ELABORAÇÃO E

IMPLEMENTAÇÃO
DE POLÍTICAS
PÚBLICAS

Vanessa Ramos Teixeira

 Implementação da
política pública
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:

 Identificar o ciclo das políticas públicas.

 Analisar as particularidades na implementação das políticas públicas.
 Verificar como são implementadas as políticas públicas.

Introdução
A fase de implementação das políticas públicas está diretamente ligada
aos processos de formação de agenda, de formulação de políticas e de
tomada de decisões, os quais estruturam o modelo e a abrangência
das políticas implementadas. Neste texto, você irá entender mais sobre
implementação da política pública.

Ciclo das políticas públicas

De acordo com seus estudos sobre as políticas públicas, você já sabe que elas
surgem como uma resposta do Estado às necessidades do coletivo, e se con-
cretiza por meio do desenvolvimento de ações e programas, que objetivam o
bem-comum e a diminuição da desigualdade social. Esses programas e ações
precisam ser estruturados de maneira funcional e sequencial de modo a tornar
possível a produção e organização do projeto.
Afinal, o que seria o ciclo das políticas públicas? Trata-se de um pro-
cesso formado por vários estágios, que considera, segundo Secchi (2010), a
participação de todos os atores públicos e privados na elaboração das políticas
públicas (governantes, políticos, trabalhadores e empresas); o poder que esses
atores possuem e o que podem fazer com ele; o momento atual do país no
aspecto social (problemas, limitações e oportunidades) e a organização de
ideias e ações.

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O ciclo das políticas públicas (policy cycle) é um ciclo deliberativo, cons-

tituído pelos seguintes estágios:

 identificação do problema;
 formação da agenda;
 formulação de alternativas;
 tomada de decisão;
 implementação;
 avaliação.

Segundo os estudos de Souza (2006), algumas vertentes do ciclo da política

pública focalizam nos participantes dos processos decisórios, ao passo que
outras focam no processo de formulação. Ainda de acordo com a autora, o
ciclo das políticas públicas dificilmente reflete a realidade da vida política,
pois elas se apresentam misturadas, as sequências se alternam, em alguns
contextos, a identificação do problema está muito mais relacionado ao fim
do processo do que ao início e os momentos de avaliação acontecem antes da
definição do problema.
Também denominadas de modelo sequencial, as políticas públicas são
tomadas como resultado de um processo que se desenvolve em etapas, em um
ciclo político que se repete. Nesse sentido, o importante não é uma explicação
de como funciona o sistema político, mas sim a compreensão dos modos da
ação pública, demonstrando as continuidades e/ou as rupturas, assim como as
regras que são essenciais para funcionamento das políticas públicas.
Agora que você já entendeu essas questões, é possível esquematizar as
fases e formas de uma política pública, bem como entender os intervenientes
para sua formação. Você verá, portanto, o processo que sucede à tomada de
decisão e antecede os primeiros esforços avaliativos, verá o processo de im-
plementação, ou seja, o momento em que as regras, as rotinas e os processos
sociais são convertidos em intenções, ações e resultados.

Modelos de implementação de políticas

públicas
Seguindo os estudos de Secchi (2010), podemos considerar que há dois modelos
de implementação das políticas públicas: o de cima para baixo (modelo
top-down, centralizado, aplicação do governo para a sociedade) e o de baixo
para cima (modelo bottom-up, descentralizado, aplicação da sociedade para

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o governo). No modelo de cima para baixo, poucos atores participam das deci-
sões e das formas de implementação. Trata-se de uma concepção hierárquica
da administração pública, sendo as decisões cumpridas sem indagações. No
modelo de baixo para cima, os favorecidos pelas políticas, atores públicos
e privados, são chamados para participar do processo. Observe a Figura 1.

Figura 1. Modelos de implementação de políticas públicas.

Fonte: Adaptada de Secchi (2010).

Para o modelo apresentado na Figura 1, você pode perceber o processo de

tomada de decisão no topo da hierarquia ou longe do topo da hierarquia em
uma organização, respectivamente, seja ela do âmbito público ou privado, que
pode ser centralizada ou descentralizada. A escolha pelo modelo centrali-
zado ou descentralizado considera uma série de fatores, como distribuição de
poder, grau de formalização, complexidade do ambiente, cultura e estratégia
empresarial, tecnologia e recursos empregados, entre outros.
A centralização é a maneira em que a localização da tomada de decisão
está próxima do topo hierárquico da organização. Já na descentralização
os níveis hierárquicos mais baixos estão pressionados a tomarem decisões.
Contudo, essa tendência não significa que todas as organizações deveriam
descentralizar todas suas decisões. Cada organização deve ter a localização
da tomada de decisão na hierarquia de acordo com a sua necessidade.
Analisando o modelo top-down (de cima para baixo), Secchi (2010, p. 46)
afirma que sua característica marcante se deve:

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[...] pela separação entre o momento da tomada de decisão e de imple-

mentação, em fases consecutivas. Esse modelo é baseado na distinção
entre “Política e Administração”, no qual os tomadores de decisão (polí-
ticos) são separados dos implementadores (administração).

