento, como procedimento patente de seleco, obedecem ainda lgica que rege a eliminao que ele dissimula (BOURDIEU; PASSERON, 1970, p. 198-199). Acrescentando algumas outras funes s funes anteriores dos exames tradicionais, os novos exames (agora reactualizados e designados, entre outros modos, de avaliao externa ou provas de avaliao estandardizadas) pretendiam cumprir duas funes bsicas complementares: continuar a ser um dispositivo de controlo central por parte do Estado, relativamente ao que se ensinava (e como se ensinava) nas escolas pblicas, e, simultaneamente, promover presses competitivas entre os estabelecimentos de ensino pblicos (ou entre estabelecimentos pblicos e privados), induzindo, desta forma, um efeito de concorrncia e hierarquizao atravs da publicitao e divulgao dos resultados escolares dos estudantes (rankings), os quais deveriam, supostamente, apoiar a livre escolha educacional por parte dos pais, transformados, entretanto, em clientes ou consumidores da educao escolar. Portanto, o facto de o Estado usar a avaliao como instrumento de controlo no se apresentava, em si mesmo, como algo de novo. Novo, pelo contrrio, era o facto de esse mesmo controlo sobre os resultados escolares j no se subordinar nem se restringir a uma mera lgica hierrquica e burocrtica, articulandose a partir de ento com mecanismos de mercado educacional (ou, mais exactamente, de quase-mercado).
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Dito de outra forma, numa primeira fase dos governos da nova direita, tratava-se essencialmente de introduzir a ideologia de mercado no prprio espao pblico estatal e no tanto de avanar para mecanismos de privatizao tout court, embora tenham sido muito fortes as crticas de muitos sectores sobre o monoplio da escola pblica. Alis, de acordo com a opo neoliberal mais ortodoxa, os bens educativos pblicos deveriam passar a integrar o conjunto dos bens mercadorizveis, ou seja, os bens sujeitos liberdade da oferta e da procura pretendendo, assim, quebrar a vinculao histrica e democraticamente estabelecida entre a educao como direito e bem colectivo e a obrigao do Estado democrtico prover e assegurar a universalidade dessa mesma educao (pelo menos a educao bsica). Entretanto, apesar da forte presena desta dimenso mais neoliberal, o Estado no se retirou nem abdicou do poder de direco e de controlo sobre o sistema educativo, mesmo quando, em conjunturas especficas e de diversos modos, acabou transigindo com a tendncia para redefinir os actores educativos como clientes ou consumidores, aceitando passivamente a possibilidade de novas discriminaes e excluses como consequncia perversa da desvalorizao da escola pblica, permitindo a liberalizao das escolhas educacionais sem levar em conta a distribuio social desigual do capital cultural e econmico, ou, ainda, fragilizando direitos e conquistas da cidadania democrtica em decorrncia da diminuio dos investimentos pblicos na educao. Mais genericamente, tal como alguns autores tm chamado a ateno (h muito mais de uma dcada, por exemplo, GAMBLE, 1994), o Estado no deixou de reforar o seu poder coercitivo, nem afrouxou substantivamente o exerccio do seu papel de regulao social, tendo, simultaneamente, e de uma forma s aparentemente paradoxal, continuado a promover a sua prpria retraco como Estado e a favorecer a expanso do mercado (AFONSO, 1999; 2000; 2001). No que diz respeito, mais concretamente, educao, os governos de inspirao neoliberal e neoconservadora adoptaram polticas hbridas que foram a expresso daquilo que atrs se afirmou. Por um lado, assistiuse a um aumento do controlo do Estado sobre as escolas, atravs, por exemplo, da criao de currculos e parmetros curriculares nacionais (PCNs), bem como atravs da definio de competncias essenciais em diferentes nveis de ensino (sobre o caso portugus, ver, por exemplo,
