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RAMESH
Traduo
Francisco G. Heidemann
SUMRIO
LISTA DE FIGURAS vi
AGRADECIMENTOS E RECONHECIMENTOS vii
PARTE I: INTRODUO 1
Concluso 116
Leituras adicionais 116
BIBLIOGRAFIA 250
PARTE I
INTRODUO
Captulo 1
A cincia e os ciclos da poltica pblica
Captulo 2
Abordagens para a poltica pblica
Captulo 1
-2-
A cincia da poltica uma disciplina relativamente recente, que surgiu na Amrica do Norte
e na Europa aps a II Guerra Mundial, quando os estudiosos da poltica procuraram explicar
de uma nova maneira as relaes que existem entre os governos e os cidados. At ento, os
estudos da vida poltica tendiam a focalizar as dimenses normativas ou morais dos governos
ou os detalhes de funcionamento de instituies polticas especficas. Os pesquisadores
interessados nas dimenses normativas ou morais dos governos estudavam os grandes textos
da filosofia poltica, buscando insights sobre a finalidade do governo e as atividades que os
mesmos deviam empreender se quisessem que seus cidados tivessem uma vida boa. Estes
questionamentos geraram um debate rico sobre a natureza da sociedade, o papel do estado e
os direitos e responsabilidades dos cidados e dos governos. Entretanto, o fosso entre a teoria
poltica prescritiva e as prticas polticas dos estados modernos que surgiu entre as duas
guerras mundiais e durante a guerra fria subseqente levou muita gente a buscar um outro
mtodo para examinar a poltica, um mtodo que reconciliasse a teoria e a prtica poltica pela
anlise emprica dos estados (politias) existentes.
Por outro lado, os estudiosos interessados nas instituies de governo realizaram
anlises empricas detalhadas sobre os legislativos, as cortes e as burocracias, embora em
geral tenham ignorado os aspectos normativos destas instituies. Estes estudos da estrutura
formal das instituies polticas se esmeravam na ateno aos detalhes e aos procedimentos,
mas em sua maior parte se limitavam a fazer descries, no gerando uma base para avaliar os
pontos fortes e fracos ou os propsitos de tais estruturas. No perodo ps-guerra da
descolonizao e da reconstruo dos estados lacerados pela guerra e do estabelecimento de
novas instituies de governana internacional, os estudiosos de poltica procuraram uma
abordagem que fundisse seus estudos com as questes de justia, eqidade e busca do
desenvolvimento social, econmico e poltico (MEAD, 1985). - 3 Neste contexto de mudana e reavaliao, surgiram novas abordagens para estudar os
fenmenos polticos. Algumas focalizaram o nvel micro do comportamento humano e a
psicologia dos cidados, eleitores, lderes e liderados; outras se concentraram nos traos
caractersticos das sociedades e culturas nacionais; outras ainda puseram o foco sobre a
natureza dos sistemas polticos nacionais e globais. Em sua maioria, estas abordagens
comportamentalismo, estudos de elite, estudos da cultura poltica e da ciberntica poltica
apareceram e desapareceram medida que os estudiosos experimentavam cada uma delas,
antes de entender suas limitaes e abandon-las para buscar algo melhor (CAIRNS, 1974).
Entretanto, uma dessas abordagens ainda est conosco. Seu foco no visa tanto a
estrutura dos governos ou o comportamento dos atores polticos, ou o que governos devem ou
no devem fazer, mas o que os governos de fato fazem. Esta abordagem focaliza as polticas
pblicas e a criao de poltica pblica (policy-making) ou, como seus fundadores a
conceberam, a cincia da poltica. Iniciada por Harold Lasswell e outros estudiosos nos
Estados Unidos e no Reino Unido, esperava-se que a cincia da poltica substitusse os
estudos polticos tradicionais, integrando o estudo da teoria poltica e da prtica poltica sem
cair na esterilidade dos estudos formais e legais (LASSWELL, 1951; TORGERSON, 1990).
Segundo Lasswell, a cincia da poltica tinha trs caractersticas distintas que a
diferenciavam das abordagens iniciais: ela seria multidisciplinar, voltada para a resoluo de
problemas e explicitamente normativa. Por multidisciplinar, Lasswell queria dizer que a
cincia da poltica devia se distinguir do estudo estreito das instituies e estruturas polticas e
incorporar o trabalho e as descobertas ou contribuies de campos como a sociologia e a
economia, o direito e a poltica. Por resoluo de problema, ele preconizava uma cincia da
poltica que se perfila pelo princpio fundamental da relevncia, que se orienta para a
resoluo de problemas do mundo real e no se envolve nos debates puramente acadmicos
que caracterizaram, por exemplo, a interpretao de textos polticos clssicos e, s vezes,
tambm obscuros. Por explicitamente normativa, Lasswell queria afirmar que a cincia da
poltica no devia se disfarar ou esconder sob a aparncia de objetividade cientfica, mas
devia reconhecer a impossibilidade de se separar objetivos e meios, ou valores e tcnicas, no
estudo das aes governamentais (TOGERSON, 1983). Ele esperava que os analistas de
polticas dissessem claramente que soluo seria a melhor.
A orientao geral para as atividades governamentais que Lasswell sugeriu continua
em vigor e constitui o assunto deste livro. Entretanto, o decurso do tempo levou a algumas
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mudanas nos trs componentes da orientao poltica que ele identificou (GARSON, 1986;
DeLEON, 1986, 1988; HANSEN, 1983). Em primeiro lugar, enquanto a nfase na
multidisciplinaridade permanece, boa parte da literatura pe agora seu foco na poltica pblica
em geral. A cincia da poltica uma disciplina em si, com um conjunto singular de
conceitos e interesses e um vocabulrio e uma terminologia muito prprios (FISHMAN,
1991). Embora muitos destes conceitos tenham sido tomados de outras disciplinas, eles tm
um - 4 - significado um tanto particular quando so usados no contexto do estudo da poltica
pblica. Alm disso, o conceito de multidisciplinaridade se modificou, no sentido de que os
estudiosos de poltica agora no tm dvidas de que devem recorrer a emprstimos de outras
disciplinas e devem ser peritos em pelo menos dois campos: em conceitos e interesses da
cincia da poltica e em histria e em problemas (issues) presentes na rea substantiva da
poltica, ou do campo da poltica sob anlise (ANDERSON, 1979a).
Em segundo lugar, ao longo dos ltimos 40 anos, diminuiu o interesse quase exclusivo
de muitos estudiosos de polticas pela resoluo concreta de problemas. No incio, se esperava
que o estudo da public policy-making e de seus resultados rendesse concluses e
recomendaes diretamente aplicveis aos problemas sociais existentes. Embora louvvel,
esta mxima sucumbiu complexidade do prprio processo, em que os governos muitas vezes
se mostravam refratrios aos conselhos dos peritos sobre os assuntos com que lidavam
(WILDAVSKY, 1979; ASCHER, 1986). No mundo real da poltica pblica, a superioridade
tcnica da anlise estava muitas vezes subordinada ao imperativo poltico.
Finalmente, os apelos para que a cincia poltica continuasse a ser explicitamente
normativa tambm mudaram, embora menos do que os outros princpios bsicos. Em sua
maior parte, os estudiosos de polticas recusaram-se a eliminar os valores de suas anlises e
insistiram em avaliar os objetivos e os meios das polticas, bem como o prprio processo de
policy-making. Entretanto, o desejo dos analistas de prescrever normas e objetivos especficos
declinou com a crescente conscincia da intratabilidade de muitos problemas pblicos. Em
conseqncia, muitos pesquisadores agora avaliam as polticas tanto em termos de medidas
simples, como eficincia ou eficcia, como tambm usam o registro de esforos polticos para
determinar se os governos de fato direcionaram suas atividades para a realizao dos objetivos
estabelecidos, sem levar em conta tanto a desejabilidade quanto a racionalidade dos prprios
objetivos (GREENBERG et al., 1977; DeLEON, 1994).
Enquanto ocorriam estas mudanas, alguns observadores comearam a combater a
noo de uma cincia da poltica e a associar sua promoo a uma era de esperanas e
expectativas frustradas de engenharia social e planejamento governamental (TRIBE, 1972).
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proposta pela profisso mdica para o problema no em si uma poltica pblica; somente as
medidas que um governo de fato adote ou endosse constituem tal poltica.
Em segundo lugar, Dye destaca o fato de que as polticas pblicas envolvem uma
deciso fundamental por parte dos governos de fazer ou no fazer alguma coisa, e de que esta
deciso realizada por funcionrios do estado e seus rgos. A poltica pblica , em sua
forma mais simples, uma deciso tomada pelo governo para empreender um determinado
curso de ao. Uma noo ligeiramente mais difcil a da deciso negativa ou da nodeciso: isto , a deciso de um governo de nada fazer, ou de simplesmente manter o status
quo (CRENSON, 1971; R.A. SMITH, 1979). No entanto, mesmo estas devem ser decises
deliberadas, bem pensadas, quando, por exemplo, um governo decide no aumentar impostos,
ou deixa de prover recursos adicionais para as artes, os cuidados com a sade, ou alguma
outra rea de diligncia poltica. O fato de termos a liberdade de pintar o interior de nossas
casas - 6 - com as cores de nossa escolha, por exemplo, no significa que esta uma poltica
pblica, pois o governo nunca decidiu restringir deliberadamente nossas opes nesta rea.
A conceituao de poltica pblica de William Jenkins um pouco mais precisa do
que a oferecida por Dye, mas ilustra muitos dos mesmos temas. Ele define a poltica pblica
como um conjunto de decises inter-relacionadas, tomadas por um ator ou grupo de atores
polticos, que se refere seleo de objetivos e dos meios necessrios para logr-los, numa
situao especificada em que o alvo dessas decises estaria, em princpio, ao alcance efetivo
desses atores (JENKINS, 1978). Esta uma definio til, no menos porque Jenkins v
explicitamente a public policy-making como um processo, diferentemente de Dye que a define
como uma escolha, o que presume a existncia de um processo subjacente, mas no
enunciado to explicitamente. Jenkins tambm reconhece explicitamente que a poltica
pblica geralmente um conjunto de decises inter-relacionadas. Em outras palavras,
raramente um governo aborda um problema com uma nica deciso; a maioria das polticas
envolve uma srie de decises, algumas das quais podem ser mais inconscientes que
deliberadas, mas cumulativamente estas decises constituem uma poltica. Assim, uma
poltica de sade, por exemplo, consiste de uma srie de decises relacionadas com a
construo de instalaes para sade, com certificao de pessoal e de remdios e com o
financiamento da prestao dos servios de sade, entre muitos outros itens relacionados.
Com freqncia, vrias decises inter-relacionadas so tomadas por diferentes indivduos e
rgos dentro do governo, como os Ministrios da Sade, da Fazenda e do Bem-Estar, e por
vrias divises e sees dentro deles. Como observa Jenkins, para compreender inteiramente a
poltica de sade de um governo, temos que levar em conta todas as decises de todos os
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Em suas limitaes, toda ou todas estas definies servem para delinear, num sentido
geral, o que poltica pblica. Todas esclarecem que o estudo da poltica pblica uma tarefa
complexa e difcil. No se pode realiz-la meramente pela anlise dos registros oficiais de
decises governamentais encontrados na forma, por exemplo, de leis, atos, regulamentos e
promulgaes. Embora estes documentos constituam uma fonte vital de informao, as
polticas pblicas estendem-se alm do registro das decises concretas e envolvem o reino das
decises potenciais, ou no tomadas, e a anlise dessas decises compreende necessariamente
a anlise da complexa ordem de atores do estado e da sociedade envolvidos nos processos de
tomada de deciso e de suas capacidades para ao (HOWLETT, 1986). Os registros das
decises no refletem tanto a vontade desimpedida dos tomadores de deciso do governo
quanto o registro da interao dessa vontade com as restries enfrentadas por ela em certas
conjunturas histricas, polticas e sociais (SHARKANSKY, 1971).
No entanto, uma tarefa relativamente mais fcil descrever, de uma forma simples,
uma poltica de governo do que saber por que o estado fez o que fez e avaliar as
conseqncias de suas aes. s vezes um governo pode anunciar as razes para tomar uma
deciso e estas podem de fato corresponder verdade. Entretanto, muitas vezes o governo no
oferece qualquer razo para tomar uma deciso; ou, quando o faz, a razo publicamente
alegada pode no ser a razo real. Nessas situaes cabe aos analistas determinar por que uma
certa alternativa foi escolhida e, muitas vezes, por que uma outra opo, aparentemente mais
atrativa, no foi selecionada. As tarefas de compreender por que no se implementou uma
certa poltica, conforme se pretendia, e de avaliar seus resultados no so mais fceis. E, para
aumentar a complexidade, o modo pelo qual os analistas explicam a poltica pblica ou
aspectos que eles destacam depende de - 8 - seus quadros de referncia (BOBROW e
DRYZEK, 1987; RADIN, 2000; LYNN, 1999), que, por sua vez, dependem de seus
interesses, ideologias e experincias (DANZIGER, 1995; YANOW, 1992; PHILLIPS, 1996).
Este ltimo ponto tem implicaes importantes para as metodologias usadas na anlise
de polticas e acabam dividindo os analistas em dois campos. Por um lado, h aqueles que
acreditam que se pode realizar uma anlise razoavelmente objetiva com o uso das
metodologias padro, positivistas ou quantitativas das cincias sociais, que, por definio,
focalizam atividades reais do governo. Outros abraam tcnicas interpretativas ou pspositivistas de maior nuance e sutileza que so mais comuns no campo das humanidades
com vistas a ajudar a discernir e criticar intenes, aes e alvos tanto concretos como
potenciais do governo (TORGERSON, 1996; THOMPSON, 2001). Embora no se deva
exagerar estas diferenas (HOWLETT e RAMESH, 1998), elas servem para sublinhar a
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maneira pela qual as orientaes da policy-making como fenmeno social podem afetar as
tcnicas analticas e os resultados.
tendem a considerar todo o processo poltico e a levar em conta em sua anlise uma larga
escala de fatores, incluindo os regimes polticos, as determinantes, os instrumentos e o
contedo das polticas (GORDON et al., 1977).
Estes diversos graus de neutralidade e interesse prprio levaram a uma distino na
literatura entre o estudo de polticas e a anlise de polticas - 11 - (BROOKS e GAGNON,
1990). O primeiro termo usado, s vezes, para se referir ao estudo da poltica; e o segundo,
ao estudo para a poltica. Os estudos de polticas, conduzidos principalmente por acadmicos,
relacionam-se a uma meta-poltica e se interessam, em geral, pela compreenso dos
processos gerais da poltica pblica e pelo aperfeioamento das teorias de policy-making e
metodologias de anlise. A anlise de polticas, em contraposio, um termo freqentemente
usado para caracterizar a pesquisa aplicada que funcionrios pblicos ou think-tanks levam a
cabo e que em geral se destina a planejar, implementar e avaliar polticas existentes de uma
maneira sistemtica (MELTSNER, 1976; WEIMER e VINING, 1999; PAL, 1997). Os
primeiros estudos tendem a ser descritivos e explanatrios, quando comparados orientao
mais prescritiva dos ltimos. Os dois podem ser contrastados com a crtica bem menos
sistemtica e de menor interesse prprio e com o apoio a aes especficas de governo que
procedem das organizaes e indivduos diretamente afetados. Embora valha a pena manter
em mente esta distino, no se deve superestim-la, j que no podemos compreender o que
o governo deve estar fazendo (ou no fazendo), como enfatiza a literatura de anlise, a
menos que saibamos o que ele pode ou no pode fazer que um dos interesses centrais da
literatura sobre estudos de polticas.
Embora compreensvel, a existncia das prprias tradies e literaturas distintas sobre
a public policy-making levou a uma profuso de estudos e concluses, por vezes conflitantes,
sobre o processo de policy-making. Esta fragmentao sobrecarregou as cincias da poltica
com uma complexidade aparente que pode ser confusa para quem aborda a disciplina pela
primeira vez. Em resposta, envidaram-se esforos para simplificar a anlise pela criao de
modelos ou esquemas de anlise gerais, que servem ao propsito de sintetizar diversas
literaturas e abordagens sobre o assunto (DUNN, 1988).
simplificao tem suas origens nos primeiros trabalhos sobre a anlise de polticas pblicas,
mas recebeu tratamento relativamente diferente nas mos de autores diversos. A seguir sero
apresentadas as diferentes descries do ciclo da poltica e a lgica comum que esses modelos
seguem. Um pouco mais frente no captulo, expandiremos o modelo simples do ciclo da
poltica pblica para incluir um espectro mais amplo de fatores que afetam o processo poltico
geral.
A idia de simplificar a complexidade da public policy-making pelo desdobramento do
processo de policy-making em vrios estgios discretos foi mencionada pela primeira vez nos
trabalhos iniciais de Harold Lasswell (1956). Laswell dividiu o processo de uma poltica em
sete estgios, os quais, em sua viso, - 12 - descreviam no apenas como as polticas pblicas
eram de fato construdas, mas como elas deveriam ser construdas: (1) informao, (2)
promoo, (3) prescrio, (4) invocao, (5) aplicao, (6) trmino e (7) avaliao
(LASWELL, 1971). O processo de uma poltica comeava com a reunio de informaes, ou
seja, a coleta, o processamento e a disseminao de informaes para aqueles que participam
no processo de deciso. E da ele seguia para a promoo das opes particulares pelos
envolvidos na tomada de deciso. No terceiro estgio, os tomadores de deciso de fato
prescreviam um curso de ao. No quarto, o curso de ao prescrito era invocado, na medida
em que se desenvolvia um conjunto de sanes para penalizar aqueles que no cumpriam as
prescries dos tomadores da deciso. A poltica era ento aplicada pelas cortes e pela
burocracia e corria seu curso at chegar ao trmino ou ser cancelada. Finalmente, os
resultados da poltica eram apreciados ou avaliados contra os alvos e objetivos dos tomadores
de deciso originais.
Esta anlise inicial do processo de policy-making focalizava a tomada de deciso
dentro do governo e tinha pouco a dizer a respeito das influncias externas ou ambientais
sobre o comportamento do governo. Ela simplesmente supunha que a tomada de deciso se
restringia a um nmero presumivelmente pequeno de participantes que ocupavam posies
oficiais no governo. Outra deficincia deste modelo inicial era sua lgica interna,
especialmente quanto a deixar a apreciao ou avaliao para o fim, j que, logicamente, as
polticas seriam avaliadas antes de chegarem ao fim, e no depois. Entretanto, este modelo
teve grande influncia no desenvolvimento da cincia da poltica. Embora no seja totalmente
correta, ela reduziu a complexidade do estudo da poltica pblica ao permitir que cada estgio
fosse isolado e examinado antes de recompor todo o quadro do processo.
A formulao de Lasswell serviu de base para muitos outros modelos (LYDEN et al.,
1968; SIMMONS et al., 1974). Foi tpica desses modelos uma verso mais simples do ciclo
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da poltica desenvolvido por Gary Brewer (1974). De acordo com Brewer, o processo da
poltica era composto por seis estgios apenas: (1) a inveno/iniciao, (2) a estimativa, (3) a
seleo, (4) a implementao, (5) a avaliao e (6) o trmino. Na viso de Brewer, a inveno
ou iniciao referia-se ao primeiro estgio da seqncia, quando um problema seria
inicialmente sentido. Ele argumentava que este estgio se caracterizaria por uma definio
imperfeita do problema e sugeria solues para isso. O segundo estgio, da estimativa, dizia
respeito ao clculo dos riscos, custos e benefcios associados a cada uma das vrias solues
apontadas no estgio inicial, o que envolveria tanto uma avaliao tcnica quanto opes
normativas. O objetivo deste estgio era reduzir a gama de opes plausveis pela excluso
das que fossem inviveis e, de alguma forma, ordenar as opes remanescentes em termos de
preferncia. O terceiro estgio consistia em adotar uma, ou nenhuma, ou uma combinao das
solues remanescentes, depois de terminar o estgio da estimativa. Os trs ltimos estgios
compreendiam a implementao da opo selecionada, a avaliao dos resultados de todo o
processo - 13 - e o encerramento da poltica, consoante as concluses obtidas por sua
avaliao.
A verso de Brewer do processo poltico (policy process) aperfeioou o trabalho
pioneiro de Lasswell. Ele expandiu o processo da poltica para alm dos domnios do
governo, ao debater o reconhecimento dos problemas, e clarificou a terminologia usada para
descrever os vrios estgios do processo. Alm disso, ele introduziu a noo do processo
poltico como um ciclo contnuo, em movimento. Ele reconheceu que as polticas em sua
maior parte no tm um ciclo de vida definido do nascimento morte mas antes parecem
se reapresentar, em roupagens ligeiramente diferentes, na medida em que elas se sucedem
umas s outras, com modificaes ora superficiais, ora profundas (BREWER e DeLEON,
1983). Os insights de Brewer inspiraram o desenvolvimento de vrias outras verses do ciclo
nos anos de 1970 e 80, sendo que as mais conhecidas apareceram nos livros-texto populares
de Charles O. Jones (1984) e James Anderson (1984). Cada um deles trazia interpretaes
ligeiramente diferentes sobre os nomes, o nmero e a ordem dos estgios no ciclo.
Se julgarmos conveniente evitar a profuso dos modelos de estgios e suas variantes,
impe-se esclarecer a lgica que est por trs do modelo de ciclo. Nos trabalhos de Brewer,
Jones e outros, o princpio operacional subjacente noo do ciclo da poltica a lgica da
resoluo aplicada de problemas, mesmo que eles prprios muitas vezes no tenham
enunciado explicitamente esta lgica. As etapas na resoluo aplicada dos problemas e os
respectivos estgios no processo da poltica so descritos na Figura 1.1.
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Figura 1.1. Cinco estgios do ciclo da poltica pblica e sua relao com a resoluo
aplicada de problemas
Resoluo aplicada de problemas
1. Reconhecimento do problema
2. Proposta de soluo
3. Escolha da soluo
4. Efetivao da soluo
5. Monitorao dos resultados
estabelecidos (STONE, 1988; TRIBE, 1972). De uma maneira semelhante, enquanto a lgica
da resoluo sistemtica de problemas pode ser precisa ou correta em termos abstratos, na
prtica os estgios so muitas vezes comprimidos, ou deixados de lado, ou seguidos numa
ordem diferente da especificada pelo modelo. O ciclo pode no ser um elo ou encadeamento
iterativo nico, por exemplo, mas antes uma srie de elos menores nos quais, para citar apenas
um caso, os resultados das decises de implementao anteriores podem ter um impacto
muito grande sobre a formulao de uma poltica futura, independentemente das
especificidades do processo de montagem da agenda no caso em questo. Ou, como
observaram alguns analistas, a formulao de uma poltica pode s vezes preceder a
montagem da agenda, na medida em que as solues procuram os problemas aos quais elas
podem ser aplicadas (KINGDON, 1984; SALAMON e LUND, 1989). E, em outros casos, to
logo se tenha completado uma nica iterao do ciclo, as atividades podem continuar a
ocorrer de forma independente em cada um dos estgios (TIMMERMANS e BLEIKLIE,
1999). Em sntese, muitas vezes, no existe a progresso linear da policy-making que o
modelo implica.
Em segundo lugar, no est claro exatamente dentro de que nvel e unidade de anlise
se deve usar o modelo do ciclo poltico. Prov o modelo uma viso geral de toda a atividade
governamental, do legislativo ao judicirio? Ou ele aplicvel apenas a tipos especficos de
decises, tomadas por tipos especficos de organizaes como as burocracias? (SCHLAGER,
1999). Em terceiro lugar, e talvez de maneira mais importante, o modelo carece de qualquer
noo de causalidade. Ele no oferece indicaes sobre o que ou quem dirige ou conduz a
poltica de um estgio para outro, e parece pressupor que o desenvolvimento de uma poltica
deve passar de modo inevitvel e seqencial por todos os estgios em vez de estacar ou
terminar em um ponto particular do ciclo no dando explicaes sobre por que este deveria
ser o caso (SABATIER, 1992).
A fragilidade do esquema sublinha a complexidade - 15 - do processo poltico assim
como a necessidade de desenvolver melhores artifcios intelectuais para facilitar o seu
entendimento. Enquanto o ciclo de cinco estgios auxilia a anlise pelo desdobramento ou
desagregao do processo poltico, ele no ilustra bem as nuances e complexidades da public
policy-making. Precisa-se de um modelo mais refinado, para delinear com mais detalhe os
atores e instituies envolvidos no processo das polticas, para ajudar a identificar os
instrumentos disponveis aos policy-makers e para ressaltar os fatores que levam a certos
resultados polticos e no a outros (MAZMANIAN e SABATIER, 1980). Em grande medida,
este o objetivo que os captulos restantes do livro procuram realizar.
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Estes setores podem ser divididos ainda mais em subsetores especficos de problemas, e
muitos estudos apontaram que a relao existente entre setores e subsetores importante para
se entender os processos de - 16 - mudana poltica (JORDAN et al., 1994; CAVANAGH et
al., 1995; RAYNER et al., 2001; HOSSEUS e PAL, 1997).
De um modo mais substantivo, estes estudos ressaltaram os papis crticos exercidos
pelos diferentes tipos de atores polticos nos processos e resultados polticos. A policy-making
envolve uma multido de atores que interagem uns com os outros de inmeras maneiras na
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busca de seus interesses. A poltica pblica trata justamente das conseqncias dessa sua
interao. Mas esses atores no so totalmente livres, independentes e auto-determinantes, j
que atuam em meio a um conjunto de relaes sociais e idias polticas existentes, que servem
para restringir, conter seu comportamento (HALL, 1997; HECLO, 1994).
O contexto das instituies societrias, estatais e internacionais, assim como os valores
personificados por essas instituies condicionam o modo pelo qual se define um problema,
facilitam a adoo de certas solues para o problema e probem ou inibem a escolha de
outras solues. De modo semelhante, o conjunto de idias e crenas, ou o discurso que
domina um setor poltico, tambm servem para restringir os atores polticos. Apesar de que
sempre haver interpretaes conflitantes dos problemas, quase todo problema que, no final,
ser alvo de ao governamental se caracteriza por um surpreendente grau de acordo em
torno de sua gravidade e em torno do nmero limitado de opes disponveis para solucionlo. Finalmente, a gama de instrumentos disponveis aos policy-makers tambm serve para
condicionar ou restringir suas escolhas. Diferentes problemas permitem o uso de diferentes
instrumentos, nem todos completamente substituveis. Antes de conhecer a gama de
instrumentos disponveis cada tarefa, teremos dificuldade de saber por que um certo
instrumento foi escolhido para implementar uma determinada poltica.
A compreenso das atividades e interaes dos atores polticos , por conseguinte,
uma faceta essencial ao conhecimento do processo poltico. Termos e conceitos
desenvolvidos em muitos estudos de caso sobre o comportamento dos atores centraram-se
todos na idia de que os atores polticos podem ser agrupados, de forma til, em unidades
conceituais ativas nos nveis setoriais e subsetoriais de policy-making, ora sob a denominao
de subgovernos, ora como coalizes de advocacia, ou como redes poltico-administrativas
e comunidades polticas, entre outras (JORDAN, 1981; JORDAN e SCHUBERT, 1992).
Alm disso, muitos estudos tambm identificaram padres de longo prazo nas
estruturas ou regimes dentro dos quais os atores trabalham, na natureza das idias que eles
sustentam, nas lies que aprendem das experincias prprias e dos outros e nos tipos de
instrumentos que utilizam para implementar polticas (WILSON, 2000; SMITH, 2000;
EISNER, 1994a). A existncia e a longa durao desses padres sugerem que, apesar de
flutuaes freqentes nos detalhes, a natureza geral da operao dos ciclos em setores
especficos razoavelmente estvel, s raramente sofrendo mudana substancial. Um modelo
superior de processo poltico, com foco no nvel setorial, deve lidar com o modo pelo qual os
subsistemas polticos afetam as operaes do ciclo das polticas. E um modelo mais refinado
de processo poltico deve oferecer alguma explicao sobre a maneira e as razes pelas quais
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O livro apela para muitas correntes na literatura e permite que os estudiosos cubram
uma vasta gama de materiais, enquanto mantm a coerncia na anlise mediante o uso do
esquema do ciclo das polticas. No h a inteno de predispor os estudantes a concluses
particulares com respeito aos mritos e demritos das opes ou resultados de certas polticas
em determinados setores, mas antes de ajud-los a identificar variveis-chave que afetam de
modo geral cada estgio da public policy-making.
A parte I oferece uma introduo geral disciplina. O captulo 1 esboa, de uma forma
abreviada, o desenvolvimento da poltica pblica como uma disciplina acadmica - 18 - e
explica o que o termo em geral significa. Ele delineia um modelo de cinco estgios para o
ciclo da poltica e prope questes de pesquisa relevantes anlise de cada estgio e ao
funcionamento do modelo todo. O captulo 2 examina, com mais detalhe, vrias das
abordagens mais comumente empregadas para estudar poltica pblica, enfatizando as
utilizadas pelos economistas, cientistas polticos, socilogos e outros que focalizam a natureza
dos processos gerais da poltica pblica. As potencialidades e limitaes de cada abordagem
so discutidas juntamente com a maneira particular em que evoluiu a teorizao sobre o
campo durante as ltimas dcadas.
A parte II descreve os parmetros institucionais que envolvem a criao das polticas,
a natureza dos atores que as desenvolvem e os instrumentos que os atores tm sua
disposio para implement-las. O captulo 3 discute os vrios atores e instituies do estado
e da sociedade que exercem um papel de destaque na public policy-making. Ele utiliza o
conceito de subsistema das polticas (policy subsystem) para captar as complexas relaes
existentes entre os atores do estado e da sociedade envolvidos na public policy-making. O
captulo 4 descreve as caractersticas dos tipos gerais de instrumentos disponveis ao governo
para a implementao das polticas. Ele desenvolve uma taxonomia com base na gama de
possveis meios pelos quais se pode produzir bens e prestar servios de qualquer tipo, desde a
utilizao de servios voluntrios ou comunitrios at a prestao direta dos servios pelos
funcionrios do estado. Cada captulo, nessa parte, no apenas descreve com detalhes a
extenso de instituies, atores e instrumentos que podem afetar a policy-making, mas
tambm estabelece as dificuldades de se avaliar e prever que instituies, atores e
instrumentos realmente estaro envolvidos em cada caso especfico de policy-making.
A parte III apresenta um esquema conceitual do processo de poltica com vistas a
permitir que se logre nveis mais precisos de anlise. Cada um dos captulos de 5 a 9 examina
um componente ou subestgio crtico do processo de poltica pblica, incluindo como e por
que problemas pblicos ganham lugar na agenda governamental; de que modo e por que
24
LEITURAS ADICIONAIS
DeLEON, Peter (1988). Advice and consent: the development of the policy
sciences. New York: Russell Sage Foundation.
GARSON, G. David (1986). From policy science to policy analysis: a quarter century of
progress. In W. N. DUNN (ed.). Policy analysis: perspectives, concepts, and methods.
Greenwich, Conn.: JAI Press. p. 3-22.
JENKINS-SMITH, Hank C.; SABATIER, Paul A. (1993). The study of the public policy
processes. In SABATIER and JENKINS-SMITH (eds.). Policy change and learning: an
advocacy coalition approach. Boulder, Colo.: Westview Press. p. 1-9.
LASSWELL, Harold D. (1951). The policy orientation. In D. LERNER and LASSWELL
(eds.). The policy sciences: recent developments in scope and method. Stanford, Calif.:
Stanford University Press. p. 3-15.
SABATIER, Paul A. (1999). The need for better theories. In SABATIER (ed.). Theories of
the policy process. Boulder, Colo.: Westview Press. p. 3-17.
TORGERSON, Douglas (1986). Between knowledge and politics: three faces of policy
analysis, Policy Sciences, v.19, n.1, p. 33-59.
TRIBE, Laurence H. (1972). Policy science: analysis or ideology? Philosophy and Public
Affairs, v.2, n.1, p. 66-110.
WAGNER, Peter et al. (1991). The policy orientation: legacy and promise. In WAGNER,
Bjorn WITTROCK, and Helmut WOLLMANN (eds.). Social sciences and modern states:
national experiences and theoretical crossroads. Cambridge: Cambridge University Press.
p. 2-27.
25
QUESTIONRIO I
1. Quando e por que motivo surgiu a cincia da poltica enquanto um campo de estudo?
2. Segundo Lasswell, quais seriam as caractersticas ou proposies que distinguem a
cincia da poltica das abordagens anteriores da cincia poltica?
3. Qual a definio mais conhecida de poltica pblica (Dye) e que pontos dessa
definio so relevantes?
4. Que outras definies ampliam o conceito de poltica pblica (Jenkins, Anderson etc)?
5. Para compreender a poltica pblica, Howlett e Ramesh identificaram quatro linhas ou
tradies na literatura relativa ao assunto. Quais so elas e que argumentos contm?
6. Qual a forma ou meio de simplificar o processo de poltica pblica que mais
popular e continua a ser objeto de estudo nesse campo at hoje?
7. Quais so os cinco estgios que formam o ciclo do processo de policy-making,
segundo nossos autores?
8. Que semelhanas h entre o esquema de cinco estgios e o modelo aplicado para
resoluo de problemas do processo de poltica pblica?
9. O que um setor ou subsetor de poltica pblica?
10. Que objetivos movem os autores de nosso livro?
26
-20 Captulo 2
so menos extensas e focam apenas alguns poucos subconjuntos bem especficos da vida
social, quer em nvel micro ou nvel meso de anlise (RAY, 2001). De forma semelhante, as
teorias sociais tambm se diferenciam por seus mtodos de anlise: algumas so teorias
dedutivas, desenvolvidas em grande parte com base na - 21 - aplicao de pressupostos,
conceitos ou princpios gerais a fenmenos especficos. Outras so menos dedutivas e mais
indutivas, desenvolvendo generalizaes apenas com base em observao cuidadosa de
fenmenos empricos e testes subseqentes destas generalizaes contra outros casos
(LUNDQUIST, 1987; PRZEWORSKI, 1987; HAWKESWORTH, 1992). E, em relao a
suas unidades de anlise, algumas teorias sociais focalizam sua ateno sobre os indivduos
como atores sociais bsicos, cujo comportamento e aes se deve explicar, enquanto outras
vem conjuntos de indivduos agregados, ou grupos, como a unidade analtica relevante.
Outras ainda julgam que estruturas sociais maiores tm impacto independente sobre as aes
individuais e coletivas (HAY e WINCOTT, 1998; CLARK, 1998; TILLY, 1984).
Considerando todas as permutaes possveis dentro dessas trs variaes, seria quase
infinita a lista de teorias sociais relevantes poltica. Mesmo que se enfoque apenas exemplos
de cada uma das diferentes categorias resultantes das diferenciaes feitas entre nvel (macro,
meso, micro), mtodo (dedutivo, indutivo) e unidade de anlise (indivduo, grupo, estrutura),
exigir-se-ia a anlise de pelo menos 18 casos representativos. Entretanto, para o nosso
propsito, esta tarefa pode ser um pouco simplificada pondo-se o foco somente nas teorias
sociais gerais ou de nvel macro; o que aceitvel, pois as disciplinas acadmicas como
economia e cincia poltica esto interessadas em todo o comportamento e atividades sociais e
tendem a ver a public policy-making apenas como um subconjunto desse comportamento,
suscetvel s teorias e explanaes gerais predominantes em cada campo. Vamos restringir,
portanto, nossos comentrios a categorias gerais bem conhecidas de teoria social comumente
aplicadas anlise de polticas. Assim, examinaremos somente seis casos representativos,
com base nas diferenas existentes na unidade bsica de anlise caracterstica que elas
empregam e em seu mtodo de construo terica (DESSLER, 1999).
As teorias examinadas abaixo diferem conforme desenvolvem ou no seus insights
sobre policy-making de uma maneira dedutiva ou indutiva ou se focam sua ateno sobre as
atividades de indivduos, grupos ou instituies no processo poltico (OLIVER, 1993). Na fig.
2.1. apresentamos exemplos representativos dos tipos bsicos de teoria geral classificados de
acordo com estas diferenas em unidades de anlise e mtodo.
2. TEORIAS DEDUTIVAS
H muitos adeptos das abordagens dedutivas para a construo terica da cincia social e
muitas verses sutilmente distintas de sua aplicao a fenmenos sociais especficos. Para se
entender a public policy-making, pode-se discernir trs subtipos gerais desta abordagem,
dependendo da unidade de anlise: teoria da escolha racional, anlise de classe ou neoinstitucionalismo centrado no ator. Os exemplos representativos de cada abordagem geral a
ser examinada abaixo - 23 - compreendem, respectivamente, a teoria da opo pblica (public
choice), a anlise marxista de classe e a anlise do custo de transao.
Figura 2.1
Abordagens gerais ao estudo dos fenmenos polticos e exemplos tericos ilustrativos
Unidade de anlise
Indivduo
Coletividade
Estrutura
Dedutivo
Indutivo
Individualismo sociolgico
(Opo pblica)
(Economia do bem-estar)
Anlise de classe
Teorias de grupo
(Marxismo)
(Pluralismo/corporativismo)
Neo-Institucionalismo
(Estatismo)
aplicao dedutiva de seus princpios gerais facilmente gera um conjunto claro e consistente
de prescries polticas, quer haja algum mrito real ou no em seus axiomas fundamentais.
Conforme afirma James Buchanan, um dos fundadores da teoria da opo pblica e o
primeiro entre os tericos da opo pblica a ganhar um Prmio Nobel (de Economia): Num
certo sentido, toda opo pblica, ou a teoria econmica da poltica, pode ser sintetizada na
descoberta ou na redescoberta de que as pessoas devem ser tratadas como maximizadoras
racionais de utilidade, em todas as suas capacidades comportamentais.
Na abordagem da opo pblica, presume-se que os atores polticos individuais (quer
sejam policy-makers ou eleitores) so guiados pelo interesse prprio quando optam pelo curso
de ao que lhes mais vantajoso (McLEAN, 1987; VAN WINDEN, 1988). Esse pressuposto
simples sobre a base do comportamento humano - 23 - leva os tericos da opo pblica a
uma srie complexa de proposies relacionadas para explicar vrios aspectos da poltica e da
public policy-making. Essa abordagem foi aplicada, por exemplo, nos estudos sobre o
comportamento eleitoral (DOWNS, 1957), sobre a relao entre os sistemas poltico e
econmico (BECKER, 1958), sobre a natureza do comportamento individual e coletivo na
tomada de deciso (COASE, 1960) e sobre a estrutura e instituies de governo, incluindo as
burocracias (DOWNS, 1967), os legislativos (NISKANEN, 1971), os partidos polticos
(RIKER, 1962) e as constituies (BUCHANAN, 1975).
Nesses estudos, cada questo analisada em termos do auto-interesse individual.
Assim, por exemplo, acredita-se que os eleitores votem nos partidos e candidatos que melhor
serviro a seus interesses com base nas recompensas que esperam receber de seus governos.
Considera-se que os polticos esto constantemente disputando eleies com o propsito de
promover seus interesses em termos da renda, poder e prestgio que derivam da ocupao de
um cargo e de propor polticas que lhes iro angariar o apoio dos eleitores. V-se que os
partidos polticos operam de uma maneira muito parecida com os polticos, arquitetando
pacotes polticos que apelem aos eleitores. O interesse prprio dos burocratas os leva a
maximizar seus oramentos, porque oramentos maiores so fontes de poder, prestgio,
vantagens adicionais e salrios mais elevados. Em grande parte, eles se do muito bem na
realizao de seus interesses, porque, na condio de fornecedores monopolistas de bens e
servios sem preos, eles no enfrentam qualquer competio, e porque os cidados e
funcionrios eleitos no tm a expertise necessria para monitorar suas atividades. Peter Self
(1985, p. 51) resumiu a teoria com estas poucas palavras:
qual depende, por exemplo, de um padro de competio eleitoral partidria entre dois
partidos que obriga os eleitores a escolher entre duas alternativas claramente definidas. Na
realidade, bvio que muitas democracias so sistemas multipartidrios, em que os partidos
tm que formar coalizes legislativas. Essas prticas no permitem uma dicotomia precisa de
opes para os eleitores, uma vez que as promessas eleitorais podem ser neutralizadas pelas
negociaes legislativas ps-eleitorais (WARWICK, 2000). E, apesar da insistncia das
teorias da opo pblica de que sua anlise positiva e imparcial, a teoria explicitamente
normativa. As noes de que somente as interaes sociais efetuadas por meio de trocas no
mercado produzem riqueza e de que o estado existe como uma espcie de parasita que extrai
rendas do mercado ignoram o importante papel desempenhado pelo estado, no somente de
assegurar a base da economia nos direitos e na defesa da propriedade, mas tambm de
organizar atividades econmicas fundamentais como a educao e a inovao tecnolgica
(DOSI et al., 1988). Assim, a teoria da opo pblica procura, com efeito, promover uma
viso
particular
de
liberalismo
ortodoxo
(tambm
chamado
neoconservador
ou
neoliberalismo) que promoveria mercados onde quer que fosse possvel e restringiria
severamente o escopo da atividade governamental sem qualquer justificao emprica para
faz-lo (HOOD, 1991, 1995, 1998).
Ultimamente, at os prprios tericos da opo pblica perceberam que existe um fosso
entre seus modelos dedutivos e a realidade emprica. Embora eles relutem em abandonar
qualquer um de seus pressupostos fundamentais sobre psicologia e comportamento humano,
eles se deram conta de que so necessrias modificaes em suas unidades bsicas de anlise.
Isso , reconheceu-se que a teoria da opo pblica institucionalmente limitada. Ela tem
pouco a dizer, por exemplo, sobre policy-making em sistemas no democrticos, que no
dependem de eleies livres, um pressuposto central do modelo. Alm disso, ela tambm
desconsidera ou subestima os efeitos dos fatores institucionais em relao modelao das
preferncias dos atores, a despeito de suas pretenses sobre o design institucional (OSTROM,
1986a, 1986b). Os primeiros tericos da opo pblica tendiam a considerar que as prprias
instituies eram mutveis, de acordo com as preferncias dos atores, e no estavam dispostos
a reconhecer totalmente a estabilidade das instituies e o impacto pervasivo que elas
exercem sobre o comportamento individual. A tomada de conscincia, por parte de muitos
adeptos anteriores da opo pblica, a respeito dos efeitos das estruturas institucionais sobre
as escolhas individuais - 26 - levou muitos tericos da escolha racional inclusive muitos que
haviam endossado anteriormente variantes dela, como a teoria dos jogos (HARSANYI, 1977;
7
SCHARPF, 1990; ELSTER, 1986) a abraar uma abordagem mais sutil e flexvel teoria
social dedutiva, uma forma de neo-institucionalismo economstico ou institucionalismo
centrado no ator, que ser discutido com mais detalhe abaixo.
ia demonstrar que os capitalistas emitiram instrues que foram fielmente cumpridas pelos
funcionrios do estado, e esta prova em geral no existe. Em segundo lugar, e de modo mais
importante, esta abordagem no pode explicar polticas adotadas apesar da oposio dos
capitalistas. Na maior parte dos estados capitalistas, por exemplo, muitos capitalistas se
opuseram de forma veemente adoo de polticas de bem-estar social, o que no se pode
explicar a partir desta perspectiva. O reconhecimento deste problema terico exigiu uma
reavaliao do papel do estado na teoria marxista (BLOCK, 1980; FOLEY, 1978; GOUGH,
1975; POULANTZAS, 1978; THERBORN, 1977, 1986). - 28 Em segundo lugar, tal como no caso da teoria da opo pblica (public choice), na
viso marxista tradicional os meios de produo constituam a estrutura bsica que dava
forma ao estado, lei e ideologia. Como vimos, porm, esta conceituao problemtica,
pois o estado desempenhou um papel crucial na organizao da economia e na configurao
do modo de produo (COX, 1987). A promoo da produo do setor de recursos naturais,
no sculo XIX, e a proteo da ineficiente industrializao de substituio de importaes no
Canad, Argentina, Austrlia, Brasil e Mxico, por exemplo, teve um impacto decisivo sobre
as estruturas econmicas e as relaes de classe desses pases e continua a modelar os
interesses das vrias classes, os resultados polticos que elas desejam e as respostas polticas
que elas induzem (CLARKE-JONES, 1987; DUQUETTE, 1999; HIRSCHMAN, 1958). De
modo anlogo, a proliferao de polticas keynesianas nas dcadas de 1950 e 60 em muitos
pases (HALL, 1989) ocorreu apesar da oposio de interesses empresariais pertinazes e no
pode ser entendida sem referncia a fatores ideolgicos que influenciam o comportamento
estatal, da mesma forma que as polticas que promoveram a privatizao e a desregulao em
muitos dos mesmos pases na dcada de 1980 (IKENBERRY, 1990) no podem ser atribudas
total ou diretamente aos interesses dos capitalistas (AMARIGLIO et al.,1988).