Você pode notar que nesse modelo há uma visão funcionalista e tecnicista
de que o processo de elaboração das políticas públicas se limita à esfera pública,
sendo o processo de implementação um “esforço” administrativo de se chegar
aos meios para os fins previamente estabelecidos.
Já o modelo bottom-up (de baixo para cima) tem como característica a liber-
dade de ação dos burocratas somados à rede de atores que se auto-organizam
para planejar o modelo de implementação da política pública. Veja como
Secchi (2010, p. 48) o define:

Nesse modelo é reconhecia a limitação da decisão tecnológica. Os im-

plementadores têm maior participação no escrutínio do problema e na
prospecção de soluções durante a implementação e, posteriormente, os
tomadores de decisão legitimam as práticas já experimentadas. A imple-
mentação é predominantemente avaliada pelos resultados alcançados a
posteriori, em vez da avaliação baseada na obediência cega a prescrições.

Se no modelo top-down há uma visão funcionalista e tecnicista do processo

de elaboração das políticas públicas, no modelo bottom-up existe a possi-
bilidade de modificá-las e ajustá-las por parte dos gestores e burocratas. A
política pública é, portanto, passível de (re)modelação por parte daqueles que
a implementaram. Esse fato não é considerado como um desvirtuamento, mas
como uma necessidade de ajustes daquele que se depara e olha criticamente
para os problemas práticos que surgem durante o processo de implementação.

O modelo top-down é o mais indicado para se verificar a falhas na dinâmica da im-

plementação (falhas na administração), ao passo que o modelo bottom-up é o mais
sólido para se verificar as falhas na dinâmica da elaboração de soluções e tomada de
decisão (falhas na elaboração da política).

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Agora que você analisou cada um dos modelos é capaz de identificar alguma
diferenciação entre eles? A implementação de uma política pública, segundo a
perspectiva top-down, terá sua atenção inicial voltada para os documentos que
formalizam os detalhes da política a ser implementada (objetivos, elementos
de punição ou recompensa, delimitação do grupo ao qual se destina, etc.) para,
a partir de então, se analisar em campo as falhas da implementação. Já pela
perspectiva bottom-up, teremos uma observação empírica de como a política
pública tem sido aplicada na prática, quais estratégias utilizadas pelos imple-
mentadores e policy makers, os problemas e obstáculos práticos, para a partir
de então verificar como a política pública deveria ser, ou seja, entender os
porquês das desconexões, e tentar compreender como o processo de elaboração
da política pública chegou a imprecisões prescritivas (SECCHI, 2010, p. 48-49).

Policy makers: Segundo os estudos realizados por Herbert Simon em 1957 (apud
SECCHI, 2010), este termo pode ser entendido como a criação de um meio racional de
estruturas que possa satisfazer as necessidades próprias dos tomadores de decisão.

Importância do processo de implementação de

uma política pública
Partindo das análises de Secchi (2010) para o desenvolvimento de um bom
processo de implementação, é preciso, entre outros fatores, que:

 o programa disponha de recursos suficientes;

 a política implementada tenha um embasamento teórico adequado em
relação ao problema e a sua solução;
 haja uma só agência implementadora ou baixo nível de dependência
entre elas;
 exista completa compreensão dos objetivos a serem atingidos, bem
como das tarefas a serem realizadas;
 ocorra aprimorada comunicação entre os elementos envolvidos no
programa.

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 6 Implementação da política pública

