UM QUADRO DE ANÁLISE*

Paul Sabatier, Universidade da Califórnia, Davis

Daniel Mazmanian, Pomona College

Uma reclamação comum há vários anos era que estudiosos interessados

em políticas públicas haviam negligenciado a implementação de estatutos
legislativos e decisões judiciais importantes em favor do antecedente—
e supostamente mais interessante e problemático - processo de política
adoção ou o campo mais estreito da administração e
comportamento. Mas a preocupação com o suposto fracasso de uma
legislação importante
em meados da década de 1960 e início da década de 1970 levou a um
número bastante impressionante de estudos detalhados sobre a
implementação de programas específicos em
educação,^ planejamento urbano,'^ criação de empregos,^ direitos civis,4
qualidade ambiental,^ e serviços de saúde.^
número de "peças de pensamento" e revisões de literatura que têm
tentou reunir alguns insights desses e de outros
estudos. ^
Agora é hora de uma avaliação completa. Compreensão adicional
do processo de implementação de políticas requer uma integração do
descobertas e insights desses estudos díspares em um
estrutura conceitual abrangente que pode, por sua vez, servir como um
guia para futuras pesquisas. Este artigo primeiro examina brevemente um
número
desses esforços, observando seus pontos fortes e fracos. o
A maior parte do artigo envolve uma explicação de nossa própria
estrutura de trabalho proposta, que geralmente é menos abrangente e
específica em sua
identificação de variáveis, principalmente no que diz respeito à maneira
de
cujas características estatutárias afetam eventos subsequentes. Isso
também
tenta capturar a natureza dinâmica da implementação, concentrando-se
sobre a maneira como as mudanças nas condições socioeconômicas,
opinião e outros fatores afetam o processo de implementação. Um
de nossas teses centrais é que muitos dos estudos de caso que formam o
grande parte da literatura de implementação tornou-se tão imersa no
detalhes da implementação do programa que eles perdem de vista
variáveis de nível macro e políticas que estruturam todo o
processo.
*Este artigo é uma versão truncada e revisada de nossa monografia, "A
Implementação da Política Regulatória: Uma Estrutura de
Análise" (Davis, CA: Instituto de Assuntos Governamentais, 1979).
Gostaríamos de agradecer a Nelson Rosenbaum, Mark Nadel, Paul
Culhane,
Eugene Bardach, Erwin Hargrove, Judy Rosenener, Robert Johnston,
Dale Marshall, Lloyd Musolf, Richard Liroff, Daniel Mandelker,
Lettie Wenner, Helen Ingram, Karl Kurtz e Paul Berman por seu
comentários úteis sobre rascunhos anteriores do artigo.
Ao longo deste artigo, nos concentramos principalmente nas políticas
regulatórias tradicionais nas quais as agências governamentais procuram
alterar o comportamento de grupos-alvo privados. No entanto,
suspeitamos fortemente que - com algumas pequenas modificações - a
estrutura desenvolvida
aplica-se também aos seguintes tipos de apólices:
1) Tentativas de mudar o comportamento dos burocratas de nível de
campo
por meio de diretrizes legais. Exemplos incluem a implementação de
programas de educação especial, a regra Miranda e
a Lei Nacional de Política Ambiental.
2) Tentativas de mudar o comportamento dos funcionários locais (e
estaduais)
mediante a vinculação de condições ao desembolso de fundos.
Exemplos incluem a implementação do Título I do
Lei de Educação Elementar e Secundária de 1965, bem como
como as ordens judiciais e estatutos que envolvem a escola
desagregação.
3) Tentativas de mudar o comportamento de atores privados por meio de
anexar condições ao desembolso de fundos. Um exemplo seria o
programa de criação de empregos examinado por Pressman
e Wildavsky.