Da mesma maneira que a teoria da escolha racional que em suas fases posteriores
acabou reconhecendo que eram mais extensos os efeitos independentes das instituies e
estruturas sociais sobre o comportamento individual a anlise de classe nas dcadas de 1960
e 70 tambm colocou uma nfase maior sobre os fatores institucionais ou estruturais para
explicar as atividades e o comportamento do estado (McLENNAN, 1989, p. 117-19). Para
explicar a criao de polticas a contragosto do capital, por exemplo, desenvolveu-se a noo
de autonomia relativa do estado. Embora haja inmeros neomarxistas associados a esta linha
de reinterpretao, a viso mais proeminente talvez seja a desenvolvida por Nicos Poulantzas
no incio da dcada de 1970 (POULANTZAS, 1973a; ALTHUSSER e BALIBAR, 1977).
10
Poulantzas argumentou que os conflitos entre as vrias fraes do capital, juntamente com a
existncia de uma burocracia integrada por indivduos oriundos de classes no capitalistas,
permitiu ao estado um certo grau de autonomia em relao ao capital. Esta autonomia, por sua
vez, permitiu ao estado adotar medidas favorveis s classes subordinadas, se isso fosse
considerado politicamente inevitvel ou necessrio promoo dos interesses de longo prazo
do capital com estabilidade social.
Embora essas medidas possam afetar adversamente os interesses de curto prazo do
capital e possam at ser combatidas tenazmente pelos capitalistas, Poulantzas argumentou que
a longo prazo elas sempre foram de seu interesse. Isto se deve a que a estrutura do capitalismo
requer que o estado realize certas funes essenciais para que o capitalismo possa sobreviver.
Essas funes incluem fazer cumprir o direito de propriedade, manter a paz e a ordem e
promover condies favorveis acumulao contnua de lucros. Por isso, nesta verso
estrutural de neomarxismo, ainda havia a percepo de que a policy-making servia ao
interesse do capital, mas no no mesmo sentido instrumental - 29 - dos primeiros marxistas
(THOMPSON, 1978). Por exemplo, o surgimento do estado de bem-estar social se explica
no como uma resposta direta s necessidades do capital, mas como resultado das presses
polticas exercidas pela classe dos trabalhadores sobre o estado (ESPING-ANDERSEN, 1981,
1985; ESPING-ANDERSEN e KORPI, 1984). Os imperativos estruturais do capitalismo no
so ignorados, porm, porque eles impem limites ao que o estado pode fazer em resposta s
demandas da classe trabalhadora. Assim, argumenta-se, o estado do bem-estar estabelecido
por governos capitalistas em resposta s demandas da classe trabalhadora foi concebido de
forma a no solapar os direitos fundamentais da propriedade ou os lucros.
emirjam, evoluam e interajam (MARCH e OLSEN, 1984, 1989, 1995). Existem muitas
variantes dessa abordagem, com ttulos como a Nova Economia da Organizao (MOE,
1984, YARBROUGH e YARBROUGH, 1990; WILLIAMSON, 1996) ou Anlise e
Desenvolvimento Institucional (IAD) (KISER e OSTROM, OSTROM et al., 1993). Todos,
entretanto, usam uma forma do assim chamado, por Fritz Scharpf, institucionalismo centrado
no ator para entender os processos sociais, incluindo os processos polticos e os orientados
poltica (SCHARPF, 1997).
semelhana da recente anlise de classe, o institucionalismo-centrado-no-ator
enfatiza a autonomia das instituies polticas em relao sociedade em que elas existem. E
da mesma forma que a teoria da opo pblica, ele tambm comea com uma idia simples a
respeito do comportamento humano calculador. Mas, ao contrrio dessa abordagem anterior,
ele leva em conta os fatos de que as regras, as normas e os smbolos influenciam o
comportamento poltico; de que a organizao das instituies governamentais afeta o que o
estado faz; e de que padres nicos de desenvolvimento histrico limitam decises futuras.
As instituies, por conseguinte, so definidas no sentido de abarcar no apenas organizaes
formais como as hierarquias burocrticas e as redes de trocas de natureza mercantil, mas
tambm os cdigos e normas legais e culturais que afetam os clculos que os indivduos e
grupos fazem sobre suas estratgias e cursos timos de ao (OSTROM, 1999).
Esses pressupostos concentram esta abordagem nos efeitos da estrutura sobre os atores
sociais e, como colocam James March e Johan Olsen (1984, p. 783): - 30 -
Uma variante desta abordagem geral a anlise do custo das transaes (NORTH,
1990; WILLIAMSON, 1985). Esta abordagem reconhece o papel crucial exercido pelas
instituies na vida poltica e argumenta que estas existem na sociedade com a finalidade de
superar os impedimentos causados pelas assimetrias de informao e outras barreiras s
trocas perfeitas na sociedade. A unidade bsica de anlise nesta abordagem relaciona-se
transao que acontece entre os indivduos dentro dos contornos de uma ordem institucional
(COASE, 1937). As instituies de vrios tipos so significativas na medida em que
12
Exclusividade
Exaustividade
alta
baixa
alta
bem privado
baixa
bem pblico
FONTE: Adaptado de E.S.Savas, Alternatives for delivering public services: toward improved performance
(Boulder, Colo.: Westview Press, 1977).
racional que eles fizessem em circunstncias especficas, mas diz muito pouco sobre o que
faz que essas limitaes se movam em qualquer direo especfica (BROMLEY, 1989, cap.
1). Embora supere muitos dos problemas associados s abordagens individuais e coletivas
iniciais, como a teoria da opo pblica e a anlise de classe, pelo reconhecimento claro da
necessidade de se levar em conta as ordens institucionais na anlise do comportamento de
policy-making a anlise dos custos de transao ao mesmo tempo limitada e vaga em seu
exame da histria e evoluo das atividades de policy-making. - 33 -
3. TEORIAS INDUTIVAS
Diferentemente das teorias dedutivas, que tentam aplicar mximas universais ao estudo dos
fenmenos polticos, as teorias indutivas so construdas, no de cima para baixo, mas de
baixo para cima. Elas dependem da acumulao de estudos empricos mltiplos sobre um
dado fenmeno qualquer, tendo em mira seus dados brutos, dos quais os tericos tentam
extrair proposies generalizveis. Por sua prpria natureza, essas teorias so menos elegantes
e mais parcimoniosas do que as teorias dedutivas. Elas, muitas vezes, no tm um conjunto
totalmente integrado ou unificado de proposies tericas que possam ser aplicadas a
qualquer caso considerado, uma vez que, por definio, elas esto sempre em construo.
semelhana das teorias dedutivas, h muitos subtipos de teorias sociais indutivas.
Essas, igualmente, podem ser distinguidas, de uma maneira til, por seu foco sobre os
indivduos ou grupos ou estruturas, em seus esforos para explicar o mundo poltico e a public
policy-making.
serem alvo de controvrsia e, em sua maior parte, terem derivao indutiva, os economistas
do bem-estar desenvolveram uma teoria de public policy-making baseada nestes conceitos.
Eles argumentam que os governos tm a responsabilidade de corrigir as falhas de mercado,
porque a tomada de deciso individual, sem coordenao, acaba no produzindo resultados
sociais timos. Segundo esta viso, os governos que enfrentam demanda por ao devem
antes que nada determinar se h uma falha de mercado a causar um certo problema social;
somente depois de constatar a existncia de falha que o governo deve intervir para corrigir o
problema (STOKEY e ZECKHAUSER, 1978). Entretanto, mesmo assim, a fim de evitar
falhas de governo, os policy-makers devem avaliar com cuidado sua prpria capacidade de
corrigir o mercado, antes de tentar faz-lo (VINING e WEIMER, 1990; WEIMER e VINING,
1992).
Quando se chega a um acordo de que um problema requer interveno do estado, a
questo chave de poltica pblica para os economistas do bem-estar encontrar a forma mais
eficiente de o fazer. Nesta perspectiva, a maneira mais eficiente a de menor custo, e a
tcnica utilizada para determin-la a anlise de custo-benefcio. Seu objetivo descobrir de
que modo se alcana o mesmo produto com menos insumos ou mais produto com o mesmo
insumo (CARLEY, 1980, p. 51). Essa anlise implica avaliar todas as alternativas e suas
conseqncias em termos de seus custos e benefcios monetrios e em seguida escolher a
alternativa que maximiza os benefcios enquanto minimiza os custos. Os custos e benefcios
nesta modalidade de anlise so determinados: - 36 (1) pela enumerao, em termos
monetrios, de todas as conseqncias adversas e positivas que decorrem da implementao
de uma opo; (2) pela estimativa da probabilidade de sua ocorrncia; (3) pela estimativa do
19
custo ou benefcio para a sociedade, caso se adote esta opo; (4) pelo clculo das perdas ou
ganhos esperados em relao a cada conseqncia, multiplicando-se (2) por (3); e (5) pela
estimativa dos custos dessas aes no futuro, para assim se calcular o valor presente lquido
(FISCHOFF, 1977; BICKERS e WILLIAMS, 2001).
A anlise de custo-benefcio , essencialmente, uma tcnica que visa fazer o governo
replicar, o mais proximamente possvel, a tomada de deciso que o mercado emprega para
alocar recursos. Ela foi descrita como uma tentativa de usar uma tcnica econmica, em vez
da barganha formal de mercado ou do estabelecimento de preo, para se descobrir uma
alternativa pareteana tima de poltica (GILLROY e WADE, 1992, p. 7; ZECKHAUSER e
SCHAEFER, 1968). O critrio da otimalidade de Pareto requer que uma ao seja
empreendida somente se ela oferecer a possibilidade de melhorar a situao de pelo menos
uma pessoa sem piorar a situao de uma outra. Entretanto, enquanto se pode alcanar a
otimalidade de Pareto num mercado competitivo (ainda que isso tambm seja questionvel),
impossvel aplic-la arena da poltica pblica, porque todas as aes de governo melhoram a
situao de uns s custas das situaes de outros. A seguridade social para os pobres piora a
situao dos ricos que pagam por ela, e no , portanto, uma opo pareteana tima; nem pe
os criminosos na cadeia, porque isso piora a situao deles.
As dificuldades com o princpio da otimalidade de Pareto levaram sua substituio
na economia contempornea do bem-estar pelo assim chamado critrio de Kaldor, que requer
que se escolha alternativas de poltica que maximizem os benefcios lquidos em relao aos
custos. Sob este critrio, pode-se optar por uma poltica, mesmo que alguns sofram perda,
desde que os ganhos totais sejam maiores que a soma das perdas. Usa-se a anlise de custobenefcio para encontrar a alocao eficiente de Kaldor, e se escolhe a opo que oferece o
quociente mais elevado entre benefcios e custos para adoo e implementao.
Embora tenha mritos, a anlise de custo-benefcio muitas vezes problemtica.
Apesar das numerosas tentativas de refinar o modelo, no h maneira aceitvel de se traduzir
vrios custos e conseqncias intangveis em valores monetrios (ZECKHAUSER, 1975).
No h como, por exemplo, calcular com preciso os custos do programa de seguridade
social, em termos de seus efeitos sobre o incentivo de trabalho de seus beneficirios, ou de
seus benefcios, em termos de paz e tolerncia sociais promovidas. Alm disso, com
freqncia, os custos e benefcios de uma poltica no so distribudos de uma maneira
uniforme, igual, porquanto uns pagam mais que outros, enquanto alguns se beneficiam mais.
E h muitas vezes um srio problema de agregao ou soma dos vrios componentes de uma
20
21
fundamental para reconciliar conflitos e promover a cooperao entre os grupos. Alm disso,
o mesmo interesse pode ser representado por mais de um grupo. Por exemplo, as causas
ambientais so adotadas por um grande nmero de grupos, em todos os pases
industrializados. Na perspectiva pluralista, a poltica o processo pelo qual se reconciliam os
22
O legislativo arbitra a luta dos grupos, ratifica as vitrias das coalizes bem
sucedidas e registra os termos dos vencidos, dos acordos mtuos e das
conquistas na forma de estatutos. Todo estatuto tende a representar um
acordo, porque o prprio processo de acomodar conflitos de interesse grupal
um processo de deliberao e consentimento. O voto do legislativo em
23
Esta uma viso excessivamente simplista de governo, como logo assinalaram crticos do
pluralismo, no campo da opo pblica (public choice), como Mancur Olson (1965), pois
presume que os funcionrios pblicos no tm seus prprios interesses e ambies que
procuram realizar por meio de seu controle da mquina governamental. Ela tambm
negligencia o fato de que os estados, muitas vezes, mantm vnculos especiais com certos
grupos e podem at patrocinar a criao de grupos onde no os h ou se julga difcil co-optar
ou acomodar os existentes (PAL, 1993a).
A noo pluralista do governo que responde s presses de grupos tambm
equivocada, pois pressupe que os governos tm unidade de propsito e ao. Como
mostraram alguns crticos, a poltica burocrtica um fenmeno pervasivo que tem impacto
crtico nas polticas pblicas (ALLISON e HALPERIN, 1972). Diferentes departamentos e
rgos tm interesses distintos e interpretaes conflitantes sobre o mesmo problema, e o
modo pelo qual estas diferenas so resolvidas acaba influenciando que polticas sero
adotadas e como sero implementadas.
O reconhecimento dos problemas envolvendo o pluralismo (CONNOLLY, 1969)
levou ao surgimento do que, s vezes, descrito como neopluralismo na comunidade norteamericana de cincia poltica. Esta reformulao manteve o significado atribudo
competio entre grupos, mas modificou a idia da igualdade aproximada entre os grupos e
reconheceu explicitamente que alguns grupos tm mais poder que outros. Por exemplo,
Charles Lindblom argumentou que as empresas de negcios so mais poderosas do que outros
atores, - 40 - por dois motivos. Em primeiro lugar, numa sociedade capitalista o governo
necessita de uma economia prspera que d base para as receitas tributrias a serem gastas
nos programas e em sua prpria re-eleio. Para promover o crescimento econmico, os
governos tm que manter a confiana dos negcios, o que muitas vezes significa dar ateno
especial s demandas da comunidade empresarial. Em segundo lugar, nas sociedades
capitalistas h uma diviso entre os setores pblico e privado, estando o primeiro sob o
controle do estado e o segundo sendo dominado pelos negcios. A dominao do setor
privado pelos negcios lhes d uma posio privilegiada em comparao com outros grupos,
no sentido de que grande parte do emprego e da atividade social e econmica associada
24
que sua existncia parte da ordem orgnica ou natural da sociedade. Uma grande parte da
vida e dos conflitos polticos na Europa nos sculos XV e XVI dizia respeito aos esforos
empreendidos pelos emergentes estados nacionais para controlar as operaes destes estratos
autnomos e aos esforos destes para resistir ao controle estatal (CAWSON, 1986; MANN,
1984; WINKLER, 1976).
O corporativismo pode ser entendido da melhor maneira, conforme observou
Schmitter, no contraste com o pluralismo. O ltimo prope que existem grupos mltiplos para
representar os interesses de seus respectivos membros, sendo que a filiao - 42 - voluntria
e os grupos se associam livremente entre si, sem a interferncia do estado em suas atividades.
Por contraste, o corporativismo :
e por que ele reconhece certos grupos e no outros como representantes dos interesses
corporativos. As respostas a estas perguntas variam dramaticamente entre os estudiosos que
trabalham com a perspectiva corporativista. Alguns argumentam que o corporativismo uma
manifestao de um estado autnomo que deseja administrar a mudana social ou garantir a
estabilidade social (CAWSON, 1978). Outros sugerem que ele um sistema de que se valem
os principais atores corporativos e , assim, simplesmente estabelecido pelo estado em seu
nome (SCHMITTER, 1985).
Apesar de suas limitaes, a teoria corporativista exerceu um papel significativo na
anlise de polticas pblicas, especialmente na Europa e na Amrica Latina. Ao sublinhar o
papel autnomo do estado na poltica, ela pavimentou o caminho para explicaes mais
sofisticadas de public policy-making do que as providas pelas teorias indutivas de grupo
anteriores, como o pluralismo (SMITH, 1997). De modo mais significativo, ao enfatizar a
importncia dos padres institucionalizados de relaes entre estados e sociedades, ela
fomentou o surgimento de novas abordagens indutivas como o 'estatismo', que oferece uma
explicao mais abrangente de public policy-making (BLOM-HANSEN, 2001).
29
Na verso estatista de anlise neo-institucional, o estado visto como um ator autnomo com
capacidade de conceber e implementar seus prprios objetivos, no necessariamente to-s
em resposta presso dos grupos ou classes sociais dominantes. Sua autonomia e capacidade
tm respaldo na contratao de funcionrios com interesses e ambies pessoais e
organizacionais e no fato de que ele uma organizao soberana com incomparveis recursos
humanos, financeiros e em ltima instncia coercitivos. Os proponentes desta perspectiva
afirmam que esta nfase na centralidade do estado como varivel explicativa capaz de
oferecer explicaes mais plausveis de padres de desenvolvimento poltico de longo prazo,
em muitos pases, do que o fazem outros tipos de teoria poltica (KRASNER, 1984;
SKOWRONEK, 1982; ORREN e SKOWRONEK, 1998-9).
Entretanto, difcil aceitar o estatismo na forma vigorosa descrita acima. Por um lado,
ele tem dificuldade de explicar a existncia de liberdades e privilgios sociais ou de explicar
por que os estados nem sempre conseguem fazer valer sua vontade, como em tempos de
rebelio, revoluo, guerra civil ou desobedincia civil. De fato, mesmo os governos mais
autocrticos tentam dar alguma satisfao ao que acreditam que sejam as preferncias da
populao. claro que especialmente impossvel a um estado democrtico ser inteiramente
autnomo em relao a uma sociedade com direito de voto. E, como observaram Lindblom e
outros, alm dos esforos de manter e cultivar apoio para o regime no seio da populao, os
estados capitalistas, quer democrticos ou autocrticos, precisam acomodar os imperativos 46 - do mercado em suas polticas. Em segundo lugar, a viso estatista sugere implicitamente
que todos os estados fortes respondem ao mesmo problema da mesma maneira, por causa de
suas caractersticas organizacionais semelhantes. Este, obviamente, no o caso, porquanto
estados diferentes (tanto fortes como fracos) muitas vezes tm polticas diferentes para
tratar do mesmo problema. Para explicar as diferenas, precisamos levar em conta fatores que
so distintos das caractersticas do estado (PRZEWORSKI, 1990).
31
Para ser justo, porm, poucos subscrevem forma extrema de estatismo descrita
acima. Em vez de substituir a noo pluralista de orientao societria do estado pela noo
estatista de orientao estatal da sociedade, a maior parte dos tericos institucionalistas
indutivamente orientados deseja apenas ressaltar que preciso considerar os dois conjuntos de
fatores em suas anlises dos fenmenos polticos (HALL e IKENBERRY, 1989;
McLENNAN, 1989). Como a prpria Skocpol admitiu:
Esta verso mais branda do estatismo se concentra, assim, nas ligaes entre o estado e a
sociedade, no contexto da proeminncia do primeiro na teoria pluralista de grupo. Nessa
medida, o estatismo antes complementa do que substitui a centralidade da sociedade e
restabelece certo equilbrio teorizao social e poltica, que, pode-se argir, havia se perdido
(ORREN e SKOWRONEK, 1993; ALMOND, 1988; CORTELL e PETERSON, 2001).
4. CONCLUSO
A primeira observao a surgir a partir desta breve discusso sobre a maneira em que se
aplicou abordagens amplas ao estudo dos fenmenos sociais na public policy-making que
existem muitas maneiras diferentes e, freqentemente, contraditrias para abordar a questo
da poltica pblica. H uma extensa literatura que ao mesmo tempo promove e denuncia as
origens, os pressupostos, e a aplicao de cada uma das abordagens ao assunto. No entanto,
pode-se extrair algumas concluses gerais desta literatura.
Em primeiro lugar, h uma tendncia muito grande na literatura dedutiva de se aplicar
insights tericos preconcebidos a situaes concretas de public policy-making. Este no ,
necessariamente, um problema, pois o uso deste mtodo permite que se observe a divergncia
que existe entre o comportamento real e o previsto, o que, supostamente, levaria a um
refinamento dos pressupostos iniciais. Entretanto, muitos pesquisadores de vis dedutivo,
muitas vezes, parecem esquecer-se da natureza contingente de suas hipteses e da necessidade
de testar e refinar, constantemente, seus pressupostos contra evidncia emprica. Por
conseqncia, em vez de usar o estudo da poltica pblica para testar hipteses e determinar a
32
capacidade explicativa de suas teorias, os analistas, muitas vezes, se limitam a ler a public
policy-making em termos dos esquemas, metforas ou modelos tericos que utilizam
(DOBUZINSKIS, 1992). A aplicao de teorias indutivas ao estudo da public policy-making
tambm revelou que a aspirao dessas abordagens ao status de uma teoria geral acabada
suspeita. Houve uma evoluo distinta de pensamento, no sentido de um afastamento da
economia do bem-estar, do pluralismo e do corporativismo, e de uma aproximao anlise
neo-institucional, que promove uma investigao mais aberta e empiricamente informada.
Em segundo lugar, muitas abordagens, tanto dedutivas quanto indutivas, tendem a
explicar os fenmenos sob anlise em termos monocausais incompatveis. Para compreender
a poltica pblica, deve-se resistir a esta tendncia. Os analistas que trabalham com
perspectivas tericas diferentes estudam o mesmo caso de modo diferente e, sem surpresa,
chegam a concluses diferentes. Enquanto a aplicao de diferentes pontos de vista a uma
questo promove nossa compreenso de um fenmeno, este exerccio tambm envolve o
perigo de se tornar um dilogo verbal entre surdos, no servindo a qualquer propsito til. Por
outro lado, enquanto alguns problemas associados s teorias gerais discutidas acima podem
ser superados pelo estabelecimento de unidades mltiplas de anlise5 e pela combinao de
metodologias indutivas e dedutivas, h limites aos tipos de sntese que se pode desenvolver
em um nvel geral de anlise.
Em terceiro lugar, as abordagens mais extensamente usadas em disciplinas como
economia e cincia poltica independentemente de serem indutivas ou dedutivas por
natureza tendem a ver a atividade humana como parte da luta pela sobrevivncia num
mundo em que as carncias ou anseios so ilimitados e os recursos disponveis para satisfazlos so limitados. Esta viso se estende a todos os fenmenos polticos, inclusive public
policy-making. Em pocas recentes, a cincia da poltica pblica comeou a abandonar esta
noo de um conflito difuso e sugeriu que as lies que os atores aprendem das experincias
prprias e alheias tambm so determinantes significativas de seu comportamento, inclusive
da policy-making. Isto , os objetivos perseguidos pelos atores dependem do que eles
acreditam que desejvel e atingvel, o que, por sua vez, depende de suas conquistas e
frustraes anteriores. A discusso, os argumentos e a persuaso entre os atores so vistos
como parte integrante do processo poltico concebido como um processo de aprendizagem por
tentativa, erro e exemplo6. Este livro foi fortemente influenciado por essas tendncias
emergentes em favor de uma ampliao do quadro de estudos da poltica pblica para
incluir tanto o conflito como a aprendizagem e em favor de uma nfase maior pela
33
incorporao dos resultados das anlises empricas de muitas reas polticas, no processo de
construo terica, cincia da poltica.
O que esta viso geral revela, ento, que as cincias polticas no podem ser
promovidas simplesmente pela aplicao das abordagens tericas gerais existentes, - 48
sejam elas dedutivas ou indutivas. O que se precisa na anlise poltica, como foi sugerido no
captulo 1, de um esquema referencial de anlise que permita levar em conta toda a gama de
fatores que afetam a poltica pblica e que permita testar hipteses por meio da anlise
emprica da realidade que os analistas esto tentando descrever e compreender.
Em vez de buscar uma sntese das teorias sociais, polticas e econmicas em geral que
explicam a policy-making, os esforos tericos nas cincias polticas devem permanecer
firmemente enraizados no nvel intermedirio. Isto , a teoria da poltica no pode e no deve
se arrogar a ser mais do que uma parte do desenvolvimento das teorias gerais de fenmenos
sociais e polticos, cujos contornos esperam ser discernidos em algum ponto no futuro.
Entretanto, estudos empricos cuidadosos e uma generalizao diligente podem propiciar uma
teoria e compreenso de alcance mdio teis sobre a public policy-making. Esta teoria pode
ser deselegante, mas, como revela a discusso das seis teorias gerais apresentadas acima, a
preciso e adequao devem ser objetivos metatericos mais importantes na anlise poltica
do que a parcimnia e a esttica. Para comear este processo de construo terica de alcance
intermedirio, na parte II consideraremos com mais detalhe a natureza dos atores, instituies
e instrumentos das polticas pblicas. - 48 -
LEITURAS ADICIONAIS
HALE, M.Q. The cosmology of Arthur F. Bentley. American Political Science Review, v.54,
n.4, p. 955-61, 1960.
KISER, Larry, e Elinor OSTROM. The three worlds of action. In OSTROM (ed.). Strategies
of politital inquiry. Beverly Hills, Calif.: Sage, 1982. p.179-222.
LE GRAND, Julian. The theory of government failure. British Journal of Political Science,
v.21, n.4, p. 423-42, 1991.
McLENNAN, Gregor. Marxism, pluralism and beyond: classic debates and new departures.
Cambridge: Polity Press, 1989.
MARCH, James G., e Johan P. OLSEN. The new institutionalism: organizational factors in
political life. American Political Science Review, v. 78, p.734-49, 1984.
NORDLINGER, Eric A. On the autonomy of the democratic state. Cambridge, Mass.:
Harvard University Press, 1981.
PIGOU, A.C. The economics of welfare. London: Macmillan, 1932.
SCHMITTER, Phillipe C. Modes of interest intermediation and models of societal change in
Western Europe. Comparative Political Studies, v. 10, n.1, p. 7-38, 1977.
34
SKOCPOL, Theda. Bringing the state back in: strategies of analysis in current research. In
Peter B. EVANS, Dietrich RUESCHEMEYER e SKOCPOL (eds.). Bringing the state back
in. New York: Cambridge University Press, 1985. p.3-43.
STOKEY, Edith, e Richard ZECKHAUSER. A primer for policy analysis. Nova York: W.W.
Norton, 1978.
TRUMAN, David R. The governmental process: political interests and public opinion. Nova
York: Knopf, 1964.
VAN WINDEN, Frans A.A.M. The economic theory of political decision making. In Julien
VAN DEN BROECK (ed.). Public choice. Dordrecht: Kluwer, 1988. p. 9-57.
WINKLER, J.T. Corporatism. European Journal of Sociology, v. 17, n.1, p. 100-36, 1976.
- 49 NOTAS
1. Ossowski (1963) argumentou que houve ao longo da histria quatro tipos diferentes de
anlise de classe usados para explicar os fenmenos polticos: sistemas de classe
dicotmicos; esquemas de gradao; concepes funcionais; e a sntese marxista de
outros modelos.
2. Keohane (1989, p. 163) os descreveu como conjuntos persistentes e conectados de regras
(formais ou informais), que prescrevem papis comportamentais, restringem atividades do
forma a expectativas.
3. Entretanto, o uso de uma anlise pluralista no exame dos estados socialistas de partido
nico mostrou-se muito mais benfico do que as anlises anteriores baseadas em noes de
totalitarismo. Para exemplos, veja Hough (1972); Skilling (1966).
4. O termo neocorporativismo , muitas vezes, usado, simplesmente, usado para dissociar a
teoria corporativista contempornea das prticas autoritrias dos governos fascistas em toda
a Europa e Amrica Latina nas dcadas de 1930 e 40, que se autodenominavam
corporativistas. Imagina-se que o neocorporativismo um termo menos provvel de
invocar imagens de militarismo, nacionalismo, ou totalitarismo associado com fascismo,
mas, em outros termos, idntico a corporativismo. No entanto, usaremos os termos
corporativismo e neocorporativismo de forma intercambivel. Veja Malloy (1993);
Schmitter (1982); von Beyme (1983).
5. Veja os esforos para logr-lo na sntese dos neo-institutionalismos dedutivo e indutivo, em
Aspinwall e Schneider (2000) e Hollingsworth (2000). Sobre os limites destes esforos,
veja Hay e Wincott (1998).
6. Enquanto as teorias de aprendizagem representam um afastamento fundamental da anlise
poltica de teorizao poltica, econmica ou sociolgica, apenas recentemente elas
comearam a tomar em conta os insights das teorias centradas no ator e nas instituies.
Como exemplo, veja Stewart (1992) e Livingston (1992).
35
QUESTIONRIO II
PARTE II
Captulo 3
Captulo 3
impede de lidar, de forma adequada, com os fatores institucionais que afetam a poltica
pblica.
Construdos com base nas crticas a estas teorias iniciais, os desdobramentos mais
recentes da evoluo da teoria social de relevncia poltica como o estatismo e a anlise dos
custos de transao tentam levar em conta tanto as variveis baseadas nos atores como as
variveis estruturais. Embora suas metodologias difiram, ambas as abordagens tratam as
organizaes do estado como atores institucionais centrais que afetam as preferncias e
atividades dos outros atores polticos. As duas tentam explicar os processos e resultados da
poltica pblica em termos dos efeitos mtuos que causam os objetivos e as potencialidades
do estado e dos atores sociais.
Portanto, grande parte da teorizao recente reflete o entendimento de que tanto os
atores como as instituies desempenham um papel crucial no processo poltico, embora uns
possam ser mais importantes que outros em situaes especficas (LUNDQUIST, 1987). Os
53 indivduos, os grupos e as classes que participam no processo poltico tm, sem dvida,
seus prprios interesses, mas a forma pela qual eles interpretam e perseguem seus interesses e
os resultados de seus esforos modelada por fatores institucionais. De modo ainda mais
significativo, acredita-se que alguns arranjos institucionais so mais favorveis policymaking e implementao efetivas de poltica pblica do que outros (STOKER, 1989; MAY,
1993; SIEDSCHLAG, 2000).
Neste livro seguimos a tendncia estatista de definir, de forma restrita, as instituies
como as estruturas ou organizaes reais do estado, da sociedade e do sistema internacional.
Seguindo esta abordagem, estamos menos interessados ao contrrio dos analistas dos custos
de transao e outros nas origens dessas instituies, que so tidas como empiricamente
dadas, indiscutveis. Estamos antes interessados na forma em que as instituies esto
organizadas, internamente, e como se relacionam umas com as outras (MARCH e OLSEN,
1998). Adicionalmente a suas caractersticas organizacionais formais filiao, regras e
procedimentos operacionais reconhecemos, no entanto, os insights dos institucionalistas
focados em atores que enfatizam no apenas os componentes estruturais das organizaes,
mas tambm os princpios, as normas e as idias que elas personificam. Esses princpios, na
forma de regras e convenes formais ou informais, assim como na forma de preocupaes
ticas, ideolgicas e epistmicas, ajudam a modelar o comportamento dos atores, ao
condicionarem sua percepo de seus interesses e a probabilidade de esses interesses se
realizarem (MARCH et al., 2000; TIMMERMANS e BLEIKLIE, 1999). Embora as
3
2. SISTEMA INTERNACIONAL
Uma parte significativa da literatura argumenta que os estados so cada vez mais restringidos
e moldados pelas foras globais (OHAME, 1995; FALK, 1997). Entretanto, em sua maior
parte, 55 a literatura sobre poltica pblica preferiu focalizar as atividades domsticas dos
estados e tratar a esfera internacional como uma condio externa, qual os atores polticos
respondem, e no como uma parte integrante do processo poltico. Na medida em que os
pesquisadores abordam instituies e atores internacionais, eles se concentram em geral sobre
polticas globais ou transnacionais como comrcio, meio-ambiente e telecomunicaes
(GUMMETT, 1996; REINICKE, 1998). Alm disso, o campo internacional , muitas vezes,
entendido em termos monolticos, de tal forma que se pensa que seu impacto constante e
no varia de acordo com os setores e o tempo. A realidade, porm, que a esfera
internacional uma entidade diferenciada, na qual diferentes atores internacionais tm
5
2000;
BENNETT,
1997;
BRENNER,
1999;
WEISS,
1999).
Esse
um pas cujas polticas so vistas de maneira desfavorvel pelo capital internacional. Agora,
os estados tm que ser extremamente cautelosos a respeito dos efeitos de suas polticas, j que
estas afetam as taxas de cmbio que, por sua vez, afetam as taxas de juros e a competitividade
das exportaes, cujas repercusses so sentidas por toda a economia. A deciso de um
governo de aumentar os gastos na rea social, por exemplo, pode ser vista de maneira
desfavorvel pelos operadores de moeda, que podem vender a moeda depreciando-a, dessa
forma o que, por sua vez, pode implicar a necessidade de o governo aumentar as taxas de
juro, provocando uma desacelerao na economia e um nvel maior de desemprego. O saldo
final dessas aes e reaes seria a negao da deciso original de aumentar os gastos. A
esperada reao adversa do mercado ao deficit oramentrio tambm limita o escopo de usar
esse instrumento vital de poltica fiscal para acelerar a atividade econmica e reduzir o
desemprego (HUBER e STEPHENS, 1998).
De maneira semelhante, a liberalizao das regras que restringem o investimento
estrangeiro, principalmente desde a dcada de 1980, levou a uma expanso macia do
investimento estrangeiro direto e a uma proliferao de empresas transnacionais (sigla em
ingls TNCs), o que, 58 por sua vez, afetou as opes polticas dos estados. Em 1999,
havia 63 mil TNCs, que possuam 690 mil filiadas estrangeiras com ativos no valor de US$
17,7 trilhes e vendas anuais acima de US$ 13,6 trilhes (UNCTAD, 2001). As TNCs no
apenas controlam grandes fundos de capital, mas tambm so players fundamentais no
comrcio internacional e controlam grande parte das habilidades mais avanadas de
tecnologia e gesto em todo o mundo. Como seu maior interesse o lucro, as TNCs tm todos
os motivos para deslocar sua produo para onde elas vem as maiores oportunidades de
maximizao de lucros.
Em virtude de sua fora e tamanho, as TNCs so players fundamentais na economia
mundial e, por conseqncia, na poltica e nas polticas pblicas. Elas podem causar danos
srios economia de um pas ao reterem investimentos ou decidirem investir em outro lugar
possibilidades que os policy-makers s podem ignorar com um grande risco a sua economia.
Hoje tambm existe uma competio entre os pases para atrair TNCs com a oferta de
condies que lhes sejam atrativas. Esta, muitas vezes, toma a forma de um compromisso do
estado de controlar os custos de mo-de-obra, manter os nveis de tributao comparveis aos
nveis de outras naes semelhantes e estabelecer restries mnimas ao comrcio e aos
investimentos internacionais. Todas essas presses representam restries severas s opes
polticas dos estados, no apenas em matria econmica, mas tambm no econmica.
9
como, por exemplo, a ONU, o Banco Mundial, o FMI, a OCDE, a Organizao Mundial da
Sade (OMS), a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) so repositrios de um
volume imenso de conhecimentos especializados sobre questes poltico-administrativas, e os
governos, muitas vezes, confiam nestes conhecimentos quando criam polticas, dando dessa
forma a esses atores internacionais uma influncia significativa em seu processo poltico. Os
recursos financeiros que as organizaes internacionais podem dispensar aos governos
constituem uma outra fonte de influncia. As diferenas relativas aos nveis de expertise e
finanas so, portanto, muitas vezes, determinantes cruciais no impacto diferenciado que os
diferentes atores internacionais exercem sobre as polticas domsticas (FINNEMORE e
SIKKINK, 1998).
Entretanto, a natureza do subsistema poltico que existe em nvel nacional tambm
afeta o papel dos atores internacionais no processo poltico. Pode-se esperar que os atores
internacionais tenham influncia sobre setores com subsistemas fragmentados, porque esta
fragmentao lhes faculta maior oportunidade de interveno. Por outro lado, os atores
internacionais acham difcil influenciar as polticas onde o subsistema associado coerente e
unido contra a interveno externa (RISSE-KAPPEN, 1995, p.25; SABATIER e JENKINSSMITH, 1993b). A situao mais vantajosa aos atores internacionais, evidentemente,
quando o subsistema coerente e favorvel interveno externa nesses casos pode-se
esperar que os atores internacionais constituam parte integrante do processo poltico nacional
(PAPPI e HENNING, 1999).
(HAGGARD e MOON, 1990, p.215). possvel, de igual maneira, que os estados produziro
polticas imperfeitas ou predatrias, que beneficiaro as elites do estado e reduziro o bemestar geral da sociedade. De fato, nesse caso, um estado forte ser pior que um estado fraco,
no que toca sociedade, por causa de sua capacidade maior para causar danos. Os governos
militares e policialescos na frica, sia e Amrica Latina ou em muitos dos antigos regimes
comunistas na Europa Oriental so casos ilustrativos (ver MIGDAL, 1988). Em segundo
lugar, a caracterizao ampla dos estados em estados fortes ou fracos demasiadamente geral
para ter serventia analtica anlise poltica setorial (ATKINSON e COLEMAN, 1989a).
Nenhum estado forte em todos os setores, como nenhum fraco em todo setor. Assim, at
mesmo os assim chamados estados fortes mostraram notvel fraqueza em algumas reas 62
observe a contnua incapacidade do governo japons de racionalizar sua poltica agrcola e os estados supostamente fracos podem exibir notvel fora em algumas reas, tal como a
vigorosa capacidade militar do governo dos Estados Unidos, apesar da fragmentao de todo
o aparato estatal americano (WEAVER e ROCKMAN, 1993b).
Em vez de caracterizar os estados como fortes ou fracos, devemos dedicar esforos
para examinar empiricamente a capacidade e a autonomia das instituies governamentais nos
processos de polticas setoriais e subsetoriais especficas. Com relao a isso, h dois fatores
importantes que afetam o papel setorial do estado: (1) se o estado tem uma forma federal ou
unitria de governo; (2) se suas instituies representativas se caracterizam pela fuso ou
diviso dos poderes do legislativo e do executivo.
Em termos espaciais, todos os governos operam em nveis mltiplos. Nos sistemas
unitrios, a existncia de uma cadeia clara de comando ou hierarquia que una os diferentes
nveis do governo numa relao superior/subordinado reduz a complexidade do controle de
nveis mltiplos e da policy-making. Assim, na Frana ou na China, por exemplo, o governo
nacional detm, em princpio, todos os poderes de tomada de deciso. Ele pode optar por
delegar estes poderes aos nveis inferiores do governo ou ditar-lhes ordens, conforme o caso,
mas o papel do governo nacional central essencialmente incontestvel no topo da hierarquia
governamental do pas.
A caracterstica dominante dos sistemas polticos federais, no que tange a poltica
pblica, a existncia de pelo menos duas ordens ou nveis autnomos de governo dentro do
pas. Os dois nveis de governo encontrados em pases como a Austrlia, o Canad, a ndia, o
Brasil, a Nigria e os Estados Unidos, para mencionar apenas alguns deles (BURGESS e
GAGNON, 1993; DUCHACEK, 1970), no se ligam numa relao superior/subordinado,
mas, antes, gozam de uma discrio mais ou menos total em matrias sob sua jurisdio e
14
garantida pela constituio. Nisso eles se distinguem dos sistemas unitrios encontrados em
pases como a China, a Gr-Bretanha, o Japo e a Nova Zelndia, onde h apenas um nvel de
governo e as jurisdies locais (por exemplo, regies, condados ou municpios) devem sua
existncia ao governo nacional, e no constituio.
O federalismo foi citado como uma razo fundamental para a fraca capacidade poltica
dos governos, em muitos setores polticos na Austrlia, Canad e nos Estados Unidos. Ele
restringiu a capacidade destes estados de desenvolverem polticas setoriais consistentes e
coerentes. Nestes pases, na maior parte das reas polticas nacionais requerem acordos
intergovernamentais, o que envolve os governos federal e provinciais ou estaduais em
negociaes complexas, extensas e prolongadas e sem a garantia de que estas negociaes
chegaro aos termos previstos pelo governo que as iniciou (BANTING, 1982; SCHULTZ e
ALEXANDROFF, 1985; ATKINSON e COLEMAN, 1989b). De maneira semelhante, os
dois nveis de governo esto sujeitos a 63 revises judiciais imprevisveis de suas
medidas, o que restringe ainda mais a habilidade dos governos de realizar seus objetivos.
A existncia de um sistema federal afeta, assim, de modo significativo a capacidade
dos funcionrios do estado de lidarem com os problemas prementes em termos consistentes e
oportunos, porque as polticas pblicas so desenvolvidas e implementadas ao mesmo tempo
pelo governo nacional/central e pelos governos provinciais/estaduais. Ele torna a policymaking um negcio demorado, exaustivo e, muitas vezes, rancoroso, enquanto os diferentes
governos se envolvem em disputas sobre questes jurisdicionais ou em extensas negociaes
intergovernamentais ou contendas constitucionais. Diferentes governos dentro do mesmo pas
podem tomar decises contraditrias que podem enfraquecer ou anular os efeitos de uma
poltica (ver GRANDE, 1996; McROBERTS, 1993).
Uma outra varivel institucional interna, que afeta a poltica pblica, diz respeito s
ligaes entre o executivo, o legislativo e o judicirio previstas na constituio de um pas.
Nos sistemas parlamentaristas, o executivo escolhido pelo legislativo entre os seus membros
e permanece no cargo enquanto desfrutar do apoio majoritrio dos legisladores. Nos sistemas
presidencialistas, o executivo est separado do legislativo, em geral eleito diretamente pelos
eleitores e no precisa ter o apoio majoritrio do legislativo (STEWART, 1974). Os Estados
Unidos so o arqutipo do sistema presidencialista, ao passo que o resto do mundo em sua
maioria tem alguma verso do sistema parlamentarista; outros pases, como a Frana, tm um
hbrido dos dois sistemas.
A separao entre o poder executivo e o poder legislativo do governo, nos sistemas
presidencialistas, e a fuso dos dois, nos sistemas parlamentaristas tm conseqncias
15
importantes para o processo poltico 4. A diviso de poderes cria mais dificuldades para os
policy-makers nos sistemas presidencialistas. As comisses e os membros individuais do
legislativo desempenham um papel ativo na elaborao das polticas, inclusive das
submetidas pelo presidente. Por causa dos interesses locais que, muitas vezes, motivam os
legisladores, no to importante que o partido de filiao do presidente tenha maioria em
ambas as casas do legislativo. Com o objetivo de assegurar o apoio da maioria para as
medidas polticas que dependem de aprovao legislativa, comum que o presidente negocie
com os membros do legislativo, oferecendo concesses administrativas e oramentrias em
troca de apoio, e, dessa forma mudando, muitas vezes, o propsito original de uma proposta
poltica. O envolvimento ativo dos membros do legislativo na elaborao de projetos de lei
provoca muitos pontos de atrito com o executivo; tambm abre maiores oportunidades para os
grupos de interesse e os eleitores influenciarem o processo poltico, o que pode redundar em
polticas diludas ou at conflitantes.
