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Revista Pensamento & Realidade

MIRANDO AO REVS NAS POLTICAS PBLICAS: notas sobre um percurso de


pesquisa

Rosana de Freitas Boullosa1

RESUMO
Este trabalho apresenta e discute a teoria da mirada ao revs para o estudo das polticas pblicas. A teoria
proposta modeliza a poltica pblica (policy) como um fluxo historicizado de atores que se ativam para o
governo de problemas e/ou bens considerados de pblica relevncia a partir de uma (re) compreenso
individualizada, mas modelada socialmente, daquele mesmo problema ou bem que gerou aquele fluxo. Ao
assumir o problema ou o bem pblico como as unidades analticas centrais do processo de policy, a mirada ao
revs insiste na compreenso da qualidade de pblico atribudo poltica como reforativo tradutor do policy
no mais ao ator que a ativou, mas, sim, ao problema ou ao bem que a gerou. Considerar a poltica pblica como
um construto analtico significa assumir a subjetividade, artificialidade e parcialidade do olhar do observador-
analista e atribuir a sua ao a responsabilidade por reconstruir o processo ou fluxo individualizado por ele
imputando-lhe significado e significncia, dentro de uma perspectiva pragmaticamente deweyana, para a qual a
ao prtica do pensamento a reflexo, e democraticamente comprometida. A mirada ao revs vem sendo
desenvolvida por um grupo de pesquisa de uma universidade federal brasileira e sua proposta carrega consigo
implicaes nos planos ontolgico (da natureza das polticas pblicas), analtico (sobre quais as relaes e
quadro de valores que guiam a leitura do problema de pesquisa), metodolgico (quais as principais
caractersticas do caminho proposto) e emprico (o que considerar como materiais de pesquisa) para quem vem
estudando polticas pblicas a partir de seus pressupostos.

Palavras chave: polticas pblicas, aprendizagem social, mirada ao revs

ABSTRACT
This paper presents and discusses a new approach to the study of public policy, titled Mirada ao Revs. This
approach modelizes policy (policy) as a historicized flow of actors who are activated for the government to
problems and / or goods considered of public importance from a (re) individualized understanding but socially
patterned , that same problem as well or that generated that flow . By assuming the problem or the public as well
as the central analytic units of the policy process, Mirada ao Revs insists on understanding the quality of policy
assigned to the translator as reforativo policy no longer the actor who activated it , but rather to the problem or
the well that produced it. Consider policy as an analytical construct mean take the subjectivity and partiality
artificiality of the viewer's gaze analyst and assign responsibility for his action reconstruct the process flow for
him or individual charging him meaning and significance within a pragmatic perspective Dewey's , for which
practical action is the reflection of thought , and democratically committed . A Mirada ao Revs is being
developed by a Brazilian research group of a federal university and its proposal carries implications for
ontological plans (the nature of policies) , analytical (about which relationships and framework of values that
guide the reading problem research) , methodological (what are the main features of the proposed way) and
empirical (which consider as research materials ) for those studying policy comes from its assumptions.
Keywords: policy, social learning; mirada ao revs

1
Professora de polticas pblicas da Escola de Administrao da Universidade Federal da Bahia. Bolsista de
produtividade em desenvolvimento tecnolgico do CNPq. Coordenadora do Observatrio da Formao em
Gesto Social e editora da Revista NAU Social. Email: rosana.boullosa@ufba.br
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1. Introduo

As polticas pblicas comearam a ser vistas como objeto de estudo dissociado da cincia
poltica em meados dos anos cinqenta, nos Estados Unidos, a partir dos trabalhos pioneiros
de Harold Lasswell (1902-1978), como conseqncia mais direta da publicao da segunda
edio de uma de suas mais clebres obras, Politics: Who gets what, when, how
(LASSWELL, 1936, 1a ed.; 1950, 2a ed.). Para Lasswell (1936; 1950), as polticas pblicas
(policies) eram a concretizao do governo em ao, um ato de governing. Era o governo
conjugado com o tempo verbal no gerndio. Esta orientao ao no ficou restrita
definio do objeto deste novo campo de estudo (policy studies), pois foi tambm assumida
como finalidade primeira de tais estudos. Conforme Lascoumes e Le Gals (2007), um dos
apelos mais contundentes deste novo campo de estudo, em sua origem, teria sido justamente o
seu forte vis normativo-prescritivo, abrindo amplo espao para que tais estudos, e seus
autores, se propusessem a ajudar governos a encontrar racionalmente novos e melhores
padres de regulao social, na esteira razoavelmente recente dos muitos estudos avaliativos
que j ento se difundiam nos altos aparatos burocrticos estadunidenses.

O vis normativo-prescritivo assumido por este novo campo de estudo se apoiava, ao menos
parcialmente, no pragmatismo de John Dewey (1859-1952), reforada por uma aproximao
mais utilitarista com a sua teoria da indagao cientfica (LASSWELL, 1971). Naquele
momento, o que mais interessava dos trabalhos de Dewey, portanto, era a defesa este fazia de
uma naturalizao da orientao do pensamento humano para a busca de solues para
situaes que fossem percebidas como problemticas. Com isto, o autor conclamava os
cientistas a investigar problemas concretos da vida social (DEWEY, 1939). A teoria da
indagao cientfica deweyana levou Lasswell e seus seguidores a definir o estudo das
polticas pblicas como de natureza eminentemente multidisciplinar, em consonncia com a
prpria natureza no disciplinar dos problemas pblicos e de suas solues. Alm disto, tal
natureza multidisciplinar do estudo das polticas pblicas, que envolvia economia, cincia
poltica, administrao, geografia matemtica, dentre outras disciplinas, a ajudaria a esquivar-
se de uma possvel disputa por fronteiras disciplinares com a cincia poltica, sempre bem
marcada pela til e propagada diferena entre poltica (politic) e poltica pblica (policy)
(REGONINI, 2001), muito clara na lngua inglesa e um pouco menos clara nas lnguas
latinas.