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AAVV./Dep. Educao Bsica, 2001), ou revalorizaram-se e actualizaramse os dispositivos de inspeco e a implementao de novas formas de avaliao externa; por outro lado, verificou-se a criao de mecanismos de liberalizao e de privatizao, e a adopo de modelos de administrao e gesto tecnocrtica e profissional (new public management) que conferiram uma maior autonomia processual e uma maior eficincia aos estabelecimentos de ensino pblicos. Em Inglaterra, por exemplo, o prprio discurso da gesto parece ter desempenhado um papel central no sentido de apoiar outras mudanas importantes na orientao da poltica educativa, servindo, nomeadamente, como refere S. Ball (1990), como a anttese lingustica da crise, isto , como o discurso que veio procurar pr ordem onde supostamente predominava o caos, implantar a racionalidade onde predominava a irracionalidade, promover a eficincia e a eficcia onde predominava a ineficincia e o desperdcio. A gesto surgiu assim como uma espcie de tecnologia moral num perodo marcado pelas polticas neoliberais e neoconservadoras, preocupadas em impor a velha ordem baseada nos valores da famlia e da religio, e desejosas de retomar o ensino disciplinado, disciplinador e meritocrtico adequado aos princpios do neodarwinismo social (outra das manifestaes do mercado educacional), revalorizando as disciplinas bsicas como a lngua materna, a matemtica, as cincias da natureza, a histria e os mtodos da pedagogia tradicional, enquanto vectores de um designado movimento de retorno ao bsico (back to basics), autoridade dos professores e ligao neovocacionalista da escola com o mundo do trabalho (AFONSO, 1995). Transitando gradualmente para uma outra fase nas polticas de governao (que deixo aqui apenas sinalizada para retomar a sua anlise em outra oportunidade), foi sendo incentivada a criao de parcerias com empresas e outros actores externos ao sistema, pretendendo, assim, promover a coresponsabilizao em relao s funes educativas (e, com isso, procurando novas formas de legitimao num contexto de crescente retraco nos investimentos pblicos). Dito de outro modo, num momento em que as formas de actuao do Estado comeavam a ser mais claramente discutidas e redefinidas (AFONSO, 2001), a adopo de algumas medidas que visavam a descentralizao de responsabilidades e a subsequente avaliao das aces e das decises locais e institucionais relativas implementao das polticas educativas centralmente definidas, pareciam constituir estratgias de legitimao compensatria no desprezveis (cf. por exemplo, WEILER, 1996). Neste ltimo caso, por exemplo, a autonomia
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das escolas pblicas, mais retrica do que real, acabou por ser mais um pretexto para a avaliao e responsabilizao dos actores educativos o que foi, alis, absolutamente essencial para promover uma outra representao sobre o papel do Estado, agora cada vez mais distante das suas funes de bem-estar social e das obrigaes que assumia quando era o principal provedor e fornecedor de bens e servios educativos.

A relativa indiferena da avaliao s concepes polticoideolgicas


Nas ltimas duas dcadas e meia, pelo menos nos pases capitalistas democrticos ocidentais, as polticas de avaliao foram ganhando um estatuto relativamente indiferente s concepes poltico-ideolgicas que lhe subjazem e foram, tambm, alcanando uma certa imunidade ou indiferena s realidades (nacionais, regionais, sociais, culturais) em que os diferentes dispositivos avaliativos se tm instalado e desenvolvido. , alis, esta aparente consensualidade que vem ampliando a eficcia legitimadora da avaliao e tornando mais difcil desmontar e pr em questo a sua aparente e pretendida neutralidade. Neste sentido, o que vem aparecendo como relativamente inesperado no perodo mais recente (meados dos anos noventa e seguintes) o facto de outros governos de orientao poltico-ideolgica distinta (socialistas ou sociais-democratas de centro-esquerda) terem assumido o poder, aps a vaga da nova direita, sem, todavia, modificarem substancialmente muitas das decises herdadas do perodo anterior. Pelo contrrio, em certos casos, estes governos foram at mais longe na expanso e concretizao de determinadas polticas educacionais (como as que dizem respeito avaliao externa baseada em exames) que se destinavam, em grande medida, a introduzir maior selectividade e discriminao. Incentivaram, tambm, a promoo de rankings de escolas e de outros mecanismos, igualmente discutveis, indutores de quase-mercados educacionais ou propiciadores de formas esprias de competio e emulao entre os principais actores escolares; redefiniram os princpios da formao inicial