Nos sistemas parlamentaristas, em contraposio, o executivo em geral pode contar
com o apoio certo do legislativo para as suas medidas, graas estrita disciplina partidria
cobrada dos membros individuais do parlamento. Embora possa haver alguma barganha em
torno de uma poltica por parte de um grupo dentro de um partido 64 , h pouca chance de
se mudar um projeto de lei depois que ele adentrou o parlamento. A nica oportunidade em
que isso pode no acontecer quando o partido do governo no tem maioria direta no
legislativo e governa em coalizo com outros partidos, os quais muitas vezes exigem
modificao na poltica em troca de seu apoio. Em muitos pases em especial aqueles em
que h sistemas proporcionais de representao, que permitem a proliferao de partidos
menores os governos de coalizo so rotineiros, o que complica a policy-making, embora
no tanto quanto no sistema presidencialista (WARWICK, 2000). Em termos gerais,
entretanto, a policy-making nos sistemas parlamentaristas est centralizada no executivo, que
de maneira geral permite que o governo empreenda aes decisivas, se assim o desejar.
Tratando-se da capacidade poltica do estado, isso no de todo indesejvel, porque a poltica
adversarial caracterstica dos legislativos nos sistemas presidencialistas reduz a
probabilidade de gerar polticas coerentes.
A estrutura e o papel do judicirio tambm afetam o processo poltico. Nos sistemas
federais, h tipicamente um judicirio autnomo incumbido da tarefa de julgar disputas
jurisdicionais provocados por linguagem constitucional vaga que estabelece as respectivas
reas de responsabilidade de cada nvel de governo. O mesmo se aplica a pases que tm
cartas de direitos civis ou humanos solidamente estabelecidas, e que de maneira tpica d ao
16
vezes, uma expertise considervel na rea em que atuam, e, na em medida que isso acontece o
legislativo se prepara para exercer influncia sobre a criao e implementao de polticas.
Mas para desenvolver expertise, os membros precisam servir nas comisses por um perodo
de tempo relativamente longo. Os membros das comisses tambm no devem votar,
necessariamente, em linha com as diretrizes partidrias, se desejam ou devem manter sua
autonomia e assertividade.
A natureza do problema considerado tambm influencia o envolvimento legislativo no
processo da poltica. improvvel que os legisladores se envolvam com questes tcnicas,
pois eles no compreendem inteiramente os problemas ou solues, ou podem ver pouco
benefcio em seu tratamento da matria. A policy-making de segurana nacional e de relaes
exteriores tambm , em geral, conduzida sob um manto de sigilo e fora da esfera do
legislativo. De maneira anloga, improvvel que os polticos pertinentes a um problema
considerado crtico envolvam muito o legislativo por causa do tempo que seria necessrio
para apresentar, debater, tramitar e aprovar um projeto de lei. As polticas que tratam da
alocao ou redistribuio de recursos ou receitas entre os membros do pblico que geram o
grau mais elevado de paixo e debate no legislativo, mas em geral no tm muito efeito sobre
a orientao poltica global de um governo. Entretanto, outras polticas relacionadas com a
propagao e manuteno de certos valores simblicos tais como a escolha de bandeira
nacional, imigrao, multiculturalismo, orao nas escolas ou eliminao do racismo e
sexismo muitas vezes provocam tanto divisionismo que o executivo se dispe um pouco
mais a levar em considerao as vises dos legisladores ao criar legislao.
Em conseqncia destas limitaes, os legislativos de sistemas parlamentaristas em
geral exercem apenas um pequeno papel no processo poltico. Enquanto os legisladores
individuais com base em sua expertise ou interesse especial por uma questo em particular
podem ser includos num subsistema poltico, os legislativos como um todo no so atores
muito importantes no desenvolvimento e implementao de polticas pblicas. Nos sistemas
congressionais ou republicanos, por outro lado, onde a agenda legislativa menos
estritamente controlada pelo executivo, os legisladores individuais podem e de fato
desempenham um papel muito mais significativo nos processos polticos e as comisses
legislativas so membros importantes de muitos subsistemas polticos.
20
Os funcionrios de carreira que lidam com poltica pblica e administrao so muitas vezes
referidos, coletivamente, como burocracia. Sua funo ajudar o executivo na realizao de
suas tarefas, como sugerem os termos servidores civis e servidores pblicos. No entanto, a
realidade do governo moderno tal que o seu papel vai muito alm do que se poderia 68
esperar de um servidor. De fato, os burocratas so, muitas vezes, a chave no processo
poltico e as figuras centrais em muitos subsistemas polticos (KAUFMAN, 2001).
A estrutura da burocracia tem talvez o seu efeito mais forte nos processos de poltica
pblica, especialmente em seu nvel setorial. Atkinson e Coleman (1989, p. 51) medem a
fora do estado em termos da fora da burocracia no nvel setorial e argumentam que:
21
da burocracia nega a outros atores polticos a oportunidade de montar uma oposio a seus
planos.
Entretanto, devemos procurar no exagerar o papel da burocracia. O poltico executivo
responsvel, em ltima instncia, por todas as polticas, uma autoridade que ele, s vezes,
afirma. igualmente mais provvel que problemas polticos de alta visibilidade envolvam
nveis mais elevados de controle executivo. tambm provvel que o controle executivo seja
maior, se a burocracia se ope de modo consistente a uma opo poltica preferida pelos
polticos. Alm disso, a prpria burocracia no uma organizao homognea, mas antes um
agregado de organizaes, cada uma com seu prprios interesses, perspectivas e
procedimentos operacionais padro, que podem tornar difcil chegar a uma posio nica. At
dentro de um mesmo departamento, muitas vezes, h divises em torno de linhas funcionais,
pessoais, polticas e tcnicas. Portanto, no incomum que o executivo tenha que intervir
para resolver conflitos intra- e interburocrticos, e os burocratas em pases democrticos
demandam o apoio dos funcionrios eleitos para que possam exercer sua influncia de alguma
maneira significativa (SUTHERLAND, 1993). 70
por meio de sanes. Mancur Olson argumentou que em sociedades que se caracterizam antes
por grupos aglutinadores (isto , grupos guarda-chuva que consistem de uma variedade de
interesses semelhantes) do que por grupos de interesse estreitos, os grupos internalizam
grande parte do custo das polticas ineficientes e, por conseqncia, so incentivados a
redistribuir entre si a renda, com o menor custo social possvel, e dar um certo peso ao
crescimento econmico e aos interesses de toda a sociedade (OLSON, 1982, p.92). A
existncia de numerosos grupos de interesse estreitos, em contraste, promove competio
entre os grupos que pressionam o estado para que ele sirva apenas aos interesses de seus
membros, independentemente dos efeitos sobre os outros. O efeito cumulativo dessa ao
muitas vezes pode ser polticas contraditrias e ineficazes que deixam todo mundo em
situao pior.
O problema da fragmentao societria particularmente srio quando grupos
setoriais estreitos so fortes demais para serem ignorados, mesmo por um estado forte, ou se
o estado fraco a ponto de ignorar as presses da sociedade. No entanto, a melhor situao,
no que tange criao e implementao de polticas, que o estado e a sociedade sejam
ambos fortes, com uma profunda parceria entre eles. Peter Evans (1992) d a este arranjo
institucional o nome de autonomia conjunta. Em contraste, a eficcia das polticas chega a
seu ponto mais baixo quando o estado fraco e a sociedade, fragmentada. No primeiro
cenrio, pode-se esperar que os estados que mantm parceria com grupos sociais criem
polticas coesas e de longo prazo. No segundo caso, pode-se esperar que o estado produza
apenas polticas de curto prazo e, usualmente ineficazes.
mercado para organizar a economia em que a propriedade dos meios de produo est
concentrada nas mos das empresas. Este fato est na raiz do poder inigualvel dos negcios
(LINDBLOM, 1977).
A crescente globalizao da produo e das atividades financeiras graas aos
avanos nos modernos meios de comunicao e de transporte e a gradativa remoo dos
controles sobre as transaes econmicas internacionais contriburam de uma forma tremenda
para o poder do capital nas ltimas dcadas. possvel aos investidores e aos executivos
responderem, se assim o desejarem, a toda e qualquer ao governamental no desejada, com
a transferncia do capital para outro lugar. Embora esta mobilidade terica seja limitada por
uma variedade de fatores inclusive a disponibilidade de oportunidades de investimento
adequadas em outros pases a perda potencial de empregos e receitas uma ameaa real que
o estado deve levar em considerao ao tomar decises. Em virtude de seu potencial para
afetar negativamente as receitas do estado, os capitalistas tanto nacionais quanto
estrangeiros tm a capacidade de punir o estado por toda ao contrria sua aprovao
que ele possa empreender (HAYES, 1978).
As contribuies financeiras que as empresas de negcios fazem aos partidos polticos
tambm lhes proporcionam um recurso importante para influenciar os policy-makers. s
vezes, as eleies podem dar destaque a personalidades e a questes de curto prazo, o que
demanda grandes oramentos para influenciar os eleitores, por meio de extensas campanhas
nos meios de comunicao. Nessas situaes, os partidos polticos que recebem contribuies
de empresas esto em melhor posio para tocar essas campanhas e assim influenciar o
comportamento dos eleitores. Isso pode levar os partidos polticos e os candidatos
concorrentes a dar mais ateno aos interesses das empresas de negcio do que aos interesses
dos outros grupos. De maneira similar, as contribuies financeiras que as empresas muitas
vezes fazem a instituies de pesquisa e a pesquisadores individuais que estudam sobre
poltica pblica servem para fortalecer ainda mais o seu poder. As organizaes e os
indivduos que recebem fundos tendem a simpatizar com os interesses empresariais e podem
prover-lhes os recursos intelectuais de que muitas vezes precisam para se sobreporem nos
debates polticos (McGANN e WEAVER, 1999; ABELSON, 1999).
A fora estrutural do negcio tem o potencial de promover tanto quanto de arruinar o
bem-estar social. O ltimo mais provvel de acontecer quando as empresas de negcios no
tm coerncia organizacional. A habilidade das empresas e dos capitalistas individuais para
pressionar o governo a atender seus interesses pode levar, se este sucumbir presso, a
polticas incoerentes e mopes 72 . Os conflitos endmicos entre os vrios grupos
25
por baixa concentrao industrial ou por nveis elevados de propriedade estrangeira, torna-se
difcil para elementos dspares organizarem e planejarem uma posio comum. Em quarto
lugar, a cultura poltica tambm tem um papel importante sobre a extenso e a natureza do
envolvimento das empresas de negcios na poltica. Em pases como os Estados Unidos e o
Canad, com culturas altamente favorveis aos negcios as empresas viram poucas razes
para se organizarem. 73 Alm disso, o grau em que as normas sociais aprovam a
representao funcional afeta a fora dos negcios. Os norte-americanos e, em menor grau, os
cidados da Gr-Bretanha, Canad, Austrlia e de outras democracias anglo-americanas no
confiam em empresas de negcios que representam seus interesses em bases regulares atrs
de portas fechadas. Em pases corporativistas, por outro lado, a representao funcional
aceita e, na verdade, muitas vezes encorajada (SIAROFF, 1999).
3.2.3. Trabalhadores
Os trabalhadores tambm ocupam uma posio poderosa entre os grupos sociais, embora no
to poderosa como os empresrios. Diferentemente dos negcios, que gozam de um peso
considervel junto aos policy-makers, at em nvel individual de empresas, os trabalhadores
precisam de uma organizao coletiva, de um sindicato, para ter sua voz ouvida no subsistema
poltico. Alm de negociar com os empregadores em nome dos salrios e das condies de
trabalho de seus membros que sua funo primordial os sindicatos se engajam em
atividades polticas para dar forma s polticas governamentais que os afetam (TAYLOR,
1989, p.1). A origem do papel dos sindicatos no processo de poltica pblica tem suas razes
na democratizao no final do sculo XIX, que permitiu aos trabalhadores que constituem
maioria em toda sociedade industrializada terem voz no funcionamento do governo. Dado o
poder do voto que a democracia lhes proporcionou, era s vezes mais fcil para eles
pressionar o governo no sentido de que atendesse suas necessidades do que negociar com seus
empregadores. A criao de partidos trabalhistas ou social-democratas que eventualmente,
formaram governos em muitos pases reforou ainda mais o poder poltico dos
trabalhadores (QUALTER, 1985).
A natureza e eficcia da participao dos sindicatos no processo poltico dependem de
uma variedade de fatores institucionais e contextuais. A estrutura do prprio estado uma
determinante importante da participao sindical no processo poltico. Um estado fraco e
fragmentado no ter a capacidade de assegurar a participao efetiva dos sindicatos, porque
o ltimo teria pouca certeza de que o governo seria capaz de ser fiel a seu lado em qualquer
27
gera pelo menos dois atores polticos importantes as empresas de negcio e os trabalhadores
que esto envolvidos em muitas deliberaes e atividades polticas. Entretanto, existem
tambm outros atores polticos importantes, ligados s estruturas e instituies da democracia
representativa, nestas sociedades.
3.3.1. O pblico
Por mais surpreendente que se possa parecer, o pblico tem um papel direto relativamente
pequeno no processo de poltica pblica. Isto no quer dizer que seu papel seja irrelevante, j
que ele prov o pano de fundo das normas, atitudes e valores contra os quais o processo
poltico se apresenta. No entanto, na maior parte dos estados democrticos liberais as decises
polticas so tomadas por instituies representativas que atribuem poder a atores
especializados para determinar o escopo e o contedo das polticas pblicas, em vez de o
prprio pblico determin-las.
Um papel importante desempenhado pelos membros do pblico nos estados (politias)
democrticos, naturalmente, a eleio. Por um lado, em estados democrticos a eleio o
meio mais bsico de participar no processo poltico e, por conseqncia, no processo de
poltica pblica. Ela no s d aos cidados a oportunidade de expressar sua escolha do
governo, mas tambm lhes d o poder para pressionar os candidatos e os partidos polticos
que buscam seus votos a oferecer-lhes 75 pacotes polticos atraentes. Por outro lado, a
capacidade poltica dos eleitores, por vrias razes, no pode ser realizada, pelo menos no
diretamente. Nas democracias modernas as polticas so criadas pelos representantes dos
eleitores que, uma vez eleitos, no so obrigados a dar ateno s preferncias de seus
constituintes em sua operao diria. Alm disso, como se discutiu acima, a maior parte dos
legisladores participa muito pouco no processo poltico, que tende a ser dominado antes por
experts em reas setoriais especficas do que por generalistas legislativos (EDWARDS e
SHARKANSKY, 1978, p. 23). De modo mais significativo, os candidatos e os partidos
polticos muitas vezes no concorrem a eleies com base em suas plataformas polticas; e
mesmo quando o fazem, os eleitores em geral no votam com base nas polticas propostas
apenas. Dito isso, verdade que os polticos do ateno opinio pblica num sentido geral
na medida em que criam polticas, mesmo o que nem sempre lhes respondam ou a satisfaam.
O impacto da opinio pblica sobre os processos polticos mais freqente e difuso,
embora ainda menos direto do que a eleio. Apesar de muitos estudos, nas ltimas dcadas,
terem constatado, de modo consistente, que a relao entre opinio pblica e public policy29
making nas sociedades democrticas tnue, complexa, ainda assim persiste a tendncia de se
v-la como uma relao simples, direta e linear (ver LUTTBEG, 1981; SHAPIRO e
JACOBS, 1989). Isto , pelo menos desde o tempo dos primeiros trabalhos sobre o assunto
por scholars como V.O. Key (1967), E.E. Schattschneider (1960) e Bernard Berelson (1952),
nas dcadas de 1940, 50 e 60, cientistas polticos proeminentes e outros encontraram,
reiteradamente pouca ou nenhuma conexo direta entre opinio pblica e resultados polticos.
No obstante, em estudo aps estudo, se faz e se refaz esta constatao, na medida em que os
pesquisadores no parecem se satisfazer com ela (MONROE, 1979; PAGE e SHAPIRO,
1992). Como sugeriu Schattschneider, isso se deve, sem dvida, s noes sinceras, mas s
vezes simplistas de democracia sustentadas por muitos analistas que difundem a noo de um
governo para o povo e se sentem desconfortveis com a idia de que no se possa logr-lo
com o governo pelo povo 6.
Mas tanto o processo poltico quanto o poltico democrtico so muito mais complexos
do que sugerem as teorias de ligao linear. A democracia significa mais do que uma
oclocracia e tericos polticos desde Edmund Burke observaram as complexas noes de
representao popular que os governos democrticos contm (BIRCH, 1972). A avaliao do
papel exercido pela opinio pblica sobre os governos democrticos contemporneos exige
uma anlise sutil das realidades da governana democrtica e dos processos de policy-making.
Embora seja louvvel o interesse pela soberania popular, como sugeriu Schattschneider, as
especulaes tericas devem ser temperadas com fatos empricos para que se possa descrever
e entender de forma adequada a natureza da relao existente entre opinio pblica e poltica
pblica.
O modelo mais simples da relao entre opinio pblica e public policy-making v o
governo como uma mquina de policy-making 76 processando, diretamente,
sentimentos populares em decises de poltica pblica e estratgias de implementao. Mas,
como se tem assinalado, reiteradamente, nos estudos sobre o assunto, na ltima metade do
sculo, nos Estados Unidos e em outras partes, essa explicao problemtica (ERIKSON et
al., 1980; ERIKSON et al., 1989). como admitir que a opinio pblica tem um carter
concreto, como que permanente, que pode ser facilmente agregado em posies polticas
coerentes. Inmeros estudos, contudo, sublinharam a natureza vaga, abstrata e transitria da
opinio pblica e enfatizaram as dificuldades encontradas para se agregar o murmrio da
vontade coletiva, como disse Rosseau, em prescries polticas endossadas em escala
universal (ROSSEAU, 1973; ver tambm LOWELL, 1926). Alm disso, muitos
pesquisadores de opinio e estudiosos de poltica pblica observaram como estas dificuldades
30
35
fato, uma vez ocupando cargos no governo no incomum que os membros do partido
ignorem a plataforma oficial do partido enquanto elaboram polticas (THOMSON, 2001).
O impacto dos partidos polticos sobre os resultados da poltica constituiu assunto de
algumas pesquisas empricas e comentrios limitados, mas especficos (BLAIS et al., 1996;
CASTELS, 1982; IMBEAU e LACHAPELLE, 1993; McALLISTER,1989). As constataes
ou concluses, no que tange ao papel dos partidos na public policy-making, por exemplo,
incluram evidncias de que, historicamente, os governos europeus liderados pelos partidos
cristos e social-democrticos estiveram positivamente associados ao desenvolvimento de
programas do estado de bem-estar (WILENSKY, 1975; KORPI, 1983) e de que os governos
de esquerda e de direita tiveram diferentes orientaes de poltica fiscal, voltando-as,
respectivamente, para o combate ao desemprego e a reduo da inflao (HIBBS 1977).
Verificou-se, igualmente, que houve relao entre diferenas partidrias e preferncias
caractersticas distintas por certos instrumentos polticos, como empresas pblicas ou
instrumentos baseados no mercado (CHANDLER e CHANDLER, 1979; CHANDLER, 1982,
1983). Entretanto, o significado contemporneo dos partidos tambm foi desafiado por
aqueles que argumentam que o governo se tornou complexo demais para ser influenciado
pelos generalistas partidrios, com a influncia diria provindo cada vez mais dos
especialistas polticos no governo e daqueles que empregam os grupos de interesse e os
institutos especializados de pesquisa poltica (KING e LAVER, 1993; PROSS, 1992). De
forma semelhante, outros estudos que focalizam a extenso da aprendizagem e emulao
polticas que ocorrem entre as unidades estatais e subnacionais (LUTZ, 1989; POEL, 1976;
ERICKSON, 1989) e aqueles que examinam o impacto das influncias internacionais sobre a
policy-making domstica argumentaram que os partidos perderam importncia nos processos
polticos contemporneos (JOHNSON e STRICHT, 1997; DOERN et al., 1996a).
A idia de que os partidos polticos exercem papel fundamental nos processos de
poltica pblica provm obviamente, de sua inegvel influncia nas eleies e resultados
eleitorais nos estados democrticos. Enquanto os candidatos e partidos polticos caa de
votos 81 tentam oferecer pacotes de polticas que, em sua expectativa, apelem aos
eleitores, o sistema eleitoral no est estruturado para permitir que os eleitores escolham
polticas especficas. Da mesma forma, como se discutiu acima, o sistema representacional
tambm limita a habilidade do pblico de assegurar que os problemas polticos de relevncia
eleitoral de fato entrem nas agendas oficiais do governo (KING, 1981; BUTLER et al., 1981).
Em geral, a agenda oficial do governo antes, de fato, dominada pelas oportunidades
36
rotineiras ou institucionalizadas da montagem da agenda do que pela atividade polticopartidria (KINGDON, 1984; WALKER, 1977; HOWLETT, 1997a).
Mesmo quando os partidos conseguem levantar um problema e v-lo integrar-se
agenda oficial, eles no conseguem controlar sua evoluo da por diante. De acordo com as
palavras de Richard Rose (1980, p. 153):
Enquanto sua influncia direta pode ser contida, porm, sua influncia indireta no o
ser. O papel exercido pelos partidos polticos, ao proverem em pessoal para os executivos
e legislativos polticos, evidentemente, lhes permite uma influncia considervel sobre o
contedo das decises polticas tomadas por esses indivduos, inclusive das relacionadas
com o provisionamento de pessoal para o servio pblico do escalo superior. Entretanto,
este poder no deve ser superestimado. Nos governos modernos, como vimos, o grau de
liberdade gozado por cada tomador de deciso circunscrito por uma haste de fatores que
limitam a conduta de cada cargo e restringem as aes de todo detentor de cargo. Estes vo
desde limitaes impostas pela constituio do pas at o mandato especfico conferido aos
tomadores de deciso individuais pelas vrias leis e regulamentos (PAL, 1988;
AXWORTHY, 1988). As vrias regras estabelecem, no apenas as decises que podem ser
tomadas por que rgo ou funcionrio do governo, mas tambm os procedimentos que eles
devem seguir em sua ao.
Os partidos polticos tendem a ter apenas um efeito difuso, indireto na policy-making
por meio de seu papel no estabelecimento de quem realmente ocupa os gastos nas
instituies legislativas, executivas e judicirias. Seu papel de manter ou estabelecer a
agenda muito fraco, ao passo que eles tm um papel mais forte, mas ainda indireto, na
formulao e na tomada de deciso poltica, graas ao forte papel exercido nestes dois
estgios do ciclo poltico pelos membros do executivo-poltico. Seu papel na
37
implementao de polticas virtualmente nulo, enquanto eles podem ter um efeito mais
82 direto sobre a avaliao de polticas levada a efeito por legisladores e comisses
legislativas (MINKENBERG, 2001).
O fato de que a influncia dos partidos sobre os estgios particulares do processo
poltico pode ser contida, ou de que toda essa influncia pode diminuir, no conduz,
necessariamente, concluso de que os partidos no tm importncia. Isto , como
argumentou Richard Rose, h quase um quarto de sculo, em relao ao britnico:
38
freqncia, os meios de comunicao so mais induzidos pela opinio estatal do que viceversa.
sobre
formulao
implementao
de
polticas
pblicas
variam
esperar que uma associao de cpula coerente seja mais influente do que os grupos de
interesse que operam individualmente. Em terceiro lugar, alguns grupos esto bem dotados de
recursos, o que lhes permite contratar assessorias especializadas permanente e influenciar os
partidos e candidatos durante as eleies. Enquanto se disputa o impacto exato dos gastos de
campanha dos grupos de interesse na poltica governamental, no h dvida de que as
diferenas de recursos financeiros tm importncia (NOWNES e NEELEY, 1996; NOWNES,
1995, 2000; NOWNES e CIGLER, 1995) e de que, nos sistemas polticos democrticos, os
recursos de informao e poder dos grupos de interesse fazem deles membros-chave dos
subsistemas polticos. Embora isso no garanta que seus interesses sejam contemplados,
improvvel que eles sejam totalmente ignorados, exceto em raras circunstncias, quando os
executivos tomam uma deciso de alto nvel e deliberada de prosseguir com uma poltica,
apesar da oposio dos grupos de interesse.
4. CONCLUSO
O captulo comeou com a observao de que os processos polticos extraem cada vez mais
os seus atores de um subconjunto de membros do universo poltico dos nveis domstico e
internacional. Os subsistemas polticos so constitudos a partir deste universo, envolvendo
tanto atores do estado como da sociedade em complexos sistemas de interao. Provises
constitucionais e legais so determinantes fundamentais para a composio social do
subsistema, enquanto os recursos de poder e conhecimento dos atores subsistmicos afetam
de forma crtica a natureza de suas atividades e interaes. Na maior parte dos setores, dada
sua localizao central e o acesso a recursos organizacionais abundantes, o(s) ministro(s) e os
burocratas responsveis por um setor poltico so em geral os atores-chave do governo nos
processos polticos que afetam aquela rea, cabendo aos legisladores, particularmente nos
sistemas parlamentaristas, exercer apenas um papel secundrio. Suas contrapartes societrias
provm principalmente dos grupos de interesse especial e das organizaes de pesquisa, e as
empresas de negcio e os trabalhadores, em virtude de seu papel-chave em muitas reas
polticas, so com freqncia, atores cruciais em muitos destes processos. Todos estes atores
tm seus prprios objetivos, que eles procuram atingir por meio de sua filiao ao subsistema
e a participao no processo poltico.
Mas que objetivos eles perseguem, como o fazem e quanto 85 xito obtm em seus
esforos depende, em grande parte, do contexto institucional domstico e internacional em
que operam. No nvel domstico, a estrutura das instituies polticas afeta a autonomia e a
41
LEITURAS ADICIONAIS
ATKINSON, M. e W. COLEMAN. The state, business and industrial change in Canada.
Toronto; University of Toronto Press, 1989.
CERNY, Philip. G. International finance and erosion of state policy capacity. In GUMMETT, P.(org.).
Globalization and public policy. Cheltenham: Edward Elgar, 1996. p. 83-104.
GOUREVITCH, Peter. The second image reverser: the international sources of domestic politics.
International Organization, v.32, p. 881-912, 1978.
HAGGARD, Stephen, e Beth A. SIMMONS. Theories of international regimes. International
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HAYES, Michael T. The semi-sovereign pressure groups: a critique of current theory and an
alternative typology. Journal of Politics, v.40, n.1, p.134-61, p.1978.
HELD, David. Democracy, the nation-state and the global system. In HELD (org.). Political theory
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JAMES, Simon. The idea of brothers: the impact of think tanks on British Government. Public
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KAUFMAN, Herbert. Major players; bureaucracies in American Government. Public Administration
Review, v.61, n.1, p.18-42, 2001.
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1990.
WILSON, Graham K. Interest groups. Oxford: Basic Blackwell, 1990.
NOTAS
1. Sobre a persistncia das instituies e seus efeitos, ver Hoffman (1999); Keohane e Hoffman
(1991); Zysman (1994); Cortell e Peterson (1999); Cammack (1992).
2. Grant Jordan consumiu um grande esforo a fim de catalogar e categorizar as imagens e
metforas usadas para descrever os subsistemas de poltica pblica. Ver Jordan (1981, 1990a,
1990b); Jordan e Schubert (1992).
3. O que significa no discriminar contra importaes depois que elas atravessam a fronteira
tendo cumprido todos os requisitos legais, inclusive o pagamento das tarifas devidas.
42
4. Para uma comparao detalhada das conseqncias polticas dos sistemas parlamentarista e
presidencialista, ver Weaver e Rockman (1993a).
5. Na Austrlia, no entanto, os sindicatos desempenham um papel significativo no processo
poltico, quando o Partido Trabalhista est no poder, apesar de carter dominantemente
pluralista do sistema poltico.
6. A natureza normativa e ideolgica de grande parte da discusso sobre esse assunto visvel
nos ttulos e termos usados para descrever muitas constataes. Recentemente, pode-se ver
isso, alis, excelentes estudos comparativos e histricos de Joel Brooks, que, ao constatar uma
relao muito fraca entre opinio pblica e a policy-making, deu a este fenmeno o nome de
frustrao democrtica, sugerido que ela provm de um problema com o sistema poltico
que no consegue reagir de uma forma prpria ao sistema democrtico. Ver Brooks (1985,
1987, 1990). Mais recentemente, ver Petry (1990).
7. Para boas revises da literatura sobre o assunto, ver Cook et al. (1983); Graber (1989).
8. A fora relativa proporcionada pelos recursos ideolgicos e organizacionais alvo de algum
debate. Ver, por exemplo, Burt (1980).
43
QUESTIONRIO III
44
Captulo 4
2. CONCLUSO
escolha do instrumento a ser usado para colocar uma deciso em prtica no menos contestvel
do que a prpria deciso e alvo srio de discusso, deliberao e disputa entre os membros dos
subsistemas que atuam no processo poltico.
Como tudo o mais nas cincias polticas, o estudo dos instrumentos polticos pelos
estudiosos de poltica pblica comeou com Harold Lasswell e seus insights sobre o assunto, em
seu livro de 1936, Politics: who gets what, when, how. Ao longo das dcadas, os esforos se
deslocaram da simples descrio de cada ferramenta para o desenvolvimento de esquemas de
classificao de categorias de ferramentas e, depois, para tentativas de compreender as razes
subjacentes a seu uso pelo governo. Nesse captulo, vamos detalhar um mtodo de classificao
dos instrumentos de poltica pblica disponveis aos policy-makers. Em seguida, vamos descrever
as principais caractersticas dos tipos-bsicos de instrumentos e observar a extenso de sua
substituibilidade. Nosso propsito nessa etapa antes descritivo que 88 prescritivo, porque h
fatores de contexto que determinam de forma significativa a propriedade dos vrios instrumentos
em circunstncias especficas (PETERS e VAN NISPEN, 1998; BEMELMANS et al., 1998). As
razes pelas quais os governos tendem a selecionar um instrumento particular e no outro
tecnicamente igual ou at de apelo maior, uma das questes abordadas no captulo 8.
levou a outros esforos para a classificao e compreenso dos instrumentos polticos. Como
declarou Charles Anderson (1971, p.122 ):
a dcada de 1980 estas questes foram retomadas pela literatura de design poltico (BOBROW
e DRYZEK, 1987; DRYZEK e RIPLEY, 1988; LINDER e PETERS, 1984).
A primeira etapa em sua resposta foi inventariar os instrumentos da poltica pblica (ver
STEINBERGER, 1980). Uma primeira tentativa influente de desenvolver um catlogo exaustivo
dos instrumentos de poltica foi realizada pelo economista holands E.S. Kirschen e seus colegas,
que descobriram que, apesar do nmero quase infinito de permutaes e combinaes possveis
dos instrumentos, somente um nmero relativamente pequeno de ferramentas bsicas de poltica
foi tipicamente usado pelos governos europeus para levar a termo suas polticas econmicas.
Kirschen, no obstante, concluiu que havia pelo menos 64 tipos gerais de instrumentos somente
neste setor, ilustrando assim os dilemas de se tentar fornecer uma lista completa das ferramentas
polticas usadas em todos os campos da poltica (KIRSCHEN et al., 1964).
Em vez de tentar construir essas listas, os analistas, em sua maioria, procuraram formas de
agrupar de modo aproximado em algumas poucas categorias gerais, os tipos semelhantes de
instrumentos, os quais poderiam depois ser analisados com vistas a determinar as respostas s
questes de Salamon. A maioria dos autores olhou com ateno o trabalho inicial de Lasswell
sobre as estratgias instrumentais e tentou identificar os recursos de controle bsicos
(governing resources) sobre os quais os diferentes instrumentos se apoiaram para serem
eficazes (BALCH, 1980).
Bardach (1980), por exemplo, argumentou que o governo tinha trs tecnologias sua
disposio fiscalizar, induzir e favorecer e que estas requeriam diferentes combinaes de
quatro recursos crticos de governo: dinheiro, apoio poltico, competncia administrativa e
liderana criativa. Rondinelli fez basicamente a mesma coisa, argumentando que todos os
instrumentos polticos dependiam de um conjunto limitado de mtodos de influncia que os
governos tinham sua disposio: em seu caso, persuaso, troca e autoridade (RONDINELLI,
1983, p.125).
Christopher Hood (1986a) ofereceu uma taxonomia simples e poderosa, ao propor que
todas as ferramentas de poltica usavam uma de quatro categorias amplas de recursos de
controle1. Ele argumentou que os governos enfrentam os problemas pblicos com o uso da
informao em seu poder enquanto ator poltico central (nodalidade), seus poderes legais
(autoridade), seu dinheiro (tesouro) ou das organizaes formais sua disposio
(organizao) ou NATO. Os governos podem usar estes recursos para manipular 91 os
5
atores polticos, por exemplo, retendo ou disponibilizando a informao ou dinheiro, usando seus
poderes coercitivos para obrigar os outros atores a fazerem o que eles querem, ou simplesmente
empreendendo eles mesmos as atividades com o uso de seu prprio pessoal e conhecimento
(expertise).
Surgiram outros esquemas, como os de Elmore e Schneider e Ingram, que focaliza os
produtos associados aos instrumentos, em vez de seus ingredientes, mas estes receberam menos
ateno do que o de Hood. 2 Isso se deve ao fato de que os esquemas baseados em recursos, como
o de Hood, possibilitavam identificar um nmero relativamente pequeno de categorias gerais de
ferramentas polticas e permitiam a anlise expedita de ferramentas especficas por meio de sua
agrupao num nmero muito pequeno de categorias gerais. Esses esquemas ajudam a anlise ao
fazerem clara distino entre as decises polticas que envolvem mudanas nas ferramentas
polticas dentro das categorias e entre elas. No primeiro caso, por exemplo, os parmetros ou
'settings de uma ferramenta poderiam ser alterados, mas no a categoria bsica da prpria
ferramenta, como ocorre, por exemplo, quando varia o montante ou a extenso de um subsdio
governamental. No segundo, em vez de envolver uma mudana na calibrao de um instrumento,
as mudanas poderiam envolver uma alterao em toda a categoria de ferramentas. Um exemplo
dessa mudana seria aquela mais em decorrncia da qual a privatizao levaria o governo a
eliminar as empresas pblicas, a recorrer de preferncia a regulamentao ou a padres legais em
vez de recorrer a formas burocrticas de organizao para alcanar seus fins.
Autoridade
Tesouro
Organizao
Monitorao e
liberao de
informao
Assessoria e
exortao
Regulao de comando
e controle
Verbas e emprstimos
Auto-regulao
Taxas de uso
Publicidade
Estabelecimento de
padro e regulao
delegada
Comits de assessoria e
consultorias
Impostos e dispndios
de impostos
Comisses e
investigaes
Criao e
financiamento de
grupos de interesse
Reorganizao
governamental
FONTE: Adaptado de Christopher Hood. The tools of government (Chatham, NJ: Chatham House), p. 124-5.
Com a idia de recursos de governo, de Hood, pode-se esboar uma taxonomia bsica
de categorias instrumentais. A figura 4.1 apresenta esse esquema de classificao com exemplos
ilustrativos dos tipos de ferramentas polticas encontradas em cada categoria.
Como mostra a figura 4.1, os instrumentos polticos tendem a se enquadrar em dois tipos:
os instrumentos substantivos, como as empresas pblicas e as taxas de uso que foram criadas para
prestar ou influenciar a prestao dos servios e bens sociedade; e os instrumentos
procedimentais, como a criao de comits consultivo e as reorganizaes de governo, que so
usadas para alterar aspectos das deliberaes polticas. Voltaremos com mais detalhes a esta
distino no captulo 8, quando examinarmos as razes pelas quais os governos usam certos tipos
de ferramentas, ou o que s vezes referido como racionlia da escolha instrumental3. Aqui,
descreveremos os contornos gerais dos tipos de instrumentos encontrados em cada uma das
categorias descritas na figura 4.1.
eficiente de suas tarefas. Em terceiro lugar, a proviso direta evita muitos problemas associados
proviso indireta discusso, negociaes e preocupaes com descumprimento o que pode
levar os governos a darem mais ateno fiscalizao dos termos relativos s verbas e contratos
do que aos resultados. Em quarto lugar, a proviso direta permite a internalizao de muitos tipos
de transaes no prprio governo, minimizando, assim, os custos envolvidos na em
implementao de polticas.
Entretanto, as desvantagens da proviso direta podem ser igualmente significativas.
Enquanto, teoricamente, o governo pode fazer tudo o que o setor privado faz, na prtica esse pode
no ser o caso. Como observaram os tericos 93 das falhas de governo, a execuo de
programas pela burocracia muitas vezes se caracteriza por inflexibilidade o que inevitvel nas
sociedades democrticas liberais, que valorizam a accountability e o governo da lei e onde os
governos devem se sujeitar a procedimentos operacionais formais previstos nos requisitos legais
de oramentao e nomeao que consomem muito tempo. Em segundo lugar, o controle poltico
sobre as reparties e os funcionrios envolvidos na proviso de bens e servios pode promover
e, com freqncia, de fato, promove interferncias polticas com o fim de fortalecer os prospectos
de re-eleio do governo ou de abordagem de outras necessidades polticas especficas do
momento, em vez de servir toda a sociedade. O controle poltico tambm pode acarretar
diretivas incoerentes aos rgos que provem bens e servios, por causa das presses
contraditrias que envolvem o governo. Em terceiro lugar, como os rgos burocrticos no esto
sujeitos competio, muitas vezes eles no tm conscincia suficiente dos custos que os
contribuintes, em ltima anlise, pagam. Em quarto lugar, o desenvolvimento dos programas
pode ser afetado por causa de conflitos inter- e intra-reparties dentro do governo (BOVENS et
al., 2001). 92
extremo, com apenas uma pequena parcela de propriedade governamental, uma firma pode
parecer uma empresa privada, e no outro, com o governo possuindo perto de 100% do capital
prprio, uma empresa pode parecer uma repartio burocrtica comum (STANTON e MOE,
2002).
Entretanto, pode-se fazer trs generalizaes sobre as caractersticas bsicas das empresas
pblicas (AHRONI,1986, p.6). Primeiramente, elas envolvem um alto nvel de participao
pblica no capital. Segundo opinio freqente entre os analistas, o governo, ou governos, devem
possuir no mnimo 51% do capital da empresa para que ela seja considerada uma empresa
pblica, porquanto este valor assegura o controle do governo sobre as nomeaes para o conselho
de diretores da companhia. No entanto, nas grandes companhias, com aes pulverizadas,
bastaria um percentual bem menor para se ter o controle sobre as nomeaes para o conselho.
Usa-se o termo empresa de economia mista para descrever uma segunda categoria de empresas
pertencentes tanto ao governo quanto ao setor privado. Em segundo lugar, as empresas pblicas
implicam um certo grau de controle ou de gesto direta pelo governo. A empresa cuja
propriedade inteiramente passiva e cuja operao feita sem qualquer controle governamental
no uma empresa pblica. As reparties operacionais especiais ou autoridades pblicas de
carter hbrido criadas em muitos pases, nos ltimos anos, para operar servios especficos
como aeroportos, portos e companhias de energia eltrica e gua no so empresas pblicas
tradicionais, 94 no sentido de que os governos em geral no tm o controle direto sobre seus
conselhos de diretores (ADVANI e BORINS, 2001; KICKERT, 2001). Em terceiro lugar, as
empresas pblicas produzem bens e servios que so vendidos, diferentemente dos bens pblicos
como defesa ou iluminao pblica, pelos quais os usurios pagam impostos. Como corolrio,
suas receitas de vendas devem guardar uma certa proporo com seus custos, embora a gerao
de lucros no seja em geral seu objetivo principal, como o caso das empresas do setor privado.
As empresas pblicas, enquanto instrumentos de poltica pblica, oferecem inmeras
vantagens aos governos (MITNICK, 1980, p.407). Inicialmente, elas constituem um instrumento
eficiente de poltica econmica quando o setor privado no produz um bem ou servio
socialmente necessrio, por causa dos elevados dispndios de capital ou baixo retorno esperado,
por exemplo, na proviso de eletrificao rural ou acesso internet de banda larga. Em segundo
lugar, como ocorre na proviso direta, o limiar de informao necessrio para estabelecer
empresas pblicas , em muitos casos, menor do que quando se usa outros tipos de instrumentos,
9
seja por meio de empresas privadas existentes no mercado, ou por famlias ou por organizaes
voluntrias. Estes servios so fornecidos com freqncia por organizaes no-governamentais
(ONGs) que operam em base voluntria no sentido de que seus membros no so obrigados pelo
governo a realizar uma tarefa. Se fizerem algo que serve aos objetivos da poltica pblica, eles o
fazem por razes de interesse prprio, de tica ou de gratificao emocional (SALAMON, 1995).
A existncia dessas organizaes apoiada pela (in)ao governamental e elas constituem
uma importante ferramenta para implementar muitas polticas econmicas e sociais. Seu uso
cresceu nas ltimas dcadas por causa do crescente afastamento do governo da proviso direta e
da extensa privatizao de empresas pblicas. As ONGs so preferidas em muitas sociedades
democrticas liberais, especialmente, em virtude de sua eficincia de custo, de sua consistncia
com as normas culturais de liberdade individual e o apoio que provem aos laos familiares e
comunitrios. Entretanto, elas tambm so encontradas em muitos outros tipos de sociedades.
Em todas as sociedades, os parentes, amigos e vizinhos, ou as organizaes familiares e
comunitrias, como as igrejas e as instituies de caridade, fornecem numerosos bens e servios,
e o governo pode tomar medidas no sentido de expandir o seu papel de tal modo que elas sirvam
a seus objetivos polticos. Ele pode faz-lo de forma indireta, reduzindo os servios
governamentais, na esperana de que a famlia ou a comunidade se apresentem para preencher a
lacuna, ou de forma direta, promovendo sua participao por meio de uma regulao preferencial
ou de incentivos financeiros, como dedues de impostos por conta de doaes ou despesas de
caridade (PHILLIPS et al., 2001).
Todas as sociedades consideram a solicitude com as necessidades dos membros da famlia
e das pessoas que lhes so mais caras como uma responsabilidade essencial do indivduo. As
crianas, os idosos e os doentes so comumente tratados dessa forma, principalmente em termos
de cuidados, mas tambm comum a assistncia financeira, se for necessrio. De acordo com
clculos efetuados, em 1978 o custo total das transferncias em dinheiro, alimentao e moradia
realizados entre membros de famlias nos Estados Unidos atingiu a soma de US$86 bilhes
(GILBERT e GILBERT, 1989, p.281). As transferncias no monetrias, porm, so quase
impossveis de se estimar, porque as famlias fornecem uma gama de servios cujo valor no se
presta mensurao em termos monetrios. Calcula-se, por exemplo, que em torno de 80% dos
servios com cuidados de sade prestados em domiclio a pessoas idosas so providenciados por
membros da famlia (ibid., p.19).