ESFORÇOS RECENTES NA INTEGRAÇÃO CONCEITUAL. A data
houve pelo menos quatro grandes esforços para fornecer alguma
integração conceitual à análise da implementação de políticas. Em um dos
primeiras tentativas, Martin Rein e Francine Rabinovitz sugeriram
que o processo de implementação seja examinado como a elaboração de
três "imperativos": 1) o respeito à intenção legal; 2) preocupação dos
servidores com a racionalidade instrumental; e 3) o geral
expectativa de que a ação concertada requer consenso tanto dentro do
agências implementadoras e em seu sistema político externo. ^ Balde
Berman concentra-se nos dois últimos "imperativos" em sua análise do
etapas de implementação de programas sociais federais. Ele enfatiza
os ajustes pelos quais os programas passam à medida que avançam
através de burocracias federais resistentes à mudança e serviço local
organizações de entrega que são sensíveis à sua política imediata
ambientes e aos anseios de profissionais "de rua" (por exemplo,
professores de sala de aula).^ Eugene Bardach fornece uma abordagem
um pouco diferente, concentrando-se em potenciais obstáculos para a
organização de
a multiplicidade de elementos do programa necessários para a realização
de
objetivos estatutários. A metáfora unificadora que permeia sua análise
é que o processo de implementação deve ser concebido como uma série
de jogos envolvendo os esforços de vários atores semiautônomos
para proteger seus interesses e obter acesso a elementos do programa
não
sob seu controle - tudo diante de uma incerteza considerável
e o contexto de expectativas gerais de que algo será
tentado consistente com o mandato legal.^"^ Considerando que Bardach
e,
em menor grau, Rein e Rabinovitz veem a implementação a partir do
ponto de vista do comportamento estratégico de vários atores, Donald
Van
Meter e Carl Van Horn fornecem um modelo de sistema do processo de
implementação envolvendo os seguintes fatores que afetam o
desempenho do programa: 1) padrões de política e recursos (basicamente
fundos),
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2) apoio a essas políticas no ambiente político, 3) condições econômicas e
sociais, 4) características da implementação
agências, 5) comunicação de padrões de políticas e outras decisões
dentro e entre as agências implementadoras, 6) incentivos para promover
conformidade com as decisões de política, e 7) as disposições de política
de
funcionários de implementação.11
Coletivamente, esses esforços fornecem uma visão geral razoável de
a formulação de políticas em termos de sua complexidade e da variedade
de fatores
que podem garantir ou impedir a implementação bem-sucedida. Mas nós
sentir que é necessário mais. Em primeiro lugar, um esforço maior é
necessário para conceituar e explorar empiricamente a ligação
entre o comportamento individual e os interesses políticos, econômicos e
legais.
contexto em que ocorre. Em segundo lugar, todos os frameworks
existentes
subestimar seriamente a capacidade de um estatuto para "estruturar" o
Processo de implementação. Enquanto a maioria discute a importância
de objetivos políticos claros e consistentes, recursos financeiros
adequados e, em menor medida, os incentivos previstos para o
cumprimento, negligenciam a capacidade de um estatuto determinar o
número de pontos de veto/autorização, o acesso formal de vários atores
para
o processo de implementação e, até certo ponto, a provável política
predisposições dos responsáveis pela implementação. Terceiro, nenhum
dos frameworks disponíveis aborda explicitamente o que pode ser
chamado de
"tratabilidade" ou solubilidade do(s) problema(s) abordado(s) por um
público
política. Por exemplo, por que foi mais fácil atingir os objetivos de
a Lei dos Direitos de Voto de 1966, quando a implementação de outras
leis de direitos humanos e decisões judiciais tem sido tão problemática?
Quarto,
as estruturas de Berman e de Van Meter e Van Horn - o
primeiro explicitamente, o último implicitamente - se aplicam apenas a
programas que
procuram distribuir bens e serviços. Isso despreza o grande número
de programas que buscam regular explicitamente o comportamento de
intervenientes, por exemplo, na protecção do consumidor e do ambiente,
segurança do trabalhador e comércio interestadual. Finalmente, a
estrutura mais abrangente até hoje – a saber, a de Van Meter e Van Horn
— sofre de alguns dos defeitos tradicionais de sistemas abstratos
modelos. Muitos dos fatores em seu "modelo", embora úteis para orientar
o pensamento, são categorias essencialmente amorfas, em vez de
do que variáveis que podem ser facilmente operacionalizadas.^^ Além
disso,
sua estrutura não identifica quais variáveis são controladas por
vários atores e é, portanto, improvável que seja de muita utilidade para a
política
praticantes.
Apesar das limitações desses esforços de conceituação, cada
deu os primeiros passos importantes para nossa compreensão da
implementação de políticas, mas a dívida para com eles será prontamente
aparente em todo o
restante deste papel. Neste ponto, porém, nosso propósito
foi indicar as direções que os frameworks de "segunda geração"
deve se mover.
UM QUADRO CONCEITUAL DO PROCESSO DE IMPLEMENTAÇÃO.
