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RESUMO
Este trabalho apresenta e discute a teoria da mirada ao revs para o estudo das polticas pblicas. A teoria
proposta modeliza a poltica pblica (policy) como um fluxo historicizado de atores que se ativam para o
governo de problemas e/ou bens considerados de pblica relevncia a partir de uma (re) compreenso
individualizada, mas modelada socialmente, daquele mesmo problema ou bem que gerou aquele fluxo. Ao
assumir o problema ou o bem pblico como as unidades analticas centrais do processo de policy, a mirada ao
revs insiste na compreenso da qualidade de pblico atribudo poltica como reforativo tradutor do policy
no mais ao ator que a ativou, mas, sim, ao problema ou ao bem que a gerou. Considerar a poltica pblica como
um construto analtico significa assumir a subjetividade, artificialidade e parcialidade do olhar do observador-
analista e atribuir a sua ao a responsabilidade por reconstruir o processo ou fluxo individualizado por ele
imputando-lhe significado e significncia, dentro de uma perspectiva pragmaticamente deweyana, para a qual a
ao prtica do pensamento a reflexo, e democraticamente comprometida. A mirada ao revs vem sendo
desenvolvida por um grupo de pesquisa de uma universidade federal brasileira e sua proposta carrega consigo
implicaes nos planos ontolgico (da natureza das polticas pblicas), analtico (sobre quais as relaes e
quadro de valores que guiam a leitura do problema de pesquisa), metodolgico (quais as principais
caractersticas do caminho proposto) e emprico (o que considerar como materiais de pesquisa) para quem vem
estudando polticas pblicas a partir de seus pressupostos.
ABSTRACT
This paper presents and discusses a new approach to the study of public policy, titled Mirada ao Revs. This
approach modelizes policy (policy) as a historicized flow of actors who are activated for the government to
problems and / or goods considered of public importance from a (re) individualized understanding but socially
patterned , that same problem as well or that generated that flow . By assuming the problem or the public as well
as the central analytic units of the policy process, Mirada ao Revs insists on understanding the quality of policy
assigned to the translator as reforativo policy no longer the actor who activated it , but rather to the problem or
the well that produced it. Consider policy as an analytical construct mean take the subjectivity and partiality
artificiality of the viewer's gaze analyst and assign responsibility for his action reconstruct the process flow for
him or individual charging him meaning and significance within a pragmatic perspective Dewey's , for which
practical action is the reflection of thought , and democratically committed . A Mirada ao Revs is being
developed by a Brazilian research group of a federal university and its proposal carries implications for
ontological plans (the nature of policies) , analytical (about which relationships and framework of values that
guide the reading problem research) , methodological (what are the main features of the proposed way) and
empirical (which consider as research materials ) for those studying policy comes from its assumptions.
Keywords: policy, social learning; mirada ao revs
1
Professora de polticas pblicas da Escola de Administrao da Universidade Federal da Bahia. Bolsista de
produtividade em desenvolvimento tecnolgico do CNPq. Coordenadora do Observatrio da Formao em
Gesto Social e editora da Revista NAU Social. Email: rosana.boullosa@ufba.br
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1. Introduo
As polticas pblicas comearam a ser vistas como objeto de estudo dissociado da cincia
poltica em meados dos anos cinqenta, nos Estados Unidos, a partir dos trabalhos pioneiros
de Harold Lasswell (1902-1978), como conseqncia mais direta da publicao da segunda
edio de uma de suas mais clebres obras, Politics: Who gets what, when, how
(LASSWELL, 1936, 1a ed.; 1950, 2a ed.). Para Lasswell (1936; 1950), as polticas pblicas
(policies) eram a concretizao do governo em ao, um ato de governing. Era o governo
conjugado com o tempo verbal no gerndio. Esta orientao ao no ficou restrita
definio do objeto deste novo campo de estudo (policy studies), pois foi tambm assumida
como finalidade primeira de tais estudos. Conforme Lascoumes e Le Gals (2007), um dos
apelos mais contundentes deste novo campo de estudo, em sua origem, teria sido justamente o
seu forte vis normativo-prescritivo, abrindo amplo espao para que tais estudos, e seus
autores, se propusessem a ajudar governos a encontrar racionalmente novos e melhores
padres de regulao social, na esteira razoavelmente recente dos muitos estudos avaliativos
que j ento se difundiam nos altos aparatos burocrticos estadunidenses.