11
Entretanto, a maioria das circunstncias prticas impe severas restries utilidade das
organizaes voluntrias. Seus esforos em grande parte no so passveis de aplicao a muitos
problemas econmicos, como promoo de inovao tecnolgica e aumento de produtividade,
por exemplo. Mesmo na esfera social, sua eficincia e eficcia podem ser comprometidas pelo
fato de que os grandes grupos voluntrios podem ser caticos ou se tornar burocrticos, e na
prtica se tornar pouco diferentes das organizaes governamentais. Se dependerem de fundos do
governo, tambm podem no ser economicamente eficientes; poderia ser mais barato o estado
executar a tarefa diretamente. Nos EUA, por exemplo, o governo prov 40% do total dos
dispndios das organizaes voluntrias, uma fonte de fundos maior do que as contribuies
privadas (SALAMON, 1987, p.31). E a proporo do financiamento privado 97 teria sido
ainda menor sem a possibilidade de deduo tributrio permitida por essas contribuies.
Os problemas econmicos e sociais contemporneos so simplesmente grandes demais
para serem tratados de modo adequado com base apenas nos esforos voluntrios; a maioria das
pessoas no tem o tempo nem os recursos necessrios para contribuir com essas atividades de
uma maneira substantiva. improvvel, portanto, que essas organizaes trabalhem fora das
reas que gratifiquem seus membros ativos por razes religiosas, ticas ou polticas. Por
conseqncia, no provvel que as organizaes voluntrias empreendam a maioria das tarefas
realizadas pelos governos modernos.
A principal vantagem de promover a famlia e a comunidade como instrumento de
poltica pblica que esta promoo no representa qualquer custo para o governo, a no ser que
ele decida conceder verbas ou subsdios para estes esforos. Em muitas circunstncias, como no
caso dos cuidados dispensados pela famlia ou comunidade aos deficientes crnicos, estes
cuidados so bem mais baratos do que os que eles receberiam em instituies pblicas. Alm
disso, o funcionamento de organizaes comunitrias sem fins lucrativos, igrejas, cooperativas e
famlias goza de um apoio poltico amplo na maioria das sociedades (QUARTER, 1992). Mas
contra estas vantagens, erguem-se algumas desvantagens srias. Os instrumentos baseados na
famlia e na comunidade, por exemplo, so em geral instrumentos fracos para lidar com
problemas econmicos complexos. A eficincia de escala tambm pode tornar mais segura a
proviso centralizada pelo governo do que a proviso descentralizada pela famlia ou
comunidade. A dependncia destes tipos de instrumentos para resolver problemas pblicos
tambm pode ser injusta, porquanto muitos indivduos no tm algum, ou algum com recursos
13
financeiros ou compromisso emocional, para olhar por eles. De modo anlogo, tambm injusto
para quem dispensa os cuidados. Na maioria das sociedades, por exemplo, as mulheres tendem a
ser as principais provedoras dos cuidados, um papel que se torna cada vez mais difcil de se
realizar por causa da crescente participao feminina na fora de trabalho. Muitas vezes s se
pode contar com os instrumentos da famlia e da comunidade como tais em conjunto com outros
instrumentos necessrios para abordar os prementes problemas sociais de nosso tempo.
de como se pode faz-lo pela criao de um novo conjunto de direitos de propriedade via
esquemas de licenciamento governamental. Com base no pressuposto de que o mercado , com
freqncia, o meio mais eficiente de alocar recursos, os leiles de direitos de propriedade pelo
governo estabelecem mercados em situaes onde eles no existem. O mercado criado pelo
estabelecimento de uma quantidade fixa de direitos transferveis para consumir um recurso
designado, o que tem o efeito de criar uma escassez artificial e de permitir que o mecanismo de
preo funcione. O recurso pode ser uma rdio, televiso comunitria ou freqncias de telefone
celular, poos de petrleo ou reservas de peixes qualquer coisa que no seria escassa a no ser
pela ao do governo (SUNNEVAG, 2000). Quem deseja consumir o recurso tem que fazer
lances nos leiles sobre a quantidade limitada disponvel. Os compradores potenciais faro seus
lances de acordo com o valor que atribuem ao recurso, prevalecendo quem oferece o mximo em
troca da garantia de seu direito pelo governo.
Muitos pases propuseram controlar o uso dos poluentes perigosos dessa maneira
(BOLOM, 2000), e existem alguns destes esquemas em tratados sobre meio ambiente, como o
assim chamado Protocolo de Kyoto, que se refere aos gases de efeito estufa. Nesses esquemas,
espera-se, tipicamente, que o governo determine o montante total de poluentes que pode entrar no
mercado e, em seguida, venda em leiles peridicos o direito de liberar o montante limitado
disponvel. Isso significa que as empresas que pretendem usar poluentes em seu processo de
produo tero que comprar o direito de faz-lo num leilo, antes de poder comprar o prprio
poluente. Quem tiver alternativas mais baratas evitar usar o poluente por causa do custo extra da
compra dos direitos. Os industriais para quem no h alternativa barata continuaro a pagar o
preo pelo direito de usar o poluente. Mesmo eles, porm, esto sob presso constante em busca
de alternativas, por causa dos custos extras, com os quais, de outra forma, tero que arcar.
A vantagem de se usar o leilo de direitos nesses casos que ele restringe o uso dos tipos
especficos de bens, enquanto ao mesmo tempo ainda os torna disponveis 99 a quem no tem
alternativa. Evidentemente, poder-se-ia o mesmo fazer mediante regulao, mas da o governo
teria que determinar a quem seria permitido usar o montante limitado disponvel uma tarefa
difcil, por causa dos elevados custos de informao envolvidos. No caso de leiles, teoricamente,
pelo menos, a deciso ser tomada pelo mercado em conformidade com as foras da procura e da
oferta (artificialmente limitada).
15
resultar em custos elevados de fiscalizao, para se evitar mercado paralelo ou negro. Em terceiro
lugar, os leiles so injustos na medida em que alocam os recursos antes pela capacidade de
pagar do que pela 100 necessidade e podem gerar oposio ferrenha dos indivduos afetados
pelos custos extras com que tero de arcar para comprar o direito (WOERDMAN, 2000; KAGEL
e LEVIN, 2002). Assim, em Cingapura, os ricos compram mais que um carro, no tanto porque a
escassez transformou a propriedade de um carro num smbolo de status, enquanto que quem
realmente precisa de um veculo por exemplo, para iniciar um negcio talvez no consiga
compr-lo, se no possuir o dinheiro adicional necessrio compra do certificado de titularidade.
Uma outra maneira pela qual os governos podem criar mercados mediante a
privatizao das empresas pblicas, em especial se estas empresas exerceram previamente
monoplio sob patrocnio estatal na produo ou distribuio, ou ambos, de um produto ou
servio particular. A privatizao pode ser realizada de diversas maneiras, a comear pela
emisso de aes a todos os cidados, at a simples transferncia das aes do estado a
organizaes comunitrias ou sua venda em bolsas pblicas. Em todos os casos, a privatizao
equivale transferncia de uma empresa pblica para o setor privado e transformao do
propsito empresarial de proviso de servio pblico em maximizao de valor para o acionista.
Alm disso, contudo, ela tambm envolve em geral a sinalizao, aberta ou dissimulada, de que
novas empresas podero entrar no mercado que, anteriormente, era servido por uma companhia
de propriedade do estado, ensejando a criao de um mercado competitivo para este produto ou
servio particular.
Embora alguns scholars vejam a privatizao como uma panacia, capaz de com um s
golpe eliminar os provedores corruptos ou ineficientes do setor pblico e substitu-los com
provedores mais eficientes do setor privado, outros assinalam que este no sempre o caso. Em
muitos pases ps-socialistas do leste europeu, por exemplo, privatizaes de grande escala e em
geral descontroladas provaram muitos casos de demisso em massa e fechamento de fbricas,
com graves conseqncias econmicas para as famlias, comunidades e regies afetadas. Em
outros pases, como na Rssia, onde os mercados de ttulos mobilirios no foram bem
desenvolvidos, as fbricas foram simplesmente transferidas para seus dirigentes que em muitos
casos foram capazes de auferir lucros inesperados de suas vendas. Acontece igualmente como
argumentaram os economistas do bem-estar que algumas indstrias tm economias de escala
que possibilitam que grandes firmas mantenham sua posio monopolstica, independentemente
17
18
19
reparties para cuidar de direitos humanos (HOWE e JOHNSON, 2000). No ltimo caso, podese realizar os mesmos tipos de reformas interdepartamentais em nvel intradepartamental,
reduzindo ou aumentando a autonomia das subunidades, ou reorganizando-as no sentido de
expandir ou contrair suas esferas de atividade. No caso anterior, isto muitas vezes envolve
criao de unidades especializadas dentro dos departamentos para aumentar sua capacidade de
planejamento (CHENIER, 1985; PRINCE, 1979).
A reorganizao das estruturas governamentais pode ter um impacto particularmente
dramtico nos processos polticos existentes e nos tipos de interaes que ocorrem entre o estado
e os atores societrios (PETERS, 1992b). No entanto, acontece tambm que h limites para essas
reorganizaes. Em primeiro lugar, elas podem ser caras e consumir muito tempo. Em segundo,
se elas acontecerem com muita freqncia, seu impacto pode ser muito dissipado. Em terceiro
lugar, pode haver limites constitucionais ou jurisdicionais aos tipos de atividade que os governos
especficos podem assumir e forma em que eles podem faz-lo (GILMORE e KRANTZ, 1991).
regulaes tomam vrias formas e incluem regras, padres, licenas, proibies, leis e ordens
executivas. Embora nem sempre estejamos conscientes de sua presena, entre outras coisas, elas
governam, o preo e os padres de uma ampla variedade de bens e servios que consumimos,
104 desde estaes de rdio at tarifas de energia, bem como a qualidade da gua que bebemos
e o ar que respiramos, entre outras coisas.
A natureza das regulaes varia um pouco, dependendo de se estarem ou no orientadas
para as esferas econmicas ou sociais da atividade humana. As regulaes econmicas controlam
aspectos dos processos de produo que so especficos a certos bens ou servios, tais como os
preos e volumes de produo, ou o retorno sobre investimento, ou a entrada ou sada de
empresas de uma indstria. Um bom exemplo desse tipo de regulao a levada a termo por
vrios tipos de conselhos de marketing, rgos regulatrios que so particularmente proeminentes
no setor agrcola. O propsito desses conselhos manter elevados os preos das commodities
agrcolas pela restrio de sua oferta. Seu objetivo corrigir injustias ou desequilbrios
percebidos nas relaes econmicas, que podem emergir por conseqncia da operao das
foras de mercado. As regulaes econmicas constituram a forma tradicional de regulao; suas
contrapartidas sociais tm origem mais recente.
As regulaes sociais se referem a controles em matria de sade, segurana e prticas
sociais, como direitos civis e discriminao de vrias espcies. Elas tm mais a ver com nosso
bem-estar fsico e moral do que com nosso bolso. Os exemplos de regulao social incluem
regras sobre venda e consumo de lcool, jogo, segurana dos bens de consumo, riscos
ocupacionais, riscos relacionados com gua, poluio do ar, poluio sonora, discriminao com
base em religio, raa, gnero ou etnicidade e pornografia (PADBERG, 1992). Muitas reas de
regulao como a proteo ambiental, o consumo de lcool e o jogo existem em formas
hbridas entre a regulao econmica pura e a social pura, porque os problemas podem ter origem
econmica, mas seus efeitos adversos so principalmente sociais. Embora haja uma grande rea
de superposio entre as duas, as regulaes sociais tendem a ser mais gerais do que as
econmicas e no se concentram sobre indstrias especficas (por exemplo, bancos ou
telecomunicaes) como o fazem as regulaes econmicas mas sobre problemas ou funes
mais amplas, como poluio, segurana ou moralidade. Isso tem implicaes importantes para
sua administrao e enforcement, porque a regulao social tende a atravessar vrios setores e a
submeter-se jurisdio de vrios rgos governamentais (ver MAY, 2002; SALAMON, 2002b).
22
Existem diversas vantagens para a regulao como instrumento de poltica pblica (ver
MITNICK, 1980, p.401-4). Primeiramente, as informaes necessrias para se estabelecer a
regulao so menores do que as necessrias em muitas outras ferramentas, porque o governo no
precisa saber de antemo as preferncias do sujeito, como deve nos casos dos instrumentos
voluntrios. Ele pode simplesmente estabelecer um padro por exemplo, um nvel permitido de
poluio e esperar seu cumprimento. Em segundo lugar, onde a atividade em questo
considerada totalmente indesejvel como acontece com os filmes e vdeos que exibem pedofilia
mais fcil estabelecer regulaes que probam a posse desses produtos do que imaginar
formas de estimular a produo e distribuio de outros tipos de bens ou servios mais benignos.
Em terceiro lugar, as regulaes permitem uma melhor coordenao dos esforos 105 e do
planejamento do governo, por causa da maior previsibilidade que implicam. Em quarto lugar, sua
previsibilidade faz delas um instrumento mais adequado em tempos de crise, quando se necessita
de respostas imediatas. Em quinto lugar, as regulaes podem ter menores custos do que os
outros instrumentos, como os subsdios ou os incentivos fiscais. Finalmente, as regulaes podem
tambm ter apelo poltico, se o pblico ou o subsistema pblico quer ver uma ao rpida e
definitiva da parte do governo.
As desvantagens da regulao so igualmente significativas (ver ANDERSON, 1976).
Inicialmente, as regulaes com muita freqncia distorcem as atividades voluntrias ou do setor
privado e podem promover ineficincias econmicas. As regulaes de preos e a alocao direta
restringem a operao das foras da demanda e da oferta e afetam o mecanismo de preos nas
sociedades capitalistas, s vezes causando, dessa forma, distores econmicas imprevisveis no
mercado. As restries quanto entrada num setor industrial ou sada dele, por exemplo, podem
reduzir a competio e ter, assim, um impacto negativo sobre os preos. Em segundo lugar, as
regulaes podem, s vezes, inibir a inovao e o progresso tecnolgico, pela segurana de
mercado que propiciam s empresas existentes e limitadas oportunidades de experimentao que
permitem. Em terceiro lugar, as regulaes so muitas vezes inflexveis e no permitem levar em
conta as circunstncias individuais, ocasionando decises e resultados no pretendidos pela
regulao (DYERSON e MUELLER, 1993). As regulaes sociais so particularmente
problemticas. praticamente impossvel especificar, em muitos casos, o que exatamente se pode
aceitar sob uma regulao. O uso de expresses como drogas seguras e eficazes, por exemplo,
d azo a incerteza demais. Se as regulaes, porm, especificarem padres detalhados, elas
23
24
representativos de um nmero maior de pontos de vista, mas tero mais dificuldades para chegar
a recomendaes uniformes. Estas questes se tornaram mais importantes nos ltimos anos,
quando houve esforos para aumentar as consultas aos stakeholders em muitas jurisdies (ver
108 LICKEN, 2000; MITCHELL et al., 1997). Se, por um lado, estes tipos de parcerias
consultivas so teis, elas tm algumas restries, sobretudo o potencial para co-optar os atores
societrios ao ponto de os conselhos que eles provem aos governos meramente refletirem os
anseios e desejos do prprio governo (PHILLIPS, 1991a; SAWARD, 1990, 1992). Tambm
difcil identificar quem exatamente um stakeholder e quem no , o que pode levar a
dificuldades, se partes interessadas so esquecidas ou deixadas de lado (GLICKEN, 2000;
MITCHELL et al., 1997). E estes processos podem levar os participantes a um certo cinismo se
eles sentirem que suas posies foram ignoradas, ou que o propsito de uma fora-tarefa ou
comit era simplesmente impor-lhes uma viso pr-determinada em vez do contrrio (RIEDEL,
1972; GRIMA, 1985).
resultado de que eles tendem a ser fortemente defendidos pelos beneficirios e fracamente
antagonizados por seus adversrios (WILSON, 1974).
H tambm desvantagens no uso de subsdios, obviamente. Como os subsdios (exceto
incentivos fiscais) necessitam de financiamento, que devem vir de fontes novas ou vigentes de
receita, seu estabelecimento via do processo oramentrio formal com freqncia difcil. Eles
devem competir com outros programas de governo que precisam de fundos, cada qual apoiado
por sua prpria rede de grupos societrios, polticos e burocratas. Em segundo lugar, o custo para
se obter informaes sobre quanto subsdio seria necessrio para induzir um comportamento
desejado tambm pode ser elevado. Chegar ao montante correto de subsdio por tentativa e erro
pode ser uma maneira cara de implementar uma poltica. Em terceiro lugar, como os subsdios
funcionam de maneira indireta, tambm h com freqncia um tempo de espera antes que se
possa perceber os efeitos desejados. Este fato o torna um instrumento imprprio ao uso em
tempos de crise. Em quarto lugar, os subsdios podem ser redundantes nos casos em que a
atividade teria ocorrido mesmo que no houvesse subsdio, causando assim um ganho inesperado
aos receptores. Ao mesmo tempo, difcil elimin-los, por causa da oposio dos beneficirios
atuais que s tm a perder com sua remoo. Em quinto lugar, os subsdios podem ser banidos
por acordos internacionais, como o so nas indstrias mercantis, por causa dos efeitos perniciosos
que as importaes subsidiadas podem causar s indstrias e aos empregos locais.
governo. Os impostos sobre a folha de pagamento tm por objetivo muitas vezes construir um
pool de seguro contra riscos especificados como desemprego, doena, acidentes de trabalho e
penses de aposentados. Quando uma contingncia designada acontece, o segurado indenizado
com recursos do fundo. Em certo sentido, este no diferente do seguro privado que uma pessoa
pode comprar contra vrios riscos, salvo que alguns riscos so considerados cruciais para a
sociedade e por isso o governo torna compulsrio o seguro contra eles. A participao
compulsria num fundo de seguro expande o nmero de segurados e reduz, assim, o custo dos
prmios pela pulverizao do risco das atividades individuais especficas entre a populao geral
(KATZMAN, 1988; FELDMAN, 2002).
Os impostos podem tambm servir usados para frear um comportamento indesejvel. Em
comparao com um subsdio que um incentivo positivo e funciona premiando um
comportamento desejado os impostos podem ser aplicados como um incentivo negativo (ou
sano) que penaliza um comportamento indesejado. Ao tributar um bem, servio ou atividade, o
governo indiretamente, desestimula seu consumo ou produo, tornando-o mais caro de comprar
ou produzir. Muitos objetivos polticos de governos visando reduzir o consumo de fumo, bebida e
jogo, em virtude de seus efeitos nocivos, por exemplo, podem ser parcialmente atingidos
mediante impostos excepcionalmente elevados sobre as receitas de cigarros, lcool e jogos.
Segundo mostraram estudos, o alto preo dos cigarros causado pelos impostos elevados foi uma
razo chave para a reduo no consumo de cigarro no Canad no incio dos anos 90, por
exemplo, embora estes impostos tenham estimulado o contrabando e outras prticas de sonegao
de impostos (STUDLAR, 2002).
Um uso particularmente inovador de um imposto como instrumento de poltica pblica a
taxa de uso. Em vez de induzir um comportamento, recompensando-o com subsdio, ou
cobrando-o por meio de regulaes, o governo impe um preo sobre certos comportamentos ,
o qual deve ser pago por quem os adota. Pode-se ver o preo como uma penalidade financeira
que visa a desestimular o comportamento em questo. As taxas de uso semelhana dos leiles
de direitos de propriedade so uma combinao de instrumentos de regulao e de mercado. O
aspecto regulatrio tem a ver com o governo estabelecendo uma taxa (imposto) para uma
atividade mas sem proibi-la ou limit-la. A quantidade de atividade alvo que empreendida
determinam-na as foras de mercado que respondem ao nvel dessas taxas. O custo extra
envolvido leva as empresas e os indivduos a desenvolverem anlises de custo-benefcio formais
31
ou informais, e a concluir dessa maneira, que a atividade deve ser totalmente encerrada ou
reduzida ao nvel em que os benefcios excedam aos custos. Os esforos voltados a reduzir custos
podem estimular uma busca por alternativas (mais baratas) que reduziro a atividade onerada.
Uma empresa pode obter ganhos inesperados se for capaz de implementar tecnologias que no
envolvem o comportamento-alvo ou a taxa associada a ele. O sucesso de uma taxa de usurio
112 depende de se estabelecer taxas timas, de modo que ocorra somente um nvel aceitvel de
atividade indesejada.
As taxas de uso so comumente utilizadas para controlar externalidades negativas. Um
exemplo da rea de controle de poluio a das taxas de uso sobre poluio conhecida como
taxas de emisso (SPROULE-JONES, 1994; ZECKHAUSER, 1981). A reduo da poluio tem
custos, cuja taxa marginal tende a aumentar com cada unidade adicional de reduo. Se for
cobrada uma taxa sobre a emisso de efluentes, o poluidor ir reduzir seu nvel de poluio at o
ponto em que se torna mais caro reduzir a poluio do que simplesmente pagar a taxa sobre
emisso. Teoricamente, pelo menos, o poluidor estar, assim, constantemente, tentando encontrar
maneiras de minimizar as taxas que ele ter que pagar pela reduo do nvel de poluio que ele
libera. Em termos ideais, o governo estabeleceria a taxa de emisso no ponto em que os
benefcios sociais e os custos sociais se igualassem, presumindo-se que a sociedade saiba com
quanta poluio ela pode viver, dados os custos de diminuir o nvel de poluio. Qualquer outro
preo seria ineficiente; taxas mais baixas produziriam poluio excessiva e uma taxa alta demais
elevaria os custos e, por conseguinte, o preo que os consumidores pagariam. Outro exemplo
inovador de taxas de uso o caso dos esforos de Cingapura para controlar o congestionamento
de trnsito no centro da cidade. Durante as horas de pico, os usurios de transportes so
obrigados a pagar uma taxa para entrar na rea central da cidade, o que os fora a comparar os
custos de entrar na rea a bordo de seus prprios veculos com o custo de tomar um nibus ou
metr, que so isentos da cobrana. As pesquisas mostram que essa taxa teve um impacto
marcante sobre a reduo do fluxo do trnsito na rea central; e outras cidades, como Londres, na
Inglaterra, j implantaram ou, pelo menos, esto pensando em usar esquemas semelhantes.
Entre as vantagens dos impostos e das taxas de uso como instrumentos de poltica pblica
esto as seguintes. Primeiramente, de um ponto de vista administrativo, fcil cri-las. As
companhias tm poucas bases para se opor a essas medidas; no podem dizer que impossvel
reduzir a atividade em questo, quando conseguem continuar o nvel atual de atividade com o
32
33
informaes so de uma natureza geral e visam a tornar a populao mais esclarecida, de modo
que ela possa tomar decises mais informadas. Por exemplo, o governo dissemina informaes
sobre turismo, programas e estatsticas econmicas e sociais, por meio de campanhas
publicitrias, deixando que a populao tire suas prprias concluses e responda de acordo
(SALMON, 1989). Entretanto, as informaes tambm podem ter em mira um foco mais preciso,
para eliciar uma resposta particular, como no caso da publicao de informaes sobre os efeitos
nocivos do fumo (WEISS e TSCHIRHART, 1994; VEDUNG e DOELEN, 1998). Em um e outro
caso, no h qualquer obrigao por parte do pblico de responder de uma maneira particular
(ADLER e PITTLE, 1984). Em muitos pases, esta liberao passiva de informao pode ser
obrigatria ou facilitada por leis de liberdade de informao ou de acesso informao. Estas
leis permitem acesso a tipos especficos de informao governamental pelos membros do pblico
(RELYEA, 1977; BENNETT, 1990, 1992). Esta legislao em geral acompanhada por
disposies sobre privacidade e sigilo oficial, o que equilibra o livre acesso com restries sobre
a liberao de alguns tipos de informao, cujo contedo exato varia de pas para pas
(QUALTER, 1985).
1.4.2. Exortao
A exortao, ou persuaso, como tambm chamada, envolve apenas um pouquinho mais de
atividade de governo do que a pura disseminao de informao (STANBURY e FULTON,
1984). Ela envolve um esforo conjunto no sentido de mudar as preferncias e aes dos sujeitos,
mais do que apenas inform-los s sobre uma situao, na esperana de que eles mudem seu
comportamento num sentido desejado. Entretanto, ela no implica alterar a atratividade da
escolha pelo oferecimento de recompensa ou pela imposio de sanes.
Os exemplos de exortao incluem propaganda que incitem as pessoas a manter a forma e
a sade, a no desperdiar gua ou energia e a usar transporte pblico. As consultas entre os
funcionrios do governo e os representantes das instituies financeiras, da indstria ou dos
trabalhadores tambm so com freqncia uma forma de exortao, porque nesses encontros os
governos muitas vezes esperam alterar o comportamento 115 desses segmentos. Este grupo
de instrumentos pressupe uma ou ambas de duas coisas: (1) que o campo do comportamento
privado em questo deve permanecer privado e o governo no pode, legitimamente, aplicar
instrumentos coercitivos; (2) que as motivaes so suficientemente forte para que se possa
35
confiar que os prprios sujeitos logrem os objetivos polticos to logo estejam de posse das novas
informaes. Por exemplo, para prevenir a propagao da AIDS, o governo pode fazer pouco no
sentido de forar um comportamento sexual seguro, mas em vez disso ele deve confiar na
disseminao de informaes, com a esperana de que as pessoas tomem decises informadas
para evitar atividades que acarretem riscos de infeco.
O uso de ferramentas baseadas na informao oferece numerosas vantagens aos governos
(ibi,p. 297-301). Trata-se de um bom comeo para um governo que lida com problemas para os
quais no existem solues definitivas. Em segundo lugar, fcil de estabelec-la, e se o
problema se resolve com a mera exortao, nada mais precisa ser feito. Entretanto, mesmo que se
encontre um instrumento melhor, pode-se mudar ou abandonar a poltica da persuaso sem muita
dificuldade. Em terceiro lugar, ela barata em termos de custos financeiros e de pessoal porque
envolve pouco comprometimento de recursos financeiros ou de fiscalizao pela burocracia. E,
finalmente, a exortao consistente com as normas da democracia liberal, que valorizam o
debate, a persuaso, a responsabilidade individual e a liberdade.
Entretanto, a exortao um instrumento muito fraco, quando se requer resultados
imediatos, como em tempos de crise. O governo pode us-la apenas para mostrar que est
fazendo alguma coisa a respeito do problema, quando na realidade no est fazendo algo
significativo a respeito (EDELMAN, 1964, p.44-72). Assim, a exortao do governo contra a
violncia s mulheres, na ausncia de outros instrumentos, pode ser de pouca valia. Como
concluem Stanbury e Fulton, na ausncia de induzimentos positivos ou negativos (ou, mais
diretamente, de alavancagem), a maioria dos esforos de persuaso provavelmente tem ou uma
baixa probabilidade de sucesso ou um perodo de validade relativamente curto. No melhor dos
casos, deve-se us-la em conjunto com outros instrumentos, se estes estiverem disponveis.
1.4.3. Pesquisas investigativas, comisses de inqurito
e legislao sobre a liberdade de informao
Os recursos de informao tambm podem ser usados para fins procedimentais. Estes
instrumentos so razoavelmente variados e vo desde a seletiva liberao ou reteno de
informaes governamentais at a criao de organismos especializados de pesquisa para
compilar informaes existentes numa forma que possa ser usada pelo governo. Todas estas
ferramentas, porm, tm o mesmo objetivo em mente: alterar a natureza das percepes dos
36
atores nos subsistemas polticos de modo a alterar a natureza dos processos polticos atuais e
futuros (TERMEER e, KOPPENJAN, 1997).
Os governos podem empregar uma srie de organismos provisrios para compilar
informaes existentes em forma utilizvel ou s vezes apenas para adiar uma tomada de deciso,
na esperana de que a presso pblica em favor da ao esmorea com o tempo. O mais
importante deles o inqurito, a comisso 116 ou a fora-tarefa ad hoc. Estes rgos existem
em muitas formas em pases diferentes e so com freqncia estabelecidos com o objetivo de
lidar com problemas polticos novos ou particularmente preocupantes. Eles tentam prover um
frum que combine pesquisa acadmica especializada e uma contribuio pblica mais
generalizada na definio e soluo potencial de problemas polticos, gerando informao que se
torna disponvel a todos os participantes no processo poltico e alterando em conseqncia sua
base epistmica ou de conhecimento (SHERIFF, 1983; WRAITH e LAMB, 1971, p.302-23;
CHAPMAN, 1973).
Estas comisses tm algumas vantagens em termos de afastar uma questo do debate
partidrio imediato, embora isto possa levar a alegaes de que so meramente tticas de
adiamento e, por isso, solapam sua legitimidade (ELLIOTT e McGUINNESS, 2001). Isto resulta
com freqncia na indicao de figuras importantes ou respeitadas para dirigir essas
investigaes, afim de garantir que sua criao e deliberaes estejam acima de qualquer
reprovao partidria ou pblica. Este , especialmente, o caso das investigaes de alta
visibilidade como as comisses reais e comisses presidenciais (McDOWALL e ROBINSON,
1969; CAIRNS, 1990a; d'OMBRAIN, 1997).
Em muitas jurisdies, tambm se evidencia um sistema de revises formais de reas
polticas
contnuas.
Estas
revises
servem
como
foras-tarefas
ou
investigaes
37
2. CONCLUSO
A discusso neste captulo indica que se pode gerar um esquema parcimonioso para categorizar
instrumentos de poltica pelo exame do nmero limitado de recursos bsicos que os governos
podem empregar. Enquanto esta discusso ajuda a esboar os tipos de decises que os policymakers tm que fazer sobre o modo exato como eles tentaro atingir seus objetivos polticos, ela
nos diz pouco sobre como ou por que estas decises so tomadas. No captulo 8 discutiremos
vrios modelos causais de escolha de instrumentos. No entanto, este captulo, como o anterior,
que descreve os principais atores e instituies envolvidas na public policy-making meramente
inventariou um elemento importante do processo de poltica pblica. Na parte III ser discutido o
modo pelo qual o processo de fato se opera.
LEITURAS ADICIONAIS
ANDERSON, Charles W. Statecraft: an introduction to political choice and judgment. New
York: John Wiley and Sons, 1977. 117
BALCH, George I. The stick, the carrot, and other strategies: a theoretical analysis of
governmental intervention. Law and Policy Quarterly, v. 2, n.1, p. 35-60, 1980.
BEMELMANS-VIDEC, Marie-Louise, Ray C. RIST e Evert VEDUNG (orgs.). Carrots, sticks
and sermons: policy instruments and their evaluation. New Brunswick, NJ: Transaction
Publishers, 1998.
GUNNINGHAM, Neil, Peter GRABOSKY e Darren SINCLAIR. Smart regulation: designing
environmental policy. Oxford: Clarendon Press, 1998.
HOOD, Christopher. The tools of government. Chatham, NJ: Chatham House, 1986.
_____. The hidden public sector: the Quangocratization of the world?'. In F-X. KAUFMAN, G.
Majone e V. OSTROM (orgs.). Guidance, control, and evaluation in the public sector.
Berlin: Walter de Gruyter, 1986. p.183-207.
LOWI, Theodore J. Four systems of policy, politics and choice. Public Administration Review,
v.32, n.4, p.298-310, 1972.
MITNICK, B.M. The political economy of regulation. New York: Columbia University Press,
1980.
PETERS, B. Guy e F.K.M. VAN NISPEN (orgs.). Public policy instruments: evaluating the tools
of public administration. New York: Edward Elgar, 1998.
SALAMON, Lester M. (org.). Beyond privatization: the tools of government action. Washington:
Urban Institute, 1989. p. 23-50.
______ (org.). The tools of government: a guide to the new governance. New York: Oxford
University Press, 2002.
SCHNEIDER, Anne e Helen INGRAM. Behavioral assumptions of policy tools. Journal of
Politics, v.52, n.2, p. 510-29, 1990.
38
NOTAS
1.
2.
3.
4.
5.
39
QUESTIONRIO IV
1. Quais as categorias bsicas de ferramentas polticas que esto envolvidas nas atividades
governamentais, segundo Lowi? E qual o problema com estes trs tipos de polticas?
2. Qual a posio do governo em relao s estratgias que utiliza para atingir seus
objetivos?
3. Que fatores influenciam as ferramentas governamentais, segundo Salamon?
4. Quais so as trs categorias apontadas por Bardach e seus quatro fatores crticos?
5. Quais so os esquemas desenvolvidos por Elmore, Schneider e Ingram e seus respectivos
focos em instrumentos de resultados em vez de inputs?
6. Quais so as vantagens e desvantagens da proviso direta de bens e servios como
instrumento de poltica pblica?
7. Quais so as generalizaes feitas por Ahroni sobre as caractersticas bsicas das
empresas pblicas?
8. Que elementos histricos ajudam a justificar o afastamento das organizaes voluntrias
e seu recente retorno?
9. Como o governo influencia e move as famlias, as comunidades e as organizaes no
governamentais ao?
10. Que vantagem se obtm com o uso das organizaes voluntrias como instrumento de
poltica pblica?
11. O que vem a ser a organizao de mercado e como o governo pode utilizar seus recursos
originais para desenvolver mercados?
12. Quais so as vantagens e desvantagens dos leiles de direitos de propriedade utilizados
pelo governo?
13. Em que formas se pode efetuar a privatizao e o que demonstra a experincia de muitos
pases a respeito das privatizaes?
14. Qual o objetivo de um instrumento procedimental de poltica pblica?
15. Quais so as formas de reorganizao ministerial e quais os limites dos esforos de
reorganizao das estruturas de governo?
16. Em que consistem as regulaes como instrumentos de poltica pblica?
17. Quais so as vantagens e desvantagens do uso de agncias reguladoras como instrumento
de poltica pblica?
18. Que fatores influenciam a dependncia implcita ou explcita que as entidades no
governamentais tm dos governos?
19. Que elementos deve-se levar em conta para se ter um bom uso dos comits consultivos ou
semi-ongs?
20. Como se configuram a delegao regulada ou a auto-regulao como instrumentos de
poltica pblica baseada na autoridade?
21. Quais so os principais instrumentos polticos baseados no uso de recursos do tesouro?
22. Quais as vantagens e desvantagens de se recorrer ao uso de subsdios como instrumento
de poltica pblica?
23. Como as licenas influenciam as polticas pblicas e qual sua relao com o mercado?
24. Como o financiamento de grupos de interesse afeta a policy-making de um governo?
25. Como a exortao influencia a poltica pblica?
40
- 119 -
PARTE III
Captulo 5
Captulo 5
MONTAGEM DA AGENDA:
DETERMINANTES, IDIAS E JANELAS POLTICAS
-1201. MODELOS INICIAIS DE UMA VARIVEL PARA MONTAR AGENDA
Determinismo econmico e tecnolgico: as teses de convergncia
Interao de poltica e economia: ciclos de negcios polticos
Idias e ideologia: paradigmas e humores polticos
Grupos de interesse e a mdia: o ciclo de visibilidade dos problemas
2. MODELOS DE VARIVEIS MLTIPLAS PARA MONTAR AGENDA
Funil de causalidade
Padres de montagem da agenda
Janelas e fluxos polticos
3. ESTILOS DE MONTAGEM DA AGENDA
4. CONCLUSO
Por que alguns problemas aparecem na agenda governamental como alvos de ao e outros
no? Embora eles sejam, muitas vezes, tomados como indiscutveis, os meios e mecanismos
por meio dos quais os problemas e preocupaes so reconhecidos como alvos de ao
governamental no so de forma alguma simples. Algumas demandas por soluo
governamental de certos problemas pblicos vm de atores internacionais e domsticos, ao
passo que outras so iniciadas pelos prprios governos. Essas questes se originam de vrias
maneiras e devem se submeter a processos complexos antes de serem seriamente consideradas
como alvos de soluo. A montagem da agenda o primeiro e talvez o mais crtico dos
estgios do ciclo da poltica pblica diz respeito a esses processos.
John Kingdon, em sua pesquisa pioneira sobre o assunto, no incio da dcada de 1980,
ofereceu a seguinte breve definio sobre esse estgio:
O que acontece nesse estgio inicial tem um impacto decisivo em todo o processo
poltico e seus resultados. A maneira e a forma em que os problemas so reconhecidos se
que so, de algum modo, pelo menos reconhecidos so determinantes fundamentais de
como eles sero, enfim, tratados pelos policy-makers. Segundo Cobb e Elder (1972, p. 12):
Os processos pr-polticos, ou pelo menos de pr-deciso, muitas vezes,
desempenham o papel mais crtico na determinao sobre que questes e
alternativas devem ser consideradas pelo estado (politia) e as provveis
decises que sero 121 tomadas. O que acontece nas cmaras de tomada
de deciso das instituies formais de governo pode significar pouco mais
que reconhecer, documentar e legalizar se no legitimar os resultados
momentneos de um confronto contnuo de foras na matriz social mais
ampla.
pelo governo e vice-versa. Alm disso, deve-se entender as condies sob as quais essas
demandas emergem e so articuladas nos discursos polticos dominantes (SPECTOR e
KITSUSE, 1987, p. 75-76). Com vistas a este fim, precisamos entender os interesses materiais
dos atores sociais e estatais assim como os contextos institucionais e ideolgicos em que eles
operam (THOMPSON, 1990).
Para compreender essa interao complexa no estgio de montagem da agenda do
processo poltico, os estudiosos de policy-making, ao longo dos anos, desenvolveram vrios
modelos tericos diferentes de comportamento para a montagem da agenda. Esses variaram
desde modelos simples de mo nica (one way), em que se v os governos respondendo de
maneira semi-automtica a mudanas de grande escala na sociedade, at modelos em que se
v que a relao entre o estado e os atores sociais tm uma natureza muito mais dialtica ou
inter-relacionada.
A maior parte dos estudos iniciais sobre a questo da montagem da agenda comeou com o
pressuposto de que as condies scio-econmicas levavam emergncia de conjuntos
especficos de problemas aos quais os governos eventualmente respondiam de uma forma
morosa, causal. Estes incluem modelos baseados na idia de que 123 as questes com que
se defrontam os governos modernos esto convergindo para um mesmo conjunto; de que a
interao dos ciclos econmicos e polticos afetam a natureza das questes que alcanam o
status de agenda; de que essas mesmas questes so determinadas por oscilaes nos humores
ou sentimentos pblicos; e de que um padro mais especfico de oscilaes na ateno
governamental uma caracterstica da montagem de agendas nas democracias modernas.
Cada um desses primeiros modelos ser discutido individualmente.
esforo de seguridade social podia se explicar pelo exame das diferenas na idade dos
sistemas de seguridade social, na idade da populao, no nvel do desenvolvimento
econmico definido em termos do PNB per capita e independentemente de o estado ser
totalitrio ou democrtico liberal (WILENSKY, 1975, p. 658-9). Ele descobriu que a
correlao mais forte era entre o esforo de seguridade social e o nvel do PNB per capita,
uma correlao que o levou a argumentar que os critrios econmicos eram mais
significativos do que os polticos para se entender por que surgiram aquelas polticas pblicas.
Conforme ele explicou, o crescimento econmico torna mais parecidos os pases com
tradies culturais e polticas contrastantes, em sua estratgia de construir o piso abaixo do
qual ningum afunda (ibid.).
Nessa perspectiva, a montagem da agenda , portanto, um processo virtualmente
automtico que ocorre como resultado das tenses e presses colocadas sobre os governos
pela industrializao e a modernizao econmica. Pouco importava, por exemplo, se as
questes eram de fato geradas pelos atores sociais e colocadas na agenda do governo, ou se os
estados e os funcionrios do estado tomavam a dianteira no desenvolvimento da poltica
pblica. O que foi, no entanto, significativo foi o fato de que surgiram polticas semelhantes
em diferentes pases, independentemente das diferenas em suas estruturas sociais e polticas.
A tese da convergncia foi logo questionada pelos crticos que argumentaram que ela
simplificava em excesso o processo de desenvolvimento das polticas e retratava de forma
incorreta a natureza das polticas reais de bem-estar encontradas nas diferentes jurisdies
polticas essas que se caracterizavam ao mesmo tempo por significativa divergncia e tambm
convergncia (HEIDENHEIMER et al., 1975). Observou-se, por exemplo, que em estudos
comparativos sobre o desenvolvimento de polticas nos estados norte-americanos as
medidas econmicas explicavam mais da metade das variaes interestaduais nas polticas em
apenas 4% dos setores polticos examinados. Em segundo lugar, a definio de fatores
polticos usada pelos pesquisadores restringia-se a coisas como a afluncia de eleitores, a
fora dos partidos e a justeza da repartio das verbas pelo legislativo e no inclua fatores
bvios relativos a desenvolvimento programtico tais como o esforo tributrio ou a natureza
das verbas intergovernamentais, ambos fatores significativos no sistema federal dos EUA. Em
terceiro lugar, sugeriu-se que o desejo de construir um forte argumento econmico levou os
pesquisadores a negligenciar a maneira como os fatores econmicos variavam em significado
ao longo do tempo e por reas de problemas (SHARKANSKY, 1971).
10
Em seu trabalho sobre mudana poltica na Inglaterra, Peter Hall observou que as estruturas
de crenas baseadas em princpios e as idias causais constituem um paradigma poltico e
salientou seu significado em todos os estgios do processo poltico, inclusive na montagem da
agenda. Como argumentou Hall (1990, p. 59), um paradigma de poltica pblica estabelece:
11
12
vrios grupos na populao se traduzem em matrias que concorrem ateno sria dos
funcionrios pblicos (Cobb et al., 1976, p.126).
Entretanto, nem todos os autores e estudos focalizaram o papel dos grupos de interesse
ou presso em si, ao lidarem com a ateno dada pelo governo a certas questes. Na rea dos
estudos de comunicao, por exemplo, eram comuns os estudos que atribuem papel central
mdia na moldagem da discusso e do debate pblico (McCOMBS, 1981). Esses estudos em
geral examinavam as relaes entre a cobertura de questes pela mdia e o seu impacto na
opinio pblica em estados (politias) democrticos, argumentando que esta relao
estimularia os governos a agir sobre questes especficas trabalhadas pela mdia como
acionveis, isto , como solucionveis pela atividade governamental (NELSON e OXLEY,
1999; BOSSO, 1989).
Como se discutiu no captulo 3, um modelo inicial muito influente no processo de
montagem da agenda foi desenvolvido nos anos 70 pelo scholar britnico Anthony Downs,
com base neste tipo de anlise. Na viso de Downs, a public policy-making, em muitas reas
da vida social, tendeu a girar em torno de questes especficas que captaram
momentaneamente a ateno pblica, resultando em demandas por ao governamental. Estes
problemas logo desapareceriam de vista, assim que a complexidade ou intratabilidade do
problema se torna evidente aos membros do pblico. Como disse ele:
Numa democracia, em que os polticos ignoram as demandas pblicas por sua conta e risco,
argumento Downs, o crescimento e a diminuio da ateno pblica resultaria num padro
cclico caracterstico de montagem de agenda e public policy-making: o ciclo de visibilidade,
ou de ateno dada aos problemas.
Esta idia de um padro sistemtico de montagem da agenda ganhou muita ateno
nos anos subseqentes e o trabalho de Downs um dos mais freqentemente citados na
literatura sobre a montagem da agenda. No entanto, sua hiptese original era bastante vaga.
No estava claro, por exemplo, se a expectativa era de que este ciclo se aplicava maioria dos
13
mudana administrativa no curso da histria recente dos EUA, eles observaram que somente
sete dos 12 casos de reorganizao administrativa atenderam s expectativas do modelo
downsiano. Isto , elas exibiram essas mudanas durante a mesma dcada do pico de interesse
pblico, conforme medido pelas perguntas da pesquisa Gallup. Em outros quatro casos, no
entanto, as mudanas ocorreram na dcada subseqente ao pico de interesse pblico, enquanto
que numa rea poltica do bem-estar social a mudana ocorreu anteriormente ao pico de
interesse pblico. A evidncia se tornou ainda mais fraca, quando eles examinaram iniciaes
organizacionais. Eles constataram que somente quatro iniciaes organizacionais coincidiram
com a mesma dcada que o pico do interesse pblico, enquanto quatro ocorreram na dcada
seguinte e trs poltica econmica, habitao e bem-estar social ocorreram antes do pico
de interesse pblico (PETERS e HOGWOOD, 1985b, p. 250).