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Quando chegaram ao mundo acadmico estadunidense, os estudos sobre polticas pblicas


encontraram um terreno ainda mais frtil e passaram a ajudar a sustentar o mito modernista da
engenharia social, que defendia a racionalizao como o caminho nico para a organizao da
sociedade a partir do princpio da eficincia (LASCOUMES, LE GALES, 2007). No
obstantes as muitas crticas e os novos caminhos propostos, esta primeira leva de estudos com
vis normativo-prescritivo foi conquistando novos adeptos e assumindo a etiqueta da anlise
de polticas pblicas (policy analysis), para, logo em seguida e mais confortvel ainda,
assumir a etiqueta da anlise racional das polticas pblicas (rational policy analysis), a ARPP
(CAPANO, 2001; REGONINI, 2001, HOWLLETT, RAMESH, 2003). O modo ARPP de
estudar as polticas pblicas se aproximou rapidamente das escolas de gesto (business
schools e public affairs) e de administrao pblica (public administration) no contexto
estadunidense, dado o seu vis cientificista que defendia a neutralidade ou a despolitizao de
tais estudos. Diferente do que acontecia, por exemplo, na Frana ou na Itlia, nas quais
escolas menos normativas e mais descritivas, como a indagao de polticas pblicas (policy
inquiry), progressivamente constavam mais e mais adeptos (REGONINI, 2001).

No Brasil, o contexto de entrada dos estudos de polticas pblicas viria a marcar fortemente
seu atual estado da arte, formado quase que exclusivamente pela ARPP e suas poucas
variaes. Estes estudos chegaram ao Brasil trazidos pelos Estados Unidos por meio de
programas de cooperao institucional realizados com algumas escolas de administrao. De
acordo com Farah (2011), o primeiro deles teria se dado sob a forma de um projeto de estudos
sobre polticas governamentais na Fundao Getlio Vargas/EBAP, em 1968, com nfase em
estudos setoriais, numa abordagem inicialmente descritiva, que permitisse identificar
objetivos das polticas, atores envolvidos, processo decisrio, beneficirios e caracterizar o
processo de disputa na agenda governamental (FARAH, 2011, p. 826). Vale a pena lembrar
que este e outros coevos programas de cooperao aconteceram, provavelmente no por
acaso, no mesmo mbito poltico do grande programa de cooperao bilateral Aliana para o
Progresso, realizado entre 1961 e 1970, que objetivava promover o desenvolvimento
econmico com toda a Amrica Latina, por meio de colaborao tcnica e econmica, para,
ao mesmo tempo, afast-la do fantasma do comunismo.

A grande difuso da ARPP na academia brasileira acabou deixando pouco ou quase nenhum
espao para outras escolas de estudo das polticas pblicas, ou melhor, para construes
tericas e prticas que, por um lado, se vieram, bem verdade, um pouco aps o incio
marcadamente utilitarista de tais estudos, por outro, cresceram e se consolidaram na agenda
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de muitos pasesi. Desde as primeiras experincias acadmicas de estudos das polticas


pblicas por aqui, o panorama pouco mudou, sobretudo no que concerne assuno da
centralidade do governo como promotor exclusivo de polticas pblicas. A reforma do estado
brasileiro abraou a ARPP em seus preceitos de compreenso, planejamento e avaliao de
polticas pblicas, assumindo o gestor como um ator racional, responsvel por contribuir para
dotar o processo decisrio desta mesma racionalidade, como se um processo de polticas
pblicas fosse carregado de tecnicismo e politicamente neutral. Em boa sintonia, ementas de
disciplinas de polticas pblicas de todo o pas comearam a se organizar em praticamente
dois grandes grupos: um que vem priorizando a compreenso da histria das polticas
pblicas no Brasil; outro, que vem assumindo uma abordagem mais terica, porm limitada
ARPPii.

A predominncia da anlise racional nos estudos brasileiros de polticas pblicas parece um


pouco anacrnica se observada em relao com a crescente complexidade das dimenses de
governo e governana da sociedade brasileira, a qual comporta tanto instrumentos inovadores
de polticas pblicas (tais como conselhos gestores, bolsa famlia etc.), quanto novas formas
de aprendizagem sociopoltica e de ao coletiva. A grande maioria dos estudos continua,
porm, insistindo na primazia do estado e no papel do gestor pblico e do analisa de polticas
pblicas como aquele ator muito especial capaz de imputar racionalidade (neutra) ao processo
de tomada de deciso pblica. Mesmo estudos sobre temas mais recentes, como coproduo
de bens e servios pblicos acabam de algum modo por reforar a centralidade do estado
(SCHOMMER et ali, 2011). Este paper aponta para a necessidade de perceber e estudar novos
diferentes modos de compreender os processos de polticas pblicas em geral, at mesmo para
explorar novos olhares sobre os nossos prprios processos em contexto brasileiro. Alm dos
argumentos expostos, vale ainda a pena reforar a contestao que muitos autores de grande
pblico vem fazendo neutralidade cientificista que supostamente subsidia a anlise racional,
como Santos (2000) e Fischer (1998); assim como a contestada separao entre fatos e
valores, um dos mais recorrentes caminhos para formas tecnocrticas de anlise de polticas
pblicas, que enfatiza a eficincia e eficcia de meios para atingir objetivos e metas
estabelecidas politicamente (FISCHER, 1998), como se os meios (instrumentos de polticas
pblicas) fossem neutros.