Dessa forma, a implementação não se reduz apenas a um problema técnico

ou administrativo, mas, a partir de um grande “emaranhado” de elementos
políticos previamente “bem-intencionados” se corretamente planejados, podem
e são implementados resultado em políticas públicas eficiente com retorno
significativo para a sociedade.
Você deve estar se questionando sobre qual a importância de se estudar a
implementação de uma política pública? A importância desse estudo está na
possibilidade de visualização, a partir de instrumentos analíticos estruturados
(dados estatísticos, análise de resultados, pesquisas, etc.), dos obstáculos e
falhas que costumam ocorrer nessa fase do processo em diversas áreas das
políticas públicas, por exemplo, na saúde, educação, habitação, meio ambiente,
saneamento, políticas de gestão, entre outras.
Ao estudar previamente a fase de implementação, também temos a pos-
sibilidade de visualizar os possíveis erros anteriores à tomada de decisão,
identificando os problemas que foram mal formulados, os objetivos que não
foram bem traçados, as falhas de formulação, etc.
De acordo com Secchi (2010), a fase da implementação é o momento em
que a administração pública realiza a transformação das intenções políticas em
ações concretas, ou seja, é o momento em que as regras, rotinas e processos
sociais se convertem intenções a ações e resultados.
Você deve, portanto, atentar que o processo de implementação também
deve ser gerenciado, ou seja, as funções administrativas (líderes políticos,
coordenadores de ações públicas) devem ser capazes de compreender os
elementos motivacionais dos atores envolvidos, as barreiras técnicas e legais
presentes no processo, os conflitos e interesses políticos potenciais, as defi-
ciências organizativas, além de agir diretamente em negociações somadas à
cooperação por parte da população.

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1. A qual etapa se refere a
implementação de políticas públicas?
a) Refere-se à quinta etapa.
b) Refere-se à terceira etapa.
c) Refere-se à segunda etapa.
d) Refere-se à sexta etapa.
e) Refere-se à sétima etapa.
2. Quais são os modelos utilizados
para a compreensão da fase de
implementação das políticas públicas?
a) Somente o modelo o top-down.
b) O modelo top-down (de
cima para baixo) e bottom-up
(de baixo para cima).
c) O modelo top-up (de cima
para baixo) e bottom-down
(de baixo para cima).
d) Somente o modelo bottom-
down (de baixo para cima).
e) Somente o modelo top-up
(de baixo para cima).
3. O processo de implementação
de políticas públicas no modelo
top-down refere-se a um processo
tecnicista em que:
a) os atores políticos nas fases
de tomada de decisão e de
implementação da política
pública são os mesmos.
b) os atores políticos na fase de
tomada de decisão podem
ou não ser os mesmos da
fase de implementação
da política pública.
c) há diferença entre os
atores políticos em todas
as fases da implementação
da política pública.
d) há diferença entre os
atores políticos na fase de
tomada de decisão e na
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Implementação da política pública 7
fase de implementação
da política pública.
e) os atores que implementam
as políticas públicas são
todos os mesmos, menos
na fase de implementação
da política pública.
4. O modelo bottom-up pressupõe que:
a) há maior participação dos
atores políticos envolvidos,
mas não há vontade política
para solucionar o problema.
b) há maior participação dos
atores políticos envolvidos
e entendimento acerca do
problema a ser resolvido, seja
por vontade política ou pela
participação do problema.
c) os atores políticos não estão
muito envolvidos no processo
de solução do problema.
d) há pouco envolvimento dos
atores políticos, pois eles
fazem parte de fases diferentes
do ciclo de implementação
das políticas públicas.
e) há uma maior participação dos
atores políticos envolvidos e um
grande entendimento acerca
do problema a ser resolvido,
mas há pouca participação
das pessoas que realmente
fazem parte do problema.
5. O modelo bottom-up permite mais
ações assertivas, já que no momento
da implementação da política
pública este modelo:
a) permite outras fontes
de financiamento para
implementação da
política pública.
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 8 Implementação da política pública

b) tem maior flexibilidade, pois d) tem maiores informações

permite que o Estado intervenha
mais na implementação
da política pública.
c) permite mais discussões acerca
do problema a ser enfrentado,
auxiliando em ajustes e
alinhamentos mais eficazes,
pois todos os envolvidos
fazem parte do problema.
acerca do problema,
permitindo, assim, ações mais
focadas; porém é o Estado
que conduz esses ajustes.
e) tem mais flexibilidade, pois
permite que todas as esferas
políticas tenham acesso, ao
mesmo tempo, à implementação
da política pública.

SECCHI, L. Políticas públicas: conceitos, esquemas de análise, casos práticos. São Paulo:
Cengage Learning, 2010.
SOUZA, C. Política públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano
8, n. 16, p. 20-45, jun./dez. 2006.

Leituras recomendadas
ARAUJO, L.; RODRIGUES, M. L. Modelos de análise das políticas públicas. Sociologia,
Problemas e Práticas, Lisboa, n. 83, p. 11-35, 2017.
CAPELLA, A. C. N. Perspectivas teóricas sobre o processo de formulação de políticas
públicas. In: HOCHMAN, G.; ARRETCHE, M.; MARQUES, E. (Org.). Políticas públicas no
Brasil. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2007. p. 87-121.
SECCHI, L. Políticas públicas: conceitos, esquemas de análise, casos práticos. 2. ed. São
Paulo: Cengage Learning, 2013.

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