O vis normativo-prescritivo assumido por este novo campo de estudo se apoiava, ao menos
parcialmente, no pragmatismo de John Dewey (1859-1952), reforada por uma aproximao
mais utilitarista com a sua teoria da indagao cientfica (LASSWELL, 1971). Naquele
momento, o que mais interessava dos trabalhos de Dewey, portanto, era a defesa este fazia de
uma naturalizao da orientao do pensamento humano para a busca de solues para
situaes que fossem percebidas como problemticas. Com isto, o autor conclamava os
cientistas a investigar problemas concretos da vida social (DEWEY, 1939). A teoria da
indagao cientfica deweyana levou Lasswell e seus seguidores a definir o estudo das
polticas pblicas como de natureza eminentemente multidisciplinar, em consonncia com a
prpria natureza no disciplinar dos problemas pblicos e de suas solues. Alm disto, tal
natureza multidisciplinar do estudo das polticas pblicas, que envolvia economia, cincia
poltica, administrao, geografia matemtica, dentre outras disciplinas, a ajudaria a esquivar-
se de uma possvel disputa por fronteiras disciplinares com a cincia poltica, sempre bem
marcada pela til e propagada diferena entre poltica (politic) e poltica pblica (policy)
(REGONINI, 2001), muito clara na lngua inglesa e um pouco menos clara nas lnguas
latinas.
No Brasil, o contexto de entrada dos estudos de polticas pblicas viria a marcar fortemente
seu atual estado da arte, formado quase que exclusivamente pela ARPP e suas poucas
variaes. Estes estudos chegaram ao Brasil trazidos pelos Estados Unidos por meio de
programas de cooperao institucional realizados com algumas escolas de administrao. De
acordo com Farah (2011), o primeiro deles teria se dado sob a forma de um projeto de estudos
sobre polticas governamentais na Fundao Getlio Vargas/EBAP, em 1968, com nfase em
estudos setoriais, numa abordagem inicialmente descritiva, que permitisse identificar
objetivos das polticas, atores envolvidos, processo decisrio, beneficirios e caracterizar o
processo de disputa na agenda governamental (FARAH, 2011, p. 826). Vale a pena lembrar
que este e outros coevos programas de cooperao aconteceram, provavelmente no por
acaso, no mesmo mbito poltico do grande programa de cooperao bilateral Aliana para o
Progresso, realizado entre 1961 e 1970, que objetivava promover o desenvolvimento
econmico com toda a Amrica Latina, por meio de colaborao tcnica e econmica, para,
ao mesmo tempo, afast-la do fantasma do comunismo.
A grande difuso da ARPP na academia brasileira acabou deixando pouco ou quase nenhum
espao para outras escolas de estudo das polticas pblicas, ou melhor, para construes
tericas e prticas que, por um lado, se vieram, bem verdade, um pouco aps o incio
marcadamente utilitarista de tais estudos, por outro, cresceram e se consolidaram na agenda
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As pesquisas de Lindblom, por sua vez, resultaram em uma crtica ainda mais profunda da
racionalidade nos processos de polticas pblicas. Para Lindblom (1959), a racionalidade do
tomador de deciso mnima ou inexistente, dada a quantidade de variveis que est sujeita a
tomada de deciso, mas tambm devido a intrnseca incapacidade do gestor em agir
coerentemente. Sua ao no seria racionalmente organizada, mas, sim incremental
(LINDBLOM, 1959, 1979), produzindo uma sequncia desconexa e mope, como se a
trajetria da prpria deciso fosse um vagar a esmo, numa traduo aproximada para a
expresso muddling through, utilizada pelo autor em seus dois mais clebres artigos
publicados pela Public Administration Review (LINDBLOM, 1959, 1979). Com ressalta
Souza (2006), Lindblom descrevia o processo decisrio como algo que no necessariamente
tivesse um princpio ou um fim claramente definidos.
