CAPÍTULO 2

Elementos do Sistema de Formulação de Políticas

Resumo

O termo "processo político" sugere que há algum tipo de sistema que traduz ideias
políticas em políticas reais que são implementadas e têm efeitos positivos.
Tradicionalmente, livros de políticas públicas têm apresentado o que é conhecido como
o "modelo de livro didático" ou "modelo de estágios" do processo de políticas. O
processo é mostrado na Figura 2.1.
Esta figura serve tanto como uma visão geral do processo, e, em certa medida, a
organização para este livro. Neste modelo, os problemas públicos emergem em uma
sociedade com vários meios, incluindo eventos repentinos tais como disastres ou com as
atividades do advocacy de cidadãos e de grupos de interesse interessados. Se a questão
ganha atenção suficiente, diz-se que chegou à ordem do dia, um processo descrito no
Capítulo 6.
Dado o tamanho e a complexidade da governança nos Estados Unidos e o número de
governos, mais de 80.000, desde o governo federal até o menor distrito de água local, há
muitos problemas e muitas ideias em muitas agendas. Uma vez que uma questão se
move em uma agenda, ele se move para o desenvolvimento de respostas políticas
alternativas-alguns poderiam chamá-los de soluções para problemas públicos.
A partir daí, passamos para a seleção de políticas alternativas; ou seja, a escolha de
ferramentas de políticas que usaremos para resolver o problema, quando as políticas
forem promulgadas. Promulgação significa que uma lei é aprovada, um regulamento é
emitido, ou alguma outra decisão formal é tomada para tomar uma ação particular para
resolver um problema. Após essa decisão, a política é implementada, um processo
descrito no Capítulo 10. A política é então avaliada e os resultados da avaliação
fornecem feedback ao processo, onde ele começa de novo.
Este modelo tem sido objeto de uma crítica considerável. Uma crítica principal dos
estágios, ou modelo livro didático de elaboração de políticas, é que isso implica que a
tomada de políticas prossegue passo a passo, começando no início e terminando no final
(Nakamura 1987). Os críticos apontam que uma ideia política pode não alcançar todas
as fases. Por exemplo, as ideias políticas muitas vezes atingem a agenda, mas não se
movem mais longe do que isso. Outros argumentam que não se pode separar a
implementação de uma política da sua avaliação, porque a avaliação acontece
continuamente à medida que uma política é implementada. Esses críticos sugerem que o
modelo de estágios não constitui uma teoria viável de como o processo de política
funciona. (Essas críticas são feitas quando nos aprofundamos em teorias avançadas do
processo de política, incluindo uma discussão do que uma teoria significa, no Capítulo
10.) Mas eu usei o modelo de estágios para organizar este livro, porque continua a ser
uma maneira notavelmente útil para estruturar o nosso pensamento sobre o processo
político. Como o cientista político Peter Deleon observa, muitos estudiosos escreveram
estudos extensivos que descrevem cada etapa do processo (deLeon 1999). Pensar em
políticas por etapas é uma forma de organizar o nosso pensamento e de isolar e
compreender os elementos mais importantes do processo.