Com base nesses resultados, Peters e Hogwood deram apenas uma sustentao parcial
hiptese de Downs. Como argumentaram eles: Nossa evidncia sustenta o 131
argumento de Downs de que os problemas que estiveram sujeitos ao ciclo de exposio
mdia (issue-attention) recebero um nvel mais elevado de ateno aps o pico do que antes
dele (ibid., 251). Entretanto, eles tambm tomaram o cuidado de observar que parecia haver
pelo menos dois padres ou ciclos funcionando no processo de issue-attention, alm do que
Downs identificara inicialmente. No primeiro tipo, os ciclos tiveram incio em eventos
externos ou exgenos, tais como guerra ou crise de energia, e em seguida foram mediados
pela ateno pblica. Nesse tipo de ciclo de crise, o problema no evanesceria, conforme
hipotetizara Downs. No segundo tipo de ciclo poltico, a iniciao da questo (issue) teve
origem na liderana poltica e, em seguida, foi igualmente mediada pela ateno pblica
(ibid., p. 252; ver tambm HOGWOOD, 1992).
Enquanto estudos como este de Downs foram teis para introduzir a avaliao
sistemtica do papel dos atores polticos nas discusses da montagem da agenda, eles
tenderam a ignorar ou subestimar o papel do estado neste processo (SHARP, 1994b; YISHAI,
1993). Por exemplo, eles deixaram de observar o modo pelo qual eventos polticos
oficialmente programados como oramentos anuais, pronunciamentos do trono, ou
entrevistas presidenciais imprensa poderiam desencadear ateno da mdia, invertendo as
relaes causais originalmente atribudas a estes atores no processo de montagem da agenda
(COOKS et al., 1983; HOWLETT, 1997; ERBRING e GOLDENBERG, 1980; FLEMMING
et al., 1999). A evidncia emprica coletada em muitos outros estudos de caso revelou que as
dimenses crticas de sucesso e fracasso do grupo de interesse em ganhar acesso agenda
15
Nenhuma destas abordagens iniciais gerou modelos ou teorias de montagem da agenda que
resistissem a testagem e a exames. Na melhor das hipteses, elas estabeleceram algumas
conexes entre a emergncia de certos tipos gerais de questes (issues) relativos a agendas
polticas e determinados conjuntos de variveis sociais, polticas e econmicas gerais. Os
problemas associados a cada um dos esforos iniciais desenvolvidos para identificar uma
causa ou fator nico que guiasse a montagem da agenda de poltica pblica levou ao
desenvolvimento de modelos mais complexos, de variveis mltiplas, que procurassem
combinar de modo sistemtico algumas das variveis centrais identificadas inicialmente
nestes primeiros estudos numa teoria mais precisa de montagem da agenda.
17
aes, eles conseguiro colocar sua questo 133 na agenda formal. Portanto, conforme
resumem Cobb, Ross e Ross (1976, p. 132):
O modelo da iniciativa externa aplica-se situao em que um grupo
externo estrutura governamental (1) explicita uma queixa, (2) tenta
ampliar o interesse pela questo a tantos outros grupos na populao
quantos forem necessrios para ganhar espao na agenda pblica, com
vistas a (3) criar suficiente presso sobre os tomadores de deciso visando
forar a questo a entrar na agenda formal, a fim de que seja seriamente
levada em considerao.
Kingdon identificou diferentes tipos de janelas que esto implcitas em seu trabalho.
Como afirmou Kingdon:
Em ltima anlise, Kingdon sugeriu que existem dois tipos fundamentais de janelas: a janela
do problema e a janela poltica:
Basicamente, uma janela se abre por conta de mudana no fluxo poltico
(por exemplo, uma mudana de administrao, uma guinada na distribuio
partidria ou ideolgica dos assentos... ou uma reviravolta no humor poltico
da nao); ou ela se abre porque um novo problema capta a ateno dos
funcionrios do governo e daqueles que esto prximos a eles. (Ibid., p. 176)
A esta distino inicial, Kingdon acrescentou a idia de que a janela tambm variaria em
termos de sua previsibilidade. Enquanto argumentava que eventos aleatrios ocasionalmente
so significativos, ele enfatizava a maneira em que o processo de montagem da agenda nos
Estados Unidos dominada por janelas institucionalizadas 2. Segundo suas palavras, [s]obra
algum grau de imprevisibilidade. No entanto, seria um grave erro concluir que os processos...
so essencialmente aleatrios. Um certo grau de padro evidente (ibid., p. 216). De fato,
ele argumentou que muitas janelas se abrem num padro mais ou menos previsvel, cclico:
As janelas s vezes se abrem com grande previsibilidade. Ciclos regulares de vrios tipos
abrem e fecham janelas de acordo com um calendrio. Esse programa varia em sua preciso e,
22
Estes tipos bsicos de janelas e suas relaes esto esboados na figura 5.1. Neste modelo, o
nvel de institucionalizao de um tipo de janela 138 determina sua freqncia de apario
e, por conseguinte, sua previsibilidade (BOIN e OTTEN, 1996; HOWLETT, 1997b).
Janelas ALEATRIAS
Janelas DISCRICIONRIAS
Janelas de EXTERNALIDADE
Janelas de ROTINA
Elevado
Baixo
23
Esta breve reviso dos estudos sobre montagem da agenda mostrou como estes se moveram
de modelos invariveis simples para modelos mais sofisticados que conectam inmeras
variveis em relaes multivariveis complexas. Ele mostrou tambm como os estudos
contemporneos se concentraram na elaborao de um conjunto bsico de padres ou estilos
de montagem da agenda, revelando muito sobre o timing da atividade de montagem da agenda
e a natureza global da dinmica poltica que dela resulta.
Edificando sobre estudos anteriores de varivel nica que focavam o impacto sobre a
montagem da agenda que exerciam variveis como a natureza da economia, o sistema
poltico, as idias e crenas de relevncia poltica e as atividades de atores polticos centrais, 140 - os estudos atuais mostraram como estas variveis se congregam para criar um nmero
relativamente pequeno de estilos de montagem de agenda e como eventos polticos fortuitos e
25
esperados podem atrair a ateno social e do estado para questes particulares de vrias
maneiras razoavelmente previsveis.
Como descobriram Cobb, Ross e Ross, em termos pioneiros, as variveis mais
significativas relacionadas com a identificao de estilos tpicos de montagem da agenda tm
a ver com a natureza dos atores que iniciam a discusso poltica e a maneira como o governo
se envolve nessa iniciao. Em vez de enfatizar a natureza do regime poltico no sentido de
determinar esses padres, porm, seria mais profcuo, como sugeriram Kingdon e
Baumgartner e Jones, conceituar o processo da montagem da agenda em termos da interao
da natureza do subsistema poltico envolvido na rea da questo (issue area) com a natureza
do prprio problema. Nessa ltima dimenso, numa sociedade democrtica crtico o nvel de
apoio pblico para a resoluo de um problema (SOROKA, 2002). Alguns problemas tm um
impacto amplo sobre a sociedade e, portanto, provvel que as demandas por sua soluo
sejam iniciadas pelo pblico. Outros so significativos apenas para grupos particulares, os
quais dependendo da proximidade de suas relaes com o governo do dia talvez tenham
condies de empreender uma iniciao interna. Os funcionrios do governo podem se
envolver tanto em mobilizao como em iniciao interna, dependendo do nvel de apoio
pblico para a soluo do problema em questo: se o apoio estiver prximo, ento provvel
que vejamos sua consolidao; em caso contrrio, o governo ter que recorrer mobilizao.
Assim, a questo central na montagem da agenda no o tipo de regime envolvido,
mas antes como reconheceram tanto Kingdon quanto Baumgartner e Jones (1) a natureza
do subsistema poltico envolvido no problema, que determina se so estatais ou societrios os
atores que iniciam o processo, e (2) o nvel de apoio pblico em favor da soluo (MAY,
1991). Isto , o modo de montagem da agenda determinado pela natureza do apoio pblico
questo (issue) e pela natureza dos atores que a iniciam.
Iniciador do
debate
Baixo
Atores societrios
Iniciao externa
Iniciao interna
Estado
Consolidao
Mobilizao
FONTE: Adaptado de Peter J. May. Reconsidering policy design: policies and public. Journal of
Public Policy, vol. 11, n. 2, p. 187 206, 1991.
26
Os trs padres tpicos identificados por Cobb, Ross e Ross se enquadram em trs dos
quatro estilos bsicos de montagem da agenda gerados dessa maneira (ver figura 5.2). 141
O quarto tipo de montagem de agenda, consolidao, ocorre quando o governo inicia o
processo de resoluo de um problema pblico para o qual j h um extenso apoio popular.
Nesses casos, a issue no precisa ser iniciada nem precisa de mobilizao do apoio
pblico. Basta o estado consolidar o apoio existente e prosseguir com a criao da poltica.
4. CONCLUSO
Enquanto o timing exato da emergncia de uma issue na agenda formal ou sistmica de uma
poltica depende, como mostrou Kingdon, da existncia de uma janela poltica, da natureza da
recepo dada a uma issue e, como veremos no capitulo 6, dos tipos de soluo propostos
todos estes aspectos do processo de montagem da agenda dependem muito da natureza do
subsistema poltico encontrado na rea em questo. Se os membros de um subsistema tm ou
no a capacidade de criar e manter um monoplio sobre a interpretao e o entendimento de
uma issue poltica, como ressaltaram Baumgartner e Jones em seu trabalho, essa capacidade
que determina em larga escala se o pareamento dos problemas e solues encontrado na
montagem da agenda e nos estgios subseqentes da formulao de polticas do processo
poltico resultaro na considerao da issue num paradigma poltico existente ou em
abordagens mais novas ao assunto (HAIDER-MARKEL e JOSLYN, 2001; JEON e
HAIDER-MARKEL, 2001).
A montagem da agenda no automtica. Os monoplios polticos no somente
controlam como uma issue considerada, mas tambm se lhe dada ou no ao menos alguma
considerao (DAVID, 2000; GENT, 2000). Muitos estudos, nas dcadas de 1950 e 60, sobre
problemas raciais na Amrica do Norte, e outros nas dcadas de 1970 e 80, sobre questes
(issues) como discriminao de gnero, atestam para o fato de que no-decises ou decises
para no se fazer de uma issue um problema social que merecesse ao so resultados bem
tpicos de atores polticos empedernidos que esto satisfeitos com o status quo (ver YANOW,
1992; BACHRACH e BARATZ, 1962; DEBNAM, 1975; FREY, 1971; R. A. SMITH, 1979).
Alm disso, os governos, em particular, podem praticar diferentes estratgias no somente
para montar a agenda, mas para inibi-la. Isto , como revelou a discusso no captulo anterior,
os governos tm diferentes ferramentas de procedimento disposio que lhes permitem
controlar muitos aspectos do comportamento do subsistema poltico, inclusive o seu conjunto
27
LEITURAS ADICIONAIS
BAUMGARTNER, Frank R. e Bryan D. JONES. Agendas and instability in American politics.
Chicago: University of Chicago Press, 1993.
BENNETT, Colin J. What is policy convergence and what causes it. British Journal of Political
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_____ e ROSS, Marc Howard (orgs.). Cultural strategies of agenda denial: avoidance, attack and
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DOWNS, Anthony. Up and down with ecology the issue-attention cycle. The Public Interest, v.
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Public Administration Research and Theory, v. 2, n. 4, p. 339-423, 1992.
NOTAS
1. Kingdon (1984, p. 4) faz distines adicionais no interior da agenda institucional, localizando
as agendas especializadas dos rgos governamentais, a agenda legislativa do governo e a
agenda de deciso do executivo.
2. Outros autores, obviamente, argumentam que a montagem da agenda norte-americana um
processo muito menos aleatrio. Ver Baumgartner e Jones (1993).
3. Grande parte da anlise de Kingdon baseia-se em trabalho anterior empreendido por Jack
Walker (1977) sobre o processo de montagem da agenda observado no Senado dos EUA. Um
exame do trabalho de Walker torna claro que a principal hiptese de Kingdon relacionada
freqncia de janelas previsveis e imprevisveis derivara da aplicao da observao de
Walker de que os itens da agenda do Senado dos EUA variavam muito em termos do nvel de
institucionalizao ou rotinizao. Kingdon tambm fez uso da distino de Walker entre
assuntos discricionrios e no-discricionrios.
4. Sobre estudos de caso empricos destes efeitos, ver Druckman (2001) e Jacoby (2000).
28
QUESTIONRIO V
1. Do que trata, em essncia, o estgio de montagem da agenda poltica, segundo seus estudiosos
passados e presentes?
2. Em que termos, os problemas constituem reforos ideolgicos, de acordo com o argumento de
Edelman?
3. Pela perspectiva do discurso poltico (viso de Foucault), enganosa e totalmente
desnorteadora a idia de que a montagem da agenda um processo em que os policy-makers
reagem de maneira racional a condies objetivas. Por que?
4. Segundo Foucault, a agenda da poltica ou da policy-making constri-se a partir da histria,
das tradies, atitudes e crenas de um povo contidas e codificadas em seu discurso poltico.
Explicar.
5. De que tratam os modelos iniciais de varivel nica desenvolvidos para montar a agenda e, em
particular, o modelo da tese de convergncia?
6. O que significa a idia do ciclo poltico dos negcios para o timing da montagem de uma
agenda poltica?
7. Quais so os trs tipos de idias que so relevantes para a poltica pblica, segundo Goldstein
e Keohane? O que elas significam?
8. Em que consiste a teoria downsiana do ciclo de ateno dada a um problema de interesse
poltico (issue)?
9. Quais so as trs caractersticas bsicas dos problemas que mais provavelmente seguem o
ciclo downsiano de ateno a problemas?
10. A que concluses chegaram Peters e Hogwood (1985), ao tentarem operacionalizar a sua
verso do ciclo de Downs?
11. O que significa o modelo do funil de causalidade para se entender a montagem da agenda?
12. Segundo Cobb, Ross e Ross, quais so as quatro etapas principais na montagem da agenda que
ocorrem enquanto as questes se movem entre a agenda sistmica e a institucional?
13. Quais so os trs padres bsicos de montagem da agenda, segundo Cobb, Ross e Ross, e a
que concluses se pode chegar a seu respeito?
14. Em que termos Kingdon concebe seus trs modelos de fluxos polticos?
15. Que so janelas polticas e que tipos de janelas existem, segundo Kingdon?
16. Interpretar a figura 5.2, adaptada de Peter J. May.
29
Captulo 6
O retrato da formulao de polticas que pintado com esta caracterizao revela que ela
um processo altamente difuso e complexo que varia de caso para caso. semelhana da
montagem da agenda, pode-se captar as nuances da formulao de polticas em situaes
particulares 145 somente pelo estudo de casos empricos. No obstante, em sua maioria,
os processos de formulao de polticas compartilham de algumas caractersticas comuns.
Em primeiro lugar, a formulao de polticas envolve o reconhecimento de restries
tcnicas e polticas ao do estado. Ela envolve o reconhecimento das limitaes o que
revela o que invivel e, por implicao, o que vivel. Isso pode parecer bvio, mas ainda
precisa ser refletido em muitos dos volumosos escritos que fazem proposies sobre o que os
policy-makers deveriam estar fazendo sem levar em conta as limitaes que restringem a
escolha de qualquer ao proposta. Por exemplo, o pressuposto chave dos tericos da public
choice de que os polticos escolhem as polticas que mais promovem seu apelo eleitoral
pressupe mais espao de manobra do que de fato acontece (MAJONE 1989, p.76). Os
polticos no podem, simplesmente, fazer tudo o que eles acham que apela aos eleitores.
Antes de considerar as limitaes com que os policy-makers tipicamente se deparam e
que os levam a rejeitar certos tipos de opes, vale a pena mencionar que as restries no
precisam ter base em fatos (MERTON, 1948). Se atores importantes no subsistema poltico
crem que alguma coisa invivel ou inaceitvel, isso basta para exclu-la de considerao
adicional no processo poltico. Como vimos na discusso sobre montagem da agenda, no
captulo anterior, a percepo to real quanto a prpria realidade no processo poltico.
As restries encontradas pelos membros dos subsistemas polticos podem ser de
substncia ou de procedimento. As restries substantivas so inerentes natureza do prprio
problema. Assim, os policy-makers que desejam eliminar a pobreza no tm a opo de
imprimir moeda e distribu-la aos pobres, porque a inflao far a compensao de todos os
ganhos; por isso, eles tm que enfrentar, necessariamente, o problema de uma maneira mais
indireta. De modo semelhante, o objetivo de promover excelncia nas artes ou nos esportes
no pode ser realizado simplesmente com a ordem de que as pessoas sejam os melhores
3
artistas ou esportistas do mundo; a perseguio destes objetivos requer medidas muito mais
delicadas, dispendiosas e consumidoras de tempo. O problema do aquecimento global no
pode ser inteiramente eliminado, porque no h soluo eficaz conhecida que possa ser
empregada sem causar tremendas rupturas econmicas e sociais, o que deixa os policy-makers
a gastar tempo com opes que mal arranham a superfcie do problema. Os problemas
substantivos so, portanto, objetivos, no sentido de que sua redefinio no os faz
desaparecerem, e sua resoluo total ou parcial, requer o uso de recursos e capacidades do
estado como dinheiro, informao, pessoal, e/ou exerccio de autoridade estatal.
As restries procedimentais tm a ver com os procedimentos envolvidos na adoo
de uma opo ou de sua execuo. Estas restries podem ser institucionais ou tticas. As
restries institucionais, como se discutiu no captulo 3, incluem provises constitucionais, a
organizao do estado e da sociedade e padres estabelecidos de idias e crenas. Elas inibem
a escolha de algumas opes polticas e promovem outras (YEE, 1996). Os esforos no
sentido de controlar 146 o uso de armas de mo nos Estados Unidos, por exemplo, correm
contra as restries impostas pelo direito constitucional de portar armas. O federalismo impe
restries similares aos policy-makers alemes, norte-americanos, mexicanos, australianos e
canadenses, entre outros, em muitas reas da poltica pblica em que dois nveis de governo
devem chegar a um acordo antes que se possa fazer alguma coisa. O modo como os principais
grupos sociais esto organizados internamente e ligados ao estado tambm afeta o que pode
ou no pode ser feito, especialmente a natureza do partido poltico e dos sistemas eleitorais,
que podem criar horizontes polticos ou conjuntos limitados de escolhas aceitveis para
atores especficos no processo poltico (WARWICK, 2000; BRADFORD, 1999). Numa linha
semelhante, a predominncia de conjuntos especficos de idias filosficas ou religiosas, em
muitas sociedades, pode acarretar dificuldades a solues polticas potenciais que poderiam
parecer rotineiras em outras (De LEON, 1992).
. Embora seja til, parte dessa terminologia confusa e deve ser alterada, ao passo que a
lgica do modelo tambm sugere que deve haver quatro tipos bsicos de mudana, no trs.
Com relao terminologia, o uso do termo settings para descrever a mudana de
primeira ordem pode ser desconcertante, j que a maior parte dos usos do termo levaria
algum a considerar que este se refere localizao do instrumento poltico no ambiente da
poltica, quando Hall tem a inteno de descrever a calibrao ou o ajuste fino do contedo ou
partes componentes do instrumento. De uma forma mais significativa, o modelo de Hall,
como se v na figura 6.1, baseia-se na distino entre os meios e os fins da policy-making e
entre os aspectos abstratos e concretos da produo poltica (ver CAMPBELL, 1998). Dadas
estas duas dimenses, so possveis quatro categorias distintas de mudana poltica, no trs.
Estas podem ser descritas como mudanas relacionadas aos objetivos polticos abstratos ou
especificaes programticas mais concretas, referindo-se aos fins da policy-making; e ao
gnero ou tipo de instrumento poltico bsico, em oposio s alteraes dos componentes
instrumentais existentes, por ocasio da discusso das mudanas nos meios da poltica. 2
147
Figura 6.1
Tipos de opes polticas por nvel de generalidade e componentes polticos afetados
___________________________________________________________________________
Nvel de generalidade do contedo poltico
Conceitual / Poltica
Prtico / Programa
Elementos afetados
Fins
Objetivos da poltica
Especificaes programticas
da poltica
Meios
Tipos de instrumento
Componentes instrumentais
_________
FONTE: Adaptado de Peter A. Hall. Policy paradigms, social learning and the state: the case of economic policy
making in Britain. Comparative Politics, v.25, n.3, p. 275-96, 1993.
programas tendem a surgir de atores novos nos processos polticos existentes, ao passo que as
mudanas que se relacionam com os tipos e componentes instrumentais tendem a se
desenvolver entre os atores existentes na medida em que suas preferncias mudam
(KRAUSE, 1997). Esta situao geral ilustrada na figura 6.2.
Figura 6.2 Modelo dos efeitos da presena ou ausncia de novos atores e idias sobre os
tipos de opes polticas consideradas
__________________________________________________________________________________
Presena de novos atores
Continuidade de velhos atores
Presena de
idias novas
Continuidade de
idias velhas
rea em questo, permitindo que um ator faa comentrios, pelo menos hipoteticamente,
sobre a viabilidade das opes propostas para resolver os problemas polticos.
De uma maneira no surpreendente, a identificao dos atores chave nos subsistemas
polticos, das razes que os renem, do modo como interagem e do efeito que sua interao
tem sobre a poltica atraiu a ateno de muitos estudiosos da formulao de polticas
(HECLO, 1994; HALL, 1997). Ao longo dos anos os estudiosos desenvolveram uma
variedade
de
modelos,
muitos
dos
quais
eram
mutuamente
contraditrios
reas
da
vida
poltica
norte-americana
eram
organizadas
segundo
um
sistema
Ele no estava negando a existncia dos tringulos de ferro, evidentemente, mas apenas
indicando que sua associao e funcionamento no eram muitas vezes to fechados ou rgidos
quanto sugeriram alguns comentaristas.
Heclo tinha a concepo de que os subsistemas polticos existiam num continuum,
com tringulos-de-ferro numa extremidade do espectro e redes de issues na outra. Ele
explicou as diferenas entre os tringulos-de-ferro e as redes-de-issues nos seguintes termos:
As redes-de-issues eram, portanto, maiores, bem menos estveis, tinham uma troca constante
de participantes e eram bem menos institucionalizadas que os tringulos-de-ferro.
A interpretao alternativa de Heclo sobre a natureza dos subsistemas polticos
envolvidos na formulao de polticas fomentou diversos estudos na Europa e na Amrica
do Norte com vistas ao refinamento do conceito. Esses estudos levaram identificao de
uma grande variedade de subsistemas que requeriam o desenvolvimento de taxonomias
alternativas para o espectro simples de Heclo das redes-de-issues e dos tringulos-de-ferro.
que 151 o nmero dos interesses discernveis envolvidos era a varivel crucial que definia
os diferentes tipos de redes (McFARLAND, 1987).
importante observar que todas estas diferentes concepes entendiam que as redes
polticas se baseavam essencialmente em interesses. Isto , presumia-se que os membros
participassem nessas redes para levar avante seus prprios fins, que eram percebidos, de fora
da rede, como sendo essencialmente materiais e objetivamente reconhecveis. Essa nfase
nos interesses materiais comuns tornou os estudos de redes poltica distintos dos estudos que
focalizavam um segundo tipo de subsistema, a comunidade de uma poltica.
Em seus primeiros estudos sobre os subsistemas polticos britnicos, Richardson e
Jordan identificaram grupos fechados de atores polticos, a que deram o nome de
comunidades polticas. Embora em sua maioria, os observadores mais tarde denominassem
a estas de redes polticas (RICHARDSON e JORDAN, 1979; RHODES, 1984), os dois
termos continuaram a ser usados de modo intercambivel ainda por vrios anos (ver
MILWARD e FRANCISCO, 1983; SHARPE, 1985). Mais tarde, Wilks e Wright (1987, p.
296) procuraram fazer com que o termo comunidade se referisse a uma categoria mais
inclusiva de todos os envolvidos na formulao de polticas e tentaram restringir o termo
rede ao subconjunto dos membros comunitrios que interagiam com os outros em base
regular. Em sua viso, a comunidade poltica identifica os atores reais e potenciais
originrios do universo poltico que compartilham de um foco poltico comum. A rede o
processo de conexo dentro da comunidade poltica ou entre duas ou mais comunidades.
Embora alguns estudiosos europeus continuassem a usar o termo comunidade para
se referirem a conjuntos de atores polticos muito coesos (ver RHODES, 1996, 1997a;
RHODES e MARSH, 1992), o uso de comunidade em sentido amplo para descrever os
atores polticos que compartilham de uma perspectiva ou conjunto de idias comuns se ajusta
bem com a distino anterior, produzida nos EUA por Heclo e outros, entre subgovernos
pequenos, fechados e redes maiores de issues (WALKER, 1981; BERRY, 1989; JORDAN e
MALONEY, 1997). Enquanto alguns estudiosos continuavam a usar os dois termos para se
referirem a duas extremidades de um espectro de subsistemas, bem semelhana do que
fizera Heclo em sua discusso inicial, outros comearam a pensar a respeito dos dois como se
coexistissem de uma forma aninhada, no sentido de que as redes polticas orientadas por
interesses existiam como um subconjunto dos membros associados das comunidades polticas
orientadas por idias (CHADWICK, 2000; SINGER, 1990; TOGERSON, 1996; REIN e
SCHON, 1996; DUDLEY e RICHARDSON, 1999).
10
no poder. Sabatier e seus colegas levaram avante a discusso dos subsistemas polticos de
muitas maneiras, no tanto pelo argumento de que eles no so totalidades coesas, mas de que
em geral se compem de vrias partes. Isto , em seu esquema, na maioria dos casos haver
pelo menos duas coalizes de advocacia num subsistema uma apoiando o status quo e outra
propondo mudanas mas pode haver mais.
12
apenas sobre como traduzir esses entendimentos em solues polticas, mas muitas vezes
tambm sobre aspectos desses elementos bsicos (ver HAJER, 1993; FISCHER, 1993). Por
isso, pode-se traar uma distino til entre as comunidades em que h uma base de
conhecimento dominante e aquelas em que no h esta base. Uma segunda dimenso crtica
13
Poucos
Comunidade
hegemnica
Muitos
Comunidade
refratria
Comunidade
contestada
Comunidade
catica
____________
FONTE: Adaptado de Michael Howlett e M. Ramesh. Policy subsystem configurations and policy change:
operationalizing the postpositivist analysis of the policy process. Policy Studies Journal, v.26, n.3, p.466-82,
1998.
.
Poucos
Redes corporativistas
estatais
Redes corporativistas
sociais
Muitos
Redes pluralistas
estatais
Redes pluralistas
sociais
______
FONTE: Adaptado de Michael Howlett e M. Ramesh. Policy subsystem configurations and policy change:
operationalizing the postpositivist analysis of the politics of the policy process. Policy Studies Journal, v.26, n.3,
p.466-82, 1998.
de que modo esses tipos tendem a promover ou a inibir a considerao de certos tipos de
opes polticas (RICHARDSON, 1995).
A esse respeito, os insights de autores como Baumgartner e Jones sobre montagem da
agenda aplicam-se igualmente formulao de polticas. Isto , os subsistemas que so
monopolsticos, envolvendo comunidades polticas hegemnicas, e que exibem redes com
nmero menor de membros tendero a promover opes polticas que reforam o status quo.
mais provvel que as maiores e mais caticas sugeriro cursos alternativos de ao.
2001). Em contrapartida, pode-se explicar a predominncia das opes polticas do status quo
por referncia ao fato de que os mesmos conjuntos de atores e idias esto envolvidos no
processo poltico durante um longo perodo de tempo. 10
Os observadores, muitas vezes, se deram conta de como os policy-makers no curso
da interao entre eles e em seus tratos dirios com problemas pblicos tendem a
desenvolver um jeito comum de olhar e lidar com os problemas (KENIS, 1991; HAAS, 1992;
SABATIER, 1988). Os pequenos ajustes e adaptaes de viso, com base na experincia e em
informaes novas, so endmicos ao processo poltico, mas a maior parte dos estudos
constatou que os entendimentos da natureza dos problemas pblicos e das solues aceitveis
ou viveis que lhes so propostos so incrivelmente durveis e, uma vez implantados, torna-se
difcil mud-los (PIERSON, 2000; SABATIER, 1988). Mas esse entendimento comum dentro
de um subsistema poltico pode s vezes se romper, criando as condies para a emergncia
de novos atores e discursos polticos, para a considerao de novas opes polticas e, em
ltima anlise, para resultados polticos inovadores.11
Isto sugere que os tipos gerais relevantes de subsistemas polticos, que determinam os
resultados do processo da formulao de polticas, so como ilustra a Figura 6.5.
No
Subsistemas receptivos
a novas idias
Sim
No
Subsistema fechado
(Comunidades e redes
polticas integradas)
Sim
Subsistema resistente
(Comunidade poltica
fechada e rede aberta)
Subsistema contestado
(Comunidade poltica
aberta e rede fechada)
Subsistema aberto
(Comunidades e redes
polticas no integradas)
___________
FONTE: Adaptado de Michael Howlett e M. Ramesh. Policy subsystem configurations and policy change:
operationalizing the postpositivist analysis of the politics of the policy process. Policy Studies Journal, v.26, n.3,
p. 466-82, 1998.
afeta em grande medida sua propensidade para desenvolver determinados tipos de opes
polticas. Como foi sugerido acima, isso se deve ao fato de as opes desenvolvidas quer
afetem os objetivos das polticas, as especificaes programticas, os tipos de instrumentos ou
seus componentes serem afetadas pela presena ou ausncia de novos atores e novas idias
no estgio da formulao de polticas (ver MENAHEM, 2001; MONTPETIT, 2002;
BULKLEY, 2000).
A existncia de subsistemas abertos a novas idias e novos atores necessria para o
surgimento de opes pertinentes aos objetivos polticos no estgio da formulao de
polticas. Se um subsistema estiver aberto apenas para atores e no para idias, ou vice-versa,
provvel que as opes que surgem se refiram apenas a alteraes nas especificaes
programticas ou nos tipos de instrumento. No caso de subsistemas fechados uma situao
muito comum, como sugeriram Baumgartner e Jones as opes tendero a se restringir
calibrao dos instrumentos polticos existentes. A relao entre a estrutura subsistmica e as
opes polticas e os estilos resultantes de formulao de polticas esto descritos na fig. 6.6.
Sim
Sim
No
Renovao da poltica
(Subsistemas abertos)
Reforma programtica
(Subsistema contestado)
Experimentao poltica
(Subsistemas resistentes)
Ajustamento de instrumento
(Subsistema fechado)
LEITURAS ADICIONAIS
ATKINSON, Michael e William COLEMAN. Policy networks, policy communities and the problems of
governance. Governance, vol. 5, n.2, p. 154-80, 1992.
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NOTAS
1. Exemplos de mudanas de primeira ordem num setor de sade, por exemplo, 160
incluiriam a alterao dos nveis de pessoal nos hospitais ou a alterao das tabelas de
pagamento dos mdicos. As mudanas de segunda-ordem envolveriam a mudana dos tipos de
19
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
instrumentos usados para a prestao dos cuidados mdicos, como, por exemplo, deixar de
lado as taxas de uso e adotar arranjos compulsrios de seguros. A mudana de terceira-ordem
envolveria uma guinada nos objetivos da poltica, como, por exemplo, afastar-se do enfoque
biomdico sobre o indivduo em prol de um objetivo mais holstico de bem-estar coletivo,
social ou de comunidade.
Para modelos similares baseados numa crtica semelhante de Hall, ver Daugbjerg (1997);
Smith (2000).
Grant Jordan consumiu muito esforo catalogando e categorizando as imagens e metforas
usadas para descrever os subsistemas polticos envolvidos na formulao de polticas. Ver
Jordan (1981, 1990a, 1990b); Jordan e Schubert (1992). Para uma fonte mais recente, ver
Borzel (1998); e Thatcher (1998).
Para estudos iniciais nessa linha, ver Bernstein (1955); Huntington (1952); Lowi (1969).
Aldrich e Whetton (1980), por exemplo, falaram sobre conjuntos-de-ao e redes os
primeiros referindo-se a um grupo de organizaes criadas para um propsito especfico, e as
ltimas referindo-se s formas mais gerais de coordenao interorganizacional em que as
organizaes estavam unidas por uma relao comum. Ver tambm Benson (1982).
Neste momento, vale a pena observar que surgiu uma concepo semelhante de comunidade
poltica na literatura de relaes internacionais em que se diz que h agrupaes dispersas de
atores de conhecimento por trs das instituies e regimes internacionais. Estas comunidades
epistmicas so definidas, nas palavras de Peter Haas (1992, p.3), como uma rede de
profissionais com expertise e competncia reconhecidas num domnio particular e com
credenciais de autoridade em relao ao conhecimento de relevncia poltica para esse
domnio ou rea de interesse (issue). Em termos mais elaborados, ele esclarece: Embora a
comunidade epistmica possa consistir de profissionais de vrias disciplinas e backgrounds,
eles (1) tm um conjunto compartilhado de crenas normativas e fundadas sobre princpios
que provem um fundamento racional baseado em valores para a ao social dos membros da
comunidade; (2) possuem crenas causais compartilhadas que so derivadas de suas anlises
de prticas que levam ou contribuem para um conjunto central de problemas em seu domnio
que depois servem como base para a elucidao das mltiplas conexes existentes entre as
possveis aes polticas e os resultados desejados; (3) compartilham noes de validade isto
, critrios intersubjetivos definidos internamente para ponderar e validar o conhecimento no
domnio de sua expertise; e (4) tm um empreendimento poltico comum isto , um conjunto
de prticas comuns associadas a um conjunto de problemas para os quais dirigem sua
competncia profissional, presumivelmente com base na convico de que o bem-estar
humano aumenta em conseqncia. Esta uma elucidao clara da base de conhecimento
que une as comunidades de atores num conjunto e de como ela afeta seu comportamento. A
nfase no profissionalismo, porm, significa que o conceito se refere apenas a um
subconjunto especfico das comunidades polticas. Para evitar confuso, usamos neste livro o
termo comunidade de discurso para fazer referncia tanto s comunidades polticas
epistmicas quanto s de outros tipos. Ver tambm E. Haas (1975); Keohane (1990).
Sobre as ligaes ou elos entre estes tipos e as concepes corporativistas e pluralistas
tradicionais de intermediao de interesses, ver Sciarini (1986). 161
Ver tambm as modificaes a esta posio contidas em Sabatier (1993b). As mudanas
externas afetam os recursos dinheiro, expertise, nmero de patrocinadores e autoridade legal
que esto disposio dos membros do subsistema e, por isso, conduzem a alteraes em
seu comportamento e nos resultados da poltica. Sabatier (1987, p.664). Ver tambm JenkinsSmith et al. (1991).
Embora este insight seja semelhante ao usado para gerar um espectro simples de tipos de
subsistemas que variam desde um tipo integrado at um no integrado e em geral
relacionado a apenas uma varivel, como o tamanho do subsistema este no capta de todo a
complexidade da estrutura do subsistema. Ver Marsh e Rhodes (1992b). Embora seja comum
associar a idia da integrao a subsistemas pequenos e a idia da falta de coeso a
subsistemas grandes muitos estudos mostraram que h subsistemas pequenos que exibem
comunidades e redes no integradas, enquanto que, de maneira semelhante, o fato de ser
20
grande no impede que um subsistema seja unido e coeso. Ver, por exemplo, Giuliani (1999);
Kriesi e Jegen (2001).
10. A anlise da tomada de deciso incremental, por exemplo, atribui que h uma certa propenso
de ocorrer mudana poltica em decorrncia da anlise das diferenas marginais entre as
opes polticas existentes e as propostas devido ao fato de que os mesmos grupos de policymakers tm que barganhar entre si para chegarem a uma deciso e, portanto, improvvel que
passem por cima de acordos baseados em negociaes e acordos anteriores. Ver Hayes (1992).
11. Na mesma linha do que argumentou Thomas Kuhn e outros, no caso do avano do
conhecimento cientfico. Ver Kuhn (1962, 1974). Em seus primeiros trabalhos, Kuhn no
tinha clareza sobre o que constitua exatamente um paradigma cientfico. Em seus trabalhos
posteriores, porm, ele foi mais especfico, argumentando que um paradigma era sinnimo da
noo de uma matriz disciplinar. Era o que os membros de uma comunidade cientfica, e
somente eles, compartilhavam. Ver Kuhn (1974, p.463); Masterman (1970).
QUESTIONRIO VI
1. De que trata, em essncia, o estgio da formulao de polticas no processo de public policymaking?
2. Que caractersticas comuns compartilham os processos de formulao de polticas?
3. Interpretar a fig. 6.1 (opes polticas por nvel de generalidade e por componentes polticos
afetados).
4. Interpretar a fig. 6.2 (efeitos da presena/ausncia de novos atores e idias sobre as opes
polticas).
5. O que eram tringulos-de-ferro e redes-de-issues?
6. O que so comunidades e redes de polticas e que relaes h entre elas?
7. Que motivaes unem os membros de uma comunidade de discurso e os membros de uma
rede de interesses?
8. Interpretar a fig. 6.3 (taxonomia de comunidades de discurso).
9. Interpretar a fig. 6.4 (taxonomia de redes de interesse).
10. Interpretar a fig. 6.5 (configuraes bsicas dos subsistemas poltico-administrativos).
11. Interpretar a fig. 6.6 (modelo dos estilos de formulao de polticas que resulta da relao
entre a estrutura subsistmica e as opes polticas).
12. Que caractersticas via Charles Jones no estgio do processo poltico designado como
formulao de polticas pblicas?
13. Segundo Peter Hall, quais so os tipos de aes polticas a partir dos nveis de generalidade de
seus contedos e dos componentes que as afetam?
14. Em que termos o conceito de subsistema poltico-administrativo pode influenciar a
formulao de polticas?
15. Que so e que outras designaes podem ser usadas como equivalentes noo de subsistema
de poltica pblica?
16. O que uma coalizo de advocacia?
17. Que tipo de classificao sugerem os autores como forma de simplificar o entendimento sobre
sua atuao na formulao de polticas e quais os benefcios que este critrio cria?
18. Que caractersticas marcantes distingue cada uma dessas formas de organizao?
19. Quais so as quatro situaes que lidam com os conjuntos de idias possveis em comunidades
e redes polticas?
20. Quanto s redes de interesses, quais so as duas variveischave a serem observadas quando
se criam a estrutura e o comportamento de uma rede de relacionamentos?
21. Como identificar o nvel ideal de integrao do subsistema poltico considerando o foco de
aplicao do grupo, mas sem correr o risco de desintegrao excessivo e, por outro lado,
desenvolver group think?
22. Interpretar fig. 6.1.
21
Captulo 7
162
O estgio da tomada de deciso no processo poltico a etapa a partir da qual surge uma
declarao formal ou informal de inteno por parte dos atores pblicos autorizados no
sentido de se empreender ou no alguma ao (OSULLIVAN e DOWN, 2001). Na verdade,
o ato de empreender esse curso de ao continua tambm como objeto do prximo estgio do
ciclo poltico-administrativo, a implementao da poltica, discutido no captulo 8.
Gary Brewer e Peter DeLeon (1983, p. 179) caracterizam o estgio da tomada de
deciso no processo de poltica pblica como:
a escolha entre as alternativas de poltica que foram geradas e seus provveis efeitos
sobre o problema em apreo.... o estgio mais evidentemente poltico, na medida em
que as muitas solues potenciais para um certo problema devem ser de algum modo
reduzidas a apenas uma ou umas poucas selecionadas e preparadas para uso.
Obviamente, em sua maior parte, as escolhas possveis no sero todas realizadas e a
deciso de no tomar determinados cursos de ao parte da seleo como o a
definio final do melhor curso.
Esta definio assinala vrios pontos importantes sobre o estgio da tomada de deciso do
ciclo poltico. Em primeiro lugar, a tomada de deciso no um estgio autocontido e
tambm no sinnimo de todo o processo de tomada de deciso poltico-administrativa. Ele
, antes, um estgio firmemente alicerado nos estgios anteriores do ciclo de uma poltica.
Ele implica fazer escolhas a partir de um nmero relativamente pequeno de opes polticas
alternativas conforme identificadas no processo de formulao da poltica com vistas a
resolver um problema pblico. Em segundo lugar, essa definio ressalta o fato de que de um
1
processo decisrio podem resultar diferentes tipos de deciso. Isto , as decises podem ser
positivas, no sentido de que elas alteram o status quo de alguma maneira, ou podem ser
negativas, no sentido de que no o alteram. Em terceiro lugar, essa definio sublinha o
ponto de que a tomada de deciso poltica no um exerccio tcnico, mas um processo de
natureza inerentemente poltica. Reconhece que as decises de polticas pblicas 163
produzem ganhadores e perdedores, mesmo que a deciso signifique fazer nada e manter o
status quo.
A definio de Brewer e De Leon nada diz, obviamente, sobre os atores envolvidos
nesse processo ou sobre a desejabilidade, a provvel orientao ou o escopo da tomada de
deciso pblica. Com o objetivo de lidar com estas questes, foram desenvolvidas diferentes
teorias que servem para descrever como se toma decises e para prescrever como se deve
tomar decises no governo. A seguir descreve-se a natureza dos tomadores de decises
polticas, os diferentes tipos de deciso que eles tomam e o desenvolvimento e a evoluo dos
modelos de tomada de deciso concebidos para ajudar a entender a relao entre os dois.
questo (ABERBACH et al., 1981)1. Isto no quer dizer que outros atores incluindo os no
estatais e os que pertencem a outros governos no atuem neste estgio do processo poltico.
Esses atores podem e, evidentemente, de fato se engajam em vrios tipos de atividades de
lobby, com vistas a persuadir, estimular e s vezes at a coagir os ocupantes de cargos oficiais
a adotarem as opes de sua preferncia. No entanto, ao contrrio dos detentores de cargos,
esses outros atores, na melhor das hipteses, tm apenas voz no processo da tomada de
deciso, mas no voto (ver PAL, 1993 b; RICHARDSON et al., 1978; SARPKAYA, 1988).
Isto tambm no quer dizer que os tomadores de deciso dada sua investidura 164
em cargos estratgicos possam adotar a poltica que bem entenderem. Como se viu em
captulos anteriores, o grau de liberdade de que goza cada tomador de deciso de fato se
circunscreve a uma hoste de regras que governam os cargos polticos e administrativos e
restringem as aes de todo ocupante de cargo. Como vimos, essas regras vo desde a
constituio de um pas at os mandatos especficos conferidos aos tomadores de deciso
individuais, como juzes e servidores pblicos, pelas vrias leis e regulamentaes
(MARKOFF, 1975; PAGE 1985a).
Como j se discutiu no captulo 3, em nvel macro, os diferentes pases tm arranjos
constitucionais distintos e conjuntos de regras diversos para governar a estrutura dos rgos
governamentais e a conduta dos funcionrios. Alguns sistemas polticos concentram a
autoridade da tomada de deciso no executivo eleito e na burocracia, ao passo que outros
permitem que o legislativo e o judicirio exeram um papel mais amplo. Os sistemas
parlamentaristas tendem a se enquadrar na primeira categoria e os sistemas presidencialistas,
na ltima. Assim, na Austrlia, Gr-Bretanha e Canad e em outras democracias
parlamentaristas, o gabinete e a burocracia so com freqncia os responsveis exclusivos
pela tomada de muitas decises polticas. s vezes eles podem ser alvo de decises impostas
pelo legislativo, quando o governo no tem maioria parlamentar, ou pelo judicirio em seu
papel de intrprete da constituio, mas essas no so ocorrncias corriqueiras. Nos Estados
Unidos e em outros sistemas presidencialistas muito embora a autoridade de tomar a
maioria das decises polticas repouse no executivo (e no gabinete e na burocracia que atuam
em nome do presidente ou do governador) as decises que requerem aprovao legislativa
muitas vezes envolvem intensa negociao com os membros do legislativo, enquanto algumas
so modificadas ou rejeitadas regularmente pelo judicirio com base na constituio ou em
outros fundamentos (WEAVER e ROCKMAN, 1993b).
