Módulo: Avaliação de Políticas

Públicas.

José Amaro Hossi, Ph.D.

Regente da Unidade Curricular

Ângelo Ambrósio/Lic./pós-grad.
Assistente/Estagiário
923371387/ angeloambrosioa83@hotmail.com
IV- Os Processos nas
Políticas Públicas
IV- Os Processos nas Políticas
Públicas
O ciclo das políticas públicas é um esquema
de visualização e interpretação que organiza a
vida de uma política publica em fases
sequenciais e interdependentes. Trata-se de um
processo dinâmico que engloba 7 etapas.
IV- Os Processos nas Políticas
Públicas
Apesar da controvérsia que suscita em alguns círculos
da comunidade científica, o ciclo das políticas
Públicas ou enfoque por etapas, continua a ser a base
para a análise dos processos das políticas públicas,
pois desde o nascimento das Policys sciences que se
adopta a ideia de que o processo político desenvolve-se
sequencialmente por fases (Lasswell, 1956).
4.1- O ciclo das Políticas Públicas

4.1. O ciclo das Políticas Públicas

O estudo das Políticas Públicas resulta sempre

complexo dada a multiplicidade de actores que podem
participar no processo de elaboração (políticos,
burocratas, grupos de interesse, etc), as inúmeras
acções e decisões que estas podem compreender
(aprovação de uma normativa, contratação de serviços,
etc), bem como a variedade de factores que podem
influenciar o seu desenvolvimento (uma crise
económica, uma mudança de governo etc).
4.1- O ciclo das Políticas Públicas

Ante esta complexidade, o enfoque sobre o processo

de políticas, optou por identificar uma série de fases
diferenciadas no seu desenvolvimento, que contribuem
não só a facilitar a sua analise, como também
compreender melhor o seu processo de elaboração
(Anderson,2003).
O ciclo das Políticas Públicas

• Na base da revisão bibliográfica efectuada, o

enfoque identifica a existência de um ciclo de vida
em todas as políticas públicas que compreende as
seguintes etapas:

1. Definição do problema e formação da agenda

2. Formulação das políticas
3. Decisão
4. Implementação
5.Avaliação
6. Redefinição da Política.
7. Extinção
O ciclo das politicas publicas é um esquema de visualização e
interpretação que organiza a vida de uma política em fazes
sequenciais e independentes. Trata-se de um processo dinâmico e
de aprendizagem.
O ciclo das Políticas Públicas
4.1-Definição dos problemas e formação da
agenda.
• Ao nível da realidade social existe uma multiplicidade de
problemas, mas não contamos com políticas públicas que
abordam toda essa realidade que consideramos indesejável,
pois, só uma parte dos problemas sociais acabam por ser
considerados problemas públicos.

• Os problemas públicos são aqueles

assuntos/problemas sobre os quais existe um certo
debate político e ante os quais se considera
necessário actuar politicamente (Subirats et
al.,2008).
O ciclo das Políticas Públicas
• Esta diferenciação indica que os problemas públicos
não constituem factos objectivos e evidentes em si
mesmos, pois, tratam-se de elementos construídos
socialmente e que portanto podem variar ao longo
do tempo, segundo o país que analisámos ou
atendendo o actor em referencia, Partidos,
movimentos socias, igrejas, etc. (Bacchi,1999).
O ciclo das Políticas Públicas
• A definição de um problema e a busca de solução
para o mesmo constitui um âmbito de acesos
debates.
• A géneses de uma política pública implica o
reconhecimento de um problema. A conversão de
um facto num problema depende da forma como
as pessoas o vêem como problema ou seja
depende de um intérprete.
4.1-Definição do problema
• E esta interpretação não é necessariamente racional
pois envolve valores, crenças, ideologias e
interesses. (são os factores que dão forma a
percepção da realidade)

Assunto Pessoas a dormir na rua

Problema Falta de habitação

Política Mais habitações

4.1-Definição do problema

• Ao cabo das últimas décadas ficou

demonstrado que a definição do problema
público, não é apenas mais uma fase do ciclo
mas sobretudo determina a solução/decisão a
tomar pelos decisores públicos.
4.1-Definição do problema