O PROCESSO POLÍTICO ENQUANTO SISTEMA

O modelo de estágios do processo político deve muito ao pensamento dos sistemas,

uma forma de pensar sobre todos os tipos de coisas, de sistemas sociais a biológicos e
mecânicos, que se tornou muito mais proeminente após a Segunda Guerra Mundial. O
modelo mais simples do processo de política é um modelo de entrada-saída. As
entradas são as várias questões, pressões, informações e afins às quais os atores do
sistema reagem. Os resultados são, em termos mais simples, decisões de política pública
para fazer ou não fazer algo. O livro de David Easton A Systems Analysis of Political
Life foi um dos primeiros trabalhos a descrever a política desta forma (Easton 1965;
Greenberg et al. 1977; Gunnell 2013). A figura 2.2 mostra uma imagem simplificada
deste sistema.
O desafio em pensar sobre a política como o produto de um sistema encontra-se em
compreender como os fabricantes de política traduzem jogos das entradas em saídas. A
principal crítica do modelo de sistemas de Easton é que a maioria das representações
deste modelo tratar o sistema político como uma caixa preta (isto é, um sistema em que
o funcionamento interno é inexplicável), em vez de abrir a caixa para entender os
processos que ocorrem dentro dela. Uma caixa preta em um modelo de sistema é algo
que executa uma função de tradução ou processamento, mas onde o funcionamento real
desse sistema não é claro. O modelo de etapas do processo político é uma maneira de
abrir essa caixa preta para uma análise mais completa.
Easton e os modeladores de sistemas argumentam que podemos pensar no processo de
políticas públicas como o produto de um sistema que é influenciado e influencia o
ambiente em que ele opera. Este capítulo se concentra neste ambiente de formulação de
políticas e descreve o sistema social, político e econômico em que a formulação de
políticas públicas ocorre. O processo político relaciona-se com o seu ambiente tanto
como uma planta ou animal: é influenciado e influencia o seu ambiente. No entanto, é
preciso ter cuidado com essa analogia; a fronteira entre o sistema político e o seu
ambiente é turva, pois o sistema e o ambiente se sobrepõem. A força da abordagem dos
sistemas é o seu valor em nos ajudar a isolar coisas importantes dignas de estudo.
Por exemplo, dentro dessa noção geral de ambiente político, podemos isolar quatro
"ambientes" que influenciam a formulação de políticas: o ambiente estrutural, o
ambiente social, o ambiente econômico e o ambiente político.

O ambiente estrutural

As características estruturais básicas do governo americano são aquelas ensinadas em

educação cívica do ensino médio ou cursos introdutórios de política americana. Estas
características incluem a separação de poderes em três ramos do governo e do sistema
de governo estadual e federal conhecido como federalismo. Além do quadro
constitucional básico, existem estruturas tradicionais e legais que estabelecem regras de
formulação de políticas, muitas das quais são descritas no Capítulo 3. Mas as estruturas
governamentais não são simplesmente formais; um ambiente estrutural envolve regras
que ditam como o governo faz seus negócios. Nas últimas três décadas, leis como as leis
de reuniões públicas abertas, a Lei de Procedimento Administrativo e a Lei de
Liberdade de Informação abriram o governo a um escrutínio considerável. Estas leis
permitem às pessoas um maior acesso ao governo. Eles ajudaram a erradicar algumas
práticas impróprias no governo, uma vez que os participantes em uma arena política
sabem que suas ações estão no registro público. Esses benefícios vêm com o custo de
desacelerar a mudança de políticas, já que as agências e os defensores da política devem
buscar e abordar o comentário público, o escrutínio e, às vezes, a oposição. Por outras
palavras, uma agência não pode simplesmente regulamentar sem qualquer escrutínio
público, e esse escrutínio pode, por vezes, conduzir a conflitos e atrasos. No nosso
sistema, como em muitas democracias, os cidadãos e os decisores políticos devem
procurar um equilíbrio amplamente aceite entre a rapidez e a eficiência legislativas, por
um lado, e o respeito pela democracia e os direitos de participação de todos os cidadãos,
por outro.

The Social Environment

O aspecto social do ambiente político envolve a natureza e a composição da população e

sua estrutura social. Os demógrafos estudam a composição da população observando a
distribuição da idade, raça, sexo e outros atributos. Os fundadores da nossa nação
promulgaram um mandato constitucional para um censo a ser feito a cada 10 anos, o
que permitiu a coleta de uma grande quantidade de dados demográficos. O U.S. Census
Bureau e outras agências coletam uma enorme quantidade de dados entre os censos,
então temos indicadores muito bons de tendências sociais. Estas tendências têm uma
influência importante na formulação de políticas públicas.

Um crescimento, mas envelhecimento, população

A população dos Estados Unidos está acirrada, como refletido na Figura 2.3, mas a taxa
de crescimento é relativamente lenta em comparação com a de outros países. A
inclinação da linha de crescimento populacional é quase constante até cerca de 1990,
quando o crescimento aumentou à medida que as crianças de baby boomers começaram
a ter filhos e houve um aumento na imigração. Ainda assim, desde 1960, a taxa de
crescimento anual nunca ultrapassou sua alta de 1,67% ao ano em 1961 (Figura 2.4). É
claro que essa taxa de crescimento não é uniforme a nível nacional, e alguns estados,
como a Califórnia e a Flórida, estão crescendo mais rápido do que outros, como Nova
York e Ohio. Este crescimento lento significa que a nação está tendendo para uma
população mais velha; em 1980, mais da metade da população da nação tinha menos de
35 anos; em 2000, mais da metade da população tinha mais de 35 anos; e em 2015,
aqueles com 50 anos ou mais serão responsáveis por um-terço da população da nação,
acima de pouco mais de 26 por cento em 1980 (Figura 2.5).