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e continuada de professores e introduziram alteraes profundas nas respectivas carreiras, ocorrendo, por vezes, a implementao de modelos de avaliao dos prprios profissionais de ensino em estreita relao com a produo de resultados acadmicos dos alunos, resultados esses mensurveis (no apenas, mas sobretudo) por intermdio dos referidos exames externos estandardizados. Tudo isto, sob a justificao do necessrio aumento da competitividade econmica, da eficincia e eficcia do Estado e da melhoria da qualidade da educao escolar. No entanto, no que diz respeito a este ltimo aspecto, o discurso da qualidade foi (e continua a ser frequentemente) um discurso redutor quando se baseia apenas numa racionalidade instrumental que tende a sobrevalorizar indicadores e resultados quantificveis sem levar em conta as polticas educacionais, os sujeitos e os respectivos processos e contextos educativos. Neste sentido, a chamada avaliao da qualidade da educao tem significado, sobretudo, uma estratgia para levar a cabo uma certa (re)meritocratizao e elitizao do sistema educativo, com o consequente aumento da selectividade social. Por outro lado, no que diz respeito s tendncias gestionrias neoliberais (que tm vindo a influenciar a educao, em geral, e a escola, em particular), a chamada gesto da qualidade total (total quality management), originada como modelo nas empresas produtivas, pode, quando transposta de forma enviesada e acrtica, induzir (no pior sentido da expresso total) prticas de algum modo semelhantes s que esto subjacentes concepo de instituio total analisada por Goffman. Dito de outro modo, a gesto da qualidade total pode induzir aces de vigilncia panptica, auto-justificadas at como inovadoras, eficazes e necessrias, sobretudo, quando pretenderem gerir, regular e controlar todos os processos e comportamentos dos actores, de modo a lev-los a alcanar, a qualquer preo, os objectivos externos definidos pelo Estado ou pelo mercado. Tudo isto poder ocorrer passando por cima das margens de autonomia relativa dos professores, e desvalorizando processos colegiais e relacionais de participao de todos os intervenientes, com o eventual accionamento inadequado, por parte de alguns gestores escolares autocrticos, dos meios de avaliao de desempenho ou dos meios de sano disciplinar e de violncia simblica ao seu dispor. Obviamente, esta no tem que ser (nem ) a nica possibilidade de organizar e gerir as escolas. Para ser tecnicamente eficaz (e cientfica e pedagogicamente competente), a gesto no tem que ser autocrtica, despolitizada ou anti-democrtica (a este propsito, ver AFONSO, 2003).
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A avaliao da qualidade da educao um direito dos cidados e um de v er do Es t ado dev Est democrtico
No contesto a necessidade de fazer (mas a forma como muitas vezes se faz) avaliao externa dos alunos, dos professores e das escolas. Alis, o acesso s informaes que devem ser disponibilizadas pelos processos de avaliao uma prerrogativa legtima dos cidados e do prprio Estado democrtico, em favor do incremento da participao cvica e educacional, e em congruncia com a transparncia e a responsabilizao. Tambm, por isso, absolutamente necessrio que as prprias polticas pblicas educacionais sejam avaliadas. Mas a avaliao das polticas, nos campos da educao e da formao, no pode circunscrever-se avaliao dos alunos ou avaliao das aprendizagens (como tambm no nem pode ser, isoladamente ou mesmo de forma conjugada, avaliao dos professores ou avaliao das escolas). A avaliao dos sistemas educativos pode, em alguns casos, ser a avaliao conjugada de alunos, professores e escolas, mas, mesmo assim, no coincide necessariamente com a avaliao de polticas, ainda que a interface seja relativamente bvia. A avaliao das polticas (sobretudo em contextos macro e mega) implica, entre muitas outras dimenses, conhecer os processos de gnese, desenvolvimento e deciso poltica; pressupe uma anlise dos factores relacionados com a natureza poltica do Estado, a sua maior ou menor autonomia relativa, a evoluo e as implicaes dos processos de globalizao e transnacionalizao, os (novos) processos de regulao, as reconfiguraes e as lgicas de mediao Estado, mercado, terceiro sector, entre muitos outros aspectos. Neste sentido, apesar da insistncia frequente na necessidade de uma cultura de avaliao, a avaliao das polticas est consideravelmente menos teorizada (e menos valorizada) e menos praticada do que a avaliao dos alunos, das escolas e dos professores. Em qualquer dos casos, e tendo em conta a complexidade da realidade social e educacional, no posso, no entanto, defender mecanismos de avaliao que, muitas vezes, parecem pretender medir apenas desempenhos cognitivos ou aspectos instrumentais, deixando na penumbra uma srie de outras dimenses educativas, entre as quais, a promoo de uma