2. Polticas Pblicas para alm da ARPP

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A crtica ARPP quase contempornea a formao do prprio campo de estudos das


polticas pblicas, pois nasce com os trabalhos pioneiros de autores como Herbert Simon
(1916-2001), Charles Lindblom (1917-) e Thomas Dye (1935-). O primeiro deles, ainda nos
anos cinquenta, relativizou a racionalidade extrema de Lasswell ao introduzir o conceito de
racionalidade limitada (boundedrationality) com o qual reenquadrava a compreenso da ao
dos tomadores de deciso pblicos (policymakers). Simon, porm, no props a no
racionalidade como fim mximo a ser perseguido no comportamento dos tomadores de
deciso, mas, ao contrrio, reforou a nfase sobre a necessidade do conhecimento racional
para a (correta) tomada de deciso, assumindo a parcialidade de uma racionalidade extrema
que vinha sendo apresentada como demirgica. Para ele, o tomador de deciso era, no
mnimo, refm de assimetria ou de incompletude informacional, alm de suas prprias
preferncias e interesses, defendendo com isto a criao de estruturas de modelagem
comportamental para a tomada racional de deciso (SIMON, 1957).

As pesquisas de Lindblom, por sua vez, resultaram em uma crtica ainda mais profunda da
racionalidade nos processos de polticas pblicas. Para Lindblom (1959), a racionalidade do
tomador de deciso mnima ou inexistente, dada a quantidade de variveis que est sujeita a
tomada de deciso, mas tambm devido a intrnseca incapacidade do gestor em agir
coerentemente. Sua ao no seria racionalmente organizada, mas, sim incremental
(LINDBLOM, 1959, 1979), produzindo uma sequncia desconexa e mope, como se a
trajetria da prpria deciso fosse um vagar a esmo, numa traduo aproximada para a
expresso muddling through, utilizada pelo autor em seus dois mais clebres artigos
publicados pela Public Administration Review (LINDBLOM, 1959, 1979). Com ressalta
Souza (2006), Lindblom descrevia o processo decisrio como algo que no necessariamente
tivesse um princpio ou um fim claramente definidos.

Os trabalhos de Simon e Lindblom foram primordiais para a construo e legitimao


cientfica de estudos menos normativos e mais descritivos, menos orientados prescrio.
Com mais estudos, o pluralismo metodolgico passou a ser o trao comum da policy studies
(no plural, como havia previsto Lasswell em1950), capaz de acolher uma grande diversidade
de mtodos, problemas e tcnicas de pesquisa, e, consequentemente, de estudiosos
provenientes de diferentes formaes. importante ressaltar, porm, que tal pluralismo no
foi colhido pelos prprios estudiosos como uma evidncia de escaras formalizao deste
campo de estudos, mas, sim, como um sinal de uma madura conscincia metodolgica
(REGONINI, 2011, p. 56) e pluralismo epistemolgico (BRAYBROOKE, 1987).
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O terceiro autor que foi decisivo na compreenso das polticas pblicas para alm da
centralidade do governo foi Thomas R. Dye, cuja mxima poltica pblica tudo aquilo que
os governos decidem fazer ou no fazer (DYE, 1972, p. 1) chamou a ateno para a
existncia de problemas pblicos que existiriam mesmo sem o reconhecimento e interveno
do governo. Assim, no obstante Dye continuasse a defender certa primazia do governo como
promotor de polticas pblicas, o espectro de atores envolvidos em tais processos comeava a
se pluralizar. A partir de Dye, outros autores comearam a defender que governos tambm
pudessem assumir papis secundrios em processos decisionais de e para coletividades, como
foi o caso de Nadel (1975), que estudava a ao de atores pblicos e privados no governo de
problemas pblicos e defendia que o grande desafio de ento era estudar as polticas pblicas
a partir de qualquer um destas duas fontes (NADEL, 1975, p. 33), ou ainda o caso de Dahl e
Lindblom (1959), que defendiam uma viso de continuidade entre estes mesmos dois grupos
de atores. Quem sintetizar bem esta questo foi Carlsson (1996), para quem a relevncia da
presena e da funo do governo em um processo de polticas pblicas deve ser demostrada e
no assumida a priori (CARLSSON, 1966, P. 542 apud REGONINI, 2001).

Do grande conjunto de estudos que contestavam ou no reconheciam a exclusividade da


ARPP e a primazia dos seus preceitos na definio do variado campo de estudos das polticas
pblicas, emergiu a busca pelos primeiros exerccios de classificao de tais estudos. Muitos
autores preferiram uma classificao binria a partir da finalidade da pesquisa, abraando a
distino entre os vieses normativo e descritivo, como foram os casos do prprio Lasswell
(1951), seguido de Dror (1971), que j distinguia o estudo do processo de polticas pblicas
do estudo para o processo de polticas pblicas; enquanto que outros autores preferiam
compreend-las segundo os mtodos de pesquisa, indutivo ou dedutivo, como Lalman,
Oppenheimer e Swistak (1993). Foram e continuam sendo muitas as possibilidades de
classificao deste vasto campo de estudos. Dye (2010), por exemplo, props uma
classificao segundo modelos de anlise propostos em sua maioria pela cincia poltica
(modelos institucional de processo, racional, incremental, de grupo, de elite, de escolha
pblica ou da teoria dos jogos), o que de certa forma coloca em jogo a requerida autonomia
dos estudos em questo.