O terceiro autor que foi decisivo na compreenso das polticas pblicas para alm da
centralidade do governo foi Thomas R. Dye, cuja mxima poltica pblica tudo aquilo que
os governos decidem fazer ou no fazer (DYE, 1972, p. 1) chamou a ateno para a
existncia de problemas pblicos que existiriam mesmo sem o reconhecimento e interveno
do governo. Assim, no obstante Dye continuasse a defender certa primazia do governo como
promotor de polticas pblicas, o espectro de atores envolvidos em tais processos comeava a
se pluralizar. A partir de Dye, outros autores comearam a defender que governos tambm
pudessem assumir papis secundrios em processos decisionais de e para coletividades, como
foi o caso de Nadel (1975), que estudava a ao de atores pblicos e privados no governo de
problemas pblicos e defendia que o grande desafio de ento era estudar as polticas pblicas
a partir de qualquer um destas duas fontes (NADEL, 1975, p. 33), ou ainda o caso de Dahl e
Lindblom (1959), que defendiam uma viso de continuidade entre estes mesmos dois grupos
de atores. Quem sintetizar bem esta questo foi Carlsson (1996), para quem a relevncia da
presena e da funo do governo em um processo de polticas pblicas deve ser demostrada e
no assumida a priori (CARLSSON, 1966, P. 542 apud REGONINI, 2001).
A escola policy inquiry rene, segundo Regonini (2001), o grande grupo de estudos que
reconhece que os problemas de policy e as expectativas acerca suas solues modelam e so
modeladas por profundas interaes sociais. Este mesmo grupo, segundo a autora, possuiria
uma dupla preocupao: de um lado, descrever os processos de polticas pblicas o mais
realstico e desencantadamente possvel; do outro, transformar o conhecimento produzido
pela descrio em um instrumento de interveno. A policy inquiry recebe estes nome em
referncia a Dewey, numa leitura, porm, muito diferente da ARPP. O ponto mais importante
da teoria deweyana para estes estudos consiste na afirmao sobre a ontologia da dvida. Para
Dewey, a dvida no era algo intrnseco ao homem, mas, sim situao. O homem, portanto,
duvidaria porque se encontraria em uma situao carregada de dvidas, e, duvidando, se
sentiria estimulado a produzir conhecimento sobre a situao (para torn-la mais
compreensvel a ele mesmo). Ao considerar a situao como de natureza relacional, Dewey
afirma que o homem nunca se interroga sozinho sobre um problema, pois ele o faria sempre
no contexto de uma situao, a qual, por sua vez, seria relacional, o que o levaria, portanto, a
uma interrogao que se daria em meio a uma comunidade de indagadores ou interrogadores.
Com isto, a interrogao ou indagao (inquiry) seria o principal motor da aprendizagem
social. Nesta perspectiva, para esta escola, em linhas gerais, as polticas pblicas seriam
fluxos de indagaes/interrogaes/dvidas que se dariam em um processo contnuo de
interao entre atores que produziriam conhecimento sobre um problema de pblica
relevncia e seus possveis tratamentos/governos. Esta nova leitura reenquadra por completo a
antiga primazia do governo nos processos de policy.
Esta primeira definio, contudo, carregaria consigo algumas importantes lacunas de pesquisa
que precisavam ser resolvidas (a) definio do que problema; (b) a compreenso de quem
compe esta multiatorialidade; (c) problematizao do que interesse pblico; alm da
compreenso (d) sobre a natureza das aes de governo do problema que compe o fluxo aqui
chamado de poltica pblica. Cada um destas interrogaes levou a algumas direes que
esto sintetizadas abaixo, promovendo uma conceituao um pouco mais complexa do que o
primeiro desenho.