Implementação é a execução de uma decisão política básica, geralmente
feito em um estatuto (embora também seja possível através de
importantes ordens executivas ou decisões judiciais). Idealmente, essa
decisão identifica o
problema(s) a ser abordado, estipula o(s) objetivo(s) a ser(em)
perseguido(s),
e, de várias maneiras, "estrutura" o processo de implementação.
No caso de lei que regule o comportamento econômico privado, o
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processo de implementação normalmente passa por uma série de etapas
começando com a aprovação do estatuto básico, seguido pela política
saídas (decisões) das agências implementadoras, o cumprimento
dos grupos-alvo com essas decisões, os impactos reais - tanto
intencionais e não intencionais - dessas saídas, os impactos percebidos
de decisões da agência e, finalmente, revisões importantes (ou tentativas
revisões) no estatuto de base.
Em nossa opinião, o papel crucial da análise de implementação é
identificar os fatores que afetam a consecução dos objetivos estatutários
ao longo de todo este processo. Estes podem ser divididos em
três grandes categorias: (1) a tratabilidade do(s) problema(s) sendo
abordada pelo estatuto; (2) a capacidade do estatuto de favoravelmente
estruturar o processo de implementação; e (3) o efeito líquido de um
variedade de variáveis "políticas" sobre o equilíbrio do apoio aos objetivos
estatutários. No restante desta seção, examinaremos
cada uma das variáveis componentes e seus efeitos potenciais.
Toda a estrutura é apresentada de forma muito esquelética em
Figura 1. Distingue as três categorias de (independentes)
variáveis das etapas de implantação, que constituem o
variáveis dependentes. Deve-se notar, no entanto, que cada um dos
estágios podem afetar os subsequentes; por exemplo, o grau de
conformidade do grupo alvo com as decisões políticas das agências
implementadoras certamente afeta os impactos reais dessas decisões.
Tratabilidade do(s) Problema(s) Abordado(s) por um Estatuto. Totalmente
além das dificuldades universalmente associadas à implementação de
programas governamentais, alguns problemas sociais são muito
mais fácil de lidar do que outros. Preservando a tranquilidade do bairro
de distúrbios de ruído em Davis, Califórnia, é inerentemente muito mais
problema gerenciável ou tratável do que a geração segura de energia
elétrica
energia da energia nuclear. No primeiro, ao contrário do segundo, há
é uma compreensão clara das mudanças comportamentais necessárias
para resolver o problema; o comportamento a ser regulado não é muito
variado
(principalmente partidos de fraternidade) e envolve apenas um pequeno
subconjunto
população da cidade; e a quantidade de mudança comportamental
necessária
entre os grupos-alvo é bastante modesto. Discutidos abaixo são o número
de aspectos específicos de um problema social que afetam a capacidade
de
instituições governamentais para atingir os objetivos estatutários.
Enquanto cada
é uma variável separada, eles podem ser agregados - pelo menos
conceitualmente
— em um índice resumido de tratabilidade (inerente).^^
H) Dificuldades em medir mudanças na gravidade do
problema, ao relacionar tais mudanças de volta a modificações no
comportamento
de grupos-alvo, e no desenvolvimento da tecnologia para permitir
grupos para instituir tais mudanças. Qualquer programa regulatório
pressupõe
que modificando o comportamento dos grupos-alvo o problema será
melhorado. Por exemplo, reduzir as emissões de enxofre de usinas de
energia
reduzirá os níveis de dióxido de enxofre no ar ambiente e, assim,
melhorará
saúde pública. Mas isso implica que os níveis de ar ambiente podem ser
medidos
relativamente barato e que existe um modelo causal que relaciona
emissões de fontes específicas para os níveis do ar ambiente e, por sua
vez, para
efeitos sobre a saúde em subconjuntos específicos da população.
Além disso, muitos programas baseiam-se na disponibilidade de
tecnologias sem as quais as mudanças no comportamento do grupo-alvo
não atingirão os objetivos desejados. Por exemplo, a redução
nas emissões de enxofre das usinas de energia depende da descoberta
uma tecnologia confiável e relativamente barata para a remoção de
enxofre
do carvão antes ou depois de ser usado na geração de energia - com
disputa considerável entre as concessionárias e a Agência de Proteção
Ambiental sobre se tal tecnologia está atualmente disponível.