Em nvel micro, vrias regras geralmente estabelecem no somente as decises que
podem ser tomadas por qual rgo ou funcionrio do governo, mas tambm os procedimentos
3
que devem ser seguidos em cada caso. Como observaram Allison e Halperin, ao longo do
tempo estas regras e procedimentos operacionais muitas vezes proporcionam aos tomadores
de deciso canais de ao isto , um conjunto regular de procedimentos operacionais
padronizados para a produo de certos tipos de deciso (ALLISON e HALPERIN, 1972).
Essas regras e procedimentos de operao padres ajudam a explicar por que existe tanta
tomada de deciso de natureza rotineira e repetitiva no governo2. Entretanto, enquanto eles
restringem a liberdade disponvel aos tomadores de deciso, especialmente de quem est em
posio administrativa ou judicial, os tomadores de deciso individuais continuam a ter
sempre uma considervel discrio para chegar a seu prprio julgamento sobre o melhor
curso de ao a ser seguido em circunstncias especficas. Como os prprios tomadores de
deciso variam em grande medida em termos de background, conhecimento e preferncias
o que afeta o modo pelo qual eles interpretam um problema e suas solues (HUITT, 1968)
os diferentes tomadores de deciso, que operam em ambientes institucionais semelhantes,
podem dar respostas diferentes, ao lidarem com problemas iguais 165 ou semelhantes. Por
conseguinte, mesmo com a observncia de procedimentos operacionais padres, o processo
exato seguido e a deciso considerada tima variam.
ZELDITCH e FORD, 1994; SPRANCA et al., 1991). Mas existem muito poucas pesquisas
sobre decises negativas. Isso se deve em parte s dificuldades associadas com a identificao
de exemplos em que as opes polticas voltadas a alterar o status quo tenham sido
explicitamente rejeitadas em favor de sua manuteno (Ver HOWLETT, 1986). Entretanto,
pode-se discernir os elementos dessas decises a partir de um exame do modo pelo qual eles
afetam a operao do ciclo poltico. Isto , as decises negativas so exemplos de ciclos
polticos interrompidos. Diferentemente do que acontece com as no-decises, em que certas
opes so excludas dos estgios de montagem da agenda e de formulao da poltica e
talvez nunca sequer entrem nas deliberaes polticas, no caso da tomada de deciso negativa,
a montagem da agenda e a formulao da poltica de fato ocorrem e so propostos cursos de
ao alternativos aos cursos estabelecidos para os tomadores de deciso oficiais. No entanto,
ao contrrio do que ocorre com as decises positivas, o processo poltico no avana para o
estgio da implementao. No caso de uma deciso negativa, o ciclo poltico tem incio,
avana para os estgios da montagem de agenda e de formulao da poltica, mas no
ultrapassa o estgio da tomada de deciso, o ponto em que se toma a deciso de manter o
status quo (VAN DER EIJK e KOK, 1975).
pblica como Henri Fayol na Frana e Luther Gulick e Lyndal Urwick na Gr-Bretanha e nos
Estados Unidos. Com base nos insights que Fayol (l949) obtivera em seus estudos da
indstria francesa de carvo, na virada do sculo, Gulick e Urwick, por exemplo,
promoveram, na dcada de 1930, o que eles denominaram como o modelo POSDCoRB, um
modelo de gesto em que instigaram as organizaes a maximizar seu desempenho pela
prtica
sistemtica
de
planejamento,
organizao,
contratao
(staffing),
direo,
racionalidade pura em suas decises (SIMON, 1955, 1957b). Primeiramente, ele observou
que esta forma de tomada de deciso geraria resultados mximos somente se todas as
possveis alternativas e os custos de cada alternativa fossem determinados antes que ocorresse
uma deciso. No entanto, ele verificou que havia limites cognitivos habilidade dos
tomadores de deciso para considerar um nmero quase infinito de opes possveis,
forando-os a considerar, de modo seletivo, apenas um nmero limitado de alternativas que
julgassem promissoras, ou provveis, ou praticveis. Simon observou que era provvel que
essas escolhas pr-deciso ocorreriam em bases ideolgicas, profissionais, culturais, ou em
outras similares, seno aleatrias, sem referncia a suas implicaes para a eficincia,
minando desse modo seriamente a demanda por racionalidade na seleo subseqente de um
curso de ao entre as opes restantes (ver FERNANDES e SIMON, 1999).
Em segundo lugar, Simon observou que o modelo racional tambm supunha que
possvel que os tomadores de deciso conheam de antemo as conseqncias de cada
deciso, o que raramente acontece na realidade. De novo, no sendo a gente capaz de predizer
o futuro, ser impossvel determinar objetivamente os custos e benefcios das diferentes
opes, conforme exige o modelo racional. Em terceiro lugar, Simon observou que toda
opo poltica implica um pacote de conseqncias favorveis e adversas e no seria fcil
calcular o custo de cada pacote, j que ele envolveria um escalonamento preliminar de
ganhos parciais potenciais que, novamente, no poderia ele prprio ser tomado em termos
racionais. Em quarto lugar, Simon tambm verificou que com muita freqncia a mesma
opo pode ser eficiente ou ineficiente, dependendo de circunstncias distintas e variveis.
Por esta razo, muitas vezes no possvel aos tomadores de deciso chegar a concluses
inequvocas e duradouras sobre a alternativa que superior, como requer o modelo racional
(ver EINHORN e HOGARTH, 1986).
Na esteira de crticas como essas se seguiram inmeros esforos no sentido de se
modificar o modelo racional, todos com o empenho de preservar a idia da maximizao na
tomada de deciso (KRUSE et al., 1991, cap.1). As teorias de tomada de deciso desfocada
(fuzzy), por exemplo, argumentavam que mesmo que no se pudesse enunciar claramente
ou especificar com preciso os custos e benefcios associados com as opes polticas
especficas poder-se-ia usar tcnicas probabilsticas para clarificar a gama de resultados
maximizados, permitindo se fazer pelo menos uma escolha aproximadamente racional
(BELLMAN e ZADEH, 1970; WHALEN, 1987; MENDOZA e SPROUSE, 1989). Outros
estudos, principalmente no campo da psicologia, tentaram especificar, com base em
experincias de campo, exatamente os tipos de vieses comuns que os tomadores de deciso
9
exibiam ao liderem com as incertezas descritas por Simon (ver SLOVIC et al., 1977, 1985).
Este o caso, por exemplo, da teoria da prospectiva (ver KAHNEMAN e TVERSKY, 1979;
TVERSKY e KAHNEMAN, 1981, 1982, 1986; HAAS, 2001), que postulava que os seres
humanos do peso excessivo s perdas relativamente aos ganhos que lhes so comparveis,
se envolvem em comportamento de averso a risco nas escolhas, mas 170 se envolvem em
comportamento de aceitao de risco nas escolhas feitas entre perdas, e respondem a
probabilidades de uma maneira no-linear (LEVY, 1997, p.33). Fazia-se isso na esperana
de se ensejar alguma especificao dos limites cognitivos da tomada de deciso,
possibilitando-se assim o desenvolvimento de modelos racionais de maximizao de segunda
linha que tomassem em conta as limitaes do comportamento humano diante da incerteza
(ver YATES e ZUKOWSKI, 1976; SUEDFELD e TET-LOCK, 1992; EINHORN, 1982).
Simon, entretanto, concluiu que as decises pblicas que fossem ostensivamente
tomadas em conformidade com os preceitos e mtodos esboados pelo modelo racional
jamais maximizariam os benefcios em relao aos custos, mas tenderiam meramente a
satisfazer quaisquer critrios que os tomadores de deciso estabelecessem para si mesmos em
cada caso especfico. Este critrio satisfatrio, como ele o caracterizou, era realstico, dada a
racionalidade limitada com que os seres humanos so dotados e com a qual devem trabalhar
quando tomam decises (ver MARCH, 1978, 1994). Embora ele mesmo no tenha
desenvolvido um modelo alternativo de tomada de deciso com base na noo de
satisfatoriedade (ver JONES, 2001, cap.3), seus insights seriam assumidos mais tarde por
Charles Lindblom, que os incorporaria na mais bem conhecida alternativa ao modelo racional,
o modelo incremental de tomada de deciso.
10
que possvel do que o mximo, no sentido do termo usado pelos adeptos do modelo
racional.
O crdito pelo desenvolvimento do modelo incremental de tomada de deciso pblica
atribudo ao cientista poltico da Universidade de Yale, Charles Lindblom, e seus colegas de
outras universidades norte-americanas (DAHL e LINDBLOM, 1953; LINDBLOM, 1955,
1958, 1959). Ele tomou a srio as idias de Simon da racionalidade limitada e do
comportamento de satisfatoriedade entre os tomadores de deciso e, a partir de suas
observaes dos processos reais de tomada de deciso nos governos, esboou o que ele
sugeriu que eram os elementos comuns das estratgicas de deciso efetivamente seguidas
pelos tomadores de deciso. O modelo que ele props ordenava estas estratgias num
conjunto mutuamente apoiador de estratagemas simplificadores e focalizadores e inclua os
seguintes elementos:
a. Anlise limitada a umas poucas alternativas polticas mais ou menos familiares...
diferindo apenas marginalmente do status quo; 171
b. Uma fuso da anlise dos objetivos polticos e outros valores com os aspectos
empricos do problema (isto , sem a exigncia de que os valores fossem especificados
antes que os meios encontrados subseqentemente para promov-los);
c. Uma preocupao analtica maior com os males a serem remediados do que com os
objetivos positivos a serem perseguidos;
d. Uma seqncia de tentativas, erros e tentativas revistas;
e. Uma anlise que explore apenas algumas, no todas, as possveis conseqncias
importantes de uma alternativa considerada;
f. Fragmentao do trabalho analtico entre muitos participantes (partes interessadas) na
policy making (cada qual dando ateno sua parte do domnio global do problema)
(LINDBLOM, 1979, p.517).
Na viso de Lindblom, os tomadores de deciso de fato tanto desenvolveram quanto
devem desenvolver polticas mediante um processo de sucessivas comparaes limitadas em
relao a decises anteriores, com as quais tm familiaridade. Como ele expressou em seu
artigo freqentemente citado sobre cincia incremental, os tomadores de deciso trabalham
por meio de um processo de construo contnua, partindo da situao atual, passo a passo e
em pequenos graus (LINDBLOM, 1959, p.81). As decises obtidas dessa maneira so em
geral apenas marginalmente diferentes das que existem. Em outras palavras, na tomada de
deciso os desvios em relao ao status quo so incrementais.
De acordo com Lindblom, h duas razes para as decises em geral no se afastarem
substancialmente do status quo. Em primeiro lugar, considerando-se que a barganha requer a
distribuio de recursos limitados entre vrios participantes, mais fcil continuar o padro
existente de distribuio do que tentar atribuir valores a propostas radicalmente novas. Os
11
custos e benefcios dos arranjos atuais so familiares aos atores polticos, diferentemente das
incertezas que cercam os novos arranjos, o que torna difcil chegar a um acordo sobre
mudanas. O resultado ou a continuao do status quo ou pequenas variaes em relao a
ele. Em segundo lugar, os procedimentos operacionais padres que so a marca oficial da
burocracia tendem a promover a continuao das prticas existentes. Os mtodos pelos
quais os burocratas identificam opes e os mtodos e critrios de escolha so com freqncia
estabelecidos previamente, inibindo a inovao e perpetuando os arranjos existentes
(GORTNER et al., 1987, p.257).
Lindblom tambm argumentou que a exigncia do modelo racional de separao entre
meios e fins no era funcional na prtica, no somente pelas restries de tempo, informao e
conhecimento identificadas por Simon e outros, mas tambm porque pressupunha que os
policy-makers poderiam separar claramente os meios dos fins na avaliao de polticas e
depois conciliar as duas coisas. Lindblom argumentou que, na maioria das reas polticoadministrativas, os fins so inseparveis dos meios e os objetivos perseguidos muitas vezes
dependem de haver ou no meios viveis para logr-los. A essncia do incrementalismo,
segundo argumentou Lindblom, era antes tentar sistematizar os processos de tomada de
deciso 172 pela nfase na necessidade de acordo poltico e no aprendizado por tentativa e
erro do que simplesmente tropear em decises aleatrias (LINDBLOM e COHEN, 1979).
Embora o modelo incremental possa ser uma descrio acurada de como as decises
de poltica pblica so com freqncia tomadas o que igualmente discutvel (ver BERRY,
1990; JONES et al., 1997) os crticos encontraram muitas falhas nas implicaes da linha de
pensamento que ele sugere (WEISS e WOODHOUSE, 1992). Em primeiro lugar, ele foi
duramente criticado por sua falta de qualquer tipo de orientao para um objetivo. Como
colocou John Forester (1984, p.23), o incrementalismo nos faria cruzar e recruzar
interseces sem saber para onde estamos indo. Em segundo lugar, o modelo foi criticado
por ser inerentemente conservador, dada sua desconfiana contra a mudana e inovao de
larga escala. Em terceiro lugar, ele foi criticado por no ser democrtico, na medida em que
restringia a tomada de deciso barganha entre um seleto grupo de policy-makers seniores
(GAWTHROP, 1971). Em quarto lugar, por desestimular a anlise e o planejamento
sistemticos e enfraquecer a necessidade de uma busca de novas alternativas promissoras,
afirmou-se que ele promove decises de viso curta que podem ter conseqncias adversas
para a sociedade no longo prazo (LUSTICK, 1980). Alm das crticas quanto desejabilidade
das decises tomadas incrementalmente, o modelo tambm foi criticado por sua utilidade
analtica estreita. Yehezkel Dror (1964), por exemplo, notou que o incrementalismo s pode
12
funcionar quando existe muita continuidade na natureza dos problemas tratados pelas polticas
e nos meios disponveis para trat-los, uma continuidade que nem sempre existe. O mtodo
incremental mais caracterstico da tomada de deciso em ambientes relativamente estveis
do que em situaes que so incomuns, como numa crise (NICE, 1987; LUSTICK, 1980).
Lindblom rebateu muitas dessas crticas em seus prprios escritos, afirmando que o
incrementalismo no era inerentemente conservador nem mope, uma vez que o tamanho
relativo e o direcionamento dos incrementos no eram predeterminados, mas emergiriam do
processo deliberativo de barganha, que caracterizava a policy-making incremental
(LINDBLOM 1979, p.517). E ele tambm sugeriu que o mtodo incremental no era
inerentemente democrtico ou no democrtico, mas seguiria simplesmente a estrutura de
representao presente nos diferentes sistemas e situaes polticos (LINDBLOM, 1968).
Entretanto, em resposta a uma crtica bsica de que o incrementalismo era mais
adequado ou mais provvel de ocorrer em certos contextos de policy-making do que em
outros os adeptos do modelo incremental tiveram de aceitar que a natureza do processo de
tomada de deciso variaria de acordo com fatores como o nmero de tomadores de deciso
envolvidos e se estes compartiam ou no de consenso em torno das metas e objetivos da
policy-making (BENDOR, 1955). Isso significava que o modelo no era o modelo ideal de
tomada de deciso, como fora sugerido por alguns adeptos, nem o nico mtodo possvel,
como o prprio Lindblom alegara em alguns de seus escritos. Ao contrrio, ele era apenas um
entre vrios tipos ou estilos possveis de tomada de deciso. 173
pelo modelo incremental, sem impor as demandas irrealsticas prescritas pelo modelo
racional. Etzioni argumentou que na realidade esse era o modo como as decises eram de fato
tomadas, no sendo incomum encontrar-se uma srie de decises incrementais seguidas por
uma deciso substancialmente diferente, quando os tomadores de deciso se deparam com um
problema significativamente diferente dos problemas enfrentados antes. Assim, ele apresentou
o seu modelo como uma abordagem prescritiva e ao mesmo tempo descritiva de tomada de
deciso que superaria as limitaes conceituais dos modelos anteriores enquanto tambm se
ajustaria prtica real dos tomadores de deciso na realidade concreta.
Em trabalhos mais recentes, os estudiosos das decises de poltica externa dos EUA
desenvolveram um modelo semelhante de dois estgios sobre os processos de tomada de
deciso, por vezes conhecido como o modelo poli-heurstico (ver MINTZ e GEVA, 1997;
MINTZ et al., 1997). Segundo essa viso, os tomadores de deciso usam uma variedade de
atalhos cognitivos (heursticas) para compensar as limitaes de conhecimento e para
reduzir inicialmente as alternativas a um conjunto delas que sejam viveis e aceitveis
(FERNANDES e SIMON, 1999; VOSS e POST, 1988). Essas heursticas incluem o uso de
analogias histricas, preferncia por polticas incrementais, desejo de consenso entre os atores
polticos concorrentes e desejo de reivindicar crdito ou evitar culpa pelos resultados
potenciais de uma poltica (ver GEORGE, 1980; WEAVER, 1986; HOOD, 2002;
VERTZBERGER, 1998). No segundo estgio, submete-se um nmero limitado de
alternativas a uma anlise mais racional, maximizadora.
Como descobriu Mintzberg, em seu estudo de 1976 sobre tomada de deciso
estratgica ou no-rotineira, com resultados incertos:
como o mixed scanning superaria os problemas associados com o modelo racional, uma vez
que sem a comparao sistemtica de todas as alternativas possveis torna-se impossvel
assegurar que uma deciso final seja maximizadora. Entretanto, a demanda de Etzioni por um
tipo menos abertamente poltico de incrementalismo do que o baseado no ajuste mtuo entre
as partes de Lindblom foi bem recebida por muitos profissionais de poltica pblica. Entre os
estudiosos de poltica, no entanto, ela foi logo esquecida em favor de outros modelos como
a assim chamada teoria da lixeira discutida abaixo que pretendiam chegar mais
diretamente a um acordo sobre a realidade da incerteza e da ambigidade que enfrentam os
policy-makers nas situaes de tomada de deciso no dia-a-dia.
Cohen, March e Olsen usaram de forma deliberada a metfora da lixeira para 176 afastar a
aura de autoridade cientfica atribuda tomada de deciso pelos primeiros tericos. Eles
procuraram firmar o ponto de que os policy-makers muitas vezes no conhecem os objetivos,
como tambm desconhecem as relaes causais. Na viso deles, os atores simplesmente
16
Em tais situaes, sugeriu Weiss, os indivduos muitas vezes nem sequer se do conta
de quando acontece uma deciso. Cada pessoa d apenas um pequeno passo num processo
18
19
polticos poderiam projetar melhor sua forma e estrutura (ver KENNETT, 2000; BREGA et
al., 1990; KOPPENJAN, 2001; GREGORY et al., 2001).
Baixo
Alto
Revolucionrio
Analtico
Baixo
Racional
Incremental desconexo
_________
FONTE: Adaptado de David Braybrooke e Charles Lindblom. A strategy of decision: policy evaluation as a
social process (New York: Free Press of Glencoe, 1963).
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Na viso de Braybrooke e Lindblom, era provvel que a maioria absoluta das decises
seriam tomadas de modo incremental, envolvendo mudanas mnimas nas situaes de baixo
nvel de conhecimento disponvel. Entretanto, havia tambm trs outras possibilidades,
20
emergindo o modelo racional como uma delas e tambm existindo outros dois modelos de
estilos pobremente definidos o revolucionrio e o analtico como alternativas pouco
freqentes, dadas as configuraes especficas de mudana e de conhecimento.
Mais tarde em sua carreira, Lindblom retornou a esta idia argumentando que existia
um espectro ou uma gama de estilos de tomada de deciso que dependia do grau de
sistematicidade com que era feita a anlise da respectiva tomada de deciso. Estes estilos iam
desde a tomada de deciso sinptica, que se assemelha ao ideal racional, at a tomada de
deciso atabalhoada ou confusa, isto , que simplesmente se rende a intuies ou palpites,
sem um esforo real de anlise sistemtica das alternativas estratgicas e que se parece com o
modelo da lixeira. O espectro ilustrado na figura 7.2 .
Forester sugere que para que a tomada de deciso ocorra de acordo com o modelo
racional, deve-se atender s seguintes condies. Em primeiro lugar, o nmero de agentes
(tomadores de deciso) dever ser limitado, possivelmente at a uma s pessoa. Em segundo
lugar, o contexto (setting) organizacional para a deciso dever ser simples e fechado s
influncias de outros atores. Em terceiro lugar, o problema deve estar bem definido; em
outras palavras, deve-se entender bem seu escopo, o horizonte temporal, as dimenses de
valor e as cadeias de conseqncias. Em quarto lugar, a informao deve ser to perfeita
quanto possvel; em outras palavras, ela deve ser completa, acessvel e compreensvel.
Finalmente, no deve haver urgncia em relao deciso, isto , deve haver tempo
disponvel ad infinitum para que os tomadores de deciso considerem todas as possveis
contingncias e todos os seus efeitos atuais e previsveis. Quando essas condies estiverem
plenamente atendidas, espera-se que prevalea a tomada de deciso racional.
Dimenses
1. Agente
2. Contexto (setting)
3. Problema
4. Informaes
5. Tempo
nico vs mltiplos
nico, fechado vs mltiplos, abertos
Bem definido vs mltiplos, vagos
Perfeitas vs contestadas
Infinito vs manipulado
_________
FONTE: Adaptado de John Forester. Bounded rationality and the politics of muddling-through. Public
Administration Review, vol. 44, n. 1 (1984), p.26.
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A partir desta perspectiva, Forester sugere que h cinco estilos possveis de tomada de
deciso: de otimizao, satisfatrio, de sondagem, de barganha e organizacional. O estilo de
otimizao a estratgia que predomina quando so atendidas as condies (mencionadas
acima) do mtodo racional-global. A prevalncia de outros estilos depende do grau em que as
condies no so atendidas. Quando as limitaes so de ordem cognitiva, pelas razes
citadas anteriormente, provvel que nos deparemos com o estilo satisfatrio de tomada de
deciso. Os outros estilos mencionados por Forester so sobrepostos e, portanto, difceis de se
distinguir claramente. Segundo argumentou ele, quando o problema vago, provvel que
ocorra uma estratgia de sondagem. J quando muitos atores lidam com um problema sem
contar com informao e tempo, provvel que se encontre a estratgia de barganha. A
estratgia organizacional envolve contextos e atores mltiplos que dispem de recursos de
tempo e informao, mas tambm contam com muitos problemas. Basta dizer que estes tipos
envolvem um nmero maior de atores, contextos mais complexos, problemas mais intratveis,
informaes incompletas ou distorcidas e disponibilidade limitada de tempo para a tomada de
deciso6.
Embora tenha sido um progresso fundamental em relao s primeiras classificaes e
taxonomias, e certamente um avano em relao aos modelos racional e incremental e aos de
seus rivais da lixeira, o modelo de Forester representou apenas um primeiro passo na
determinao de um modelo superior de estilos de tomada de deciso. Um problema
fundamental que ocorre com sua taxonomia particular, por exemplo, que ela no decorre de
fato de seus argumentos. Um exame profundo da discusso dos fatores que modelam a
tomada de deciso (FORESTER, 1984, p. 26) revela que se imaginaria encontrar muito mais
do que cinco estilos possveis a fluir das possveis combinaes e permutaes de variveis a
que ele se refere. Apesar de muitas dessas categorias serem indistinguveis na prtica e, em
todo caso, terem pouco interesse analtico, ainda no est claro por que se deveria esperar que
surgissem apenas os cinco estilos que ele menciona.
Pode-se fazer um aperfeioamento no modelo dos estilos de tomada de deciso, de
Forester, pela remodelao de suas variveis para relacionar mais clara e consistentemente os
estilos de tomada de deciso com os tipos de variveis que foram julgados significativos
182 nas pesquisas anteriores sobre tomada de deciso pblica. Ao combinar os conceitos de
'agente' e de 'contexto' de Forester, por exemplo, se ressalta o papel desempenhado pelos
diferentes tipos de subsistemas polticos isto , pelos diferentes nmeros e tipos de atores
situados em diferentes nmeros e tipos de contextos institucionais7 no processo de tomada
de deciso (MARCH, 1994). A complexidade do subsistema poltico influencia o nmero de
23
foros, a natureza das idias e interesses polticos dominantes e o grau de acordo ou oposio
em torno de uma opo dentro do subsistema e entre os tomadores de deciso (ver BENDOR
e HAMMOND, 1992). Algumas opes esto de acordo com os valores centrais dos membros
do subsistema enquanto outras no, dando assim uma feio de escolhas difceis e fceis s
decises (POLLOCK et al., 1989). De modo semelhante, possvel fazer combinaes entre
as noes de problema e os recursos de informao e tempo, de Forester que se
relacionam todos, conforme se pode observar, com os tipos de restries identificados por
Simon e Lindblom e outros como se eles incumbissem aos tomadores de deciso em suas
atividades (ver PAYNE, 1982; SIMON, 1973). Isto , a tomada de deciso claramente sofre
restries em graus variados pelas limitaes de informao e de tempo (ROCHEFORT e
COBB, 1993; WEBBER, 1992; PAPPI e HENNING, 1998), como tambm pela
intratabilidade ou perversidade do problema (RITTEL e WEBBER, 1973; SHARKANSKY,
1997, cap. 2). Mas muitas vezes acontece que estas restries caminham juntas, porque parte
da questo da tratabilidade do problema refere-se falta de informao sobre o assunto e de
tempo necessrio para configur-lo ou desenvolv-lo (RADFORD, 1977).
Assim, so duas as variveis significativas que podem ser usadas para construir uma
taxonomia simples de estilos de tomada de deciso: (1) a complexidade do subsistema
poltico envolvido na deciso e (2) a severidade das restries que os tomadores de deciso
enfrentam ao fazerem suas escolhas (ver LINDQUIST, 1988; MARTIN, 1998, cap. 2). A
figura 7.4 esboa os quatro estilos bsicos de tomada de deciso que emergem a partir dessas
duas dimenses.
Nesse modelo, as decises que envolvem subsistemas polticos complexos por
exemplo, com atores e settings mltiplos provavelmente estaro mais envolvidos em
estratgias de ajustamento do que em sondagens, um ponto observado e defendido tanto pelos
incrementalistas como pelos proponentes da teoria das rodadas de deciso. Como os
incrementalistas tambm sugerem, provvel que as situaes de alta restrio envolvam uma
abordagem de barganha tomada de deciso, ao passo que mais provvel que as situaes
de baixa restrio gerem uma atividade racional ou de otimizao (THART e KLEIBOER,
1995; DE BRUIJN e TEN HEUVELHOF, 2000).
Dessa anlise emergem quatro estilos de tomada de deciso. provvel que os ajustes
incrementais la Lindblom ocorram nas situaes em que os subsistemas polticos so
complexos e so altas as restries sobre os tomadores de deciso. Nessas situaes espera-se
que seja rara a adoo de opes de larga escala e alto risco. No cenrio contrrio, onde o
subsistema poltico simples e as restries so baixas, sondagens racionais mais tradicionais
24
Baixa
Severidade das
Alta
Ajuste incremental
Sondagem satisfatria
restries
Baixa
Ajuste de otimizao
Sondagem racional
_________
FONTE: Modelado de acordo com Martin J. Smith. Policy networks and state autonomy. In S. Brooks e A.-G. Gagnon,
(orgs.). The political influence of ideas: policy communities and the social sciences (New York: Praeger, 1994).
5. CONCLUSO
Esta discusso demonstra que o carter essencial do processo de tomada de deciso pblica
quase igual ao dos outros estgios que examinamos. Isto , do mesmo modo que os estgios
anteriores da montagem da agenda e da formulao da poltica, o estgio da tomada de
deciso influenciado pela natureza do subsistema poltico envolvido e pelas restries sob as
quais operam os atores polticos-chave, nesse caso os tomadores de deciso oficiais. Isso
resulta numa situao em que, como afirma John Forester (1984, p. 23), a racionalidade dos
atos dos administradores e dos polticos:
25
LEITURAS ADICIONAIS
ALLISON, Graham T. e Morton H. HALPERIN. Bureaucratic politics: a paradigm and some policy
Implications. World Politics, v. 24 (Supplement), p. 40-79, 1872.
BACHRACH, Peter e Morton S. BARATZ. Decisions and nondecisions: an analytical framework.
American Political Science Review, v. 56, n. 2, p. 632-42, 1962.
CAHILL, Anthony e E. Sam OVERMAN. The evolution of rationality in policy analysis. In: Stuart S.
NAGEL (org.). Policy theory and policy evaluation. New York: Greenwood, 1990. pp. 11-27.
COHEN, M.; J. MARCH e J. OLSEN. A garbage can model of organizational choice. Administrative
Science Quarterly, v. 17, n.1, p. 1-25, 1972.
ETZIONI, Amitai. Mixed-scanning: a third approach to decision-making. Public Administration
Review, v. 27, p. 385-92, 1967.
FORESTER, John. Bounded rationality and the politics of muddling through. Public Administration
Review, v. 44, p. 23-30, 1984.
LINDBLOM, Charles. The science of muddling through. Public Administration Review, v. 19, p. 7988, 1959.
MARCH, James G. A primer on decision-making: how decisions happen. New York: Free Press,
1994.
MUCCIARONI, Gary. The garbage can model and the study of policy-making: a critique. Polity, v.
24, n. 3, p. 460-82, 1992.
SIMON, Herbert. A behavioral model of rational choice. Quarterly Journal of Economics, v. 69, n. 1,
p. 99-118, 1955.
SMITH, Gilbert e David MAY. The artificial debate between rationalist and incrementalist models of
decision-making. Policy and Politics, v. 8, p. 147-61, 1980.
TEISMAN, Geert R. Models for research into decision-making processes: on phases, streams and
decision-making rounds. Public Administration, v. 78, n. 4, p. 937-56, 2000.
WEISS, Carol H. Knowledge creep and decision accretion. Knowledge: Creation, Diffusion,
Utilization, v.1, n. 3, p. 381-404, 1980.
NOTAS
1. Sobre as origens da autoridade legtima no governo, ver Weber (1978).
2. Para uma excelente reviso da literatura, ver Lindquist (1988).
3. Para uma crtica desta posio oriunda das fileiras dos tericos da administrao, ver Wagner
(1991).
4. Sobre a aplicao deste modelo aos casos dos EUA e da UE, ver Jones (1994) e Peterson (1995).
5. Outros, obviamente, tambm discutiram estes elementos. Sobre o significado das restries de
problema, ver Weick (1976) e Hisschemoller e Hoppe (1995). Sobre as restries de tempo e seus
efeitos no comportamento da tomada de deciso, ver Maule e Svenson (1993) e Payne et al. (1988).
6. Sobre estas diferentes estratgias, ver March (1981).
7. Sobre o significado do contexto organizacional e dos quadros de referncia ideacionais construdos
pelos tomadores de deciso para a tomada de deciso dentro destes contextos, ver Black (1997);
Hammond e Knott (1999); Metcalfe (1978); Milliz (1993).
26
QUESTIONRIO VII
27
Captulo 8
- 185 -
Depois que um problema pblico conseguiu entrar na agenda poltica, depois que foram propostas
vrias opes para sua resoluo e que o governo j fez opo por uma dessas propostas, resta ainda
pr a deciso em prtica. Esse o estgio da implementao no ciclo da poltica, em que as decises
polticas so transformadas em ao. Ela definida como o processo pelo qual os programas ou
polticas so executados; a traduo dos planos em prtica. Enquanto algumas decises foram
tomadas na forma geral de polticas, outras ainda so necessrias para p-la em marcha. Entre
outros assuntos, faz-se mister alocar fundos, designar pessoal e criar regras.
At o incio da dcada de 1970, a implementao com freqncia no era considerada
problemtica, em termos de uma poltica. Embora existisse uma ampla literatura, h mais de um
sculo, em campos como administrao pblica, comportamento organizacional e administrao,
sobre a execuo efetiva das decises governamentais (WILSON, 1887; GOODNOW, 1900;
GAUS, 1931), muitos estudiosos de poltica pblica ignoravam ou minimizavam os aspectos
problemticos desse estgio do ciclo poltico-administrativo, pressupondo que to logo uma deciso
poltica fosse tomada o brao administrativo do governo simplesmente a executaria (HARGROVE,
1975). No mbito das cincias polticas, essa viso comeou a mudar com a publicao da obra de
Pressman e Wildavsky, em 1973, sobre implementao de programas. Seu estudo sobre os
programas federais em favor dos moradores desempregados das reas pobres da cidade de Oakland,
na Califrnia, mostrou que os programas de criao de emprego no estavam sendo de fato levados
a efeito da maneira prevista pelos policy-makers. Outros estudos confirmaram que os programas da
Grande Sociedade, institudos pela administrao de Lindon Johnson (1963-8), nos EUA, no
estavam logrando os objetivos pretendidos e argumentaram que o problema tinha origem na
maneira em que eles estavam sendo implementados (ver VAN METER e VAN HORN, 1975;
forma menos sistemtica no registro global dos precedentes estabelecidos pelos rgos judicirios,
como ocorre na Gr-Bretanha e em suas ex-colnias. At mesmo em pases de lei comum, os
parlamentos criam leis estatutrias para substituir ou suplementar a lei civil, ou comum (GALL,
1983; BOGART, 2002).
Esses estatutos tomam a forma de leis que, entre outras coisas, em geral designam um
rgo administrativo especfico, com autoridade para realizar todas as regulamentaes que sejam
necessrias para garantir a implementao bem sucedida dos princpios e aspiraes da legislao
competente. Em geral, as leis tambm criam uma srie de regras a serem observadas no processo de
implementao, assim como uma gama de infraes admissveis e penalidades para o no
cumprimento da lei. Os servidores pblicos empregados 188 pelos rgos administrativos, no
raro em conjunto com os grupos alvos, preparam ento as regulaes para dar efeito a esses
princpios gerais nas circunstncias especficas (KAGAN, 1994). As regulaes contemplam itens
como padres de conduta ou desempenho que devem ser logrados pelos grupos alvos bem como os
critrios a serem usados para administrar a poltica. Estes servem como base para o licenciamento
ou aprovao e, embora no preceituado por lei, constituem a fonte efetiva de direo e antecedente
histrico para o processo de implementao nos Estados modernos. Como se discutiu no captulo 4,
essa forma geral de implementao s vezes referida como regulao de comando e controle pela
qual um comando dado por um rgo autorizado e a administrao encarregada de controlar o
grupo alvo no sentido de assegurar conformidade (SINCLAIR, 1997; KERWIN, 1994, 1999).
Na era moderna, esses processos legais formam a base da implementao em todos os
governos, salvo nos piores casos ditatoriais ou de governo pessoal. Assim porque os processos
legais so uma parte necessria do ato de adaptao dos enunciados genricos de inteno que
geralmente resultam do estgio da tomada de deciso s circunstncias e situaes especficas que
os administradores enfrentam na base. A prtica efetiva de administrar uma poltica nessa situao
desempenhada dominantemente por servidores pblicos que atuam em vrios tipos de rgos
administrativos, como ministrios, departamentos, reparties e agncias, e por membros de
conselhos nomeados e tribunais (tribunals) criados especificamente para fins regulatrios.
A forma usual desses foros administrativos ministrio ou departamento foi discutida no
captulo 4. Os tribunais so criados por lei e desempenham muitas funes semi-judiciais, incluindo
recursos relacionados a licenciamentos, certificao de pessoal ou programas e emisso de
permisses. Nomeados pelo governo, eles em geral representam, ou tm o propsito de representar,
uma certa diversidade de interesses e expertise. As audincias administrativas so conduzidas pelos
tribunais em termos semi-judiciais, a fim de ajud-los em suas atividades. As audincias so
4
limitadas pelas regras do direito natural e seus procedimentos tambm podem ser ditados por
provises estatutrias (que podem ser gerais e discricionrias). As audincias objetivam produzir
decises vinculantes para o rgo em questo, mas podem estar sujeitas a vrios tipos de recursos
polticos, administrativos e judiciais. As audincias pblicas podem ser definidas por estatuto como
um componente do processo administrativo e voltado a assegurar conformidade regulatria. Na
maioria dos casos, porm, as audincias so realizadas por discrio de uma autoridade com
competncia para a tomada de deciso e constituem com freqncia sesses de informao pblica
post facto, mais que verdadeiros expedientes de consulta (TALBERT et al., 1995; GRIMA, 1985).
Embora os tomadores de deciso oficiais, tanto polticos como administrativos, continuem a
ser uma fora significativa no estgio de implementao do processo poltico, associam-se a eles,
neste estgio, outros membros dos subsistemas polticos relevantes, na medida em que o nmero e o
tipo de atores polticos cada vez mais se parecem com os encontrados no estgio da formulao
(BENNETT e MCPHAIL, 1992). Os grupos alvos isto , os grupos cujo comportamento se
pretende ou se espera alterar com a ao governamental desempenham um papel 189
significativo, direto e indireto, no processo de implementao. Os recursos polticos e econmicos
dos grupos alvos tm, em especial, um efeito fundamental na implementao de polticas
(MONTGOMERY, 2000). Grupos poderosos afetados por uma poltica podem condicionar o tipo
de implementao, apoiando-o ou se opondo a ele. , portanto, bem comum que os reguladores
firmem acordos com os grupos, ou tentem usar recursos prprios dos grupos, em alguns casos, para
tornar a tarefa de implementao mais simples ou menos onerosa. Embora se faa isso tipicamente
de um modo informal, em algumas jurisdies, como nos EUA, realizaram-se esforos mais formais
em muitos setores, com a finalidade de incorporar as negociaes entre o regulador e o regulado no
desenvolvimento dos padres administrativos e em outros aspectos do processo regulatrio
(COGLIANESE, 1997). Os diferentes nveis de apoio pblico a uma poltica tambm afetam sua
implementao. Muitas polticas experimentam um declnio no apoio depois que se tomou uma
deciso poltica, dando uma maior oportunidade aos administradores de mudar a inteno original
de uma deciso (ver HOOD, 1983, 1986a).
down ao assunto (NYE, 2002). Essa abordagem pressupe que podemos ver com vantagem o
processo da poltica como uma srie de cadeias de comando em que os lderes polticos articulam
uma preferncia poltica clara que ento levada a cabo em nveis crescentes de especificidade na
medida em que ela flui atravs da mquina administrativa que serve ao governo (CLARKE, 1992,
p. 222). Essa abordagem foi muito til para estabelecer uma variedade de princpios de design
gerencial e organizacional, ou mximas de administrao, dos quais se esperava que gerassem uma
composio tima, ou maximizadora, entre a inteno poltica e a ao administrativa. Em nome de
uma administrao cientfica, esperava-se que estes princpios que, por exemplo, incluam
orientaes no sentido de os administradores limitarem a amplitude de controle encontrada nas
organizaes e reduzirem o nmero de nveis nas hierarquias administrativas permitissem que eles
descobrissem e executassem a melhor maneira de implementarem as polticas.
Nas dcadas de 1950 e 1960, no entanto, a natureza cientfica desses princpios foi desafiada
na medida em que crticos como Herbert Simon (1946) ressaltaram sua natureza muitas vezes
contraditria e proverbial em vez de cientfica. Observou-se tambm que essa abordagem
pressupe que os tomadores de deciso proporcionam direcionamento e objetivos claros aos
implementadores, quando como vimos no captulo 7 na realidade as intenes governamentais
podem surgir a partir de processos de barganha e assim resultar muitas vezes em orientao e
objetivos vagos, obscuros, 190 ou at mesmo contraditrios. A deficincia mais sria dessa
abordagem, porm, era seu foco nos polticos e funcionrios seniores que, com freqncia, exercem
apenas um papel marginal na implementao cotidiana, comparativamente aos funcionrios de
baixo escalo e aos membros do pblico.
Esta crtica negligncia praticada pela abordagem top-down em relao aos funcionrios de
nvel inferior levou, na dcada de 1980, ao desenvolvimento da assim chamada abordagem bottomup, ou da linha de frente, ao estudo da implementao de poltica pblica (ver HJERN e PORTER,
1993; HJERN, 1982; BARRETT e FUDGE, 1981). Essa abordagem mais emprica ao assunto
instigou os analistas a considerar, em primeiro lugar, todos os atores pblicos e privados envolvidos
na implementao de programas e a examinar de modo sistemtico, por meio de entrevistas e
pesquisas de survey, seus objetivos pessoais e organizacionais, suas estratgias de implementao e
a rede de contatos que eles criam. Estudos conduzidos pelo padro top-down mostraram que o
sucesso ou fracasso de muitos programas depende muitas vezes do compromisso e das habilidades
dos atores diretamente envolvidos na implementao de programas (LIPSKY, 1980).
A vantagem principal da perspectiva bottom-up que ela d ateno s relaes formais e
informais que constituem os subsistemas polticos envolvidos na criao e implementao de
6
definidos, como a eliminao do vcio do jogo ou a melhoria dos nveis de desempenho educacional
dos alunos. Problemas pblicos como a violncia domstica ou o baixo desempenho educacional
esto enredados em tantas causas que se pode esperar que os programas projetados para lidar com
causas isoladas, ou at mesmo mltiplas, normalmente fiquem aqum de seus objetivos. O
problema do excesso de velocidade nas ruas das cidades tem origens mais simples e pode, portanto,
ser tratado mais facilmente, embora seja improvvel erradic-lo por completo. De modo
semelhante, os programas destinados a eliminar a poluio, ou a sonegao de impostos e a fraude
na previdncia, tm que enfrentar a realidade de que nenhuma tecnologia disponvel permitir a
realizao plena destes objetivos. Mesmo que haja tecnologia disposio, ela pode ser mais cara
do que a sociedade est disposta a pagar. Como se discutiu no captulo 7, simplesmente mais
difcil atacar os problemas perversos, por causa de sua complexidade, novidade ou natureza
interdependente, e porque envolvem, no uma nica deciso, mas uma srie de decises sobre como
executar a poltica do governo (CHURCHMAN, 1967; RITTEL e WEBBER, 1973). O trato com
esses problemas aumenta a discrio administrativa, tendo em vista que quanto mais complexo e
difcil for um problema, tanto maior ser a extenso da discrio que os administradores tero para
lidar com ele.
A natureza do grupo alvo afetado tambm objeto de disputa. O tamanho do grupo alvo, por
exemplo, um fator que afeta a discrio administrativa, na medida em que quanto maior e mais
diverso for o grupo, mais difcil se tornar influenciar seu comportamento num sentido desejado.
Assim, por causa do pequeno nmero de fabricantes envolvidos, por exemplo, a poltica concebida
para melhorar as caractersticas de segurana dos automveis mais fcil de se implementar do que
poltica destinada a fazer com que os milhares de motoristas descuidados observem as regras de
segurana do trnsito (HOOD, 1986a). A extenso da mudana comportamental que a poltica
requer do grupo alvo , por conseqncia, uma determinante-chave do nvel de dificuldade
enfrentado em sua implementao. mais difcil de implementar uma poltica de erradicao de
machismo, racismo ou intolerncia religiosa, por causa das profundas razes dessas atitudes nos
sistemas de crena cultural das sociedades. Por contraste, o aumento da oferta de eletricidade no
requer quase mudana alguma no comportamento dos consumidores (SCHNEIDER e INGRAM,
1990, 1993a).