• A experiência em análises mostra que os problemas

não existem mas sim construídos; ou seja definidos
subjetiva e interessadamente pelos actores
implicados (exemplo o fracasso escolar que pode
ser visto como um fracasso do estudante ou uma
debilidade do sistema educativo ou ainda os sem
teto, será problema habitacional ou se segurança
pública como potenciais delinquentes?)
4.1-Definição do problema

• Diferentes soluções Diferentes causas

• Diferentes causas Diferentes problemas
• Diferentes Problemas Diferentes soluções

Soluções 1-Escolha do objectivo adequado

2-Problema definido correctamente
3- Escolha da solução adequada
4.1.1-Formação da agenda.

• 4.1.1-Formação da agenda.
• Por formação da agenda se entende o “processo
através do qual, os problemas chegam a chamar a
atenção séria e activa do governo como assuntos
possíveis de política pública” (a sua formação é
determinada por influencia de determinados actores-
Agenda setters).
4.1.1-Formação da agenda.

• Aquele conjunto de temas/problemas que finalmente

recebem atenção por parte dos poderes públicos
passam a integrar a denominada Agenda Pública ou
Institucional.
• A agenda Sistémica faz referencia a todos aqueles
temas/problemas que preocupam a sociedade e
portanto considerados por esta como merecedores de
atenção pelas autoridades ou instituições.
4.1.1-Formação da agenda.
Factores que influenciam na formação da agenda

Situação de alarme ou emergência

Emotividade/impacto emocional

Magnitude da população afectada

O papel dos grupos de interesses

O papel dos meios de comunicação

O momento do ciclo político “policy window”

O papel da tradição e da cultura

4.1.1-Formação da agenda.

• Existem três (3) requisitos para que um

problema possa fazer parte da agenda
política: Atenção que merece, a sua
resolubilidade, e a competência para a sua
inclusão
4.2- A formulação de Políticas
• A formulação de Políticas/Alternativas

• Um vez que seja qualificado um problema como

sendo público e como resultado colocado na Agenda
Institucional, o passo seguinte é formular o curso de
acção a seguir e responder á questões: qual a
solução ou soluções ao problema?
• Portanto o objectivo nessa fase é gerar uma série de
alternativas de actuação e depois decidir qual a
considerada óptima ou satisfatória para solucionar o
problema
4.2- A formulação de Políticas

Trata-se de uma etapa essencialmente técnica ou

baseada no conhecimento. Devem ser os analistas e
especialistas (comunidade epistémica) que deverão
ter o maior protagonismo.

 Todavia, para compreender esta fase, há que ter

em conta a fase da definição do problema. Isso
significa que a maneira como se definiu um assunto
público condiciona a configuração dos
instrumentos, modos e objectivos da decisão
pública e opções de acção.
4.2- A formulação de Políticas

• A formulação de soluções passa pelo

estabelecimento de objectivos e estratégias.
Um mesmo objectivo pode ser alcançado de
farias formas, por diversas vias fazendo
recurso a três (3) técnicas, a saber:

a) Projecções: Observação de tendências

b) Predições: Uso de teorias ou analogias;
c) Conjecturas: Juízos de valor
4.2- A formulação de Políticas
• Trata-se de seleccionar e especificar a alternativa
considerada mais convincente; declaração que explica que
a decisão adoptada, definindo os seus objectivos e o seu
marco jurídico, administrativo e financeiro.
• No fundo, da preparação da decisão política. Uma vez que
se procura determinar as possíveis alternativas para
responder/solucionar ao/o potencial problema social
identificado e incluído na agenda. Torna-se assim
fundamental fazer a avaliação dos custos e efeitos de cada
uma das alternativas e estabelecer prioridades
A formulação de Políticas

• Para analisar as alternativas no processo de

elaboração de políticas públicas, pode-se utilizar a
técnica Delphi, trata-se de um método de
produção de informação sobre situações futuras e
pode facilitar a tarefa dos decisores públicos ante
situação de risco de incertezas e mudanças
A formulação de Políticas

