O Framework da Coalizão de Advocacia

Inovações e Esclarecimentos

O Framework da Coalizão de Advocacia (ACF) é um framework do processo

político desenvolvido por Sabatier e Jenkins-Smith para lidar com problemas "maléficos"
- aqueles que envolvem conflitos substantivos de objetivos, disputas técnicas importantes
e múltiplos atores de vários níveis de governo (Hoppe e Peterse 1993). Ele surgiu da
experiência de uma década de Sabatier com a literatura de implementação e do interesse
de ambos os autores em compreender o papel que a informação técnica desempenha no
processo político (Sabatier 1986; Jenkins-Smith 1990; Sabatier e Jenkins-Smith 1988).
O ACF foi originalmente publicado como um número especial do simpósio da
revista Policy Sciences (Sabatier e Jenkins-Smith, 1988). Foi revisado em certa medida
em 1993 como resultado de seis estudos de caso solicitados pelos autores (Sabatier e
Jenkins-Smith, 1993). As pesquisas iniciais lidavam principalmente com políticas
energéticas e ambientais nos Estados Unidos, áreas de especialização dos autores.
Durante os anos 1990, a base empírica do ACF se tornou muito mais ampla em
termos de investigadores, sistemas políticos e domínios de políticas. Até 1998-1999, de
trinta e quatro estudos de caso publicados que lidavam com o ACF, seis eram dos autores
e seus alunos, oito eram de outros estudiosos, mas solicitados pelos autores, e vinte eram
de outros estudiosos por iniciativa própria (Sabatier e Jenkins-Smith, 1999, 126)1. Dos
vinte estudos realizados por outros estudiosos, quinze foram conduzidos por europeus e
canadenses, enquanto oito tratavam de áreas de políticas diferentes de energia ou meio
ambiente (Sabatier e Jenkins-Smith, 1999, 126).
Desde o levantamento de 1998-1999, foram realizados pelo menos cinquenta e
quatro estudos de caso adicionais do ACF (consulte os Apêndices 7.1 e 7.2) e ainda mais
publicações. Dos estudos de caso, cinco foram realizados pelos autores originais ou seus
alunos e envolveram políticas ambientais ou energéticas nos Estados Unidos. A maioria
das aplicações do ACF foi na Europa (n = 19) e nos Estados Unidos (n = 14), mas alguns
pesquisadores também aplicaram o ACF a questões políticas na Ásia, África, Austrália,
América do Sul e Canadá. Quatro estudos aplicaram o ACF em escala global ou
comparativa em vários países. Dos cinquenta e quatro casos desde 1998-1999, vinte e seis
trataram de políticas ambientais ou energéticas, enquanto vinte e oito trataram de questões
econômicas ou sociais, como tributação, saúde pública, drogas, cultura, educação, esporte
e violência doméstica.
Essa ampliação do escopo de aplicação do ACF levou a revisões significativas do
framework. Por exemplo, muitos europeus e canadenses questionaram as suposições
pluralistas do ACF derivadas de sua origem na literatura de políticas americanas (Parsons
1995; Howlett e Ramesh 1995; Lijphart 1999). Em resposta, revisamos o ACF para lidar
explicitamente com regimes corporativistas europeus e regimes executivos autoritários
em muitos países em desenvolvimento.
Dada a quantidade e diversidade de aplicações do ACF, uma revisão completa
desse trabalho está além do escopo deste capítulo. Em vez disso, pretendemos sintetizar
grande parte dessa pesquisa em um conjunto de inovações e esclarecimentos recentes para
o ACF. Este capítulo apresentará primeiro uma versão resumida da edição de 1999 do
ACF. Como prévia, a Figura 7.1 apresenta uma visão geral do papel das coalizões de
advocacia dentro do subsistema de políticas e os efeitos de dois conjuntos de fatores
exógenos ao subsistema que afetam as restrições e oportunidades que afetam os atores do
subsistema ao longo do tempo. Essa figura tem sido a caracterização conceitual central
do ACF desde o seu início.
A maior parte do capítulo apresentará três revisões bastante importantes
(principalmente adições) ao framework de 1999: Preenchendo a "caixa de recursos e
restrições" na Figura 7.1, incorporando um conjunto de "estruturas de oportunidade de
coalizão" que mediam como os "parâmetros estáveis do sistema" afetam o
comportamento das coalizões.
Preenchendo a caixa de "recursos" na Figura 7.1, especificando um conjunto de
recursos da coalizão e algumas hipóteses relevantes.
Adicionando mais dois caminhos de mudança de política à hipótese original do
ACF de que uma grande mudança de política requer um choque exógeno ao subsistema:
A. Um caminho de choque interno
B. Um caminho de acordo negociado
Ao longo deste capítulo, também esclareceremos conceitos-chave e processos
causais, especialmente em relação aos subsistemas de políticas, à mudança do diabo e à
filiação à coalizão. Concluiremos com um resumo de algumas das limitações do ACF e
questões importantes para pesquisas futuras.
UMA VISÃO GERAL DO ACF (CIRCA 1999)

O ACF parte de três "pedras fundamentais": (1) uma suposição em nível macro de
que a maior parte da formulação de políticas ocorre entre especialistas dentro de um
subsistema de políticas, mas que o comportamento deles é afetado por fatores no sistema
político e socioeconômico mais amplo; (2) um "modelo do indivíduo" em nível micro
fortemente baseado na psicologia social; e (3) uma convicção em nível meso de que a
melhor maneira de lidar com a multiplicidade de atores em um subsistema é agregá-los
em "coalizões de advocacia". Essas bases, por sua vez, afetam nossas variáveis
dependentes, mudança de crença e de política, por meio de dois caminhos críticos:
aprendizado orientado para a política e perturbações externas.