Alm da natureza do problema tratado pela poltica pblica, a discrio administrativa no
processo de implementao tambm influenciada por seus contextos social, econmico,
tecnolgico e poltico (HUTTER e MANNING, 1990). Para comear, as mudanas nas condies
sociais podem afetar a interpretao do problema e, assim, o modo pelo qual os programas em curso
9
so implementados. Dessa forma, muitos problemas que so atualmente enfrentados 193 pelos
programas de previdncia social nos pases industrializados surgem do fato de que eles no foram
concebidos para lidar com a proporo sempre crescente de idosos ou as contnuas altas taxas de
desemprego que impem um fardo pesadssimo s finanas pblicas. Em segundo lugar, as
mudanas nas condies econmicas podem ter impacto semelhante na implementao de uma
poltica. Pode-se imaginar que um programa em prol dos pobres e desempregados, por exemplo,
sofra mudanas depois de um boom ou de uma depresso da economia. As condies econmicas
tambm variam de uma regio para outra, demandando maior flexibilidade e discrio na
implementao. Em terceiro lugar, a disponibilidade de nova tecnologia tambm pode gerar
expectativas de mudana na implementao de uma poltica. As polticas para o controle da
poluio, por exemplo, freqentemente mudam no curso da implementao, depois que se descobre
uma tecnologia mais eficaz ou mais barata. Em quarto lugar, as variaes nas circunstncias
polticas tambm so importantes. A mudana de governo pode levar a mudanas na maneira em
que as polticas so implementadas. Muitos governos conservadores, por exemplo, ficaram
conhecidos por reduzirem a disponibilidade dos programas de previdncia social estabelecidos por
governos trabalhistas ou socialistas, sem necessariamente mudar a poltica em si (MAZMANIAN e
SABATIER, 1983, p. 31).
Por conta desses aspectos do processo e do ambiente de implementao, muitas vezes colocase uma grande soma de discrio nas mos de funcionrios pblicos que rapidamente se tornam
mais especializados numa certa rea administrativa do que os generalistas que costumam ocupar os
gabinetes polticos. Os funcionrios pblicos podem decidir como e a quem sero aplicadas as leis
(CALVERT et al., 1989; MCCUBBINS et al., 1987, 1989), o que coloca os polticos e os
administradores num tipo particular de relao entre agente e principal, semelhante s relaes
comumente encontradas entre advogado e cliente, mdico e paciente, ou comprador-intermediriovendedor, em que o principal depende da boa vontade do agente para promover seus interesses,
quando o agente pode no estar interessado em faz-lo (ELLIG e LAVOIE, 1995; FRANCIS, 1993;
BANKS, 1995). A dinmica particular dessa relao afeta o teor e a qualidade de suas interaes e
restringe a habilidade dos principais polticos de limitarem efetivamente o comportamento dos
agentes que os precedem (BOZEMAN, 1993; MILWARD e PROVAN, 1998).
As teorias do agente e do principal argumentam que muitos esforos notveis por parte de
governos e cidados, no sentido de criar um mundo melhor e mais seguro, sucumbiram a estas
realidades da implementao e a seu problema implcito do agente e do principal. Isso levou no
s a uma maior apreciao das dificuldades encontradas na implementao da poltica, mas tambm
10
12
Voluntrio
Misto
Baixo
Proviso direta
Empresas pblicas
Regulao
Subsdios
Mercado privado
Organizaes voluntrias
Compulsrio
Alto
13
Gesto
Misto
Baixo
reorganizao governamental
Reforma institucional e
comits consultivos
grupos de interesse
Financiamento de pesquisa e
informao
Gesto e difuso de
operao de redes
Autocriao e
Reestruturao
Alto
STIGLER, 1975; WOLF, 1987). A maior aceitao terica da interveno estatal por parte dos
economistas do bem-estar os leva a anlises mais sistemticas sobre a escolha do instrumento.
Entretanto, eles ainda tendem a tratar a escolha de instrumentos como um exerccio estritamente
tcnico, que consiste em avaliar as caractersticas dos vrios instrumentos, ajust-los aos diferentes
tipos de falhas do mercado, calcular seus custos relativos e escolher o instrumento que supera da
forma mais eficiente a falha de mercado em questo (MITNICK, 1980; STOKEY e
ZECKHAUSER, 1978; WEIMER e VINING, 1992).
Outros economistas em geral se apiam na teoria da public choice para explicar os padres
de uso do instrumento. Como vimos no captulo 2, eles argumentam que em uma democracia a
dinmica do comportamento de auto-satisfao dos eleitores, polticos e burocratas promove uma
tendncia crescente de tributar e gastar e de regular e nacionalizar a atividade privada. Argumentase que a poltica democrtica leva os Estados a escolherem instrumentos que fornecem benefcios
concentrados a eleitores marginais, enquanto distribuem os custos a toda a populao (ver
BUCHANAN, 1980; TREBILCOCK e HARTLE, 1982). Por razes eleitorais, os governos se
empenham em escolher instrumentos que no revelam seus verdadeiros custos aos eleitores, que,
em ltima instncia, pagam por eles. 198
Embora a incorporao de alguns fatores polticos na anlise seja um aperfeioamento em
relao s primeiras abordagens, puramente econmicas, essas anlises pouco contribuem para a
explicao dos padres sistemticos de escolhas de instrumento. muito difcil, por exemplo,
casar tipos de instrumento com padres de distribuio de custos e benefcios (WILSON, 1974),
pois importa saber de antemo se os governos pretendem reivindicar crdito ou evitar culpa pela
ao a ser empreendida (WEAVER, 1986; HOOD, 2002). A maioria dos instrumentos pode ser
usada para ambos os propsitos e o propsito a ser escolhido depende de fatores altamente
idiossincrticos e contextuais. De modo semelhante, as teorias econmicas sobre a escolha do
instrumento carecem de uma base emprica slida em estudos sobre as escolhas reais de instrumento
por parte dos governos. As racionlias para a escolha de instrumentos de poltica que eles oferecem
baseiam-se em suposies tericas a respeito do que governos fazem ou devem fazer, e no em
pesquisas empricas sobre o que os governos de fato fazem (HOWARD, 1995; BOHM e
RUSSELL, 1985; Peters, 2002).
Os estudos dos cientistas polticos, como mostrar a discusso seguinte, tendem a expor uma
variedade mais abrangente e so, em geral, de natureza mais emprica. Para aqueles que buscam
simplicidade terica, eles podem no parecer to elegantes quanto os estudos gerados pelos
economistas, mas ajudam a lidar com a complexidade dos instrumentos polticos e desenvolver, de
15
forma indutiva, uma teoria plausvel para a escolha de instrumentos (ver Howlett, 1991) e a
implementao de polticas.
Uma abordagem de cincia poltica citada com freqncia para teorizar a questo da escolha
de instrumentos polticos foi desenvolvida nos anos 70 por Bruce Doern e vrios de seus colegas
canadenses (DOERN, 1981; PHIDD e DOERN, 1983; TUPPER e DOERN, 1981). Admitindo que
todos os instrumentos so tecnicamente substituveis isto , que, pelo m enos em tese, todo
instrumento poderia ser vergado, moldado e torcido para desempenhar qualquer tarefa
eles
argumentaram que numa sociedade democrtica liberal os governos simplesmente prefeririam usar
os instrumentos menos coercitivos disponveis e aumentariam a escala de coero na medida
necessria a subjugar toda resistncia social encontrada consecuo de seus objetivos. Em outras
palavras, qualquer instrumento pode, teoricamente, alcanar qualquer objetivo escolhido, mas os
governos escolhem os instrumentos menos coercitivos possveis para a tarefa em questo, dado o
estado de resistncia social que eles enfrentam a suas aes. De modo geral, esta concepo levou
Doern e seus colegas a sugerirem que em termos de um padro tpico de uso de instrumento em
muitos Estados os governos comeassem com atividades mnimas, como a exortao, e se
movessem devagar, conforme necessrio, no sentido de uma proviso direta.
H problemas srios com este entendimento da substituibilidade entre os instrumentos e com
este modelo de racionlia para a escolha de instrumentos. Em primeiro lugar, nenhum governo tem
sua disposio uma gama completa de instrumentos: as restries sociais e polticas favorecem a
escolha de alguns instrumentos e inibem a escolha de outros (WOODSIDE, 1986). Em segundo
lugar, a concepo de mudanas na escolha de instrumentos, que consiste em um movimento lento
na escala de coero, no corresponde evidncia emprica 199 recolhida por muitos estudiosos
que trabalham nesse campo. Muitos governos, por exemplo, comearam perto do topo da escala,
criando empresas pblicas para lidar com elementos de tecnologias emergentes, sem jamais terem
tentado antes ferramentas menos coercitivas (ver TUPPER, 1979; LAUX e MOLOT, 1988). Em
terceiro lugar, a idia da resistncia social que provocaria os governos a se moverem no sentido de
instrumentos mais coercitivos tambm problemtica. Enquanto em algumas reas de poltica
pblica notavelm ente na econom ia possa ser verdade que h com freqncia uma resistncia
social ao aumento da ao governamental, em muitos outros campos esta resistncia no ocorre. Na
rea de poltica social, por exemplo, a presso social muitas vezes acontece em sentido contrrio,
cobrando mais em regulao e gastos do que os governos, por razes fiscais, ideolgicas e outras,
esto dispostos a prover.
16
instrumento. Finalmente, porm, para Linder e Peters, a escolha do instrumento uma questo de
preferncias subjetivas dos tomadores de deciso da administrao, com base em seu background
profissional, filiao institucional e formao intelectual. So eles que definem o contexto
situacional a limitar a escolha e, no processo, estabelecem suas preferncias profissionais e pessoais
na escolha do instrumento.
Essa anlise sugere que a escolha dos instrumentos de poltica pblica modelada pelas
caractersticas dos instrumentos, a natureza do problema em questo, as experincias passadas dos
governos no trato com problemas iguais ou semelhantes, a preferncia subjetiva dos tomadores de
deciso e a provvel reao dos grupos sociais atingidos pela escolha. Isso sublinha a importncia
de duas variveis gerais interligadas que podem ajudar a explicar as escolhas do instrumento. Estas
so, em primeiro lugar, o tamanho da capacidade de planejamento do estado, ou a habilidade
organizacional dos Estados de influenciarem os atores societrios; e, em segundo, a complexidade
do subsistema, especialmente o nmero e tipo de atores com quem o governo deve contar e levar
em conta na implementao de seus programas e polticas (ibid.; BRESSERS e O'TOOLE, 1998;
SCHNEIDER e INGRAM, 1990a, p.513-14; GRABOSKY, 1995; GRANTHAM, 2001). Assim, no
caso de instrumentos substantivos, o tipo de instrumento escolhido pelos governos para
implementar decises polticas que afetam a atividade econmica e social depender da interseo
entre a capacidade de interveno do Estado e a complexidade dos atores que os Estados desejam
influenciar (ver KRIESI e JEGEN, 2000; CANTOR et al., 1992, cap.2; VARONE, 2000).
Segundo essa viso, os instrumentos organizacionais que criam ou reestruturam mercados
somente deveriam ser usados, ou somente podem ser eficazmente usados, quando h nveis
elevados de capacidade estatal coexistindo com subsistemas complexos, como acontece, por
exemplo, na promoo de inovao tecnolgica. Somente um Estado com nvel elevado de
capacidade organizacional, operando num subsistema de implementao complexo, pode
implementar com eficcia, por exemplo, uma poltica industrial extensiva com vistas criao de
indstrias de vanguarda. Se um Estado se depara com um conjunto complexo de atores de
implementao, mas conta apenas com uma capacidade limitada, por outro lado, mais provvel
que ele empregue instrumentos baseados no tesouro para manipular as relaes de produo
existentes. Isso ocorre em muitas situaes em que os governos podem no ter acesso informao
ou expertise necessrias a causar um impacto direto maior sobre a produo de bens e a prestao
de servios pelos atores de mercado, como o caso, por exemplo, da regulao da indstria de
petrleo e de gs.
19
Quando um Estado tem alta capacidade, mas se encontra num ambiente social ou poltico
relativamente simples, que se caracteriza por poucos atores e um pequeno nmero de relaes
interorganizacionais importantes, ele pode usar instrumentos baseados na autoridade para regular
mercados. Esta uma situao razoavelmente comum, encontrada 202 em indstrias e
atividades plenamente desenvolvidas e consolidadas, como os sistemas de produo e distribuio
de telefonia e eletricidade, que so dominados por poucos atores apenas. Finalmente, quando a
capacidade do Estado baixa e o ambiente da poltica no muito complexo, comum confiar-se
nos mercados existentes ou no uso de instrumentos voluntrios, como acontecia, antes do sculo
XX, em muitas reas de seguridade social e de tratamento de sade. Em nosso tempo, exemplos
dessas atividades de implementao so as campanhas governamentais baseadas em informao que
visam preveno de furtos de carros e dissuaso do consumo de lcool associado com a
atividade de dirigir.9
Estes fatores tambm afetam a escolha dos instrumentos de procedimento (SAWARD,
1992; RHODES, 1997b; HOWSE et al., 1990; BENNETT, 1992a). Diante de ambientes polticos
complexos, os governos com alta capacidade so capazes de usar instrumentos procedimentais
diretivos, tais como a reorganizao governamental, com a finalidade de criar novos subsistemas
polticos ou reestruturar os existentes (ver SUCHMAN, 1995; HERITIER, 1997, 1999). Os
governos de baixa capacidade, quando lidam com ambientes polticos de complexidade menor,
usam instrumentos como a manipulao de informaes, por exemplo, mediante a liberao ou
reteno de documentos, com o intuito de influenciar o comportamento dos atores polticos
(McGUIRE, 2002).
Nas situaes em que os governos com baixa capacidade se defrontam com ambientes
complexos de implementao, eles no conseguem confiar na proviso de informaes para o fim
de alterar o comportamento dos atores, mas podem usar fundos seletivos para apoiar grupos de
interesse especficos ou para criar novos que atendam a suas necessidades (ver KING e WALKER,
1991; BROWNE, 1991; PAL, 1993a). Em situaes de baixa complexidade, os governos altamente
capazes podem alterar estruturas subsistmicas de uma forma mais direta, pelo reconhecimento de
novos atores ou pelo ato de privilegiar atores antigos, usando recursos de autoridade como, por
exemplo, a criao de comits consultivos especializados semi-independentes e/ou QUANGOs (ver
HOOD, 1986b, 1988; BROWN, 1972; SMITH, 1977; DION, 1973).
O uso eficaz de instrumentos de procedimento, da mesma forma como o que envolve os
instrumentos substantivos, requer, por conseguinte, que o governo tenha a capacidade de efetuar
mudanas, enquanto a real extenso necessria do uso de recurso variar em proporo ao tamanho
20
e complexidade dos atores polticos que ele est tentando influenciar (ver SAWARD, 1990;
BRYSON e CROSBY, 1993; MALONEY, 2001).
Este modelo no entra em detalhe sobre o grau de refinamento do uso do instrumento dentro
de cada categoria geral, obviamente, como tambm no lida com os contextos especficos das
decises individuais, que podem resultar em erros nas escolhas de instrumento (ver VARONE e
LANDRY, 1997), nem se reporta questo que trata das composies timas e subtimas de
instrumentos em reas ou setores polticos especficos.10 Entretanto, ele sugere que, embora as
escolhas de instrumento para a implementao de polticas sejam complexas, pode-se, no obstante,
discernir e explicar padres gerais de tais escolhas e pode-se dar conselhos aos gestores pblicos
sobre os tipos de instrumentos que so prprios a circunstncias especficas (ver BRESSERS, 1998;
BRESSERS e O'TOOLE, 1998; MANDELL, 2000).
203
4. CONCLUSO: MODELOS DE ESTILOS DE IMPLEMENTAO
Nos ltimos 30 anos, os estudos de implementao geraram insights sobre as atividades de
implementao e uso de instrumentos que lanaram luz sobre as possibilidades e restries que
afetam este estgio do processo poltico-administrativo e a habilidade dos profissionais de projetar e
melhorar a implementao de polticas. Embora alguns estudos empreendidos nesta linha tenham
sido, e continuem a ser, influenciados pela idia de que a implementao meramente de natureza
tcnica e, portanto, sujeita a mudanas e reconfiguraes freqentes, em sua maioria os estudos
atrelaram as atividades de implementao a arranjos mais permanentes e de escala mais ampla de
instrumentos polticos, ou estilos de implementao. Apesar de metodologias e arcabouos um tanto
distintos, estas abordagens compartilham a viso de que a implementao envolve muito mais do
que simplesmente a execuo de decises prvias ou a conjuno ou fuso de objetivos e meios.
Elas endossam a noo de que a implementao de polticas s pode ser entendida e avaliada de um
modo significativo em termos da extenso de atores e instituies existentes em cujo seio os
implementadores tomam suas decises (LINDER e PETERS, 1991, p.131).
Segundo o preceito central destas abordagens, o processo de implementao e seus
resultados so modelados por fatores polticos relacionados capacidade do Estado e
complexidade do subsistema (ATKINSON e NIGOL, 1989, p.114). Considerando que estas
variveis s tendem a mudar de forma muito lenta, conclui-se que as atividades de implementao
tendem a exibir uma soma surpreendente de similaridades entre os setores polticos e no decurso do
tempo. O que os policy-makers britnicos poderiam lograr com o uso de empresas pblicas, por
exemplo, poderia tender a ser implementado nos EUA por meio de regulao. Para seu desgosto, a
21
esta constatao que os economistas constantemente chegam quando suas propostas de empregar
novos tipos de instrumentos econmicos para controlar os males sociais, como a poluio, so
rejeitadas em favor do uso continuado da regulao, como se tornou quase habitual entre muitos
pases que lidam com este tipo de problema (DOERN, 1998; DOERN e Wilks, 1998).
Embora sejam possveis inmeros arranjos e combinaes, o modelo de estilos bsicos de
implementao encontrado na figura 8.3 indica as composies tpicas de instrumentos polticos
substantivos e procedimentais encontrados em muitas jurisdies. Os governos que enfrentam uma
variedade de limitaes e lidam com alvos amplos de poltica tendero a usar instrumentos de baixo
custo, como a exortao, enquanto promovem a reestruturao ou a reforma das instituies
polticas bsicas para alterar a estrutura fundamental da rede de setores especficos e reas de
problemas. Isso resulta num estilo de implementao de voluntarismo institucionalizado. Um
exemplo deste estilo ocorreu quando o governo canadense estabeleceu novas estruturas para lidar
com a poltica da lngua oficial e o bilingismo, enquanto investia somas vultosas em propaganda,
durante a prolongada crise de unidade nacional nas dcadas de 1970 a 1990 (ver ROSE, 1993;
RYAN, 1995).
ALTO
Grau de
AMPLO
ESTREITO
Voluntarismo institucionalizado
Legalismo representativo
(Ferramentas substantivas
(Ferramentas substantivas
baseadas em informao e
baseadas em regulao e
reorganizao institucional)
manipulao financeira)
Subsidiao dirigida
(Ferramentas substantivas
substantivas baseadas em
baseadas no tesouro e
organizao e manipulao da
manipulao do reconhecimento)
informao)
severidade de
restries ao
estado
BAIXO
Quando confrontados com restries menores, mas sujeitos a uma amplitude semelhante,
204 os governos tendem a desenvolver estilos de implementao que se valem de instrumentos
baseados no tesouro, enquanto estendem reconhecimento a grupos de interesse especficos na forma
de consultorias e comits consultivos. Em muitos pases, o uso desse estilo de implementao de
22
subsidiao dirigida muito comum e pode-se encontrar exemplos dela em muitas reas de
polticas, inclusive econmicas e industriais (ver ATKINSON e COLEMAN, 1989b).
Nas situaes em que os governos se deparam com alvos precisos sob condies de elevada
restrio, eles tendem a usar formas de instrumentos substantivos compulsrios incluindo
ferramentas como a regulao juntamente com ferramentas de procedimento, tais como a extenso
de incentivos financeiros para a formao e organizao de atores polticos especficos. Isto resulta
num estilo de implementao de legalismo representativo, que foi usado em muitos pases em
tempos recentes em reas como direitos humanos e assuntos femininos, na medida em que os
governos criavam novas regulaes para lidar com questes especficas nestas reas enquanto
proviam fundos para financiar grupos multiculturais de direitos humanos e de mulheres (ver BURT,
1990; PAL, 1993a; FINKLE et al, 1994).
Finalmente, nas situaes em que enfrentam baixas restries e so alvos de natureza
estreita, os governos tendem a usar ferramentas organizacionais substantivas, tais como rgos de
governo, empresas pblicas e prestao de servio pblico diretamente administrada em
combinao com ferramentas procedimentais como audincias pblicas, revises e avaliaes.
Exemplos desse quarto estilo de implementao de proviso dirigida so encontrados tambm em
muitos pases e em muitas reas, como a radiodifuso e televiso e, no passado, no transporte por
estrada de ferro e por avio no Canad e em outros pases (ver DWIVEDI, 1982; HODGETTS,
1973; de LA MOTHE, 1996).
LEITURAS ADICIONAIS
BARDACH, Eugene. The implementation game: what happens after a bill becomes a law. Cambridge,
Mass.: MIT Press, 1977.
BRESSERS, Hans Th. A. The choice of policy instruments in policy networks. In: B.G. PETERS e
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New York: Edward Elgar, 1998. pp. 85-105.
DOERN, G. Bruce e Richard W. PHIDD. Canadian public policy: ideas, structure, process. 2 ed.
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Economic approaches to organizations and institutions: an introduction. Aldershot: Dartmouth,
1995.
GOGGIN, Malcolm L. et al. Implementation theory and practice: toward a third generation.
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governance. Canadian Public Administration, v. 43, n. 4, p. 412-3l, 2000.
23
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Management, v. 10, n. 3, p. 369-406.
KLIJN, Erik-Hans, Joop KOPPENJAN e Katrien TERMEER. Managing networks in the public
sector: a theoretical study of management strategies in policy networks. Public Administration, v.
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Public Administration Research and Theory, v. 10, n. 2, p. 263-88, 2000.
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Publicado primeiramente em 1986 no Journal of Public Policy.
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politics and policy. American Political Science Review, v. 87, n. 2, p. 334-47, 1993.
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Science, v. 19, n. 4, p. 775-93, 1986.
NOTAS
01. Com relao s geraes de pesquisa sobre implementao, ver Goggin et al. (1990).
02. Para rever literatura semelhante no campo da poltica externa, ver Hermann (1982).
03. Os princpios do POSDCoRB, estabelecidos por Gulick e Urwick, em seu estudo de 1947, e
abordados no captulo 7, servem como o ponto alto desse movimento.
04. Sobre o prejuzo de agncia como falha de governo, ver Weimer e Vining (1999).
05. A seguinte discusso se apia fortemente em Mazmanian e Sabatier (1983, p. 21-5).
06. Encontrou-se um esforo de vanguarda nesse processo no trabalho de Doern e seus
colaboradores, nas dcadas de 1970 e 80. Ver Doern e Aucoin (1971); Doern e Wilson (1974a,
1974b); Tupper e Doern (1981).
07. Sobre a manipulao de redes, ver Leik (1992).
08. Sobre este ltimo ponto e o papel exercido pelos rgos de governo nesse processo, ver Smith et
al. (1993); Savoie (1999).
09. Para exemplos de cada tipo de escolha de instrumento, ver Vogel (1996); Eisner (l994b); Tupper
(1979); Laux e Molot (1988); Hall e Banting (2000).
10. Os primeiros estudos sobre escolha de instrumentos tendiam a olhar para exemplos de seleo de um s
instrumento e, com base nesses casos, tentavam discernir as razes pelas quais os governos escolheriam
uma categoria geral de instrumento em vez de outra. Entretanto, logo ficou claro para os pesquisadores
que a maioria dos programas tendia a recorrer a pacotes de instrumentos em vez de a ferramentas
isoladas, nicas (ver Gunningham e Sinclair, 1999; Cunningham e Young, 1997; Rhodes, 1997b).
Estudiosos sofisticados de implementao de polticas dirigiram sua ateno para a descrio desses
pacotes de tcnicas de implementao, com o objetivo de discernir as combinaes de instrumentos que
eram auto-reforadoras, as que eram redundantes e as que na verdade eram contraprodutivas (ver
Gunningham et al., 1998; Cunningham e Sinclair, 1999; Cunningham e Young, 1997; Sinclair, 1997).
24
QUESTONRIO VIII
1. Caracterizar e descrever brevemente a histria das trs geraes de pesquisas sobre
implementao de polticas (introduo).
2. Em que consistem as abordagens top down e bottom up de implementao de polticas
pblicas? (2.1)
3. Em que consiste a teoria do agente (administrativo) e do principal (poltico), em relao
implementao de uma poltica? (2.2)
4. O que so instrumentos polticos substantivos, por que so escolhidos e como funcionam?
Interpretar fig. 8.1.
5. Quais os principais fatores criticamente responsveis pela escolha do instrumento de uma
poltica pblica? (3.2)
25
Captulo 9
- 207 -
esta no tarefa fcil (ver SIEBER, 1981, cap. 2). Em primeiro lugar, como vimos, as
intenes de um governo podem ser vagas e ambguas, ou at mesmo potencialmente
contraditrias ou mutuamente excludentes. Em segundo lugar, rtulos como sucesso e
fracasso tm carter inerentemente relativo e sero interpretados de modo diferente por
diferentes atores polticos. Alm disso, essas mesmas designaes so tambm instrumentos
semnticos usados no debate pblico e na contestao de polticas com a finalidade de obter
vantagem poltica. Isto , as avaliaes de polticas influenciam as consideraes e as
conseqncias em relao determinao de culpa e reivindicao de crdito para as
atividades governamentais em todos os estgios do processo poltico, podendo ter efeitos
eleitorais, administrativos e outros para os atores polticos (BOVENS e tHART, 1996, p.9).
Como observam Bovens e tHart (ibid., p. 21), os julgamentos sobre fracasso ou sucesso de
polticas ou programas pblicos so altamente maleveis. O fracasso no inerente aos
eventos polticos em si. O fracasso um julgamento sobre eventos. Por natureza, esses
julgamentos esto ligados, pelo menos em parte, a fatores como a natureza das teorias causais
usadas para modelar os problemas polticos, no estgio da montagem da agenda, 209 e
as solues conceituais desenvolvidas no estgio da formulao, bem como as expectativas
que os tomadores de deciso tm sobre os provveis resultados do programa ou da poltica em
questo e a extenso de tempo que se concede e se julga razovel conceder, antes que os
avaliadores faam seus julgamentos (ibid., p.37). Os processos de avaliao de polticas, ao
reconhecerem estes vieses embutidos, muitas vezes, simplesmente objetivam prover juzes
de polticas com informao suficiente para serem capazes de fazer avaliaes razoavelmente
inteligentes, defensveis e replicveis.
polticas envolve a maioria dos atores-chave que integram os subsistemas polticos, em uma
variedade de foros formais e informais, visando avaliar e criticar os resultados e os processos
polticos.
Num extremo, os analistas de polticas pblicas que trabalham em reparties ou
unidades especializadas da administrao aplicam rotineiramente tcnicas formais como a
anlise de custo-benefcio ou vrios outros tipos de medidas de desempenho, na tentativa de
quantificar os outputs dos programas e determinar com exatido seus resultados (ver
MELTSNER, 1976; FRIEDMAN, 2002). Esses analistas podem ter um impacto substancial
nas rodadas subseqentes da policy-making, por causa dos vrios papis distintos que podem
desempenhar no processo de avaliao. Eles podem afetar a modelagem e a determinao do
sucesso ou fracasso das polticas pelo modo como desenvolvem e aplicam vrias medidas,
indicadores e marcos de referncia aos outputs dos programas, s vezes servindo como
crticos ou defensores de abordagens especficas aos problemas (ver DAVIES, 1999; DE LA
PORTE et al., 2001; LEVY, 2001). Eles tambm podem atuar como intermedirios que
pem em contato os policy-makers e os implementadores de polticas, ou os atores de fora das
instituies formais de governo que esto gerando novos conhecimentos sobre problemas
sociais e tcnicas para resolver ou tentar resolver esses problemas (ver MELTSNER, 1976;
GUESS e FARNHAM, 2000).
No outro extremo, os protestos pblicos dos grupos de interesse afetados tambm
representam avaliao de uma poltica vigente, embora este tipo de avaliao seja post hoc,
informal e externo ao circuito da poltica. Essa avaliao pode envolver crticas tanto
substncia quanto ao processo de uma poltica e pode levar a mudanas nas organizaes e
nos procedimentos administrativos como, por exemplo, um aumento ou diminuio no acesso
informao pelo pblico 210 (ver SNOW e BENFORD, 1992). No intervalo entre esses
dois plos encontra-se uma variedade de outros foros e meios de avaliao de polticas que
envolvem elos institucionalizados entre os avaliadores polticos formais e informais no
governo e na sociedade civil. Estes incluem o judicirio, que pode rever aes legislativas e
administrativas para determinar at que ponto as polticas correspondem aos princpios
maiores de justia e conduta social, muitas vezes estabelecidos constitucionalmente (ver De
SMITH, 1973; EDLEY, 1990; HUMPRHIES e SONGER, 1999; JAFFE, 1965). Tambm
incluem os esforos mais recentes, por parte dos administradores, de trazer pontos de vista do
pblico para dentro do processo de avaliao pelo uso de instrumentos procedimentais como
grupos de foco, surveys, inquritos e foras-tarefa (ver HASTAK et al., 2001; PETERS e
PARKER, 1993; SCHWARTZ, 1997; WRAITH e LAMB, 1971).
4
setores polticos. Como tais, esses esforos so muito tcnicos e cada vez mais sofisticados,
embora o aumento em complexidade no corresponda necessariamente a um aumento
equiparvel em utilidade (FRIEDMAN, 2002).
As avaliaes administrativas das polticas se apresentam numa variedade de formas e
diferem amplamente em nveis de sofisticao e formalidade. As que so empreendidas por
rgos de governo, com o interesse de minimizar custos, em geral so de cinco tipos
diferentes: (1) avaliao de esforo; (2) avaliao de desempenho; (3) adequao da avaliao
de desempenho; (4) avaliao de eficincia; e (5) avaliao de processo (SUCHMAN, 1967).
A avaliao do esforo tenta medir a quantidade de insumos do programa, isto , o
montante de esforo que os governos investem para a realizao de seus objetivos. Os
insumos ou investimentos podem ser em pessoal, em espaos para escritrios, comunicao,
transporte e assim por diante que so todos calculados em termos dos custos monetrios
envolvidos. O propsito da avaliao estabelecer uma base inicial de dados que possa servir
para outras avaliaes da eficincia ou qualidade do servio prestado.
A avaliao do desempenho examina antes os produtos do que os insumos de um
programa. Exemplos de produtos podem ser leitos de hospital ou nmero de vagas em
escolas, nmero de pacientes atendidos ou de crianas formadas. O alvo principal da
avaliao de desempenho simplesmente determinar o que a poltica est produzindo, muitas
vezes a despeito dos objetivos estabelecidos. Esse tipo de avaliao produz dados que so
usados como insumos nas avaliaes mais abrangentes e intensivas mencionadas abaixo.
A adequao da avaliao de desempenho (tambm conhecida como avaliao da
eficcia) envolve uma maior complexidade do que simplesmente computar a soma dos
insumos ou produtos de um programa; ela visa descobrir se um programa est fazendo o que
se espera que faa. Nesse tipo de avaliao, o desempenho de um determinado programa
confrontado aos objetivos pretendidos, a fim de determinar se o programa est atingindo seus
objetivos e/ou se estes precisam ser ajustados luz das realizaes do programa. Com base
nas constataes, pode-se fazer recomendaes para alterar ou mudar os programas ou as
polticas. Embora esse tipo de avaliao seja muito til para os policy-makers, tambm o
mais difcil de realizar. As necessidades de informao so imensas e o nvel de sofisticao
requerido para levar a termo o processo mais alto do que os governos em geral esto
dispostos a topar.
A avaliao da eficincia tenta determinar os custos de um programa e 212 julgar
se o mesmo montante e qualidade de produtos poderiam ser alcanados de forma mais
eficiente, isto , a um custo mais baixo. As avaliaes de insumos e produtos so os blocos ou
6
Para dar maior expresso avaliao administrativa e tentar, de alguma forma, avaliar
a questo da eficcia programtica, muitos governos procuraram promover a participao
pblica no processo de avaliao. A inteno ao mesmo tempo avaliar as polticas e remover
as resistncias a essas polticas que decorram da falta de consulta aos membros do pblico
interessado ou atingido. Mas a utilidade e legitimidade desses tipos de foros pblicos foram
desafiadas a vrios ttulos. 214 H preocupao com o grau de representatividade dos
participantes em relao a uma gama de vises e idias e com os efeitos de questes como o
financiamento sobre a qualidade e a quantidade da representao (ver PATEMAN, 1970;
WAGLE, 2000; ENGLEHART e TREBILCOCK, 1981; MITCHELL et al., 1997).
tribunal inferior de justia ou um rgo de governo agiu dentro dos limites de seus poderes ou
de sua jurisdio. Caso assim tenha agido e tambm tenha se submetido aos princpios da
justia natural e no tenha procedido de forma caprichosa ou arbitrria, suas decises sero
mantidas, sujeitas a todas as provises estatutrias de apelao existentes. Em palavras
simples, as revises judiciais nesses pases pem o foco sobre questes ou erros na lei
(JAFFE, 1969; WADE, 1965, 1966). Isto , nesses sistemas os tribunais no examinam os
fatos especficos ao caso, mas tendem a restringir sua avaliao a questes de procedimento.
Assim, desde que os rgos administrativos operem dentro de sua jurisdio e de acordo com
os princpios da justia e do processo devido fundamentais, improvvel que suas decises
sejam revertidas. Por outro lado, em sistemas republicanos os tribunais tm um papel
constitucional muito diferente, proporcionando-lhes mais autoridade e a legitimidade
necessria para questionar as aes legislativas e executivas. Em conseqncia, eles so muito
mais ativos e esto muito mais dispostos a considerar os erros de fato como tambm os erros
de direito em suas avaliaes do comportamento administrativo (JAFFE, 1965). 215
10
Embora a avaliao poltica esteja aumentando, ela entra no processo poltico somente
em ocasies especiais. Uma das ocasies mais importantes nas democracias acontece nas
eleies, quando os cidados tm a oportunidade de julgar o desempenho de um governo. Os
votos nas eleies ou nos referendos expressam as avaliaes informais dos eleitores sobre a
eficincia e a eficcia dos governos e de seus programas e polticas. Entretanto, na maioria
dos pases democrticos, so relativamente raros os referendos ou plebiscitos sobre polticas
especficas. Enquanto as eleies acontecem regularmente, como se discutiu no captulo 3,
elas, por sua prpria natureza, em geral envolvem uma ampla gama de assuntos, o que torna
imprprio tirar concluses sobre o que os eleitores pensam acerca de polticas especficas.
Quando os cidados expressam suas preferncias e sentimentos na poca das eleies, a
avaliao em geral significa antes um julgamento agregado sobre o conjunto global de
atividades do governo de planto do que sobre a eficcia ou utilidade de polticas particulares.
No obstante, as percepes pblicas sobre a ineficcia ou os efeitos prejudiciais das
atividades especficas de grande impacto do governo podem influenciar e de fato influenciam
o comportamento dos eleitores, uma realidade que os governos s podem ignorar por sua
prpria conta e risco (KING, 1981).
Um tipo mais comum de avaliao poltica de uma poltica pblica envolve a consulta
a membros de subsistemas polticos relevantes. H muitos mecanismos para tais consultas, os
quais envolvem o uso de alguns dos instrumentos polticos de procedimento discutidos nos
captulos 4 e 8. Estes incluem a criao de foros administrativos para audincias pblicas e o
estabelecimento de comisses consultivas, foras-tarefa e investigaes especiais para fins
avaliativos (ver CAIRNS, 1990a; BULMER, 1993; CLOKIE e ROBINSON, 1969), 216 e
podem variar de pequenas reunies de curta durao, com menos de uma dzia de
participantes, at pesquisas multimilionrias que ouvem milhares de relatos individuais e
podem levar anos para chegar ao fim (DOERN, 1967; SALTER, 1981; WILSON, 1971). Em
muitos Estados, a avaliao poltica da ao governamental est embutida no sistema, na
forma, por exemplo, de comisses parlamentares ou congressuais de superviso (ver
McCUBBINS e McCUBBINS, 1994; McCUBBINS e SCHWARTZ, 1984). Enquanto em
alguns pases, como nos EUA, estas tendem a se reunir com certa regularidade, em outros,
como no Canad, o processo pode ser menos rotineiro, na medida em que as revises polticas
so empreendidas em base mais ad hoc (ver DE LA MOTHE, 1996; BANTING, 1995).
Estes mecanismos polticos para a avaliao de polticas normalmente so capazes de
descobrir as vises de muitos membros do subsistema poltico e do pblico afetado sobre
questes polticas especficas. Entretanto, no se garante, simplesmente por terem se tornado
11
conhecidas, que essas vises tero um reflexo sobre toda a reviso de uma poltica
governamental, ou mesmo que um estudo ir necessariamente provocar revises. A eficcia
depende, muitas vezes, de que as opinies ouvidas sejam congruentes com as vises do
governo de planto (DYE, 1972, p.353-75), as quais por sua vez dependem dos critrios que
os membros do governo e os agentes polticos utilizam para determinar o sucesso ou fracasso
de polticas ou programas particulares.
avaliaes formais feitas pelos atores governamentais, 218 por exemplo, tendem a resultar
em crticas limitadas que poderiam tipicamente envolver alteraes no processo de
implementao de uma poltica, como a criao de novos rgos e regulaes para tratar de
questes levantadas no processo avaliativo. Entretanto, estes e outros tipos de avaliao
tambm podem resultar em novas maneiras de pensar sobre um problema ou em novas opes
para lidar com um programa, realimentando estgios anteriores, tais como a montagem de
agendas e a formulao de polticas.
se possa recorrer para avaliar o sucesso do governo quando lida com reivindicaes subjetivas
e problemas socialmente construdos.
Depois de muitos trabalhos desenvolvidos nas dcadas de 1960 e 70 para criar
sistemas quantitativos de avaliao de polticas, tornou-se mais claro para muitos
pesquisadores (ANDERSON, 1979a; KERR, 1976; MANZER, 1984) que o desenvolvimento
de medidas adequadas e aceitveis para a avaliao de polticas uma tarefa difcil e
controvertida, polmica. Em conseqncia, o pensamento mais recente tende a ver a avaliao
de polticas semelhana dos outros estgios do processo poltico como uma atividade
inerentemente poltica. J que a mesma condio pode ser interpretada de forma muito diversa
por diferentes avaliadores, no h uma maneira definitiva de determinar quem est correto. O
que determina que interpretao vai, finalmente, prevalecer so os conflitos e os acordos
polticos entre os vrios atores (INGRAM e MANN, 1980b, p. 852).
Observadores perspicazes tambm se deram conta de que ingnuo acreditar que a
avaliao de polticas se destina sempre a revelar os efeitos de uma poltica. De fato, s vezes
ela usada para mascarar ou esconder certos fatos que o governo teme que venham a denegrilo. tambm possvel que os governos 220 definam os termos da avaliao de maneira tal
que ajudem a pintar uma imagem que lhes seja mais favorvel. Ou, se quiser alterar ou
descartar uma poltica, o governo pode ajustar os termos da avaliao de acordo. De modo
semelhante, as avaliaes feitas pelos pesquisadores de fora do governo no tm sempre o
intuito de melhorar a poltica, mas de critic-la para tirar vantagem poltica especfica ou para
reforar postulados ideolgicos (CHELIMSKY, 1995; BOVENS e t'HART, 1995).
Isto no significa sugerir que a avaliao de polticas um processo irracional ou
totalmente poltico, destitudo de intenes genunas que visam a fazer descobertas sobre o
funcionamento de uma poltica e seus efeitos. Pelo contrrio, no se deve confiar por demais
em avaliaes formais para extrair concluses sobre uma poltica. Para se tirar o mximo de
proveito das avaliaes de polticas, deve-se reconhecer claramente os limites da
racionalidade e as foras polticas que lhe do forma.
percebido (HECLO, 1974, p. 306) Por isso, diferentemente de Hall, na viso de Heclo a
aprendizagem o que os governos fazem em resposta a uma situao nova, inspirados por sua
experincia passada.
As duas definies descrevem a natureza da relao que existe entre a aprendizagem
poltica e a mudana poltica, mas diferem substancialmente em seu tratamento da questo.
Para Hall, a aprendizagem parte do processo normal de poltica pblica em que os policymakers tentam compreender por que determinadas iniciativas foram bem sucedidas enquanto
outras falharam. Se as polticas sofrem mudana em decorrncia da aprendizagem, o mpeto
para a mudana nasce dentro do processo poltico formal do governo. Para Heclo, por outro
lado, a aprendizagem poltica vista como uma atividade empreendida pelos policy-makers,
mormente em reao a mudanas nos ambientes externos da poltica. Na medida em que o
ambiente sofre mudana, os policy-makers devem se adaptar para que suas polticas sejam
bem sucedidas.
Estes dois aspectos distintos da aprendizagem sobre a poltica devem ser claramente
distinguidos no pensamento sobre a avaliao de polticas enquanto aprendizagem poltica.
Isto , a partir de uma perspectiva de aprendizagem, a avaliao envolve processos impostos
aos policy-makers tanto de fora como de dentro do processo poltico, enquanto os policymakers tentam refinar e adaptar suas polticas luz de suas aes passadas. As caractersticas
destes dois tipos diferentes de aprendizagem esto indicadas na Fig. 9.1.
A aprendizagem endgena ocorre no interior dos subsistemas poltico-administrativos;
seu objetivo aprender algo sobre os contextos ou instrumentos das polticas. Por contraste, a
aprendizagem exgena ocorre no universo amplo da poltica e pode envolver o
questionamento da interpretao de um problema ou do objetivo de uma poltica imaginada
para tratar dele. As lies apreendidas da experincia podem constituir um tipo de avaliao
endgena, segundo Richard Rose (1988, 1991). Este tipo de aprendizagem se origina no
processo poltico formal e se volta fundamentalmente para a escolha das tcnicas ou meios
empregados pelos policy-makers em seus esforos para atingir seus objetivos5. provvel que
estas lies se refiram a sugestes prticas sobre os diferentes aspectos do ciclo da poltica, na
forma em que ele operou no passado por exemplo sobre que instrumentos polticos foram
bem sucedidos em que circunstncias e quais falharam, ou sobre que questes obtiveram
apoio pblico no processo de montagem da agenda e quais no obtiveram.
Figura 9.1 Conceitos exgenos e endgenos de aprendizagem sobre polticas e de
avaliao de polticas
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------18
Aprendizagem endgena
Aprendizagem exgena
Sujeito da aprendizagem
(Quem aprende)
Subsistemas de polticas
Universo da poltica
Objeto da aprendizagem
(O que se aprende)
_______
FONTE: Adaptado de Colin J. Bennett e Michael Howlett. The lessons of learning: reconciling theories of policy
learning and policy change. Policy Sciences, vol. 25, n.3, p. 275-94, 1991. 222
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Numa organizao complexa como uma grande empresa ou um governo, isso implica que a
aprendizagem um processo cumulativo e que o estoque existente de conhecimentos em
grande parte determina o que se far com toda informao nova que entra na organizao. A
esse respeito, tambm so crticas, como observaram Adrich e Herker (1977), as conexes
ampliadoras de fronteiras entre a organizao e seu ambiente, conexes que so receptivas a
novas informaes e capazes de dissemin-las dentro da organizao.