A esta pesquisa interessa particularmente a classificao proposta por Regonini (2001),


construdas de acordo com o cruzamento do eixo descritivo-prescritivo (finalidade) com o
eixo dedutivo indutivo (mtodo) dos estudos mapeados. Como resultado, props quatro
grandes escolas de estudo de polticas pblicas: anlise racional (racional policy analysis;
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prescritivo-dedutivo); polticas pblicas (public policy, descritivo-indutivo); escolha pblica


(public choice; descritivo-dedutivo) e indagao pblica (policyinquiry; prescritivo-indutivo)
(REGONINI, 2001, P. 87). Mesmo com o reconhecimento da prpria autora sobre a existncia
de abordagens que no se enquadram facilmente nas dicotomias propostas, muito menos no
cruzamento proposto, o seu desenho mostra com plausvel preciso a riqueza de estudos que
conformam o campo das polticas pblicas. Dentre estas escolas, a policy inquiry a que mais
se distancia da viso estadocntrica da ARPP, merecendo a ateno pelos seus propsitos de
pesquisa.

A escola policy inquiry rene, segundo Regonini (2001), o grande grupo de estudos que
reconhece que os problemas de policy e as expectativas acerca suas solues modelam e so
modeladas por profundas interaes sociais. Este mesmo grupo, segundo a autora, possuiria
uma dupla preocupao: de um lado, descrever os processos de polticas pblicas o mais
realstico e desencantadamente possvel; do outro, transformar o conhecimento produzido
pela descrio em um instrumento de interveno. A policy inquiry recebe estes nome em
referncia a Dewey, numa leitura, porm, muito diferente da ARPP. O ponto mais importante
da teoria deweyana para estes estudos consiste na afirmao sobre a ontologia da dvida. Para
Dewey, a dvida no era algo intrnseco ao homem, mas, sim situao. O homem, portanto,
duvidaria porque se encontraria em uma situao carregada de dvidas, e, duvidando, se
sentiria estimulado a produzir conhecimento sobre a situao (para torn-la mais
compreensvel a ele mesmo). Ao considerar a situao como de natureza relacional, Dewey
afirma que o homem nunca se interroga sozinho sobre um problema, pois ele o faria sempre
no contexto de uma situao, a qual, por sua vez, seria relacional, o que o levaria, portanto, a
uma interrogao que se daria em meio a uma comunidade de indagadores ou interrogadores.
Com isto, a interrogao ou indagao (inquiry) seria o principal motor da aprendizagem
social. Nesta perspectiva, para esta escola, em linhas gerais, as polticas pblicas seriam
fluxos de indagaes/interrogaes/dvidas que se dariam em um processo contnuo de
interao entre atores que produziriam conhecimento sobre um problema de pblica
relevncia e seus possveis tratamentos/governos. Esta nova leitura reenquadra por completo a
antiga primazia do governo nos processos de policy.

A partir da ou mesmo no mbito da escola da policy inquiry, novas conceituao e teorias


comearam a aparecer calcadas em uma compreenso mais plural e democratizante das
polticas pblicas, assumindo-as como processos que poderiam ser compreendidos e estudos
para muito alm do governo. Dentre estas novas buscas esto, por exemplo, as abordagens ou
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teorias ps-positivista, pragmtica ou argumentativa, todas elas redimensionando o papel dos


governos, considerando a participao do mercado e incluindo novas formas de participao
social, assim como problematizando os processos de autorizao e os modos de produo e
validao do conhecimento construdo nos fluxos de polticas pblicasiii. Este paper foi
construdo para apresentar um destes novos caminhos para o estudo das polticas pblicas,
cuja origem se explica, de um lado, na busca por compreender as razes pela excessiva
concentrao da academia brasileira sobre a anlise racional das polticas pblicas, por outro,
na busca da compreenso do rico universo de estudos que existe para alm desta mesma
anlise racional, cujos propsitos e premissas no satisfazia as demandas de anlise deste
mesmo grupo por complexos instrumentos de polticas pblicas.

3. Por uma nova mirada sobre as polticas pblicas

A abordagem da Mirada ao revs vem sendo desenvolvida de mbito de um grupo de estudos


em polticas pblicas e gesto social de uma universidade federal, que objetiva discutir as
mudanas em curso na natureza, nas formas e significados e nos instrumentos de polticas
pblicas. Os estudos que deram incio ao desenvolvimento da mirada ao revs aconteceram no
mbito da escola da policy inquiry e da contribuio do terico italiano Pierluigi Crosta, que
defende a natureza de construto analtico das polticas pblicas (CROSTA, 1999). Ao
compreender o processo de polticas pblicas como um processo no orquestrado e levado a
cabo por uma comunidade de indagadores (DEWEY, 1939), o ponto de partida passou a ser
uma releitura da mxima de Dunn (1981), para quem uma poltica pblica era uma resposta a
um problema percebido como pblico (Dunn, porm, se concentrava sobre os atores
governamentais, diferente da mirada ao revs). Com esta dupla assuno, emergiram duas
novas centralidades neste caminho de pesquisa: a primeira dizia respeito a compreenso do
problema pblico como unidade analtica fundamental deste novo olhar que vinha sendo
construdo; e a segunda, dela derivada, versava sobre as novas possibilidades de configurao
de atores que poderiam passar a ser vistos relevantes na definio e governo de tais problemas
considerados como pblicos.
Assim, uma primeira definio de trabalho passou a considerar poltica pblica como um
construto analtico, funcional ao olhar do observador, que identificaria um fluxo de aes
resultantes de uma multiatorialidade ativada pelo interesse em (ajudar a) governar um
problema de pblica relevncia (fig.1).
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Figura 1: Modelizao do conjunto de atores resultante da compreenso do processo de