Fundamentos

Subsistema de Políticas e Fatores Externos: O ACF assume que a formulação

de políticas em sociedades modernas é tão complexa, tanto substantiva quanto
legalmente, que os participantes precisam se especializar se tiverem alguma esperança de
serem influentes. Essa especialização ocorre dentro de subsistemas de políticas
compostos por participantes que regularmente buscam influenciar políticas dentro de um
subsistema de políticas, como a política hídrica da Califórnia. Um subsistema é
caracterizado por uma dimensão funcional/substantiva (por exemplo, política hídrica) e
uma dimensão territorial (por exemplo, Califórnia) (Zafonte e Sabatier, 1998). O conjunto
de participantes da política inclui não apenas o tradicional "triângulo de ferro" de
legisladores, funcionários de agências e líderes de grupos de interesse, mas também
pesquisadores e jornalistas que se especializam nessa área de política (Heclo, 1978;
Kingdon, 1995) e autoridades judiciais que regularmente intervêm em um subsistema de
políticas2. O ACF pressupõe que os participantes da política têm crenças fortes e são
motivados a traduzir essas crenças em políticas reais. Como o ACF pressupõe que
informações científicas e técnicas desempenham um papel importante na modificação das
crenças dos participantes da política, ele também pressupõe que os pesquisadores
(cientistas universitários, analistas de políticas, consultores, etc.) estão entre os principais
atores em um processo político. Desde a versão do ACF de 1998-1999, estudos
continuaram a indicar que os pesquisadores desempenham um papel ativo nos processos
de formulação de políticas (Herron et al., 2006; Zafonte e Sabatier, 2004; Meijerink,
2005; Weible, 2005).
O ACF está interessado na mudança de políticas ao longo de uma década ou mais.
Ele também pressupõe que as crenças dos participantes da política são muito estáveis ao
longo desse período e tornam a mudança de política significativa muito difícil. Assim, ele
distingue os subsistemas de políticas maduros das nascentes. Subsistemas de políticas
maduros são caracterizados por (Sabatier e Jenkins-Smith, 1999, 135-136):
• um conjunto de participantes que se consideram uma comunidade semi-
autônoma que compartilha uma expertise em um domínio de políticas e que busca
influenciar políticas públicas nesse domínio por um período prolongado
• agências, grupos de interesse e instituições de pesquisa que têm subunidades
especializadas nesse tópico por um período prolongado.
 Na maioria dos países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômico (OCDE), a maioria dos subsistemas de políticas existe há décadas e, portanto,
é bastante madura. No entanto, há 30 anos, os subsistemas que lidavam com questões
ambientais e proteção ao consumidor eram bastante jovens. Além disso, em países em
desenvolvimento, muitos subsistemas são bastante incipientes devido à instabilidade do
sistema político mais amplo e à falta de pessoal qualificado no subsistema. Como
exemplo excelente, veja o livro de Beverwijk (2005) sobre educação superior em
Moçambique.
Delimitar o escopo apropriado para um subsistema também é complicado pela
existência de subsistemas sobrepostos e aninhados. Uma agência local de habitação, por
exemplo, faz parte de um subsistema local de habitação. Mas também se sobrepõe aos
subsistemas locais de uso da terra e transporte, e está aninhada nos subsistemas de política
habitacional estadual e federal. A situação é particularmente complicada ao lidar com
tratados internacionais, que automaticamente adicionam um nível internacional com
autoridade muito limitada para impor suas vontades às unidades nacionais e subnacionais.
Para um excelente exemplo de subsistemas aninhados envolvendo mudanças climáticas,
consulte Sewell (2005).
Identificar o escopo apropriado de um subsistema é um dos aspectos mais
importantes de um projeto de pesquisa do ACF. A regra fundamental deve ser:
"Concentre-se no escopo substantivo e geográfico das instituições que estruturam a
interação". Por exemplo, quando Zafonte e Sabatier (2004) estavam tentando decidir se
um subsistema de controle de poluição automotiva existia nos Estados Unidos, em grande
parte independente de um subsistema mais amplo de controle de poluição do ar, eles
descobriram que a poluição automotiva tinha seu próprio título na Clean Air Act, uma
subunidade muito grande dentro da EPA dos EUA, uma subunidade muito grande dentro
da California Air Resources Board, grupos de interesse muito diferentes no lado da
indústria e grupos um tanto diferentes no lado ambiental, uma comunidade de pesquisa
bastante distinta e uma comunidade de políticas bastante diferente em geral. Assim, eles
se sentiram bastante justificados em considerar o controle de poluição automotiva nos
Estados Unidos como um subsistema separado do subsistema mais amplo de controle de
poluição do ar nos Estados Unidos.
A grande maioria da formulação de políticas ocorre dentro de subsistemas de
políticas e envolve negociações entre especialistas. No entanto, o comportamento dos
participantes da política dentro do subsistema é afetado por dois conjuntos de fatores
exógenos, um bastante estável e o outro bastante dinâmico (veja a Figura 7.1). Os
parâmetros relativamente estáveis incluem atributos básicos do problema (por exemplo,
a diferença entre água subterrânea e água superficial), a distribuição básica de recursos
naturais, valores socioculturais fundamentais e estrutura constitucional básica. Esses
fatores externos estáveis raramente mudam dentro de períodos de uma década, portanto,
raramente fornecem o impulso para mudanças comportamentais ou políticas dentro de
um subsistema de políticas. No entanto, eles são muito importantes para estabelecer os
recursos e restrições dentro dos quais os atores do subsistema devem operar. Os fatores
externos dinâmicos incluem mudanças nas condições socioeconômicas, mudanças na
coalizão governante e decisões políticas de outros subsistemas. Esses fatores também
afetam o comportamento dos atores do subsistema, mas sua capacidade de mudar
substancialmente ao longo de períodos de uma década ou mais os torna fatores críticos
para afetar mudanças políticas importantes. De fato, o ACF postula que a mudança em
um desses fatores dinâmicos é uma condição necessária para uma mudança política
importante. Consulte Kübler (2001) para um exemplo muito interessante envolvendo a
política de drogas na Suíça.