• Para ser mais concreto, um estudo Delphi, é

uma análise de opinião de vários experts num
mesmo tema, seu objectivo é obter um certo
nível de consenso sobre determinadas
tendências, baseando-se nas opiniões
qualificadas de pessoas que por seus
conhecimentos ou experiencias abarcam em
conjunto, um campo o mais amplo e
diversificado possível.
4.3-Decisão
• A etapa seguinte é de carácter mais político,
trata-se de adoptar uma decisão acerca de
qual será o curso de actuação dos poderes
públicos e quê outras alternativas são
descartadas (no entanto também pode
resultar em não se tomar nenhuma decisão a
respeito de um dado problema).
• E momento em que os interesses dos actores
são equacionados e as intenções (objectivos e
métodos ) para enfrentar um problema
4.3-Decisão

A opção por uma ou outra alternativa é marcada por

múltiplos factores, desde a opinião pública, até aos
cálculos eleitorais ou ainda a presença de actores que
podem vetar uma decisão concreta (Knill e Tosun,
2008).
4.3-Decisão

• Rejeitando a ideia de “solução óptima” March e

Simon advogam antes a busca de uma “solução
satisfatória”, dada a necessidade de compreender a
acção humana como resultado de um conjunto de
alternativas possíveis cuja a previsão implica a
identificação dos valores e das percepções dadas
pelos indivíduos às consequências das diferentes
possibilidades de acção.
4.3-Decisão
• Assim, enquanto o modelo da “ Racionalidade
absoluta” ou omnisciente postulava um raciocínio
sinóptico que dava lugar a uma optimização das
decisões, o modelo da “racionalidade limitada” ou
oportunista, advoga antes a existência de uma
prática de um raciocínio sequencial no qual, o
decisor se contenta com uma “ solução satisfatória
“ ponderada entre um pequeno n úmero de
soluções possíveis.
4.4- A implementação

• É a fase do ciclo das políticas públicas na qual as

decisões adoptadas são postas em prática.

A implementação pode ser considerada como o espaço

que existe entre a política como declaração de
intenções e a política como declaração de
resultados, portanto o conjunto de acções que
transformam as intenções e resultados observáveis.
Assim temos:
4.4- A implementação

a) Fase da implementação é aquela em que regras,

rotinas, e processos sociais são convertidos, de
intenções para acções
b) Planeamento e organização do aparelho
administrativo e dos recursos humanos, financeiros,
material e tecnológicos necessários para executar uma
política.
c) Consistem na elaboração dos planos, programas e
projectos que permite executar a política.
d) A implementação e possível se as circunstâncias
externas não impõem obstáculos paralisantes
4.4- A implementação

e) Visualizar os obstáculos e as falhas que costumam

acometer/desafiar a política publica

f) Visualizar erros anteriores mal traçados, optimismos

exagerados.
Em resumo, se a elaboração é a pormenorização ( o
esmiuçar ou o detalhar) da alternativa considerada
mais valida num projecto, a implementação é o ajuste
fino deste projecto à realidade.
A implementação ou execução:
4.4- A implementação
a) Refere-se ao conjunto de acções destinado a atingir os
objectivos estabelecidos pela política.

b) Inclui o estudo dos obstáculos, que normalmente se

opõem a transformação dos enunciados em resultados.

c) Depende da clareza com que as metas e os objectivos

foram fixados e da consistência com que são comunicados.
4.4- A implementação

Dois Modelos Teóricos:

a) Modelo Top-Down
• As primeiras tentativas de analisar o processo de
implementação recebem o nome de Top Down
também conhecido como o modelo de “cima-baixo”.
Considera que existe uma separação nítida entre a
esfera administrativa e a política na actividade
pública, as quais se regem por normas específicas:
4.4- A implementação

 Neste sentido enquanto os políticos tomam as

decisões, os burocratas têm como missão executar a
mesma, ou na melhor dos casos decidem como
executar as mesmas.

