PERSPECTIVAS TEÓRICAS SOBRE O PROCESSO DE FORMULAÇÃO DE

POLÍTICAS PÚBLICAS
Ana Cláudia N. Capella

O objetivo deste trabalho é compreender como se dá o processo de formação de

políticas públicas a partir de conceitos teóricos. Para isso, o estudo parte da análise de
formação da agenda de políticas governamentais, a partir dos modelos de Múltiplos
Fluxos (Multiple Streams Model), de John Kingdon e o Modelo de Equilíbrio Pontual
(Punctuated Equilibrium Model), de Frank Baumgartner e Brian Jones.
A teoria de Kingdon consiste na observação dos estágios pré-decisórios,
desenvolvidos a partir da identificação de três fluxos independentes: os fluxos dos
problemas, das alternativas e da política. O fluxo dos problemas diz respeito ao processo
pelo qual certas questões passam a ser percebidas e reconhecidas como fator que demande
contrapartidas e passem a ocupar a agenda governamental. Como nem todos os problemas
ganham atenção, Kingdon destaca que há um processo de seleção e por isso diferencia
em “problemas e questões”. Uma questão (situação social) torna-se um problema quando
passa a ser percebido pelos participantes de um processo decisório e desperta a
necessidade de uma ação em contrapartida.
No segundo fluxo, de soluções e alternativas, Kingdon considera que as ideias
geradas nesse fluxo não estão necessariamente ligadas a um problema específico, ou seja,
não acontecem aos pares. Nesse contexto, sobrevivem as ideias que se mostram mais
viáveis do ponto de vista técnico e de custos toleráveis. A partir de um conjunto de
propostas ou alternativas, uma comunidade formada por especialistas (pesquisadores,
parlamentares, assessores, acadêmicos, funcionários públicos), compartilha preocupação
em relação a uma área (policy area), que quando percebida como viável é difundida
(soften up), por meio principalmente da persuasão e gera um efeito multiplicador, em que
as ideias se espalham e ganham mais adeptos.
No último fluxo, da política, é construído principalmente pelos processos de
barganha e negociação. Nesse fluxo, três elementos exercem influência sobre a agenda
governamental: clima ou humor nacional, forças políticas organizadas e mudança de
competência. Kingdon destaca que o clima nacional e as mudanças dentro do governo
como os principais elementos propulsores de transformações na agenda governamental.
O autor observa que estes três fluxos designam as principais variáveis que
compõem a agenda decisional. Mesmo ocorrendo de forma independente, são esses três
fluxos que ao se unirem, num processo denominado de coupling, tem a competência de
gerar mudanças na agenda governamental. Esse processo pode ocorrer por duas formas:
quando a policy Windows se encontra aberta e se abrem a partir do fluxo de problemas e
políticas ou quando acontece a atuação do policy entrepeneurs, ou seja, quando
indivíduos (empreendedores de políticas) especialistas em uma determinada questão, de
dentro ou fora do governo, estão dispostos a investir em uma ideia.
Além da dependência dos três fluxos para a construção da agenda governamental,
a análise sobre os atores envolvidos nos processos também é fundamental. Para Kingdon,
alguns atores são influentes na definição da agenda e ele os divide em atores visíveis (que
recebem alta atenção da imprensa e do público) e invisíveis. Além disso, destaca-se a
figura do Presidente, como um ator-chave e mais forte no sistema político com capacidade
de estabelecer a agenda numa dada área, mas apesar disso o presidente não tem controle
das alternativas, essa função cabe a especialidades. Por isso, este ator não tem a
capacidade de por si só determinar o resultado final de uma política.
Outra teoria denominada de “Equilíbrio Pontual” (Punctuated Equilibrium
Theory), desenvolvida por Frank R. Baumgartner e Bryan D. Jones, se mostra importante
para a compreensão da entrada de determinados assuntos na agenda de Governo. Nesse
modelo procura-se criar um mecanismo que permita analisar tanto os períodos de
estabilidade, como aqueles em que ocorram mudanças rápidas no processo de formulação
de políticas públicas, além de também dá atenção à influência institucional.
Nesta concepção, considera-se que as estruturas institucionais dividem-se entre:
os subsistemas políticos (comunidades de especialistas) e o macrossistema (governantes).
Os autores dizem que os subsistemas de uma política pública permitem ao sistema
político-decisório processar as questões de forma paralela, ou seja, os diversos temas que
surgem na agenda são tratados em subsistemas “temáticos” em que se procura assegurar
um entendimento comum sobre as questões com as quais estão lidando. Os subsistemas
designam o espaço em que as diversas demandas políticas são processadas, as quais
podem ou não ascender ao macrossistema.
Dentro dos subsistemas é possível encontrar a formação de monopólios políticos,
engendrados a partir de ideias gerais compartilhadas e influenciadas pelos fatores
institucionais. Tais fatores incidem diretamente sobre as condições de acesso aos
procedimentos decisórios.
O modelo do equilíbrio pontual acrescente sobre a importância da construção de
uma imagem sobre determinada decisão ou política pública (“policy image”), fortemente
influenciada por valores, por instituições, atentando também para o papel da mídia nessa
construção. A criação da imagem sobre um problema pode chamar atenção do governo
que ficará mais propenso a identificar e gerar uma possível solução a ele. Capella afirma
que: “A criação de uma imagem é considerada um componente estratégico na
mobilização da atenção do macrossistema em torno de uma questão”.
A análise da formação de agenda busca averiguar os mecanismos que introduzem
determinado tema na agenda de governo. Assim, é possível compreender a dinâmica da
política e o papel que os atores políticos desempenham na formulação de determinada
política pública a partir dos modelos citados.