O Modelo do Indivíduo e os Sistemas de Crenças: O ACF difere dos

frameworks de escolha racional principalmente em seu modelo do indivíduo (Sabatier e
Schlager 2000; Schlager 1995). Enquanto os frameworks de escolha racional assumem
atores autointeressados buscando racionalmente interesses materiais relativamente
simples, o ACF assume que as crenças normativas devem ser empiricamente verificadas
e não exclui a priori a possibilidade de comportamento altruístico. Na verdade, seguindo
March e Olsen (1996), o ACF reconhece dois sistemas de raciocínio normativo: uma
"lógica da adequação", na qual o comportamento correto significa seguir regras, e uma
"lógica das consequências", na qual o comportamento correto envolve maximizar boas
consequências. É o clássico conflito entre sociólogos e economistas. Como cada lógica
parte de premissas fundamentalmente diferentes, isso é mais um fator para aumentar o
compromisso.
O ACF destaca a dificuldade de mudar crenças normativas e a tendência dos atores
de se relacionarem com o mundo através de um conjunto de filtros perceptuais compostos
por crenças preexistentes que são difíceis de alterar (Lord, Ross e Lepper 1979; Munro e
Ditto 1997; Munro et al. 2002). Assim, atores de diferentes coalizões provavelmente
percebem as mesmas informações de maneiras muito diferentes, levando à desconfiança.
O ACF também adota uma proposição fundamental da teoria do prospecto (Quattrone e
Tversky 1988): os atores valorizam mais as perdas do que os ganhos. A implicação é que
os indivíduos lembram das derrotas mais do que das vitórias. Essas proposições interagem
para produzir "a mudança diabólica", a tendência dos atores de ver seus oponentes como
menos confiáveis, mais malévolos e mais poderosos do que provavelmente são (Sabatier,
Hunter e McLaughlin 1987; Sabatier e Jenkins-Smith 1999). Isso, por sua vez, aumenta
a densidade dos laços com os membros dentro das mesmas coalizões e exacerba o conflito
entre as coalizões concorrentes. Os filtros perceptuais também tendem a filtrar
informações dissonantes e reafirmar informações conformes, tornando a mudança de
crenças bastante difícil. O modelo do indivíduo do ACF é adequado para explicar a
escalada e a continuação do conflito de políticas. Como veremos em breve, ele requer
modificações adicionais para explicar a redução do conflito e o acordo.
Seguindo a literatura sobre sistemas de crenças dos participantes da política
(March and Simon 1958; Putnam 1976; Peffley and Hurwitz 1985), o ACF conceitua uma
estrutura hierárquica de três níveis. No nível mais amplo, encontram-se as crenças
centrais profundas, que abrangem a maioria dos subsistemas de políticas. As crenças
centrais profundas envolvem suposições normativas e ontológicas muito gerais sobre a
natureza humana, a prioridade relativa de valores fundamentais como liberdade e
igualdade, a prioridade relativa do bem-estar de diferentes grupos, o papel adequado do
governo versus mercados em geral e sobre quem deve participar na tomada de decisões
governamentais. As escalas tradicionais de esquerda/direita operam no nível das crenças
centrais profundas. Essas crenças são em grande parte produtos da socialização na
infância e, portanto, são muito difíceis de serem alteradas.
 No próximo nível, encontram-se as crenças centrais de políticas. Essas são
aplicações das crenças centrais profundas que abrangem todo um subsistema de políticas
(por exemplo, a política de água na Califórnia). Sabatier e Jenkins-Smith (1999) definem
onze componentes das crenças centrais de políticas, incluindo a prioridade de diferentes
valores relacionados à política, de quem é o bem-estar que conta, a autoridade relativa de
governos e mercados, os papéis adequados do público em geral, dos representantes
eleitos, dos servidores públicos, dos especialistas, bem como a seriedade relativa e as
causas dos problemas de políticas no subsistema como um todo. A suposição geral é que
os participantes da política possuem um conhecimento profundo sobre as relações dentro
de seu subsistema de políticas e, portanto, podem estar dispostos a investir esforços para
aplicar determinadas crenças centrais profundas para desenvolver crenças centrais de
políticas nesse subsistema. No entanto, nem sempre há uma correspondência direta entre
as crenças centrais profundas e as crenças centrais de políticas. Por exemplo, embora os
conservadores geralmente tenham uma forte preferência por soluções de mercado, alguns
deles reconhecem falhas significativas do mercado (por exemplo, externalidades) em
problemas de poluição da água e, portanto, estão dispostos a apoiar uma intervenção
governamental muito maior nessa área de política em comparação com outras áreas de
política. Como as crenças centrais de políticas abrangem todo o subsistema e lidam com
escolhas políticas fundamentais, também são muito difíceis de serem alteradas.
Descobrimos que operacionalizar duas ou três dessas crenças centrais de políticas
é suficiente para identificar pelo menos duas coalizões de defesa. No entanto,
recomendamos a operacionalização do maior número possível de componentes das
crenças centrais de políticas, porque as subdivisões dentro das coalizões ou a
possibilidade de uma terceira coalizão são frequentemente explicadas por desacordos em
relação a outros componentes das crenças centrais de políticas. Por exemplo, Weible e
Sabatier (2005) identificaram duas coalizões envolvidas na política de áreas marinhas
protegidas (AMPs) na Califórnia: uma coalizão pró-AMPs e uma coalizão anti-AMPs. A
coalizão anti-AMPs, composta principalmente por pescadores recreativos e comerciais,
estava unida em suas preferências contra o estabelecimento de AMPs nas águas da
Califórnia. No entanto, os pescadores recreativos e comerciais discordavam em suas
percepções das causas do problema, criando diferentes padrões de coordenação e uma
divisão de subcoalizões entre esses dois interesses pesqueiros.
Em alguns subsistemas de políticas, os debates intransigentes entre as coalizões
são baseados em preferências divergentes em relação a uma ou mais propostas de políticas
abrangentes para todo o subsistema (por exemplo, expansão versus proibição de
perfuração na Reserva Nacional de Vida Selvagem do Ártico). O ACF denomina esse
tipo de crença de preferências de políticas centrais de políticas (Sabatier 1998; Sabatier e
Jenkins-Smith 1999). As preferências de políticas centrais de políticas são crenças que
"(i) têm âmbito de subsistema, (ii) são altamente salientes e (iii) têm sido uma grande
fonte de divisão por algum tempo" (Sabatier e Jenkins-Smith 1999, 134). As preferências
de políticas centrais de políticas são crenças normativas que projetam uma imagem de
como o subsistema de políticas deveria ser, fornecem a visão que orienta o
comportamento estratégico da coalizão e ajudam a unir aliados e dividir oponentes.
Quando traduzidas em crenças secundárias, as preferências de políticas centrais de
políticas se tornam preferências de políticas relacionadas a instrumentos específicos ou
propostas que lidam apenas com um subcomponente territorial ou substantivo de um
subsistema de políticas. Por exemplo, na Bacia do Lago Tahoe, os participantes das
políticas estão amplamente divididos entre desenvolvimento de terras versus preservação
de terras (preferências de políticas centrais de políticas), mas podem concordar em
restringir o desenvolvimento em encostas íngremes onde a erosão é grave (crenças
secundárias). As preferências de políticas centrais de políticas podem ser a cola mais forte
que une as coalizões.
O nível final consiste em crenças secundárias. As crenças secundárias têm um
escopo relativamente estreito (menor do que em todo o subsistema) e abordam, por
exemplo, regras detalhadas e aplicações orçamentárias dentro de um programa específico,
a gravidade e as causas de problemas em uma localidade específica, diretrizes de
participação pública dentro de um estatuto específico, etc. Como as crenças secundárias
têm um escopo mais estreito do que as crenças centrais de políticas, mudá-las requer
menos evidências e menos acordos entre os atores do subsistema e, portanto, deve ser
menos difícil.
Os pesquisadores têm modelado os sistemas de crenças da ACF usando métodos
qualitativos e quantitativos. Liften (2000), Elliott e Schlaepfer (2001a, b) e Green e
Houlihan (2004) são exemplos de modelos qualitativos do sistema de crenças da ACF.
Herron, Jenkins-Smith e Silva (2005) e Weible, Sabatier e Lubell (2004) são exemplos
de modelos quantitativos que utilizam dados de questionários. Chen (2003), Zafonte e
Sabatier (2004) e Larsen, Vrangbaek e Traulsen (2006) são exemplos de modelos
quantitativos que utilizam análise de conteúdo de documentos públicos.