(a) A partir da compreenso do que um problema social, buscou-se uma definio de
trabalho para o conceito de problema pblico. Boas (1959, p.56) define o problema como algo
que est fora da norma; jogando literalmente a definio dos limites do que problema para a
definio dos limites do que considerado como normal. Dewey (1939) o compreende como
o ponto de partida para a indagao (inquiry), ressaltando que a ao sempre derivada de
uma problematizao. Dicionrios de cincias sociais salientam tambm seu carter de
construo social, mas, ao mesmo tempo, reforam sua referncia a valores (GOULD e
KOLK, 1964; MERTON, 1959 apud TAVARES, 1967), abrindo caminho para que Tavares
insistisse na coexistncia de uma dimenso objetiva com outra subjetiva na percepo do
problema como um problema social. A autora lembra ainda a necessidade de certa
complexidade, pois no se lhe reconhece, em regra, esta natureza se ela pode ser
prontamente superada por meios ao alcance imediato de quem a defronta; mas tambm essa
natureza no lhe reconhecida se exclui a possibilidade de lhe ser dada soluo (TAVARES,
1967). Com estes estudos, assumiu-se que um problema social, para a mirada ao revs, uma
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Esta compreenso implica em reconhecer que os atores se movem por interesses diferentes
em um mesmo fluxo, tambm com diferentes graus de convergncia entre estes; mas implica
tambm em reconhecer a no exclusividade da ativao do agir pblico somente pelo governo
de problemas de pblica relevncia. Para a Mirada ao revs, h outro agir que tambm vem
mobilizando atores pelo e no interesse pblico: ao no interesse pblico pela preservao ou
no degradao do bem pblico. Por bem pblico compreende-se o conjunto de bens que uma
dada sociedade considera como imprescindvel para uma razovel vivibilidade?? e cujo
consumo caracteriza-se pela no rivalidade e no exclusividade do uso. Alm disto, o agir
torna-se publico quando imbudo da percepo de que o mesmo se d em uma arena que
tambm pblica. Este tipo de agir particularmente notado junto aos novos movimentos
sociais urbanos, ou seja, redes mobilizadas por um desejo ou uma ao coproduzida de
(pontual) transformao social ou socioterritorial. importante compreender que o problema
pblico e o bem pblico possuem uma forte relao de codeterminao, existindo sempre
juntos. Todavia, alguns atores justificam sua ao pblica no e pelo interesse pblico a partir
do governo de problemas pblicos (formao, implementao de alternativas de soluo e
avaliao), enquanto que outros, a partir de do governo da preservao de bens pblicos.
(d) A natureza das aes de governo aqui compreendida a partir do grande conjunto que se
forma quando se compreende o processo de polticas pblicas como um processo multiatorial.
Neste processo, que tambm pode ser compreendido como um fluxo, os atores agem a partir
das compreenses que possuem sobre o problema pblico ou o bem pblico pelo qual ele se
ativou em um contexto de governo (no do governo). Esta ao pode assumir diferentes graus
de complexidade na definio de seus objetivos, dos recursos que mobiliza, do tempo e do
territrio e do subsistema de atores de polticas pblicas que ativa ou assume, da relao entre
governo e governados que prope e na apresentao que faz de si mesma sociedade. Quando
tais aes alcanam um grau mnimo de complexidade, a mirada ao revs assume que se trata
de um instrumento de polticas pblicas, ou seja, se trata de uma ao plausvel para aquele
contexto, percebida por pelo menos alguns atores como relevante no processo, com um
mnimo de sistematizao e coerncia na percepo que os demais atores tm sobre a mesma,
ainda que esta ao no seja ativa por um ator governativo. Com isto, compreendem-se
polticas pblicas como um fluxo de aes e intenes ativadas por diferentes atores que
buscam governar (inclusive definindo) problemas pblicos ou bens pblicos de acordo com
suas compreenses de tais problemas ou bens, mas tambm de acordo com seus poderes de
governabilidade, de mobilizar de recursos e de influenciar os demais atores que conformam
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Nesta perspectiva desenvolvida, cada fluxo de polticas pblicas acontece no mbito da esfera
pblica, compreendida como o espao imaterial e no orquestrado resultante do conjunto de
todos os fluxos de polticas pblicas de uma dada sociedade. Assume-se, assim, que
problemas pblicos e bens pblicos so os materiais primordiais desencadeadores de fluxos
de polticas pblicas, mas tambm, de consequncia, de esferas pblicas (cuja escala tambm
definida pelo olhar de quem a observa). A esfera pblica pode ser entendida como o lcus
imaterial resultante da ativao de atores sociais, sempre funcionando como subproduto da
ao social, o que significa, portanto, que esta no pode sofrer interveno direta, ou
planejamento ou orquestrao, nem mesmo quando os atores queriam explicitamente
organiz-la ou normatiz-la. Para a mirada, o interesse pblico que justifica a ao social
razoavelmente organizada, a qual se d em duas dimenses: a primeira concerne o governo de
problemas que so considerados como de pblica relevncia para estes mesmo atores; a
segunda concerne preservao e manuteno do conjunto de bens considerados como
pblicos por uma dada sociedade. Problemas pblicos e bens pblicos so, portanto os
materiais primordiais dos processos de problematizao, ativao e manuteno (setting and
keeping processes) da esfera pblica. Dito de outra forma, estes materiais do vida a arenas de
polticas pblicas, as quais, juntas, resultam na esfera pblica. Portanto, quando atores sociais
atuam em nome do interesse pblico eles o fazem no contexto de uma especfica arena de
polticas pblicas. Suas aes recaem com maior fora mais sobre a conformao da arena de
policy do que sobre a (larga) esfera pblica.