Raça e Etnia
Os Estados Unidos têm sido geralmente um país "branco", consistindo principalmente
de descendentes de colonos europeus, com um substancial população de minoria afro-
americana. No final do século XX, essas proporções estavam mudando, como refletido
na Figura 2.6. Em particular, a auto-identificação da população hispânica foi projetada
para crescer de 12,5% da população, aproximadamente a mesma proporção que os afro-
americanos, para 17,7% da população em 2009. (A classificação "hispânica" é de um
grupo étnico e não é uma categoria racial no censo. A maioria dos hispânicos se
identificam como brancos no censo.)

Gênero e Participação da Força de Trabalho

A distribuição de gênero da população da nação permaneceu relativamente estável nos

últimos 50 anos, com pouco mais mulheres do que homens na população,
principalmente devido à longa expectativa de vida das mulheres. Mas as políticas
públicas refletem a mudança de atitudes sobre os papéis de gênero, que por sua vez têm
implicações para as famílias e a força de trabalho. De fato, podemos ver essas
tendências na participação da força de trabalho masculina e feminina (Figura 2.7).
Embora a proporção de homens com emprego tenha diminuído ligeiramente nos últimos
anos, a taxa de participação das mulheres na força de trabalho tem vindo a aumentar
desde 1975, e está a estabilizar ou a crescer ligeiramente. Estes dados são
impulsionados por duas tendências relacionadas, mas diferentes: a medida em que as
mulheres ganharam igualdade de acesso ao mercado de trabalho e a medida em que as
famílias dependem de um segundo assalariado.

A participação da força de trabalho das mulheres foi muito alta durante a Primeira
Guerra Mundial, mas quando a guerra terminou e milhões de soldados voltaram da
Europa e da Ásia, as mulheres se retiraram (ou foram empurradas para fora) da força de
trabalho paga. Esta tendência inverteu-se na década de 1970, quando mais mulheres
pressionaram pelo direito de trabalhar em pé de igualdade com os homens. Cerca de
60% das mulheres americanas agora trabalham, acima de pouco mais de 40% em 1975.
A taxa de participação da força de trabalho masculina diminuiu ligeiramente durante
esse período. A entrada das mulheres na força de trabalho tem levado a algumas
tendências importantes na renda familiar mediana, como visto na Figura 2.8.

Ao mesmo tempo em que as mulheres estavam aumentando sua participação na força de

trabalho, a renda familiar média entre as famílias "tradicionais" (em que a esposa
permanece em casa) permaneceu bastante estagnada a partir do início de 1970. Só nas
famílias onde as mulheres entraram no mercado de trabalho se registou um aumento
substancial do rendimento familiar. Enquanto em 1970 duas famílias ganhadoras
ganhavam cerca de 130 por cento da renda que as famílias com um único ganhador
ganhavam, em 2007 duas famílias ganhadoras ganharam cerca de 180 por cento das
famílias com um único ganhador. Se o aumento na participação da força de trabalho
feminina é uma função da equidade de gênero, necessidade econômica, ou alguns de
ambos é um assunto que continua a ser debatido. Mas podemos dizer com base nos
dados que os rendimentos familiares não cresceram substancialmente quando as
mulheres não entraram no mercado de trabalho. Esta estagnação na renda familiar
média tem sido um tema recorrente nos debates sobre o estado da economia U.S .

Outra grande mudança no ambiente social que influenciará a política é o aumento do

número de mulheres em profissões e papéis que antes eram ocupados apenas por
homens. As mulheres hoje frequentam a faculdade em uma taxa maior do que os
homens e frequentam a escola de direito em uma taxa quase igual aos homens. O
estabelecimento da liga de basquete da WNBA, muito de perto acompanhou a vitória
das mulheres na Copa do Mundo em 1999, e o considerável crescimento na
popularidade do basquetebol feminino universitário são indicadores altamente visíveis
das mudanças de atitudes da nossa sociedade em relação aos papéis e capacidades das
mulheres. E mais mulheres do que antes estão mantendo posições de influência a nível
nacional; três recentes secretários de estado dos E.U. foram mulheres. Condoleezza
Rice, a secretária de estado do presidente George W. Bush, foi a primeira mulher afro-
americana a ocupar esse cargo; ela sucedeu Colin Powell, o primeiro afro-americano a
servir como secretário. (Anteriormente, o General Powell tinha sido o primeiro general
afro-americano a presidir o Estado-Maior Conjunto, o principal órgão de decisão no
exército.) Madeleine Albright foi secretária de Estado durante a administração Clinton,
e Hillary Clinton foi a terceira mulher a ocupar o cargo.