Coalizões de Advocacia: Em paralelo a uma crescente literatura sobre redes de

políticas e um reconhecimento crescente da importância das relações interpessoais para
explicar o comportamento humano (Howlett 2002; Granoveter 1985; Provan e Milward
1995; Schneider et al. 2003; Thatcher 1998), a ACF prevê que as crenças e
comportamentos dos interessados estão inseridos em redes informais e que a formulação
de políticas é estruturada, em parte, pelas redes entre os principais participantes das
políticas. A ACF pressupõe que os participantes das políticas se esforçam para traduzir
os componentes de seu sistema de crenças em políticas reais antes que seus oponentes
possam fazer o mesmo. Para ter alguma perspectiva de sucesso, eles devem buscar
aliados, compartilhar recursos e desenvolver estratégias complementares. Além disso, o
efeito do "diabo" aumenta o medo de perder para os oponentes, motivando os atores a se
alinharem e cooperarem com aliados.
A ACF argumenta que os participantes das políticas buscarão aliados entre
legisladores, funcionários de agências, líderes de grupos de interesse, juízes,
pesquisadores e intelectuais que compartilham crenças políticas centrais semelhantes,
provenientes de múltiplos níveis de governo. Se eles também se engajarem em um grau
significativo de coordenação, formam uma coalizão de advocacia. A coordenação
envolve algum grau de trabalho em conjunto para alcançar objetivos políticos
semelhantes. A ACF argumenta que as coalizões de advocacia fornecem a ferramenta
mais útil para agregar o comportamento das centenas de organizações e indivíduos
envolvidos em um subsistema político ao longo de períodos de uma década ou mais. Em
qualquer subsistema político específico, geralmente haverá de duas a cinco coalizões de
advocacia.
 O conceito de coalizões de advocacia é uma das marcas registradas da ACF, mas
também é alvo de muita discussão acadêmica e críticas. Uma crítica proeminente de
Schlager (1995) é que a ACF fornece justificativa insuficiente de que atores com crenças
políticas centrais semelhantes realmente coordenam seu comportamento em coalizões.
Em resposta a essa crítica, estudos têm analisado dados de redes para verificar a existência
de coalizões de advocacia (Zafonte e Sabatier 1998; Weible 2005; Weible e Sabatier
2005). Nesse esforço, Weible (2005) pediu aos participantes políticos que identificassem
as afiliações organizacionais com as quais eles "buscam coordenar questões relacionadas
às MPAs". Ele descobriu que os padrões de coordenação se sobrepõem, conforme
esperado, em grupos com base em crenças políticas centrais.
A pesquisa empírica recente ainda não explica como as coalizões superam o
problema do carona (free-rider) da ação coletiva para formar e manter a adesão à coalizão
ao longo do tempo (Olson 1965). A ACF fornece três justificativas para superar o
problema do carona (Sabatier e Jenkins-Smith 1999, 139-141). Em primeiro lugar, os
custos de transação de participar de uma coalizão são relativamente baixos em
comparação com outras formas de comportamento coletivo devido aos sistemas de
crenças compartilhadas, alta confiança e disposição para distribuir os custos de forma
justa. Em segundo lugar, os benefícios percebidos de participar de uma coalizão são
exagerados, especialmente quando os participantes políticos experimentam a mudança do
diabo em situações de alto conflito. Quando os participantes políticos experimentam a
mudança do diabo, eles exageram o poder e a malícia de seus oponentes políticos, o que
amplifica a gravidade das perdas para uma coalizão rival e aumenta os benefícios de
coordenar com aliados da coalizão. Para se defender de um inimigo político poderoso, a
mudança do diabo tornará mais provável que os participantes políticos procurem aliados
com ideias semelhantes para compartilhar seus recursos e manter essas alianças ao longo
do tempo. Ao mesmo tempo, a mudança do diabo tornará menos provável que os
participantes políticos interajam com oponentes devido aos conflitos de valores,
desconfiança e suspeita. Terceiro, o nível de coordenação dentro de uma coalizão varia
de forte (por exemplo, desenvolver um plano comum e implementar esse plano) a fraco
(por exemplo, monitorar as atividades dos aliados e responder com estratégias
complementares) (Zafonte e Sabatier 1998; Sabatier e Jenkins-Smith 1999). A
coordenação fraca tem custos menores do que a coordenação forte, reduzindo a ameaça
de caronas (free-riding). A coordenação fraca provavelmente será uma estratégia
importante para coalizões em que a adesão organizacional enfrenta impedimentos legais
que limitam alianças formalizadas. Até o momento, nenhum estudo empírico investigou
essas três justificativas para a formação e manutenção de coalizões. Encorajamos a
pesquisa nessa área, especialmente em relação às hipóteses de coordenação rivais de
Schlager (1995) e no contexto das interdependências organizacionais (Fenger e Klok
2001).
Outro debate de longa data dentro da ACF é a influência relativa dos interesses
materiais de auto-interesse em comparação com as crenças centrais de política (Sabatier
e Jenkins-Smith 1993; Parsons 1995; Schlager e Blomquist 1996; Elliot e Schlaepfer 2001
a, b; Nohrstedt 2005). Pesquisas anteriores de Jenkins-Smith e St. Clair (1993) sobre
arrendamento de petróleo offshore indicam que o auto-interesse é mais importante para
grupos materiais (organizações motivadas pelo interesse econômico) do que para grupos
propositivos (organizações motivadas por uma posição ideológica). Da mesma forma,
Nohrstedt (2005) descobriu que os atores trocaram algumas crenças centrais de política
por interesses estratégicos de curto prazo em relação à coesão partidária e à maximização
dos votos. Por outro lado, Weible (2005) descobriu que as crenças centrais de política são
um preditor melhor de comportamento coordenado do que as percepções de poder. Leach
e Sabatier (2005) descobriram que um modelo individual no estilo da ACF prevê o
sucesso de parcerias de bacias hidrográficas um pouco melhor do que o modelo de análise
e desenvolvimento institucional (IAD) de Ostrom. Esperamos que esse seja um dos focos
de pesquisas futuras.

Dois Caminhos críticos para a mudança de crença e políticas

O modelo do indivíduo da ACF tem grandes implicações para a mudança de

crenças e políticas dentro de um subsistema. Em particular, a importância dos filtros
perceptuais e do "deslocamento diabólico" exacerbam o conflito e a desconfiança entre
as coalizões e o "pensamento de grupo" dentro das coalizões (Janis, 1972). Assim, é
extremamente improvável que os membros de uma coalizão mudem voluntariamente suas
crenças centrais de política. A informação científica e técnica pode facilitar a
aprendizagem no nível secundário, mas não no núcleo da política (Sabatier e Zafonte,
2001). Como uma mudança importante de dentro do subsistema é impossível, ela deve
vir de uma fonte externa.
A versão de 1999 da ACF identificou dois caminhos para a mudança de crenças e
políticas: aprendizagem orientada pela política e perturbações externas. Assim, um dos
precursores da mudança de política é uma mudança nas crenças de alguns dos
participantes da política ou a substituição de uma coalizão dominante por uma coalizão
minoritária. Nesse sentido, Sabatier e Jenkins-Smith (1999) distinguiram entre mudanças
políticas importantes (seguindo mudanças nas crenças centrais de política) e mudanças
políticas menores (seguindo mudanças nas crenças secundárias). Os efeitos da
aprendizagem orientada pela política e das perturbações externas na mudança de crenças
e políticas são destacados abaixo.

Aprendizagem Orientada pela Política: A ACF define a aprendizagem

orientada pela política como "alterações relativamente duradouras de pensamento ou
intenções comportamentais que resultam da experiência e/ou de novas informações e que
estão relacionadas com a realização ou revisão de objetivos políticos" (Sabatier e Jenkins-
Smith, 1999, 123). A capacidade da aprendizagem orientada pela política de promover
mudanças de crenças e políticas foi hipotetizada como variando dependendo do nível do
sistema de crenças da ACF. As crenças centrais profundas e as crenças centrais de
política, sendo mais normativas, são muito resistentes à mudança em resposta a novas
informações. Por outro lado, as crenças secundárias são hipotetizadas como mais
suscetíveis à aprendizagem orientada pela política, pois o escopo relativamente estreito
requer menos evidências e mudanças de crenças entre menos indivíduos. Por exemplo, é
mais fácil mudar a percepção das pessoas sobre as causas da poluição do ar em Los
Angeles do que em todo os Estados Unidos. Enquanto as perturbações externas podem
levar a mudanças rápidas na estrutura do subsistema e nas crenças centrais de política dos
indivíduos, a aprendizagem orientada pela política pode levar dez anos ou mais e ter um
efeito maior nas crenças secundárias, que são mais maleáveis em relação à informação do
que as crenças centrais de política (Weiss, 1977).

Perturbações externas ou choques: A ACF também argumenta que uma

condição necessária, mas não suficiente, para uma mudança política importante dentro de
um subsistema é a ocorrência de perturbações significativas externas ao subsistema
político. Essas perturbações significativas podem incluir mudanças nas condições
socioeconômicas, mudança de regime, resultados de outros subsistemas ou desastres.
Esses choques externos podem alterar a agenda, concentrar a atenção pública e atrair a
atenção de decisores-chave. O efeito mais importante do choque externo é a redistribuição
de recursos ou a abertura e fechamento de espaços de atuação dentro do subsistema
político, o que pode levar à substituição da coalizão anteriormente dominante por uma
coalizão minoritária (Sabatier e Jenkins-Smith, 1993). Os choques externos também
podem alterar componentes das crenças centrais de política de uma coalizão de defesa
dominante. Por exemplo, durante uma recessão econômica, uma coalizão pró-regulação
pode reconsiderar os efeitos econômicos adversos sobre as populações-alvo decorrentes
de controles rigorosos (Zafonte e Sabatier, 2004). As ligações causais entre um choque
externo e a mudança política são objeto de estudo contínuo entre alguns estudiosos da
ACF (por exemplo, Nohrstedt, 2005).