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concepo ampliada de cidadania e uma viso crtica e sustentada do mundo e da vida. Defendo, por isso, que a escola (pblica ou privada) com qualidade s pode ser uma escola simultaneamente democrtica e com elevadas possibilidades de propiciar aprendizagens efectivas em termos cientficos, tcnicos e humansticos. A qualidade dever ser, no apenas cientfica, mas tambm pedaggica e democrtica e a avaliao destas qualidades no se pode resumir aplicao de testes estandardizados ou a outras formas idnticas de avaliao externa. Por isso, ao contrrio do que, por vezes, nos fazem crer, a adopo de certos dispositivos de avaliao externa (sobretudo os que so exclusivamente baseados em indicadores quantificveis e mensurveis) no contribuir para a to propagandeada melhoria da qualidade do ensino, representando antes um retrocesso poltico e educacional injustificvel quando comparado com os progressos cientficos e epistemolgicos que tm vindo a conduzir a avaliao para perspectivas anti-positivistas, mais complexas, pluralistas, democrticas e objectivas. Alis, a emergncia do chamado Estado-avaliador tem significado um importante retrocesso porque, entre outras razes, promoveu a recuperao, actualizao e predomnio de muitos dos pressupostos e instrumentos positivistas e quantitativistas em avaliao, favorecendo, assim, a desvalorizao social e poltica da complexidade dos processos sociais e educativos (AFONSO, 2000; 2005). Do meu ponto de vista, este um dos aspectos importantes a considerar na anlise das polticas avaliativas, mas que, no entanto, tem sido negligenciado em muitos dos trabalhos que utilizam acriticamente o conceito de Estado-avaliador conceito este que surgiu inicialmente no mbito dos estudos relativos s polticas de ensino superior, procurando designar uma nova forma de actuao do Estado (sobre o Estado-avaliador, ver NEAVE, 1988; AFONSO, 1999, 2000; BROADFOOT, 2000).

Formao em avaliao, avaliabilidade e responsabilizao democrtica


Por muitas razes, uma ampla formao de professores (e de outros profissionais de educao) em avaliao torna-se cada vez mais urgente.
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Sem esse conhecimento, reflexo e prtica, a acrescentar a outros saberes e conhecimentos que so constitutivos de uma concepo de professor como trabalhador intelectual, ser mais fcil esperar que os diferentes sistemas de avaliao acabem por se impor, tal como so propostos, sem uma participao activa, fundamentada e crtica daqueles que so os principais actores e sujeitos educativos. Actualmente, as atitudes de resignao ou de alheamento relativamente a certas tendncias das polticas educacionais esto favorecendo a dominncia das orientaes produzidas por estruturas especializadas para a concepo e gesto da avaliao estruturas essas mais adequadas ao exerccio do poder de experts que trabalham em departamentos centrais do Estado, em organizaes especficas com grande autonomia ou mesmo em organizaes privadas, quase sempre afastadas das realidades da educao e nada preocupadas com os actores educativos e as particularidades dos contextos locais e institucionais. Todavia, sem o desenvolvimento de processos adequados de formao e de participao torna-se difcil promover a reflexo cientfica, metodolgica, tica e poltica em torno das questes da avaliabilidade (isto , em torno das condies de possibilidade de avaliar adequadamente actores, organizaes, contextos e polticas), e tambm ser mais difcil, por consequncia, construir modelos democrticos e transparentes de prestao de contas e de responsabilizao (accountability). Justamente por isto, o excesso de avaliao pode ser considerado obsessivo e tendencialmente unidireccional quando a sua utilizao se torna relativamente indiferente natureza poltico-partidria dos governos e quando acaba maximizando, de forma duradoura, a funo de controlo e de legitimao em prejuzo evidente do apoio a mecanismos democrticos de prestao de contas e de responsabilizao, os quais, por sua vez, deveriam ser mais valorizados enquanto processos de participao, de justificao de investimentos pblicos na educao e de promoo de justia social e educacional.

Referncias
AFONSO, A. J. O novo modelo de gesto das escolas e a conexo tardia ideologia neoliberal. Revista Portuguesa de Educao Educao, vol. 8, n 1, p. 73-86, 1995.
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