polticas pblicas pela Mirada ao Revs
Fonte: Elaborao prpria

Esta primeira definio, contudo, carregaria consigo algumas importantes lacunas de pesquisa
que precisavam ser resolvidas (a) definio do que problema; (b) a compreenso de quem
compe esta multiatorialidade; (c) problematizao do que interesse pblico; alm da
compreenso (d) sobre a natureza das aes de governo do problema que compe o fluxo aqui
chamado de poltica pblica. Cada um destas interrogaes levou a algumas direes que
esto sintetizadas abaixo, promovendo uma conceituao um pouco mais complexa do que o
primeiro desenho.
(a) A partir da compreenso do que um problema social, buscou-se uma definio de
trabalho para o conceito de problema pblico. Boas (1959, p.56) define o problema como algo
que est fora da norma; jogando literalmente a definio dos limites do que problema para a
definio dos limites do que considerado como normal. Dewey (1939) o compreende como
o ponto de partida para a indagao (inquiry), ressaltando que a ao sempre derivada de
uma problematizao. Dicionrios de cincias sociais salientam tambm seu carter de
construo social, mas, ao mesmo tempo, reforam sua referncia a valores (GOULD e
KOLK, 1964; MERTON, 1959 apud TAVARES, 1967), abrindo caminho para que Tavares
insistisse na coexistncia de uma dimenso objetiva com outra subjetiva na percepo do
problema como um problema social. A autora lembra ainda a necessidade de certa
complexidade, pois no se lhe reconhece, em regra, esta natureza se ela pode ser
prontamente superada por meios ao alcance imediato de quem a defronta; mas tambm essa
natureza no lhe reconhecida se exclui a possibilidade de lhe ser dada soluo (TAVARES,
1967). Com estes estudos, assumiu-se que um problema social, para a mirada ao revs, uma
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construo coletiva, plural, xito de muitas interpretaes e particularizaes sobre e para o


mesmo; enquanto que o problema pblico uma destas tantas interpretaes possveis que
justificam diferentes mobilizaes de atores, inclusive a do analista ou avaliador de polticas
pblicas. Como lembra Luigi Bobbio (2008), classificar uma condio em uma categoria ao
invs de outra, resulta em definir o problema de uma forma ao invs de outra.
(b) Por muito tempo as imagens que acompanhavam as explicaes sobre o sistema de atores
de uma poltica pblica eram de tipo monocntrico, com um ator ou um rol de atores
predeterminados como dominantes (CAPANO, 2002), mas outras imagens de tipo
policntrico comearam tambm a conquistar pesquisadores e analistas de polticas pblicas
interessados em afirmar a presena de numerosos atores (REGONINI, 1989). Algumas destas
imagens policntricas desenhavam um contexto ou um fluxo de polticas pblicas
caracterizado por uma quase impossibilidade de predeterminao dos papis que a ser
desempenhados pelos atores de polticas pblicas, assim como das possveis e impossveis
interaes entre estes. A imagem do sistema de atores de polticas pblicas (policy subsystem)
assumida pela Mirada ao Revs abraa esta pluralidade e a particulariza imputando uma forte
relao de codeterminao entre as aes do conjunto de atores mobilizados em e por fluxos
de polticas pblicas, em um contexto difcil de ser previsto pelo observador, analista de
policy. Nesta perspectiva, os atores de politicas pblicas passam a ser todos aqueles atores
que, como dizia Giddens, se atorizam no processo (1995), sejam eles individuais (mais
raramente) ou coletivos, no necessariamente ligados ao governo (polticos, funcionrios com
diferentes poderes de legitimidade), formais ou informais, declarados ou no declarados, tais
como ativistas de policy, advocacy coalision, burocracia, burocracia de rua (streat level
bureaucracy), comunidade epistmica, experts, grupos de presso, empreendedores de policy,
stakeholders, think tanks, policy makers, policy takers, polticos etc). A imagem resultante do
policy subsystem ainda o reflexo da imagem do sistema decisrio.
(c) O alicerce do conceito de interesse pblico est no direito pblico, que o compreende
como o interesse de uma comunidade, a qual, por sua vez, constitui o ordenamento jurdico
que reconhece o tal interesse, cuja tutela deveria ser tradicionalmente atribuda
administrao pblica. No entanto, advoga-se aqui um conceito mais amplo e no jurdico de
interesse pblico como o conjunto de interesses e preferncias que possuem os atores ativados
em um contexto ou fluxo de polticas pblicas. Assume-se, portanto, que o agir pblico de tais
atores funda-se no interesse pblico que estes carregam consigo, ou seja, no interesse
democraticamente legtimo que conformam o conjunto de interesses de uma dada sociedade.
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Esta compreenso implica em reconhecer que os atores se movem por interesses diferentes
em um mesmo fluxo, tambm com diferentes graus de convergncia entre estes; mas implica
tambm em reconhecer a no exclusividade da ativao do agir pblico somente pelo governo
de problemas de pblica relevncia. Para a Mirada ao revs, h outro agir que tambm vem
mobilizando atores pelo e no interesse pblico: ao no interesse pblico pela preservao ou
no degradao do bem pblico. Por bem pblico compreende-se o conjunto de bens que uma
dada sociedade considera como imprescindvel para uma razovel vivibilidade?? e cujo
consumo caracteriza-se pela no rivalidade e no exclusividade do uso. Alm disto, o agir
torna-se publico quando imbudo da percepo de que o mesmo se d em uma arena que
tambm pblica. Este tipo de agir particularmente notado junto aos novos movimentos
sociais urbanos, ou seja, redes mobilizadas por um desejo ou uma ao coproduzida de
(pontual) transformao social ou socioterritorial. importante compreender que o problema
pblico e o bem pblico possuem uma forte relao de codeterminao, existindo sempre
juntos. Todavia, alguns atores justificam sua ao pblica no e pelo interesse pblico a partir
do governo de problemas pblicos (formao, implementao de alternativas de soluo e
avaliao), enquanto que outros, a partir de do governo da preservao de bens pblicos.
(d) A natureza das aes de governo aqui compreendida a partir do grande conjunto que se
forma quando se compreende o processo de polticas pblicas como um processo multiatorial.
Neste processo, que tambm pode ser compreendido como um fluxo, os atores agem a partir
das compreenses que possuem sobre o problema pblico ou o bem pblico pelo qual ele se
ativou em um contexto de governo (no do governo). Esta ao pode assumir diferentes graus
de complexidade na definio de seus objetivos, dos recursos que mobiliza, do tempo e do
territrio e do subsistema de atores de polticas pblicas que ativa ou assume, da relao entre
governo e governados que prope e na apresentao que faz de si mesma sociedade. Quando
tais aes alcanam um grau mnimo de complexidade, a mirada ao revs assume que se trata
de um instrumento de polticas pblicas, ou seja, se trata de uma ao plausvel para aquele
contexto, percebida por pelo menos alguns atores como relevante no processo, com um
mnimo de sistematizao e coerncia na percepo que os demais atores tm sobre a mesma,
ainda que esta ao no seja ativa por um ator governativo. Com isto, compreendem-se
polticas pblicas como um fluxo de aes e intenes ativadas por diferentes atores que
buscam governar (inclusive definindo) problemas pblicos ou bens pblicos de acordo com
suas compreenses de tais problemas ou bens, mas tambm de acordo com seus poderes de
governabilidade, de mobilizar de recursos e de influenciar os demais atores que conformam
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aquela especfica arena pblica correspondente s aes ativas (fig. 2).