para a mirada ao revs, as fronteiras da compreenso da validade dos materiais se abrem a par
e passo da multiatolidade assumida para e pelo processo em estudo. Com isto, os analistas de
polticas pblicas podem assumir como materiais vlidos de pesquisa as aes dos atores que
ele considera com atores de governo (que vo alm dos atores convencionais do governo),
modelizados como instrumentos de polticas pblicas, o conjunto de relaes de
codeterminao entre os atores em ao e seus subgrupos, as presses presentes nas arenas,
assim como a dinmica do espao sociopoltico onde os atores interagem, dentre outros. So
materiais que acontecem no tempo, em um fluxo de poltica pblica cujas fronteiras temporais
e territoriais tambm so definidas pelo olhar do observador.
Por fim, na dimenso terico-metodolgica, o ponto de partida reside mais uma vez na
assuno da natureza de construto analtico da poltica pblica. Se a PP um construto, a
principal tarefa do analista a reconstruo daquele fluxo que ele identificou a partir do seu
prprio olhar. O sentido geral da reconstruo dar significado e significncia ao objeto de
pesquisa que emerge aos e dos olhos do pesquisador, com particular ateno
problematizao de seu prprio quadro de valores. Metodologicamente, preciso reconhecer
que a verdade que emerge de tal construo sempre artificial, parcial, subjetiva, incerta e
interdependente de outras verdades. A reconstruo proposta pela mirada ao revs vem sendo
desenvolvida a partir da assuno de alguns pressupostos que orientam o desenho dos
instrumentos de pesquisa, sobretudo os qualitativos. Partes destes pressupostos j foram
apresentadas no decorrer do artigo e esto sintetizados na figura 3, mas uma segunda parte
ainda precisa ser apresentada e discutida.
Figura 3: Sntese resultante das principais implicaes para o estudo dos processos de
polticas pblicas pela Mirada ao Revs
Fonte: Elaborao prpria
Dentre dos demais pressupostos ainda no tratados, destaca-se a compreenso de um pequeno
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pelo pertencimento. Por bvio, este um caminho em construo, que se encontra hoje em
uma segunda fase, para quem dele participa, definida a partir de uma conceito um pouco mais
refinado de polticas pblicas do que em seu incio. Este caminho vem conquistando muito
lentamente alguns primeiros pesquisadores que tambm passaram a assumir o exerccio da
ampliao desta abordagem, a qual, mais uma vez, insiste em assumir a multiatorialidade dos
processos de construo pblica, propondo seus pesquisadores como atores ativos neste fluxo
de ao coletiva.
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i
Como os emblemticos casos da Frana e da Itlia, superando em muito a difuso local da ARPP. No caso
destes dois pases, os motivos para tal diferena com o Brasil parecem ser muitos e vo desde influncia de
socilogos como Weber, Durkheim e Foucault (LASCOUMES e L GALS, 2007) ao contexto de entrada de
tais estudos por meio das escolas de sociologia, filosofia e planejamento, e no de administrao.
ii
No por acaso, com exceo da coletnea (dois volumes) sobre polticas pblicas publicadas pela Escola
Nacional de Administrao Pblica (ENAP) (SARAIVA, FERARREZZI, 2006), o primeiro livro didtico sobre
o tema foi publicado recentemente, apenas em 2011 (SECCHI, 2011).
iii
Dentre tais propostas, possvel citar, por exemplo, as pesquisas desenvolvidas por Lascoumes e Le Gals
(2007, 2009) sobre as relaes de pertinncia e pertencimento entre ao pblica e polticas pblicas, buscando
um olhar profundamente sociolgico no qual a primeira (ao pblica) englobaria a segunda (polticas pblicas).
iv
Esta compreenso certamente no est entre as mais difusas neste novo campo de prticas e conhecimento
tambm em construo, o qual, como afirma Boullosa (2012) vai sendo construda dentro de uma dinmica
muito mais prxima a uma experincia de doing by teaching do que de learning by doing.