MODIFICAÇÕES IMPORTANTES NA ACF DESDE 1999

Esta seção discute três adições importantes à ACF desde 1999 em termos de (1) o
contexto no qual as coalizões operam, (2) uma tipologia dos recursos das coalizões e (3)
duas novas vias para mudanças políticas importantes.

Estruturas de Oportunidade de Coalizão

Uma das críticas mais frequentes à ACF é que ela é muito influenciada por suas
origens empíricas no pluralismo americano. Ela pressupõe, em grande parte, grupos de
interesse bem organizados, agências com missões específicas, partidos políticos fracos,
múltiplos locais de tomada de decisão e a necessidade de supermaiorias para promover e
implementar mudanças políticas importantes. No entanto, essas suposições se encaixam
mal nos regimes corporativistas europeus, com seus padrões restritos de participação,
estruturas de decisão duradouras e regras consensuais de decisão (Parsons 1995; Kübler
2001; Greer 2002; Luloffs e Hoppe 2003; Larsen, Vrangbaek e Traulsen 2006). Também
foram levantadas questões sobre a aplicabilidade da ACF em sociedades menos
democráticas do Leste Europeu e países em desenvolvimento (Parsons 1995; Andersson
1998). Essas preocupações foram parcialmente abordadas por Sabatier (1998).
O diagrama original da ACF continha dois conjuntos de variáveis externas ao
subsistema de políticas: (1) parâmetros estáveis do sistema (por exemplo, estrutura
constitucional e social e recursos naturais, que mudam muito lentamente) e (2) eventos
externos (por exemplo, opinião pública e perturbações econômicas, que frequentemente
mudam ao longo de uma década e que são hipotetizados como uma condição necessária,
mas não suficiente, para a mudança política importante). Ambos os conjuntos de fatores
afetam os recursos e as restrições dos atores do subsistema, que, por sua vez, influenciam
a formulação de políticas dentro do subsistema. Propomos criar uma nova categoria de
variáveis chamada "estruturas de oportunidade de coalizão" para mediar entre os
parâmetros estáveis do sistema e o subsistema.
Nós nos baseamos amplamente na literatura europeia sobre "estruturas de
oportunidade política" (Kriesi et al. 1995; McAdam, McCarthy e Zald 1996; Kübler
2001). As estruturas de oportunidade se referem a características relativamente
duradouras de uma comunidade política que afetam os recursos e as restrições dos atores
do subsistema. No nosso caso, estamos interessados em fatores que afetam
significativamente os recursos e o comportamento das coalizões de defesa de interesses.
Identificamos dois conjuntos de variáveis fortemente influenciadas por Lijphart (1999):
1. Grau de consenso necessário para uma mudança de política significativa. Em políticas
como Suíça, Áustria e Holanda, existem normas muito fortes de consenso. Em países
como os Estados Unidos, com múltiplos pontos de veto pelos quais qualquer reforma
importante deve passar, são necessárias maiorias qualificadas. Em seguida, há sistemas
de Westminster, como o Reino Unido e a Nova Zelândia, onde a tomada de decisões é
muito centralizada e o partido majoritário no Parlamento raramente obtém mais de 45%
dos votos populares. Por fim, temos regimes autoritários, que geralmente incorporam o
governo da minoria. Em geral, quanto maior o grau de consenso necessário, maior é o
incentivo para que as coalizões sejam inclusivas (em vez de exclusivas), busquem o
compromisso e compartilhem informações com oponentes, e minimizem o fenômeno da
amplificação do conflito.
2. Abertura do sistema político. Isso é determinado por duas variáveis: (1) o número de
locais de tomada de decisão pelos quais qualquer proposta de política importante deve
passar e (2) a acessibilidade de cada local. Por exemplo, países como os Estados Unidos,
com separação de poderes e governos estaduais ou regionais muito poderosos, criam
numerosos locais de tomada de decisão. Combinados com tradições fortes de burocracias
acessíveis, legislaturas e tribunais, eles criam um sistema muito aberto com a participação
de diversos atores no processo político. Esses sistemas complexos são muito adequados
para a ACF como estrutura analítica. Em contraste, os sistemas corporativistas tendem a
ser menos abertos, tanto porque a tomada de decisão é muito mais centralizada quanto
porque a participação é restrita a um pequeno número de autoridades governamentais
centrais e líderes de associações de destaque que observam normas de compromisso e
aceitação de decisões. A ACF pode ser usada para analisar regimes corporativistas, mas
as coalizões de defesa tenderão a ter menos atores, e as normas de compromisso criarão
incentivos para moderados intermediarem acordos entre as coalizões. Nas palavras de
Larsen, Vrangbaek e Traulsen (2006), nos regimes corporativistas há um incentivo para
que as coalizões tenham "núcleos sólidos com fronteiras indefinidas" (ou seja, vários
atores buscando atuar como mediadores).
Em resumo, as estruturas de oportunidades de coalizão pluralistas tendem a ter
normas moderadas de compromisso e sistemas de decisão abertos. As estruturas
corporativistas envolvem fortes normas de consenso e compromisso, e normas
relativamente restritivas de participação. Os sistemas Westminster tenderão a ter normas
fracas de compromisso e normas de participação relativamente restritas. Muitos países
em desenvolvimento terão normas fracas de compromisso e participação restrita. Embora
a ACF seja provavelmente mais adequada à complexidade dos regimes pluralistas, ela
pode e tem sido usada para analisar regimes corporativistas, Westminster e regimes
não/quase democráticos. A aplicabilidade da ACF a regimes corporativistas deve ser
aprimorada pela maior abertura de muitos deles, por meio da inclusão de mais partes
interessadas nas negociações e pela maior acessibilidade de tribunais e burocracias em
vários níveis de governo (Lijphart 1999). Além disso, adicionar uma seção sobre "acordos
negociados" aos caminhos para mudanças de políticas importantes deve aumentar a
relevância da ACF para estudiosos corporativistas (ver abaixo).

A Figura 7.2 apresenta um resumo do possível impacto das estruturas de

oportunidades de coalizão no quadro conceitual geral. O principal impacto ocorre por
meio da tradução de parâmetros relativamente estáveis em restrições e recursos mais
específicos que afetam a formulação de políticas a longo prazo. As estruturas de
oportunidades de coalizão também impactam os recursos e as restrições de curto prazo.
 Tipologia de Recursos de Coalizão

Desde o início do ACF, os diagramas de fluxo que retratam o subsistema de

políticas e os fatores exógenos sempre representaram as coalizões de defesa como tendo
tanto (1) crenças políticas quanto (2) recursos. Grande parte das pesquisas subsequentes
concentrou-se no conteúdo dos sistemas de crenças, mas praticamente nenhuma se
concentrou nos recursos das coalizões. Em sua dissertação aplicando o ACF às mudanças
climáticas globais, Sewell (2005) utiliza uma tipologia de recursos políticos emprestada
de Kelman (1987). A seguir, apresentamos uma tipologia de recursos relevantes para
políticas que os participantes podem utilizar em suas tentativas de influenciar políticas
públicas. Ela se sobrepõe em cerca de 40% com o conjunto de recursos de Kelman e
Sewell e um pouco mais com Weible (2006).