Figura 2: Modelizao da ao problematizada do conjunto de atores resultante da


compreenso do processo de polticas pblicas pela Mirada ao Revs
Fonte: Elaborao prpria

Nesta perspectiva desenvolvida, cada fluxo de polticas pblicas acontece no mbito da esfera
pblica, compreendida como o espao imaterial e no orquestrado resultante do conjunto de
todos os fluxos de polticas pblicas de uma dada sociedade. Assume-se, assim, que
problemas pblicos e bens pblicos so os materiais primordiais desencadeadores de fluxos
de polticas pblicas, mas tambm, de consequncia, de esferas pblicas (cuja escala tambm
definida pelo olhar de quem a observa). A esfera pblica pode ser entendida como o lcus
imaterial resultante da ativao de atores sociais, sempre funcionando como subproduto da
ao social, o que significa, portanto, que esta no pode sofrer interveno direta, ou
planejamento ou orquestrao, nem mesmo quando os atores queriam explicitamente
organiz-la ou normatiz-la. Para a mirada, o interesse pblico que justifica a ao social
razoavelmente organizada, a qual se d em duas dimenses: a primeira concerne o governo de
problemas que so considerados como de pblica relevncia para estes mesmo atores; a
segunda concerne preservao e manuteno do conjunto de bens considerados como
pblicos por uma dada sociedade. Problemas pblicos e bens pblicos so, portanto os
materiais primordiais dos processos de problematizao, ativao e manuteno (setting and
keeping processes) da esfera pblica. Dito de outra forma, estes materiais do vida a arenas de
polticas pblicas, as quais, juntas, resultam na esfera pblica. Portanto, quando atores sociais
atuam em nome do interesse pblico eles o fazem no contexto de uma especfica arena de
polticas pblicas. Suas aes recaem com maior fora mais sobre a conformao da arena de
policy do que sobre a (larga) esfera pblica.

4. As implicaes da mirada ao revs e a gesto social

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As direes de pesquisa apresentadas acima ajudaram a desenvolver o conceito de polticas


pblicas da mirada ao revs para esta atual modelizao da poltica pblica (policy) como um
construto analtico que reconstri significando um fluxo resultante de aes e intenes de
uma multiatorialidade ativada por e no interesse pblico, em contextos historicizados de
governo de problemas considerados de pblica relevncia ou em contextos historicizados de
preservao de bens pblicos. A ao e inteno dos atores que se ativam para o governo de
problemas e/ou de bens considerados de pblica relevncia o fazem movidos por uma
(re)compreenso individualizada, mas modelada socialmente, daquele mesmo problema ou
bem que gerou aquele fluxo (a relevncia do papel do ator no processo, portanto, no dada
pela assuno da qualidade de pblica anterior a sua ativao neste mesmo processo). A partir
desta definio mais ampliada, os trabalhos deste grupo de pesquisa comearam a se orientar
para problematizar as implicaes da abordagem proposta para o estudo das polticas
pblicas, com particular ateno aos planos ontolgico (da natureza das polticas pblicas),
analtico (sobre quais as relaes e quadro de valores que guiam a leitura do problema de
pesquisa), metodolgico (quais as principais caractersticas do caminho proposto) e emprico
(o que considerar como materiais de pesquisa) para quem vem fazendo pesquisa a partir de
suas premissas.
Do plano ontolgico, emerge a questo sobre a natureza das polticas pblicas. Do que feito
uma poltica pblica? Antes de qualquer coisa, poltica pblica um construto analtico
resultante do olhar de um observador, o analista de polticas pblicas. Para mirada ao revs,
portanto, a poltica pblica no feita, mas, sim, conformada por diferentes materiais
deixados no rastro de cursos de ao empreendidos pelo conjunto de atores mobilizados por
aquele problema ou bem pblico, cuja dupla unidade fundamenta o seu olhar e a sua ao.
Estes materiais carregam consigo as problematizao, todas sempre parciais, dos seus autores
a respeito daquele problema que o analista de PP constri para conferir sentido e significado a
sua anlise. Em outras palavras, significa assumir que polticas pblicas so, neste sentido, o
conjunto de aes e intenes resultantes de uma escolha artificial e parcial do analista de PP
sobre um problema ou bem pblico. o olhar do observador que vai individuar um fluxo de
aes (instrumentos de polticas pblicas) e intenes (problematizaes, tematizaes,
presses, influncias entre atores etc.) que faz sentido para ele, analista de polticas pblicas.
Ao fazer isto, o analista acaba tambm por explicitar que a sua verdade (problema ou bem que
assumiu como unidade analtica de seu percurso de pesquisa) apenas uma das tantas
verdades (problematizaes) possveis. Voltando a pergunta inicial, poltica pblica feita
pelo olhar de quem a observada, responsvel por definir a sua natureza e, sobretudo, a sua
fronteira, inclusive temporal, por tratar-se de um fluxo indeterminado de aes e intenes.
Na prtica, o estudo das polticas pblicas brasileiras definido a partir do problema acesso
moradia se apresentar com diferente conformaes de fronteira, e, portanto, de natureza, a
depender da parcialidade assumida pelo olhar do pesquisador sobre este problema
considerado de pblica relevncia, o qual, justamente pela complexidade que assume, permite
variadas e plausveis interpretaes.
No plano analtico, devem ser observadas as fronteiras dos atores que ativam os cursos de
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ao que conformam as polticas pblicas. Se a unidade analtica fundamental das polticas