Outros problemas sociais assolados por sérias dificuldades tecnológicas
incluem emissões de poluição de automóveis, o armazenamento de
resíduos e controle de pragas agrícolas.
A ausência de uma teoria causal válida e/ou da tecnologia necessária, por
sua vez, coloca uma série de dificuldades para a implementação bem
sucedida dos objetivos estatutários. Em primeiro lugar, qualquer
programa apresenta custos para
contribuintes (na forma de administração do programa) e
grupos. Na medida em que esses custos não podem ser justificados por
melhorias mensuráveis no problema que está sendo abordado, o apoio
político ao programa quase certamente diminuirá e, portanto,
objetivos serão ignorados ou modificados. Em segundo lugar, as disputas
a disponibilidade da tecnologia necessária produzirá fortes pressões para
atrasar os prazos para atingir os objetivos estatutários e/ou
incerteza considerável sobre os meios mais eficazes de encorajar
inovação tecnológica - como a implementação muito problemática de
as disposições de "forçar a tecnologia" do Federal Clean Air de 1970
As alterações demonstram amplamente.
(2) Diversidade de comportamento sendo regulamentada. Quanto mais
diversificado o
comportamento sendo regulado, mais difícil se torna
regulamentos e, portanto, menos provável que os objetivos estatutários
sejam
alcançou. Por exemplo, um dos principais obstáculos enfrentados pela
implementação das Emendas Federais de Controle de Poluição da Água de
1972
tem sido a extrema diversidade no tipo e gravidade das descargas das
cerca de 62.000 fontes pontuais do país. Essa variação torna a redação de
regulamentos gerais precisos essencialmente impossível, com o resultado
de que os regulamentos para cada indústria e empresa têm
a ser negociado numa base ad hoc, com considerável margem de
discricionariedade
ao pessoal de campo.
(3) Porcentagem da população dentro de uma jurisdição política cuja
comportamento precisa ser mudado. Em geral, quanto menor e mais
definível (isolavel) o grupo-alvo cujo comportamento precisa ser
mudou, mais provável é a mobilização de apoio político em favor
do programa e, portanto, mais provável é a consecução dos objetivos
estatutários. Por exemplo, a implementação bem-sucedida do
A Lei dos Direitos de Voto de 1965 decorreu em grande parte do fato de
que
aplicado a um conjunto bastante específico de abusos entre registradores
votantes em
apenas sete estados do sul. Isso facilitou a formação de um
forte eleitorado em apoio à legislação. Em contrapartida, civis
direitos têm sido notavelmente menos bem sucedidos ao lidar com
problemas em todo o país, como discriminação de moradia e escola de
fato
segregação.
(4) Extensão da mudança comportamental exigida dos grupos-alvo. o
quantidade de modificação comportamental necessária para atingir os
objetivos estatutários é uma função do número (absoluto) de pessoas no
final.
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grupos-alvo e a quantidade de mudança exigida deles. o
A hipótese básica é, claro, que quanto maior a quantidade de
mudança comportamental, a implementação bem sucedida mais
problemática.
Em suma, alguns problemas são muito mais tratáveis do que outros.
Os programas que abordam o primeiro são muito mais propensos a serem
eficazes na produção das mudanças desejadas no comportamento do
alvo.
grupos e, por sua vez, na melhoria do problema que está sendo abordado.
Esta breve revisão das variáveis envolvidas sugere que os problemas
são mais tratáveis se (1) houver uma teoria válida conectando a mudança
comportamental à melhoria do problema; a tecnologia necessária existe;
e, a medição da mudança na gravidade do problema é
barato (2) há variação mínima nas práticas comportamentais
que causam o problema; (3) o grupo-alvo constitui um
minoria identificável da população dentro de uma jurisdição política;
e (4) a quantidade de mudança comportamental é modesta. Por exemplo,
o sucesso da Lei dos Direitos de Voto de 1965 em melhorar drasticamente
a porcentagem de negros votando no Sul pode ser rastreada
em grande parte para a primeira e terceira razões, embora a quantidade
de mudança de comportamento entre os funcionários eleitorais do Sul
fosse considerável. Dentro
Em contraste, a implementação de medidas federais de saúde e segurança
ocupacional
legislação foi exacerbada pela extrema diversidade
práticas sendo regulamentadas, a grande quantidade de mudança de
comportamento
exigido (especialmente em pequenos estabelecimentos de fabricação), e,
em menor grau, problemas em medir a saúde e a segurança
benefícios.