A. Autoridade legal formal para tomar decisões políticas: O ACF considera os atores
em posições de autoridade legal como potenciais membros de coalizões de defesa. Isso
inclui muitos funcionários de agências, legisladores e alguns juízes. Quando isso
acontece, é um recurso importante para a coalizão (Sabatier e Pelkey, 1987). Uma das
características mais importantes de uma coalizão dominante é ter mais de seus membros
em posições de autoridade formal do que as coalizões minoritárias. As principais
estratégias para as coalizões incluem colocar aliados em posições de autoridade legal por
meio de eleições ou nomeações políticas, bem como lançar campanhas de lobby para
influenciar os funcionários com autoridade legal.
B. Opinião pública: Pesquisas de opinião que mostram apoio às posições políticas de
uma coalizão são um recurso importante para os participantes políticos. Um público
favorável é mais propenso a eleger apoiadores da coalizão para cargos legislativos e
outras posições de autoridade legal, além de ajudar a influenciar as decisões de
funcionários eleitos. Uma estratégia típica das coalizões de defesa é dedicar muito tempo
para obter o apoio público.
C. Informação: A informação sobre a gravidade e as causas do problema, bem como os
custos e benefícios das alternativas políticas, é um recurso importante para uma coalizão.
A menos que haja um impasse prejudicial (veja abaixo), o ACF pressupõe que a
informação seja um recurso utilizado pelos participantes políticos para vencer batalhas
políticas contra oponentes. O uso estratégico da informação inclui fortalecer a adesão à
coalizão, argumentar contra as visões políticas de um oponente, convencer os soberanos
de tomada de decisão a apoiar suas propostas e influenciar a opinião pública. Os
interessados frequentemente moldam ou distorcem informações para fortalecer seu
argumento (Mazur 1981; Jenkins-Smith 1990). Essa é uma das razões pelas quais o ACF
enfatiza o papel dos pesquisadores dentro das coalizões.
D. Tropas mobilizáveis: As elites políticas frequentemente utilizam membros do público
atento que compartilham de suas crenças para se envolverem em diversas atividades
políticas, incluindo manifestações públicas e campanhas eleitorais e de arrecadação de
fundos. As coalizões com recursos financeiros mínimos frequentemente dependem muito
das tropas mobilizáveis como um recurso de baixo custo.
E. Recursos financeiros: O dinheiro pode ser usado para adquirir outros recursos. Uma
coalizão com recursos financeiros amplos pode financiar pesquisas e organizar grupos de
reflexão para produzir informações; financiar candidatos simpáticos, obtendo assim
acesso privilegiado a legisladores e nomeados políticos; lançar campanhas midiáticas
para conquistar apoio público; e anunciar suas posições políticas para fortalecer o número
de ativistas mobilizáveis.
F. Liderança habilidosa: A literatura sobre empreendedores políticos demonstra como
líderes habilidosos podem criar uma visão atraente para uma coalizão, usar
estrategicamente os recursos de forma eficiente e atrair novos recursos para uma coalizão
(Mintrom e Vergari 1996; Muller 1995). A pesquisa em políticas públicas também
descreve como a maioria dos antecedentes da mudança de políticas (por exemplo,
choques externos) predisponha um sistema político à mudança, mas empreendedores
habilidosos são necessários para efetivar as mudanças reais nas políticas (Kingdon 1995;
Mintrom e Vergari 1996).
Embora cada um desses recursos possa ser conceituado de maneira relativamente
fácil, operacionalizá-los e depois agregá-los por tipo de recurso tem se mostrado
extraordinariamente difícil. Até o momento, as principais operacionalizações foram
encontradas na medição de fontes de informação com dados de rede (Weible 2005) e
liderança em estudos qualitativos (Mintrom e Vergari 1996).

Caminhos Alternativos para Mudanças Políticas Importantes: Perturbações

Internas

A versão original do ACF focava em perturbações externas a um subsistema como

uma causa necessária de mudanças políticas importantes (Sabatier e Jenkins-Smith 1988).
Um exemplo seria o impacto da revolução iraniana de 1979 na política de controle da
poluição automotiva nos Estados Unidos, por meio de um embargo de petróleo e da
eleição de Ronald Reagan como presidente. A lógica básica é que mudanças importantes
dentro de um subsistema são em grande parte impossíveis devido a restrições perceptivas
e ao deslocamento do diabo. Uma perturbação externa proporciona um estímulo para a
mudança que está, por definição, em grande parte fora do controle dos atores do
subsistema. Agora adicionamos perturbações internas (por exemplo, desastres de dentro
do subsistema de políticas) como um caminho alternativo para mudanças políticas
importantes. Por exemplo, o derramamento de petróleo em Santa Bárbara foi um desastre
fortemente afetado por atores internos ao subsistema petrolífero.
Nossos argumentos sobre a importância de perturbações internas e externas
seguem em parte os fundamentos da literatura sobre "eventos de foco" (Kingdon 1995;
Birkland 1997, 1998, 2004). Por exemplo, seguindo os argumentos de Birkland (2004),
eventos de foco atraem a atenção do público; destacam vulnerabilidades, falhas ou
negligências nas políticas; e trazem novas informações para o processo de políticas. Isso
tem o potencial de desequilibrar o poder entre os participantes políticos, oferecendo a
possibilidade de mudanças políticas importantes.
Essa nova revisão do ACF reconhece que grandes perturbações internas também
podem ocorrer de dentro de um subsistema de políticas e levar a mudanças políticas
importantes. A literatura sobre eventos de foco destaca muitos desses eventos também.
Exemplos de perturbações internas incluem o derramamento do Exxon Valdez
(Busenberg 2000) e desastres de aviação (Birkland 2004). No entanto, o ACF difere da
literatura sobre "eventos de foco" ao continuar a fazer uma distinção entre perturbações
internas e externas. Essa distinção segue a premissa do ACF de que os subsistemas de
políticas são a unidade de análise mais útil para entender e explicar mudanças políticas.
A distinção também ajuda a identificar o tipo de perturbação, a resposta dos participantes
políticos e as possíveis consequências (ou seja, a possibilidade de mudança de crença e
política).
Consistente com o modelo do indivíduo e as suposições causais dentro do ACF,
existem duas ramificações das perturbações internas relacionadas à mudança política,
uma das quais é compartilhada com as perturbações externas. Essas ramificações
assumem, como nós também assumimos, que a maioria dos subsistemas de políticas é
dominada por uma coalizão de defesa com uma ou mais coalizões minoritárias.
1. As perturbações internas e externas redistribuem recursos políticos críticos: Tanto
as perturbações internas quanto as externas colocam o foco público em um problema
dentro de um subsistema de políticas e têm o potencial de atrair novos recursos críticos
(apoio público, apoio financeiro, etc.) ou redistribuí-los. Essa mudança nos recursos pode
desequilibrar a estrutura de poder do subsistema de políticas, passando de uma coalizão
de defesa dominante e uma ou mais coalizões minoritárias para duas ou mais coalizões
de defesa competitivas ou, em uma reversão completa, para uma coalizão de defesa
dominante diferente, com mais de uma coalizão minoritária diferente.
2. As perturbações internas confirmam as crenças fundamentais de políticas nas
coalizões minoritárias e aumentam a dúvida dentro da coalizão dominante: As
perturbações internas que indicam falhas monumentais nas políticas e comportamentos
de uma coalizão de defesa dominante também afetam fortemente os sistemas de crenças
dos participantes políticos. Para os membros das coalizões minoritárias, as perturbações
internas confirmam suas crenças fundamentais de políticas (por exemplo, em relação às
causas ou gravidade do problema no subsistema de políticas). Isso mobiliza a adesão das
coalizões minoritárias. Para a coalizão de defesa dominante, as perturbações internas
aumentam a dúvida sobre suas crenças fundamentais de políticas e colocam em questão
a eficácia de suas políticas.
Em resumo, o ACF reconhece a importância e mantém a distinção entre
perturbações internas e externas como causas de mudanças de políticas. As perturbações
internas e externas diferem no sentido de que uma perturbação interna questiona
diretamente as crenças fundamentais de políticas da coalizão dominante, enquanto a
relevância dessas crenças é menos clara no caso de uma perturbação externa.