pblicas e do seu estudo o problema pblico ou o bem pblico, sero estes a definir as
fronteiras multiatoriais das polticas pblicas. Ser o problema pblico ou bem pblico,
aquele problema construdo pelo observador/analista de PP, que determinar os atores que
contam no processo em estudo. Esta liberdade analtica fundamental para consolidar a
compreenso de que polticas pblicas no exclusivamente o que o governo faz ou deixa de
fazer, mas, sim, o conjunto de cursos de ao empreendidos pela multiatorialidade interessada
naquele problema. O pragmatismo deweyano ajuda a compreender, em primeiro lugar, que o
quadro de atores que vemos de acordo com a problematizao (verdade) do analista
formado por atores que tambm problematizam (outras verdades) a mesma situao
problemtica da qual o analista tinha inicialmente partido; em segundo lugar, ajuda na
compreenso de que cada um destes atores v um conjunto prprio de atores (os que ele
acredita que interessam ao processo) a partir de suas respectivas problematizaes; e em
terceiro lugar que tudo isto acontece no tempo das experincias sociais, no aqui e agora, com
problematizaes que so indagaes que que so as prprias relaes sociais. Os atores que
contam so aqueles que ativam cursos de ao que ajudam a conformar o fluxo da poltica
pblica em estudo. So autores que se outorgam algum grau de governabilidade sobre o fluxo
da poltica pblica, que constroem seus espaos relacionais nas arenas relativas aos processos
em que esto imbricados. A robustez de um fluxo de polticas pblicas dada pela
continuidade e riqueza do conjunto de cursos de ao, e no por um nico curso, como, por
exemplo, um instrumento de PP h muito ativado. Para compreender tal robustez, possvel
valer-se metaforicamente em Wittgenstein, para quem:
a robustez de uma corda no dada pela existncia de uma fibra corre por toda a sua
extenso ou comprimento, mas pela sobreposio de muitas fibras, uma sobre as
outras (WITTGENSTEIN, 1995:229).
Para tal robustez, o ator governo mostra-se fundamental, sobretudo no contexto latino-
americano, com Estados fortes. Nele, o governo, com seus atores institucionais, um ator (ou
macro-ator) importantssimo nos fluxos de polticas pblicas. Sem os cursos de ao
empreendidos pelo macro-ator governo, dificilmente ter-se-iam fluxos razoavelmente
robustos de polticas pblicas capazes de mobilizar e atrair anlises mais consistentes. A
importncia de macro ator se deve as suas caractersticas estruturantes e quase exclusivas:
cursos de ao previamente legitimados; poder de aplicao de complexos sistemas de
incentivos e sanes capazes de orientar o comportamento dos demais atores; poder regulador
de processos; (d) quase infinita capilaridade organizacional mesmo que pouco organizada;
detentor de recursos quase sempre muito superiores ao conjunto dos demais atores
mobilizados.
As implicaes sobre o plano emprico, a partir da, adquirem uma grande importncia para a
mirada ao revs, pois a definio de quais so os materiais conformadores de processos de
polticas pblicas pode levar o pesquisador a diferentes achados de pesquisa. Diferente da
anlise racional das polticas pblicas, para a qual os materiais de pesquisa devem respeitar o
filtro da condio ou qualidade do ator, limitando-se a assumir aquilo que vem do governo;

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para a mirada ao revs, as fronteiras da compreenso da validade dos materiais se abrem a par
e passo da multiatolidade assumida para e pelo processo em estudo. Com isto, os analistas de
polticas pblicas podem assumir como materiais vlidos de pesquisa as aes dos atores que
ele considera com atores de governo (que vo alm dos atores convencionais do governo),
modelizados como instrumentos de polticas pblicas, o conjunto de relaes de
codeterminao entre os atores em ao e seus subgrupos, as presses presentes nas arenas,
assim como a dinmica do espao sociopoltico onde os atores interagem, dentre outros. So
materiais que acontecem no tempo, em um fluxo de poltica pblica cujas fronteiras temporais
e territoriais tambm so definidas pelo olhar do observador.
Por fim, na dimenso terico-metodolgica, o ponto de partida reside mais uma vez na
assuno da natureza de construto analtico da poltica pblica. Se a PP um construto, a
principal tarefa do analista a reconstruo daquele fluxo que ele identificou a partir do seu
prprio olhar. O sentido geral da reconstruo dar significado e significncia ao objeto de
pesquisa que emerge aos e dos olhos do pesquisador, com particular ateno
problematizao de seu prprio quadro de valores. Metodologicamente, preciso reconhecer
que a verdade que emerge de tal construo sempre artificial, parcial, subjetiva, incerta e
interdependente de outras verdades. A reconstruo proposta pela mirada ao revs vem sendo
desenvolvida a partir da assuno de alguns pressupostos que orientam o desenho dos
instrumentos de pesquisa, sobretudo os qualitativos. Partes destes pressupostos j foram
apresentadas no decorrer do artigo e esto sintetizados na figura 3, mas uma segunda parte
ainda precisa ser apresentada e discutida.