No caso da avaliao de polticas, isso implica, como vimos tambm nos outros
estgios do ciclo poltico, que h duas variveis relevantes a afetar o potencial das avaliaes
para a aprendizagem: (1) a capacidade organizacional do Estado, incluindo em especial sua
expertise na rea envolvida; e (2) a natureza do subsistema poltico-administrativo e, em
especial, a relao entre seus membros estatais e societrios. Estes fatores determinam, por
exemplo, a habilidade dos avaliadores para sistematicamente pinar idias de outras
jurisdies sobre design apropriado de polticas (SCHNEIDER e INGRAM, 1988) e a
extenso em que eles podem criar conselhos consultivos e participao de cidados e
mecanismos eleitorais necessrios a que a aprendizagem social influencie as deliberaes
governamentais (MAY, 1999, p. 27; ROTHMAYR e HARDMEIER, 2002). Juntas, as duas
variveis nos permitem discernir a existncia de quatro estilos de avaliao (ver figura 9.2).
Neste modelo, o Estado deve ter alta capacidade administrativa para que ocorra uma
verdadeira aprendizagem. Se o Estado o ator dominante, mas tem conexes frgeis com a
sociedade, pode-se esperar que ocorra uma forma de apreenso endgena de lies. Se, ao
contrrio, a capacidade administrativa do Estado baixa, pode-se esperar que predominem
formas mais simples de avaliao formal e uma aprendizagem ftil. Se os atores societrios
20
Atores societrios
Atores estatais
Alta
Aprendizagem social
Aprendizagem instrumental
(Lesson-drawing)
Baixa
No-aprendizagem
(Avaliaes polticas)
Aprendizagem limitada
(Avaliaes tcnicas)
______
FONTE: Adaptado de Wesley M. Cohen e Daniel A. Levinthal. Absorptive capacity: a new perspective on
learning and innovation. Administrative Science Quarterly, v. 35, p. 128-52, 1990.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
7. CONCLUSO
Este captulo apontou as diferentes formas de avaliao administrativa, judicial e poltica
que ocorrem no processo de poltica pblica e os diferentes resultados possveis que podem
emergir e realimentar o ciclo da poltica, em decorrncia do processo avaliativo. Apesar das
dificuldades inerentes ao processo de determinar o sucesso ou fracasso dos esforos de uma
poltica pblica, a literatura anterior sobre o assunto da avaliao de polticas tendeu de forma
avassaladora a se concentrar sobre o desenvolvimento, a crtica e o refinamento de tcnicas de
avaliaes administrativas formais. No processo, muitas vezes, se esqueceu dos limites da
racionalidade no processo das polticas. A avaliao de polticas, no entanto, semelhana
dos outros estgios do ciclo de polticas, um exerccio inerentemente poltico e deve ser
explicitamente reconhecido como tal (HELLSTERN, 1986; CHELIMSKY, 1995).
Os analistas conscientes da poltica que est por trs da avaliao de polticas pblicas
vem a avaliao como uma continuao do conflito em torno de recursos escassos ou de
ideologias e tambm como parte de um processo de aprendizagem em que as polticas se
desenvolvem e mudam em conseqncia das apuraes do sucesso e fracasso do passado e
dos esforos conscientes para emular sucessos e evitar fracassos (ver SANDERSON, 2002).
Esta concepo no s ajuda a fazer sentido da avaliao de polticas e a afasta das estreitas
21
LEITURAS ADICIONAIS
ALDRICH, Howard e Diane HERKER. Boundary spanning roles and organizational structure.
Academy of Management Review, v. 2 (Apr.), p. 217-30, 1977. 225
BENNETT, Colin e Michael HOWLETT. The lessons of learning: reconciling theories of policy
learning and policy change. Policy Sciences, v. 25, n. 3, p. 275-94, 1991.
BOVENS, Mark, Paul t'HART e B. Guy PETERS. Analysing governance success and failure in six
European States. In: BOVENS, tHART e PETERS (Orgs.). Success and failure in public
governance: a comparative analysis. Cheltenham: Edward Elgar, 2001. pp.12-32.
COHEN, Wesley M. e Daniel A. LEVINTHAL. Absorptive capacity: a new perspective on learning
and innovation. Administrative Science Quarterly, v. 35, p. 128-52, 1990.
DAVIES, I. Evaluation and performance management in government. Evaluation, v.8, n.2, p.150-9,
1999.
DeLEON, Peter. Policy evaluation and program termination. Policy Studies Review, v.2, n.4, p.631-47,
1983.
GEVA-MAY, Iris. When the motto is Till death do us part: the conceptualization and the craft of
termination in the public policy cycle. International Journal of Public Administration, v. 24, n. 3,
p. 263-88, 2001.
HALL, Peter A. Policy paradigms, social learning and the State: the case of economic policy-making
in Britain. Comparative Politics, v. 25, n. 3, p. 275-96, 1993.
HUBER, George P. Organization learning: the contributing processes and the literatures. Organization
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INGRAM, Helen M. e Dean E. MANN. Why policies succeed or fail. Beverly Hills, California: Sage,
1980.
JAFFE, Louis L. Judicial control of administrative action. Boston: Little, Brown, 1965.
MAY, Peter J. Fostering policy learning: a challenge for public administration. International Review
of Public Administration, v. 4, n. 1, p. 21-31, 1999.
NACHMIAS, David. Public policy evaluation: approaches and methods. New York: St Martins
Press, 1979.
PALUMBO, Dennis J. The politics of program evaluation. Beverly Hills. California: Sage, 1987.
PIERSON, Paul. When effect becomes cause: policy feedback and political change. World Politics,
v.45, p. 595-628, 1993.
ROSE, Richard. Lesson-drawing in public policy: a guide to learning across time and space. Chatham,
NJ: Chatham House, 1993.
NOTAS
1. Sobre esta tendncia das organizaes de se distanciarem, com o passar do tempo, das medidas
estabelecidas, ver Snook (2000) e Vaughan (1996).
2. Sobre o movimento da reinveno do governo nos EUA, ver Osborne e Gaebler (1992). Sobre a
disseminao do NPM por todo o mundo, ver Christensen e Laegreid (2001). Para uma viso algo
ctica da coerncia deste movimento, ver Hood (1991, 1995) e Dunleavy e Hood (1994).
3. Sobre a aplicao desse conceito s cincias sociais, ver Abbott (1990). Para uma viso ctica do
significado desse fenmeno, ver Liebowitz e Margolis (1995). 226
4. Usa-se uma variedade de termos para descrever esse fenmeno, incluindo aprendizagem poltica,
aprendizagem social e aprendizagem governamental. Existe um quarto termo, aprendizagem
22
QUESTIONARIO IX
06. Por meio de que mecanismos principais podemos realizar a avaliao poltica de uma
poltica determinada? (ponto 3.3)
07. O que significa a realimentao de uma poltica, uma providncia passvel de ser feita
depois da avaliao dela? Por que uma poltica pode sofrer de dependncia de
trajetria e o que isso significa? (4.1)
08. Por que dificlimo descontinuar uma poltica uma vez estabelecida? (ponto 4.2)
09. Por que a avaliao tcnica ou cientfica no satisfatria e por que toda avaliao
deve contemplar dimenses outras que no apenas as racionais? (ponto 5.1)
10. O que uma aprendizagem endgena e uma exgena que as avaliaes de polticas
podem propiciar? (sntese na fig. 9.1) (ponto 5.2).
11. Quais so as variveis relevantes a afetar o potencial das avaliaes para a
aprendizagem e que estilos bsicos de avaliao podem ser derivados a partir dessas
variveis? (ponto 6)
24
Captulo 10
- 228
utilidade, porm, outros pesquisadores constataram que poucos governos so ativos ou reativos
de um modo consistente; da mesma forma, nenhum governo operou sempre por consenso ou 230 por imposio. Em vez de pensar que existem estilos de poltica em nvel nacional, eles
argumentaram que seria mais acurado e produtivo pr o foco no nvel setorial (GRIGGS, 1999;
FREEMAN, 1985; GUSTAFSSON e RICHARDSON, 1979). Descrever os estilos de nvel
setorial , evidentemente, mais difcil do que seria faz-lo em termos de nvel nacional, j que os
setores poltico-administrativos so muito mais numerosos.
Figura 10.1 Modelo preliminar de estilo nacional de poltica
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Abordagem dominante para a resoluo de problemas
Relao entre
governo e
sociedade
Consenso
Imposio
Antecipatria
Estilo alemo de consenso
racionalista
Estilo francs de concertao
Reativa
Estilo britnico de negociao
Estilo holands de
negociao e conflito
_______
FONTE: Adaptado de Jeremy Richardson, Gunnel Gustafsson e Grant Jordan. The concept of policy style. In:
RICHARDSON (org,). Policy styles in Western Europe (London: George Allen and Unwin, 1982).
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Um modo de conceituar esses estilos setoriais inspirar-se nos insights sobre o
funcionamento de cada estgio do ciclo poltico definido nos captulos 5 a 9, acima. A
conceituao da policy-making como um processo em etapas, seqencial e iterativo tem a
vantagem metodolgica de reduzir a complexidade do processo a um nmero restrito de estgios
e sub-estgios, permitindo dessa forma identificar um nmero pequeno de variveis responsveis
pelos processos tpicos observveis em cada estgio do ciclo. Combinando-se os estilos
encontrados em cada estgio produz-se, assim, uma descrio til do estilo geral de poltica
encontrado em um setor.
No estgio da montagem da agenda, como se viu no captulo 5, h dois fatores crticos: o
nvel e a extenso da participao pblica na rea problemtica e a resposta ou pr-resposta do
Estado, em termos de direcionamento, mediao e acomodao dessa atividade (ver MAY, 1991;
MAJONE, 1989). Os estilos resultantes para a montagem da agenda foram: iniciao externa,
mobilizao, iniciao interna e consolidao.
No captulo 6, vimos que os estilos de formulao de polticas so tambm afetados de
forma significativa pelos tipos de atores que interagem com o propsito de desenvolver e refinar
3
as opes polticas para o governo. Mas, diferentemente do que ocorre na montagem da agenda
onde o pblico muitas vezes se envolve ativamente na formulao de polticas os atores
relevantes de uma poltica em geral se limitam queles que no s tm uma opinio sobre o
assunto, mas tm tambm um nvel mnimo de expertise sobre ele. De acordo com esta viso, os
provveis resultados da formulao de uma poltica dependem da natureza e configurao das
redes de interesse e das coalizes de discurso que constituem um subsistema poltico setorial e
afetam sua disposio e habilidade para propor e acomodar novas idias e novos atores polticos
(ver ZAHARIADIS e ALLEN, 1995; BULKLEY, 2000; HOWLETT e RAMESH, 1998). Os
quatro estilos de formulao de polticas identificados foram: o remendo da poltica, em que os
subsistemas fechados tomariam em conta to-somente as opes que envolvem componentes
instrumentais; a experimentao poltica, em que os subsistemas resistentes considerariam,
adicionalmente, mudanas nos tipos de instrumentos; a reforma programtica, em que os
subsistemas contestados revisariam, alm disso, mudanas nas especificaes dos programas; e a
renovao poltica, em que os subsistemas abertos levariam em considerao tambm opes que
envolvem mudanas nos objetivos de uma poltica.
O estgio da tomada de deciso, como vimos no captulo 7, se caracteriza igualmente por
quatro estilos distintos, que refletem a natureza dos atores presentes nesse estgio do ciclo bem
como a natureza das restries de tempo, informao e recursos sob as quais funcionam.
Dependendo da complexidade do subsistema poltico envolvido e afetado pela deciso e da
severidade das restries sob as quais os tomadores de deciso - 231 - operam (ver SMITH, 1994;
FORESTER, 1984), foram identificados quatro estilos de tomada de deciso, a saber: ajuste
incremental, ajuste otimizador, sondagem satisfatria e sondagem racional.
O captulo 8 avaliou a implementao de polticas e as escolhas dos instrumentos polticos
procedimentais e substantivos usados para implementar a poltica pblica. Determinou a
importncia das constataes de pesquisadores como Kagan e Hawkins, segundo os quais muitas
naes e setores combinaram ou fundiram vrios tipos de instrumentos em alguns estilos mais ou
menos coerentes de implementao (HAWKINS e THOMAS, 1989a; KAGAN e AXELRAD,
1997). Estes e outros estudos deram nfase ao grau em que as escolhas dos dois tipos de
instrumentos foram afetadas pela natureza dos alvos das polticas e pelos recursos que os
governos poderiam aplicar em implementao. Quatro estilos bsicos de implementao foram
Iniciao
interna
Reforma
programtica
Ajuste satisfatrio
Voluntarismo
institucionalizado
Aprendizagem
social
Subsidiao
direcionada
Aprendizagem
instrumental
Consolidao
Mobilizao
Experimentao
poltica
Sondagem
otimizadora
Legalismo
representativo
Aprendizagem
limitada
Conserto de
poltica
Sondagem racional
Proviso
direcionada
No-aprendizagem
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Sem dvida, da combinao dos possveis estilos encontrados em cada estgio poderia
resultar um grande nmero de estilos potenciais de polticas. No entanto, visto que o tipo de estilo
que emerge afetado por variveis-chave como a natureza do subsistema poltico e os vrios
aspectos da capacidade do sistema administrativo envolvido, qualquer estilo eventualmente
presente ter, com toda probabilidade, uma durao relativamente longa (CERNY, 1996;
5
HARROW, 2001). Por conseguinte, o conceito de um estilo de poltica setorial til no somente
por ajudar a descrever processos polticos tpicos, mas tambm por captar um aspecto importante
da dinmica poltica, qual seja, a natureza relativamente duradoura destes arranjos.
Nvel de idias
afetado
Cognitivo
(causal)
Normativo
(valor)
Foreground
Idias programticas
Background
Paradigmas polticos
Quadros simblicos de
referncia
Sentimentos pblicos
_______
FONTE: Adaptado de John L. Campbell. Institutional analysis and the role of ideas in political economy. Theory and
Society, v. 27, n. 5, p. 385 (1998).
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
polticas pblicas. Embora o termo seja s vezes confundido com conceitos similares, como
regime poltico, regime internacional (PRESTON e WINDSOR, 1992; KRASNER, 1983;
YOUNG, 1980), regime de implementao (STOKER, 1989), ou regime de acumulao
(LIPIETZ, 1982; AGLIETTA, 1979), a idia de um regime de poltica pblica 234 ajuda a
captar a natureza mais ou menos permanente tanto do processo como do contedo poltico no
nvel setorial da policy-making (DOERN, 1998; DOERN et al., 1999). Derivado da noo mais
antiga de regime regulatrio (LOWI, 1966, 1972; KELMAN, 1981), o termo regime de
polticas tenta captar de que modo as instituies, idias e atores polticos tendem a se congelar
em padres institucionalizados de prazo relativamente longo de interao poltica, que se fundem
para manter os contedos e processos polticos mais ou menos constantes em cada setor.
Em seu trabalho sobre poltica social, por exemplo, Gosta Esping-Andersen descobriu que
existem arranjos institucionais especficos adotados pelas sociedades na busca de trabalho e
bem-estar. Determinada organizao de relaes entre Estado e economia tem a ver com uma
lgica particular de poltica social (REIN et al., 1987). Inicialmente, Esping-Andersen
argumentou que esses regimes estavam ligados a padres nacionais mais amplos de relaes
econmico-estatais ou organizao de instituies baseadas no Estado e no mercado. De modo
semelhante, em seu trabalho sobre policy-making nos EUA, Harris e Milkis (1989, p. 25)
definiram esses regimes como uma constelao ou conjunto (1) de idias que justificam a
atividade governamental, (2) de instituies que estruturam a policy-making e (3) de polticas.
Eisner, de maneira semelhante, definiu regime como uma configurao historicamente
especfica de polticas e instituies que estabelece determinados objetivos amplos que
transcendem problemas especficos a certos setores (EISNER, 1993, p. xv; ver tambm
EISNER, 1994a). No entanto, em trabalhos posteriores, Esping-Andersen e outros autores
argumentaram que se poderia encontrar diferentes regimes em diferentes setores polticos,
incluindo regimes de mercado de trabalho, de penses, de distribuio e de emprego (ver
ESPING-ANDERSEN, 1990; KOLBERG e ESPING-ANDERSEN, 1992; KASZA, 2002).
Por a pode se ver que um regime poltico funde vrios dos conceitos discutidos nos
captulos anteriores. Pode-se imagin-lo integrando um conjunto comum de idias polticas (um
paradigma poltico) e um processo poltico tpico ou comum (um estilo poltico).2 Como tal, ele
um termo til para descrever padres de longo prazo encontrados tanto na substncia como no
processo de policy-making de um setor em particular. A idia geral de que a policy-making
8
setorial tende a se desenvolver de tal modo que os mesmos atores, instituies, instrumentos e
idias dominantes tendem a dominar a policy-making setorial por longos perodos de tempo,
inspirando um setor poltico-administrativo com um contedo consistente tanto quanto com um
conjunto de processos ou procedimentos polticos tpicos. Portanto, trata-se de um importante
aspecto do estudo da poltica pblica entender como os estilos, paradigmas e regimes se formam,
se sustentam e se transformam.
evidncias empricas, fornecidas literalmente por milhares de estudos de caso sobre diferentes
questes e setores polticos em um grande nmero de pases que mostram exatamente isso, isto ,
que em sua maior parte as polticas produzidas pelos governos so de alguma maneira uma
continuao de polticas e prticas anteriores. Mesmo as que muitas vezes so apresentadas como
novas iniciativas polticas, com freqncia, so, simplesmente, variaes em torno de prticas
existentes (POLSBY, 1984; LINDBLOM, 1959; HAYES, 1992).
O padro normal de uma mudana poltica consiste em consertar ou alterar aspectos
diversos dos estilos e paradigmas polticos existentes, sem realmente mudar a forma ou a
configurao global do regime de uma poltica. Por isso, a existncia de um recurso de tempo
maior pode permitir que haja um processo de sondagem, no estgio da tomada de deciso de um
ciclo poltico, sem que se altere de modo permanente a tendncia geral de a tomada de deciso no
setor ser categorizada, por exemplo, como um ajuste satisfatrio. Da mesma forma que no
aconteceria qualquer mudana permanente num estilo poltico neste caso, assim tambm uma
certa experimentao com meios alternativos de produo de servios ou execuo de programas
no implicaria mudana permanente num paradigma poltico dominante. Num regime poltico
podem ocorrer, portanto, flutuaes considerveis e mudanas marginais sem que se altere a
natureza global do padro de longo prazo dos procedimentos ou contedos polticoadministrativos (HAYES, 2001).
Este padro global de estabilidade na policy-making de longo prazo tem sido tema de
estudo h muito tempo e os resultados de um sem nmero de estudos de caso montados durante
os ltimos 30 anos ressaltaram como os fatores ideolgicos e institucionais isolam os regimes
polticos das presses por mudana. Conforme sugeriu a discusso feita nos captulos 5 a 9, os
processos de poltica pblica tpicos tm cinco aspectos - 236 - que inibem a mudana em vrios
estgios do ciclo de uma poltica e, assim, promovem a estabilidade da poltica: negao de
agenda, redes fechadas, decises negativas, recursos limitados e no-aprendizagem.3
Estes processos favorecem a manuteno de estruturas polticas estveis, ou conjuntos
relativamente estveis de idias polticas dominantes, e filtram vises alternativas de poltica
pblica que poderiam inspirar esforos no sentido de uma mudana mais profunda (SCHN e
REIN, 1994). Bachrach e Baratz (1962) usaram o termo no-decises, discutido no captulo 7,
para descrever situaes em que os debates polticos ficam atolados no status quo, porquanto as
alternativas simplesmente no so consideradas ou debatidas (ver YANOW, 1992). So exemplos
10
dessas situaes a incapacidade de lidar com questes importantes sobre pobreza urbana e a falta
de ao semelhante em relao a uma ampla gama de temas femininos.
A estabilidade tambm ampliada pelas caractersticas de algumas questes polticas.
Estudiosos dos processos de montagem de agenda, como Cobb, Ross e Ross e Downs, por
exemplo, observaram que certos temas no conseguem gerar mobilizao pblica em larga
escala, o que acarreta a manuteno do status quo (COBB e ELDER, 1972; COBB et al., 1976;
DOWNS, 1972; MAY, 1991; POLLOCK et al., 1989). A expresso questes complexas foi
cunhada por Pollock, Lillie e Vittes para descrever um aspecto observado com freqncia de
muitos processos polticos, em que a natureza de uma questo poltica em particular pode isol-la
do debate pblico. Questes como a regulao de produtos txicos ou a fixao de tarifas
pblicas so complexas no sentido de que so tcnicas, legais, referem-se a meios ou,
simplesmente, no so familiares maioria dos membros do pblico. mais provvel que essas
questes envolvam conjuntos menores de atores polticos especializados do que questes como
segurana de trnsito, crime e sade, que tm maior probabilidade de atrair a ateno do pblico
e engaj-lo na discusso (KELLER, 1999). mais provvel que as questes complexas
envolvam um nmero bem limitado de atores polticos especializados e, portanto, atuem como
barreira para a entrada de novos atores nos processos polticos existentes, contribuindo dessa
forma para a estabilidade da poltica.
Rhodes (1997a) e Schaap e van Twist (1997), bem como muitos outros estudiosos,
argumentaram que a estabilidade de uma poltica em grande parte aumentada pelo fato de que
todos os subsistemas tendem a construir monoplios de uma poltica nos quais a interpretao e
a abordagem geral a um assunto so mais ou menos invariveis (ver BAUMGARTNER e
JONES, 1991, 1993). apenas quando se quebra o monoplio, com a emergncia de novos
atores, que se pode esperar uma mudana significativa, em qualquer sentido, numa poltica (ver
KUBLER, 2001; DUDLEY e RICHARDSON, 1998). Estas redes fechadas so uma fonte
fundamental de estabilidade poltico-administrativa, que se baseia simplesmente na habilidade
dos atores polticos atuais de evitar que novos membros se insiram nos debates e discursos
polticos (ver DAUGBJER, 1997; HAMMOND e KNOTT, 2000). Isto ocorre, por exemplo,
quando os governos se recusam a nomear crticos proeminentes para conselhos consultivos ou
tribunais reguladores, quando no se faz provises para a prtica da interveno em audincias,
quando h resistncia criao desses conselhos e procedimentos, ou quando o comportamento
11
13
Modo da mudana
Rpida
Atpica rpida
Normal rpida
Fundamental
Incremental
Lenta
Atpica gradual
Normal gradual
_______
FONTE: Adaptado de Robert F. Durrant e Paul F. Diehl. Agendas, alternatives and public policy: lessons from the
U. S. Foreign policy arena. Journal of Public Policy, v. 9, n. 2, 1989, p.179-205.
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Como demonstra este modelo, a mudana atpica, ainda que pouco freqente, pode ser
tanto rpida como lenta. Isto um pouco diferente da concepo - 239 - usual de mudana
fundamental citada na literatura, que tem enfatizado sua natureza freqentemente rpida (HALL,
1990; p. 61).9 No entanto, os pesquisadores produziram evidncia emprica desses processos
graduais em diferentes reas, como nas polticas fiscal, agrcola, indgena e florestal, entre outras
(ver HALL, 1993; HOWLETT, 1994; COLEMAN et al., 1996). O mesmo verdadeiro para o
padro mais comum de mudana incremental, que pode ocorrer sob ambos os ritmos, apesar da
tendncia da literatura de pr o foco na natureza gradual de muitos processos polticos
incrementais (ver HAYES, 1992).10
At bem recentemente, pensava-se muitas vezes que a mudana do regime poltico ocorria
em grande parte em funo de eventos externos a estes sistemas estveis de policy-making (ver
HECLO, 1994, 1976). A noo de que os regimes polticos mudariam somente por causa de
eventos ou choques externos surgiu da pressuposio de que esses regimes eram uma forma de
sistema homeosttico estvel ou auto-ajustvel. Argumentava-se que, dado um conjunto inicial
de caractersticas e de composio, os sistemas polticos se ajustariam a quaisquer mudanas
internas e apenas sofreriam desequilbrios por conta de eventos externos que introduzissem novos
elementos dinmicos no sistema (ver ZUCKER, 1988; STARLING, 1975; AMINZADE, 1992).
Essa noo da natureza exgena da mudana poltica colocou o foco da ateno nos vrios
tipos de crises externas que poderiam provocar uma resposta governamental ou uma mudana
14
poltica. Duas dessas crises receberam exame detalhado na literatura: os distrbios sistmicos e
os spillovers, ou efeitos extras, de uma poltica.
Paul Sabatier, por exemplo, argumentou que as mudanas nos aspectos centrais de uma
poltica em geral resultam de distrbios em fatores no cognitivos externos ao subsistema, tais
como as condies macroeconmicas ou a ascenso de uma nova coalizo sistmica dominante
(SABATIER, 1988, p. 140; ver tambm SABATIER, 1987; SABATIER e JENKINS-SMITH,
1993a). O termo distrbios sistmicos , pois, usado para descrever uma das mais antigas
formas conhecidas de provocar mudana poltica as crises externas que transtornam as rotinas
polticas estabelecidas (MEYER, 1982). Estas podem incluir fenmenos idiossincrticos, como
guerras ou desastres, ou eventos que se repetem, como eleies crticas e alternncia de
lideranas. A introduo de novos atores nos processos polticos o principal mecanismo pelo
qual acontece a mudana, muitas vezes na forma de uma maior ateno pblica dada a uma
questo poltica por causa de uma situao crtica percebida.
Os spillovers de um subsistema se referem a um processo de mudana exgeno, descrito
mais recentemente, que ocorre quando as atividades nos subsistemas que, de outra forma,
seriam diferentes transcendem as velhas fronteiras polticas e afetam a estrutura ou o
comportamento dos outros subsistemas (DERY, 1999; LYNGGAARD, 2001).11 Exemplificam
este fenmeno casos como os que ocorreram quando os computadores conectados Internet
entraram em coliso com os regimes vigentes de telecomunicao e quando os atores polticos de
recursos naturais h muito tempo estabelecidos descobrem que necessrio lidar com as questes
da reivindicao de terras pelos indgenas (HOBERG e MORAWASKI, 1997; GRANT e
MAcNAMARA, 1995; ROSENDAL, 2000; GEHRING - 240 - e OBERTHUR, 2000; MARION,
1999; RAYNER et al., 2001). Embora se tenha apenas iniciado e exame deste processo particular
de mudana de regime, pelo que parece os spillovers podem ocorrer em problemas especficos
sem qualquer mudana permanente nos membros dos subsistemas interseco subsistmica
ou podem ser naturalmente de prazo mais longo convergncia subsistmica. Este processo
geral, como os distrbios sistmicos, afeta os processos polticos em grande parte por fora da
introduo de atores novos nos subsistemas que, de outra forma, seriam estveis. Diferentemente
dos distrbios sistmicos, porm, os novos atores tendem a ser especialistas em polticas e partes
interessadas delas, antes que meramente membros do pblico atento.
15
por meio da proliferao de novos foros a serem explorados pelos atores (EPSTEIN, 1997;
CERNY, 2001; DOERN et al., 1996a).
A aprendizagem poltica um segundo processo endgeno de promoo de mudana.
Como se discutiu no captulo 9, ela se refere maneira como, segundo observou Hugh Heclo
(1974), uma alterao poltica relativamente duradoura resulta do aprendizado que tiveram os
policy-makers e demais participantes a partir das experincias prprias e de terceiros com
polticas semelhantes. Enquanto alguns tipos de aprendizagem se limitam a reflexes sobre
prticas existentes, outros tm alcance bem maior e podem influenciar uma ampla gama de
elementos polticos (ver BENNET e HOWLETT, 1991; MAY, 1992). Todos envolvem o
desenvolvimento e a difuso de idias novas nos processos polticos vigentes. Essas diferentes
concepes de aprendizagem e seu papel na formao de polticas pblicas so usadas por muitos
analistas para descrever uma tendncia comum das polticas de mudarem em funo das
alteraes nas idias polticas que circulam nos subsistemas polticos, na medida em que o
conhecimento de experincias passadas afeta os julgamentos dos membros sobre a viabilidade ou
desejabilidade de certos cursos de ao atuais (KNOEPFEL e KISSLING-NAF, 1998).
Essas anlises sugerem que o processo de mudana do regime poltico pode tanto ter
causas exgenas como endgenas, ou seja, pode envolver tanto a emergncia de novos problemas
e questes como o comportamento e a atitude dos membros do subsistema em relao a eles.
Segundo o argumento geral que explica os padres de equilbrio pontual da dinmica poltica, a
mudana atpica ocorre em ltima anlise por causa das anomalias que se acumulam entre o
regime poltico e a realidade que ele regula, resultando em crise no seio do regime vigente
(LINZ, 1978). A mudana precipitada por indivduos inovadores, no interior do subsistema, que
respondem a circunstncias modificadas e a suas prprias ambies. No incio, o processo de
mudana do regime bastante instvel, na medida em que surgem idias conflitantes que
competem por predominncia. O processo se completa, pelo menos at a prxima sublevao,
quando um novo conjunto de idias triunfa sobre as demais e aceito pela maioria dos membros
do subsistema poltico, ou ao menos pelos membros mais poderosos. A hegemonia do novo
regime finalmente se estabelece quando ele se institucionaliza e se reconhece sua legitimidade de
tal modo que ele parece normal e as alternativas desajustadas parecem incomuns (ver WILSON,
2000; SKOGSTAD, 1998; JENSON, 1989; LEGRO, 2000). Na figura 10.5 apresenta-se um
modelo geral deste processo de mudana no regime poltico-administrativo.
17
2. Acumulao de anomalias
3. Experimentao
4. Fragmentao da autoridade
5. Contestao
______
FONTE: Adaptado de Peter A. Hall. Policy paradigms, social learning and the State: the case of economic policy
making in Britain. Comparative Politics, v. 25, n. 3, p. 275-96, 1993.
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1. CONCLUSO
As dinmicas polticas so complexas e se caracterizam por diferentes foras e processos que
acentuam a estabilidade e a turbulncia de uma poltica. Processos como a aprendizagem poltica
e a dependncia de trajetria, com freqncia, se sobrepem e seus efeitos interativos podem
levar a mudanas menores ou maiores, dependendo da presena ou ausncia de outras condies
que aumentam as oportunidades de os novos atores -242- e idias entrarem nos regimes polticos
existentes (ver THOMAS, 1999; ALINK et al., 2001; NISBET, 1972).
A anlise do processo da poltica pblica em termos de ciclos e subsistemas polticos
ajuda tanto a conceituao dessas dinmicas polticas fundamentais como sua identificao e
investigao. A identificao de estilos e paradigmas polticos caractersticos, por meio da anlise
dos estgios do ciclo poltico-administrativo, ajuda a estabelecer uma linha de base em relao
qual se pode medir a mudana, enquanto a observao e a investigao cuidadosa do
comportamento do subsistema ajudam a esclarecer as tendncias para a mudana poltica atpica.
18
LEITURAS ADICIONAIS
BAUMGARTNER, Frank R. e Bryan D. JONES. Agenda dynamics and policy subsystems. Journal of Politics,
v. 53, n.4, p. 1044-74, 1991.
CAMPBELL, John L. Institutional analysis and the role of ideas in political economy. Theory and Society, v.
27, n. 5, p. 377-409, 1998.
COLEMAN, William D.; Grace D. SKOGSTAD e Michael ATKINSON. Paradigm shifts and policy
networks: cumulative change in agriculture. Journal of Public Policy, v.16, n. 3, p. 273-302, 1996.
EISNER, Marc Allen. Discovering patterns in regulatory history: continuity, change and regulatory regimes.
Journal of Policy History, v. 6, n. 2, p. 157-87, 1994.
ESPING-ANDERSEN, Gosta. Power and distributional regimes. Politics and Society, v. 14, n. 2, p. 223-56,
1985.
GERSICK, Connie J.G. Revolutionary change theories: a multilevel exploration of the punctuated
equilibrium paradigm. Academy of Management Review, v. 16, n. 1, p. 10-36, 1991.
HALL, Peter A. Policy paradigms, social learning and the State: the case of economic policy-making in
Britain. Comparative Politics, v. 25, n. 3, p. 275-96, 1993.
HARRIS, Richard; e Sidney MILKIS. The politics of regulatory change. Nova York: Oxford University Press,
1989.
HERNES, Gudmund. Structural change in social processes. American Journal of Sociology, v. 82, n. 3, p. 51347, 1976.
MENAHEM, Gila. Policy paradigms, policy networks and water policy in Israel. Journal of Public Policy, v. 18,
n. 3, p. 283-310, 1998.
RICHARDSON, Jeremy; Gunnel GUSTAFSSON e Grant JORDAN. The concept of policy style. In
RICHARDSON, J. (Org.). Policy styles in Western Europe. London: George Allen and Unwin, 1982.
pp.1-16.
THOMAS, Gerald B. External shocks, conflict and learning as interactive sources of change in U.S. security
policy. Journal of Public Policy, v.19, n. 2, p. 209-31, 1999.
19
-244NOTAS
01. At mesmo este termo teve dois significados. Um deles refere-se aos arranjos institucionais
encontrados em um pas. Ver, por exemplo, Gunther (1996). O outro refere-se aos valores e
orientao ideolgica geral de um pas. Ver, por exemplo, Elkin (1986).
02. Isso se assemelha idia de um perfil de poltica, apresentada por Feick (1992).
03. Para discusses semelhantes sobre as atividades em cada estgio do ciclo de uma poltica que
promovem estabilidade e mudana, ver Webber (1986); Thomas e Grindle (1990); Howlett e Ramesh
(2002).
04. Sobre a definio de uma mudana no-incremental como inovadora ou revolucionria, ver Hayes
(1992, especialmente o captulo 10).
05. Este modelo de mudana se assemelha ao apresentado por Kuhn em seu trabalho sobre mudanas de
paradigma na pesquisa cientfica. Ver Kuhn (1962, p. 110). Sobre o papel das anomalias na policymaking, ver Hall (1993); Laughlin (1991). Sobre o papel dos empreendedores de polticas, ver
Kingdon (1984); Mintron (1997); Roberts e King (1991).
06. Com base nos trabalhos realizados na sociologia da cincia por Robert K. Merton, Walker (1974, p. 89) sugeriu que as motivaes pessoais dos membros individuais da comunidade sem relao com a
busca de um conhecimento objetivo podem explicar as variaes. Ele argumenta que o desejo dos
membros por prestgio e reconhecimento na comunidade cientfica desempenha um grande papel neste
processo.
07. Este no foi o primeiro uso desse modelo de mudana, claro. Ele corresponde muito de perto
noo de mudana dialtica encontrada nas obras de Hegel e seus seguidores, incluindo, obviamente,
Karl Marx. Ver Hernes (1976).
08. Sobre as razes paleobiolgicas deste argumento, ver Gould e Eldredge (1977).
09. Embora Kuhn tenha argumentado em seus primeiros trabalhos que um paradigma mudaria
rapidamente do velho para o novo, em seus trabalhos posteriores ele sugeriu que havia um perodo de
transio entre as duas fases. Ver Kuhn (1974).
10. O criador do conceito, Charles Lindblom, observara que a mudana incremental pode ocorrer em
ambos os ritmos. Ver Lindblom (1979).
11. Sobre os usos anteriores do termo, para explicar o processo da integrao europia, ver Haas (1958) e
Keohane e Hoffman (1991).
12. Sobre os primeiros usos deste conceito, ver Schattschneider (1960). Sobre sua relao com os
sistemas de governana de nveis mltiplos, ver Richardson (1999, 2000).
20
Captulo 11
- 245 -
Post scriptum:
Poltica pblica como um campo de estudo em construo
A discusso neste livro mostrou que a produo de poltica pblica uma matria altamente
complexa que consiste em uma srie de decises envolvendo um grande nmero de atores que
atuam dentro dos limites de um contexto amorfo, mas inevitvel, ideacional e institucional, e que
usa uma variedade de diferentes instrumentos polticos de mltiplos aspectos. Esta complexidade
apresenta srias dificuldades para quem busca uma compreenso ampla do assunto.
Como mostraram os captulos neste volume, uma das maneiras mais simples e mais
efetivas de se lidar com esta complexidade desdobrar o processo de policy-making em uma
srie de sub-processos discretos, mas inter-relacionados, que em conjunto formam um ciclo
poltico-administrativo contnuo. Os estgios no ciclo correspondem s cinco etapas da resoluo
aplicada de problemas, em que se reconhece os problemas, se prope solues, se escolhe uma
soluo e se pe em prtica a soluo escolhida e, finalmente, se monitora e se avalia os
resultados. No processo da poltica pblica, esses estgios so expressos na forma de montagem
da agenda, formulao de polticas, tomada de deciso, implementao e avaliao de polticas.
O processo de poltica pblica, evidentemente, no segue, de longe, a seqncia rgida,
linear e orientada para objetivos que este modelo parece sugerir. Conforme se pode argumentar,
guisa de justificao, os atores polticos no saem por a criando e implementando polticas da
maneira sistemtica que o modelo sugere. Se esta , sem dvida, uma queixa legtima contra a
concepo de que a poltica pblica levada a efeito numa srie de estgios, tambm verdade
que, com cautela e diligncia, pode-se atenuar esta limitao em grande medida, na hora de sua
aplicao. A vantagem de se usar o ciclo est em seu papel de uma heurstica metodolgica, que
facilita a compreenso do processo da poltica pblica pelo seu desdobramento em partes, com
cada uma delas podendo ser estudada separadamente ou em termos de sua relao com os outros
estgios do ciclo. Isso permite a integrao do estudo de casos individuais, dos estudos
comparativos de uma 246 - srie de casos e do estudo de um ou muitos estgios de um ou
vrios casos, sobre os quais, afinal de contas, se fundamenta, em sua maior parte, a literatura
relativa poltica pblica.
A maior virtude do modelo, porm, sua orientao emprica, que permite a avaliao
sistemtica de uma extensa gama de fatores polticos que guiam a produo da poltica pblica
nos vrios estgios do processo de policy-making. Embora a conceituao abstrata se faa
necessria para desenvolver um quadro amplo do processo poltico, essencial que haja um
arcabouo analtico que tome em conta os detalhes dos sub-processos no desenvolvimento de um
quadro de todo o processo.
Os fatores levados em considerao em cada estgio do ciclo poltico-administrativo
foram os atores, as instituies e as idias que integraram o desenvolvimento do contedo e do
processo de produo da poltica em questo e os instrumentos disponveis para lev-la a efeito.
Cada um destes aspectos do processo de policy-making em si mesmo um fenmeno complexo e
a natureza geral de cada um foi esboada no livro.
Conforme argumentamos, ao avaliarmos de que modo os atores e as instituies se unem
no ciclo poltico para influenciar as idias e os instrumentos que formam os objetivos e os meios
da poltica pblica, torna-se til pensar que eles constituem subsistemas poltico-administrativos
mais ou menos coerentes. Estes subsistemas tm propriedades especficas e caractersticas
estruturais que influenciam os tipos de objetivos polticos que eles adotam e os tipos de
instrumentos viveis e aceitveis para pr em prtica suas idias polticas. Mais especificamente,
o livro mostra como as polticas pblicas emergem de uma interao complexa de variveis como
formas de governo, tipos de problemas e a organizao dos Estados e das sociedades em tipos
particulares de subsistemas polticos setoriais. Cada subsistema setorial tende a desenvolver um
estilo particular de policy-making e um conjunto particular de idias sobre polticas que se
manifestam em um conjunto distinto de preferncias previamente estabelecidas por tipos
particulares de instrumentos e conjuntos de reivindicaes polticas ou de problemas
compartilhados pelos membros do subsistema.
O livro revela como os atores que participam nos subsistemas polticos incluem
indivduos e grupos que provm tanto de dentro como de fora das instituies formais de governo
e da sociedade civil. Os atores governamentais que exercem papel crtico no processo so o
executivo, a burocracia e o legislativo. Na maioria dos casos, a burocracia desempenha o papel
principal, embora seja provvel que as questes de destaque ou os talentos e a determinao de
alguns ministros individuais estimulem um papel maior para o executivo. Somente em um
A organizao dos grupos societrios tambm um fator importante que afeta a natureza
dos subsistemas polticos e, por conseqncia, a operao do processo poltico e seus resultados.
Em geral, o Estado procura tratar os problemas da sociedade por intermdio de polticas pblicas,
e de se esperar, portanto, que os atores diretamente atingidos por estes problemas se organizem
para influenciar a policy-making. Os atores societrios engajados no processo poltico variam de
acordo com os setores polticos, na medida em que cada poltica envolve normalmente apenas os
grupos que tm interesses diretos no problema em questo. Os grupos mais amplos e coesos so
capazes de divisar posies coerentes que se elevam acima dos interesses setoriais estreitos e,
portanto, tm mais probabilidade de servir aos interesses da sociedade toda. A pior situao
aquela em que h grupos individualmente to fortes que difcil o Estado no lhes dar ateno,
mas que ao mesmo tempo so por demais desunidos para desenvolver propostas coesas para lidar
com os problemas pblicos.
A estrutura dos subsistemas polticos afeta os conjuntos predominantes de idias polticas
que determinam o reconhecimento dos problemas sociais, a construo das opes polticas
destinadas a resolv-los e a implementao e avaliao dos meios usados para atingir as solues
na prtica. A estrutura do subsistema 248 d forma ao discurso poltico por condicionar a
percepo dos membros sobre o que desejvel e possvel, afetando dessa forma a escolha dos
instrumentos e resultados da poltica. As fontes dessas idias so variadas, para no dizer
contenciosas; elas vo desde construes meramente ideolgicas at manifestaes de condies
materiais. O que ningum questiona, porm, o seu efeito sobre o processo poltico.
O debate sobre o papel chave desempenhado pelos subsistemas polticos em todos os
estgios do processo poltico nos ajudou a prover uma forma de ver a operao do ciclo poltico
que diferente daquela tipicamente encontrada na literatura (ver DeLEON e KAUFMANIS,
2001). Os captulos 1 a 4 estabeleceram as intenes bsicas das cincias polticas e discutiram a
maneira em que as atuais teorias gerais da vida poltica no conseguem oferecer um
entendimento satisfatrio da policy-making e dos papis exercidos pelos atores, instituies e
instrumentos encontrados no processo poltico dos modernos Estados democrticos liberais. Os
captulos 5 a 9 debateram os vrios estgios do ciclo poltico e identificaram os diferentes estilos
em que as deliberaes polticas procedem, mas disseram pouco sobre o modo como estes
estgios se ajustam, ou se existiam padres caractersticos de mudana poltica nos processos ou
contedos da polticas pblica.
4
uma soluo melhor que outra. O estudo das polticas pblicas complexo porque a tomada de
deciso governamental sujeito e objeto de estudo complexo (ver ROE, 1990, 2000).
A compreenso da produo de poltica pblica envolve respostas a muitas questes que
se pode fazer sobre polticas pblicas. Deve-se identificar os problemas alvo das polticas, o que
os governos j fizeram, ou no, a seu respeito no passado, os contextos estatal, societrio e
internacional dentro dos quais os governos operam, os atores engajados no processo poltico e
seus interesses e a adequao dos vrios instrumentos polticos disponveis para enfrentar os
problemas (CLEMONS e McBETH, 2001). Esta poderia parecer uma tarefa imensa, mas ela no
um objetivo impossvel. Sobre cada uma dessas questes h amplas informaes disponveis
para a maior parte das polticas na maioria dos pases. O que se necessita de um esforo
concertado, com vistas a reunir as informaes disponveis para desvendar a inter-relao
existente entre os ciclos e subsistemas poltico-administrativos.
Nota
1. Sobre a necessidade, utilidade e desvantagens de uma sntese deste tipo, ver Franke (2001).