Caminhos Alternativos para uma Mudança de Política Significativa: Acordos

Negociados
Claramente, existem situações, como o caso de Lake Tahoe nos anos 1980
(Sabatier e Pelkey 1990), em que coalizões que estavam lutando há décadas chegam a um
acordo negociado que representa uma mudança substancial em relação ao status quo. Se
o ACF pretende ser relevante para o estudo de instituições colaborativas e regimes
corporativistas, ele deve ser modificado para identificar as condições sob as quais, na
ausência de uma perturbação externa ou interna significativa, acordos envolvendo
mudanças fundamentais de políticas são estabelecidos entre coalizões previamente em
conflito.
Felizmente, uma solução surge ao combinar (1) as hipóteses do ACF sobre
aprendizado orientado à política entre coalizões (Sabatier e Jenkins-Smith 1988; Sabatier
e Zafonte 2001) com (2) a literatura sobre resolução alternativa de disputas (ADR, na
sigla em inglês) (Bingham 1986; Carpenter e Kennedy 1988; O'Leary e Bingham 2003;
Susskind, McKearnan, Thomas-Larmer 1999; Ury 1993). Essa fusão é possível porque
muitos teóricos de ADR, especialmente Carpenter e Kennedy (1988), utilizam um modelo
do indivíduo que enfatiza o papel dos filtros perceptuais e da desconfiança na criação de
uma espiral de conflito crescente.
Tanto o ACF quanto o ADR partem de uma situação em que os indivíduos
envolvidos em uma disputa (1) são agrupados em coalizões compostas por indivíduos
com crenças e interesses semelhantes, (2) frequentemente interpretam a mesma
informação de maneiras muito diferentes, (3) desconfiam da capacidade de negociação
justa e de cumprimento de promessas por parte de seus oponentes e (4) desconfiam da
capacidade de seus oponentes de compreender e reconhecer como legítimos seus próprios
objetivos e interesses.
Em uma situação como essa, tanto a literatura do ADR quanto a discussão do ACF
sobre as características dos "fóruns profissionais" chegam a prescrições muito
semelhantes em relação ao desenho de instituições para negociar e implementar acordos8.
Nove dessas prescrições são destacadas abaixo:
1. Incentivo para negociar seriamente: um impasse doloroso. A condição básica para
negociações bem-sucedidas é uma situação em que todas as partes envolvidas no conflito
consideram inaceitável a continuidade do status quo. O ACF se refere a isso como "um
impasse de políticas", enquanto a literatura do ADR o denomina como "um impasse
doloroso" (Zartman 1991). A suposição é que indivíduos satisfeitos com o status quo têm
pouco incentivo para ceder algo nas negociações; portanto, negociar com eles
provavelmente seria uma perda de tempo.
2. Composição: Ambos os frameworks enfatizam a necessidade de incluir representantes
de todos os grupos relevantes de interessados, inclusive aqueles rotulados como "difíceis"
(desde que representem um grupo significativo de interessados). Isso pressupõe que, pelo
menos nos Estados Unidos, há tantos canais de apelo para atores excluídos das
negociações que é melhor incluí-los desde o início, em vez de perder tempo em
negociações provavelmente anuladas ou contornadas por apelos de interessados
excluídos.
3. Liderança: Sabatier e Zafonte (2001) argumentam que o presidente do fórum
profissional convocado para resolver disputas entre cientistas de coalizões concorrentes
deve ser uma pessoa respeitada e "neutra", cujo papel é lembrar os participantes das
normas profissionais. A literatura do ADR enfatiza a importância de mediadores neutros
e habilidosos (Bingham 1986) e de facilitadores capacitados em conduzir reuniões.
4. Regra de decisão por consenso: Essa é a característica definidora de grande parte da
literatura do ADR (Carpenter e Kennedy 1988; Susskind, McKearnan, Thomas-Larmer
1999). Embora não mencionada explicitamente por Sabatier e Zafonte (2001), a lógica
básica por trás do consenso é a mesma que para a inclusão: dada a multiplicidade de
instâncias de recurso na maioria dos sistemas políticos ocidentais, uma parte insatisfeita
pode inviabilizar a implementação de qualquer acordo. Portanto, esse modelo defende a
inclusão deles nas negociações e a concessão a eles do poder de veto.
5. Financiamento: Como o ACF considera que a maioria das agências administrativas
pertence a coalizões, pressupõe-se que o financiamento de um processo de consenso deve
vir de fontes que sejam membros de diferentes coalizões (Sabatier e Zafonte, 2001).
6. Duração e compromisso: Dada a complexidade das negociações entre as partes
interessadas e o tempo necessário para resolver questões técnicas - sem falar em encontrar
soluções "ganha-ganha" - é provável que sejam necessárias pelo menos meia dúzia de
reuniões ao longo de um ano ou mais. Além de concordar em participar por um período
prolongado, deve haver continuidade na participação dos representantes de uma
determinada organização. A rotatividade prejudica a construção de confiança, pois a
confiança específica é produto de relacionamentos pessoais. Por fim, os participantes de
um fórum/parceria devem ser obrigados a relatar regularmente aos seus constituintes, para
que não concordem com compromissos que acabarão sendo inaceitáveis para seu grupo.
7. A importância de questões empíricas: Tanto o ACF quanto o ADR concordam que
questões predominantemente normativas (por exemplo, aborto) não são propícias para
negociação, pois há praticamente nenhuma perspectiva de mudar as visões de um
oponente. Assim, uma parte substancial do conflito deve lidar com questões empíricas -
principalmente a gravidade e as causas do problema - que, com tempo e esforço, podem
ser pelo menos parcialmente resolvidas por pesquisadores e outras partes interessadas de
diferentes coalizões.
8. A importância da construção de confiança: Ambas as literaturas pressupõem que as
negociações começam com uma desconfiança massiva entre os oponentes. Uma condição
necessária para se chegar a um acordo é que os participantes passem a confiar em seus
oponentes para ouvir cuidadosamente suas opiniões, buscar compromissos mutuamente
aceitáveis e cumprir suas promessas. Isso leva tempo, esforço e regras processuais
cuidadosamente elaboradas que promovam um tratamento justo e respeitoso de todos os
participantes (Leach e Sabatier, 2005).
9. Locais alternativos: Embora o sistema político americano geralmente forneça vários
locais de apelo para partes interessadas insatisfeitas, os acordos são mais propensos a
ocorrer e a serem implementados quando os locais alternativos são relativamente poucos
em número e/ou relativamente pouco atrativos. Na literatura de ADR (Ury, 1993), isso é
conhecido como BATNA (Melhor Alternativa para um Acordo Negociado). As partes
interessadas têm maior probabilidade de negociar seriamente se suas alternativas à
negociação forem relativamente pouco atraentes (Leach e Sabatier, 2005).
Em resumo, o ADR e o ACF são muito complementares. Ambos possuem
modelos semelhantes do indivíduo e hipóteses semelhantes. A partir do ACF, as previsões
do ADR são colocadas em um quadro conceitual mais amplo do processo de formulação
de políticas públicas. A partir do ADR, o ACF se torna mais adaptável a instituições
colaborativas e a outra importante fonte de mudança de crenças e políticas.