 Uma relativa a como devem actuar os funcionários e

outra relativa a actividade dos responsáveis eleitos
mediante votação popular.
4.4- A implementação

• Modelo Botton-Up
Este modelo surge dada a incapacidade do anterior
modelo analisado para dar explicações sobre o
fracasso das políticas públicas. É um modelo que
considera que são os funcionários que devem
transformar as decisões em factos efectivos.
4.4- A implementação

 Este modelo centra os problemas da implementação

nos ajustes que devem realizar os funcionários da
administração para adaptar as decisões ás
necessidades, características e contextos locais.
Neste caso a decisão não esta totalmente cerrada, a
execução portanto tem uma dinâmica própria e não
é um mero acto de pôr em prática as decisões
através da obediência
4.4- A implementação
• A lógica deste modelo é partir do nível mais baixo
da execução das políticas, subindo pouco a pouco e
questionando a cada nível administrativo ou
organizacional que podem fazer para transformar a
situação que deu lugar ao problema e que recursos
necessitariam para fazê-lo.

• Mais que resolver o problema, os decisores têm que

saber onde e como alocar os recursos para faze-lo.
Neste sentido, o controlo delegado é mais eficiente
que o controlo hierárquico.
4.5-A avaliação
• A avaliação; é um instrumento de accountability
quando informar, aos utilizadores e /ou
beneficiários e a sociedade em geral, sobre o seu
desempenho e impactos.
• A avaliação integra-se ao processo como actividade
permanente que acompanha todas as fases da
política pública, desde a identificação do problema
até a análise das mudanças sociais resultante da
intervenção pública.
• Em outras palavras, a avaliação da política publica
é o “processo de julgamentos deliberados sobre a
validade de propostas para a acção pública”:
4.5-A avaliação
a) Avaliação ex ante
b) Avaliação ex post
c) Avaliação in itinere

Avaliação ex Implementação Avaliação ex

ante post
Avaliação in itinere (monitorização)
4.5-A avaliação
• Elementos da Avaliação:
1. Critérios
2. Indicadores
3. Padrões
1 .Critérios usados para avaliação:
• Economicidade
• Eficiência económica
• Eficiência Administrativa
• Eficácia
• Equidade
4.5-A avaliação
2. Indicadores – São artifícios (proxies) que podem ser
criados medir imput, output e resultados (outcome)
3. Padrões:
• Padrões absolutos- metas qualitativas ou quantitativas
estabelecidas anteriormente à implementação da política
pública;
• Padrões históricos- valores ou descrições já alcançados no
passado e que facilitam a comparação por períodos
(Meses, anos) e, por consequência, geram informações
sobre declínio ou melhoria da política publica;
• Padrões normativos- metas qualitativas ou quantitativas
estabelecidas com base no standard ideal
4.5-A avaliação
• A avaliação constitui a fase que completa o ciclo das
políticas públicas e nos situa ante a possibilidade de
redefinir as etapas anteriores

• A avaliação de políticas públicas, baseia-se na

aplicação sistemática de técnicas e métodos de
investigação característicos das ciências sociais, com
o objectivo de avaliar o desenho, a implementação
ou o impacto das políticas e assim introduzir
mudanças que potenciem sua utilidade (Ballart,
1992)
4.5-A avaliação
Também se pode conceber a avaliação como um
elemento do processo de “prestação de contas”
(accountability) dos poderes públicos ante a cidadania,
de modos que esta, garanta um maior nível de
informação e transparência sobre o processo de
elaboração de políticas públicas e seus resultados.
• A avaliação deve ser uma actividade sistemática
Consiste em identificar e medir os efeitos próprios de
uma acção e não é meramente descritivo, tem também
a pretensão de saber se os objectivos foram
alcançados.
Bibliografia

Gianfranco Pasquino (2002). Curso de ciencia politica 1ª Edição, Lisboa: Principia

Anderson, James (1975). Public policy-Making, New york. C.O. Holt, Rinehart and Winston

Robert A. Dahl (1961). Who Governs? Democracy and power in na America city. New havem, CT

James G. March and Herbert A. Siumon (1958). Organizations, New york: John Wiley & Sons