Figura 3: Sntese resultante das principais implicaes para o estudo dos processos de
polticas pblicas pela Mirada ao Revs
Fonte: Elaborao prpria
Dentre dos demais pressupostos ainda no tratados, destaca-se a compreenso de um pequeno
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conjunto de instrumentos de polticas pblicas que esto calcados sobre a noo de


coproduo. As noes mais comuns de coproduo esto relacionadas a produo
compartilhada de servios entre governo e sociedade (SCHOMMER et alli, 2011), para, na
mirada ao revs, no entanto, interessam aqueles instrumentos nos quais os atores que os
ativaram se compreendem em um processo de coproduo social, ou melhor, se compreendem
em um fluxo multiatorial de polticas pblicas. Ao se compreenderem neste fluxo, optam
politicamente por uma ao em conjunto, por um fazer junto (doing together). Cada ao
ativada por um ator social de grupo possui seus prprios frames, dinmicas de
desenvolvimento, caractersticas, recursos, timing, motivaes e sistemas internos de
governana. Grupos podem ser formados espontnea ou foradamente. Em ambos os casos,
desencadeiam processos de doing together. A mira busca compreender os processos de doing
together que ns achamos entre atores sociais que conformam policy arenas (e de
consequncia esferas pblicas). Por isto, reafirma-se que quando o fazer junto assume uma
dimenso poltica em sua justificao nos chamamos isto de coproduo de bens pblicos.
Alguns destes processos e dinmicas que habilitam e do forma a este fazer junto chamado de
gesto social. Nesta perspectiva, gesto social, para a mirada ao revs, pode ser compreendida
como o conjunto de processos e dinmicas que ativam e conformam o fazer juntos (ou a
vontade de) de atores que agem no fluxo de polticas pblicas, mobilizados pelo e no interesse
pblico para o governo de problemas de pblica relevncia ou para a preservao de bens
pblicosiv.

5. Por uma concluso em andamento


A abordagem da mirada ao revs vem buscando dar respostas para uma lacuna de pesquisa
individuada do estudo das polticas pblicas que concerne na incluso das aes de atores que
no so do governo na compreenso do processo ou fluxo de polticas pblicas. Esta lacuna
parece ser ampliada no Brasil pela forte presena da escola da anlise racional das polticas
pblicas, justificada pela posio da porta de entrada para o estudo das polticas pblicas
por aqui junto das escolas de administrao e dentro de um contexto poltico de interao
formal com os Estados Unidos em programas de cooperao tcnica e acadmica (FARAH,
2011). O desenvolvimento desta abordagem se d, portanto, no resgate de outras possveis
escolas de estudos das polticas pblicas, particularmente por meio da chamada policy
inquiry. Todas estas motivaes de origem mais acadmica, todavia, nasceram de uma
crescente insatisfao com as teorias existes para o estudo emprico das polticas pblicas por
este grupo de estudo, pois os compartimentos tericos e indicaes metodolgicas levavam os
seus pesquisadores a perceberem cada vez mais que o mais interessante acabava por ficar de
fora de suas anlises, como por exemplo, quando se buscava compreender a ao concreta de
novos e pontuais movimentos sociais urbanos (sobretudo aqueles que hoje classificam a si
mesmos como projetos, aes, movimentos, coletivos, @groups ou mesmo eventos).
A abordagem da mirada ao revs vem, assim, construindo um percurso autoral de pesquisa,
apresentando-se junto ao variado e pequeno conjunto de novas tendncias nos estudos de
polticas pblicas, cuja filiao com as grandes escolas se d muito mais pela negao do que
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pelo pertencimento. Por bvio, este um caminho em construo, que se encontra hoje em
uma segunda fase, para quem dele participa, definida a partir de uma conceito um pouco mais
refinado de polticas pblicas do que em seu incio. Este caminho vem conquistando muito
lentamente alguns primeiros pesquisadores que tambm passaram a assumir o exerccio da
ampliao desta abordagem, a qual, mais uma vez, insiste em assumir a multiatorialidade dos
processos de construo pblica, propondo seus pesquisadores como atores ativos neste fluxo
de ao coletiva.

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i
Como os emblemticos casos da Frana e da Itlia, superando em muito a difuso local da ARPP. No caso
destes dois pases, os motivos para tal diferena com o Brasil parecem ser muitos e vo desde influncia de
socilogos como Weber, Durkheim e Foucault (LASCOUMES e L GALS, 2007) ao contexto de entrada de
tais estudos por meio das escolas de sociologia, filosofia e planejamento, e no de administrao.
ii
No por acaso, com exceo da coletnea (dois volumes) sobre polticas pblicas publicadas pela Escola
Nacional de Administrao Pblica (ENAP) (SARAIVA, FERARREZZI, 2006), o primeiro livro didtico sobre
o tema foi publicado recentemente, apenas em 2011 (SECCHI, 2011).
iii
Dentre tais propostas, possvel citar, por exemplo, as pesquisas desenvolvidas por Lascoumes e Le Gals
(2007, 2009) sobre as relaes de pertinncia e pertencimento entre ao pblica e polticas pblicas, buscando
um olhar profundamente sociolgico no qual a primeira (ao pblica) englobaria a segunda (polticas pblicas).
iv
Esta compreenso certamente no est entre as mais difusas neste novo campo de prticas e conhecimento
tambm em construo, o qual, como afirma Boullosa (2012) vai sendo construda dentro de uma dinmica
muito mais prxima a uma experincia de doing by teaching do que de learning by doing.

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