CONCLUSÕES

Desde 1988, o ACF (Advocacy Coalition Framework) desenvolveu-se como um

dos mais promissores frameworks de políticas públicas (Schlager 1995; Parsons 1995;
Schlager e Blomquist 1996; Johns 2003). Houve mais de 100 publicações de
pesquisadores de todo o mundo em temas tão diversos como políticas esportivas, políticas
ambientais, violência doméstica, políticas de drogas e políticas nucleares. Tem se
mostrado útil para pesquisadores que utilizam métodos quantitativos, métodos
qualitativos ou ambos. O objetivo deste artigo foi resumir brevemente a literatura desde
Sabatier e Jenkins-Smith (1999) para esclarecer alguns dos termos e argumentos causais
do ACF e apresentar algumas inovações recentes.
O ACF não está isento de limitações. Em primeiro lugar, alguns argumentam que
o ACF afirma o óbvio. Qualquer praticante experiente de políticas pode identificar os
lados de um debate político. Embora algumas aplicações do ACF se limitem a identificar
os lados concorrentes de um debate político, o objetivo do ACF é muito mais amplo:
explicar a mudança de crenças e de políticas ao longo de períodos longos. Este capítulo
identifica quatro caminhos para uma mudança política importante dentro do ACF: (1)
aprendizado orientado para a política, (2) choques externos, (3) choques internos e (4) um
impasse prejudicial. Além disso, o ACF fornece um guia teórico para pesquisadores
compreenderem as complexidades do conflito político e da mobilização. Ele começa
identificando as propriedades dos subsistemas de políticas, os parâmetros estáveis e
instáveis do sistema político mais amplo e os diferentes componentes das crenças centrais
de política. Este capítulo adiciona à lista de variáveis-chave a enumeração de categorias
de recursos de coalizão.
Em segundo lugar, uma crítica crescente ao ACF é que ele está constantemente
sendo revisado e modificado, criando assim um "alvo em movimento" para as críticas.
Uma leitura superficial da literatura indica, no entanto, que o ACF claramente não está se
movendo rápido o suficiente para evitar uma boa dose de exame cético. Para nós, a
capacidade de revisar o ACF a cada seis anos aproximadamente (por exemplo, 1993,
1999, 2006) é uma força do framework e um caminho produtivo da ciência. É por isso
que insistimos em conceitos claros e hipóteses falsificáveis (consulte o Apêndice 7.3).
Queremos ser claros o suficiente para sermos provados errados. Mas quando formos
provados errados, como nas suposições pluralistas nas versões anteriores do ACF,
reservamos o direito de revisar o framework em resposta a essas críticas, desde que essas
revisões sejam consistentes com os princípios básicos do ACF. Esses princípios básicos
não mudaram desde 1988, mas foram expandidos.
1. O modelo do indivíduo permaneceu enraizado na psicologia social, mas seus
atributos foram esclarecidos por Edella Schlager.
2. O foco da tomada de decisão política sempre foi o subsistema de políticas, mas
agora temos um método mais claro para identificar subsistemas.
3. O ator político chave sempre foi a coalizão de defesa, e a análise de redes
confirmou que as coalizões são principalmente mantidas unidas por crenças comuns.
4. A preocupação com o papel da ciência nas políticas - o estímulo central para o
desenvolvimento do ACF em primeiro lugar - permaneceu, mas agora temos uma ideia
melhor de como usar fóruns profissionais para facilitar a aprendizagem entre as coalizões.
Das revisões recentes do ACF, demarcar uma lista de recursos e estruturas de
oportunidade de coalizão está claramente preenchendo lacunas que existem no diagrama
básico do ACF desde 1988. As duas novas vias de mudança política importante estão
relacionadas à importância dos subsistemas e ao modelo do indivíduo do ACF. Terceiro,
uma crítica de longa data ao ACF é que ele não aborda o problema da ação coletiva
(Schlager 1995). Esperamos que a contínua integração da análise de redes na identificação
de coalizões continue a abordar essa questão (Zafonte e Sabatier 1998; Smith 2000;
Fenger e Klok 2001; Weible 2005; Weible e Sabatier 2005) e recomendamos fortemente
o exame das três justificativas para ação coletiva no ACF, que idealmente seriam testadas
em relação às hipóteses de coordenação rival de Schlager.
 Quarto, um dos aspectos pouco desenvolvidos do ACF é a ausência de variáveis
institucionais claramente conceituadas e operacionalizadas que estruturem a formação e
o comportamento das coalizões, como no framework de análise e desenvolvimento
institucional (Ostrom 2005). Este capítulo dá passos nessa direção ao introduzir estruturas
de oportunidade política; no entanto, mais é necessário, especialmente no nível do
subsistema de políticas. Por fim, apesar das tentativas de ser claro e explícito nos
conceitos e processos causais dentro do ACF, ainda existem muitas perguntas sem
resposta e inexploradas. Para nós, isso não é uma limitação do ACF, mas uma
oportunidade empolgante que esperamos que gere pesquisas futuras. Algumas das
perguntas importantes incluem:
1. Quais são as propriedades de rede dos participantes do subsistema e das
coalizões de defesa (Smith 2000; Fenger e Klok 2001; Weible 2005)? Quão inclusivas e
exclusivas são as coalizões? As coalizões têm "núcleos sólidos com bordas difusas"
(Larsen, Vrangbaek e Traulsen 2006)? Como os participantes das políticas formam e
mantêm a adesão às coalizões ao longo do tempo (Schlager 1995)?
2. Como as estruturas de oportunidade política afetam as crenças, os recursos, a
estabilidade e as estratégias das coalizões (Zafonte e Sabatier 2004; Kübler 2001)?
3. Após um choque externo ou interno, quais são os processos causais que levam
à mudança de políticas (Nohrstedt 2005)?
4. Qual é o papel do poder, dos recursos, dos líderes/empreendedores políticos e
da interdependência funcional na adesão às coalizões, comportamento, estabilidade e
estratégias (Mintrom e Vergari 1996; Fenger e Klok 2001; Green e Houlihan 2004;
Weible 2005; Larsen, Vrangbaek e Traulsen 2006)?
5. Qual é a importância relativa do interesse próprio individual e organizacional
(interesse material) em comparação com outras crenças fundamentais de política na
formação e manutenção de coalizões (Elliot e Schlaepfer 2001 a, b; Nortstedt 2005)?
6. Como as inovações rápidas em tecnologia e ciência afetam a estrutura dos
subsistemas de políticas (Chen 2003)?
7. Até que ponto os participantes das políticas moldam eventos, especialmente
choques externos e internos, para apoiar os objetivos da coalizão (Dudley e Richardson
1999; Green e Houlihan 2004)?
8. Até que ponto o ACF pode ser aplicado a subsistemas de políticas globais
(Liftin 2000)?
9. Até que ponto o ACF pode ser usado como uma ferramenta prática para
formuladores de políticas (Weible 2006)?
Esperamos que essas perguntas sejam investigadas na próxima onda de análises
do ACF. Este capítulo elabora sobre a extensão em que o ACF se generaliza além do
pluralismo americano e aprofunda nossa compreensão da mudança de políticas e
atividades de coalizão. Encorajamos os pesquisadores interessados no ACF a explorar as
ramificações comportamentais e políticas de suas suposições, bem como testar, aplicar e
expandir suas hipóteses.