Implicações políticas das alterações demográficas

Por que a mudança demográfica importa? Um relatório de 2011 para o Serviço de

Pesquisa do Congresso (CRS) analisou muitas das tendências descritas aqui, e
encontrou três amplas áreas onde elas serão importantes: a força de trabalho, imigração
e casamentos. A primeira é no trabalho, na aposentadoria e nas pensões. À medida que a
população envelhece, o número de pessoas que recebem prestações de segurança social
e outras prestações de velhice, bem como pensões privadas, aumentará em proporção da
população ativa global. Note-se também que na Figura 2.7 vimos a participação
masculina geral na força de trabalho declinando, resultando em parte dos homens mais
velhos deixando a força de trabalho com mais mulheres mais jovens entrando do que
antes. Parte dessa aposentadoria é impulsionada por tendências em "riqueza privada e
segurança de renda", que se relaciona tanto com planos privados de aposentadoria e
pensão quanto com a natureza dos benefícios da previdência social. Em particular, com
muitos mais aposentados no sistema:

um grande desafio político doméstico do século XXI será como adaptar nossos sistemas
de segurança de renda e seguro de saúde para idosos para garantir a solvência financeira
e, ao mesmo tempo, garantir que haja uma rede de segurança adequada para proteger os
mais vulneráveis da população.
(Shrestha e Heisler 2011: 25)

Segundo o relatório, isso resultará da utilização de poupanças privadas. Claro, a grande

recessão e a queda no valor dos investimentos em 2008 até 2010 sugerem pelo menos
um problema de curto prazo com renda de aposentadoria para milhões de americanos.
Isso parece ter induzido muitos americanos a planejarem trabalhar além da idade de
aposentadoria de 65 anos. Isto, por sua vez, terá implicações importantes para o
emprego e a criação de emprego.

O envelhecimento da população também representará desafios significativos para a

saúde. melhorias na saúde humana e na saúde têm mostrado progressos notáveis.
Mas este envelhecimento da população vai exigir mais e potencialmente mais caros
serviços de saúde, no momento em que a contenção de custos e maior disponibilidade
de seguro de saúde acessível é muito alto sobre o governo lista de prioridades. E como
uma proporção maior de americanos terá mais de 65 anos, haverá uma necessidade
particular de fornecer cuidados a pessoas mais propensas a deficiências cognitivas e
demência", embora as implicações completas ainda não estejam claras.

O próximo conjunto de implicações políticas diz respeito à política de imigração. Os

Estados Unidos continuarão a crescer a um ritmo mais rápido do que quase todas as
nações da União Europeia, devido a uma taxa de natalidade um pouco mais elevada,
especialmente entre os imigrantes recentes, e devido ao fluxo de imigrantes. Os
americanos em geral estimam a auto-imagem da nação como um farol de esperança para
as pessoas em todo o mundo que vêm para buscar uma vida melhor. Ao mesmo tempo,
como era verdade há 100 anos, a imigração cria tensões e ressentimentos sociais, bem
como pressões muito fortes para que os imigrantes se assimilem à cultura americana.
Assim como com a grande onda de imigração no final dos anos 1800 e início dos anos
1900, muitos imigrantes de primeira geração manterão sua própria língua e, até certo
ponto, seus costumes, mas seus filhos serão rapidamente assimilados. Ao mesmo tempo,
a política de imigração deve equilibrar-se entre encorajar a imigração, a fim de
assegurar a continuidade do crescimento demográfico e dos seus benefícios
económicos, e garantir a segurança nacional, especialmente após os acontecimentos de
11 de Setembro, 2001, após o que uma série de reformas foram feitas para a política de
imigração e gestão. Estas políticas destinam-se a manter criminosos e terroristas fora
dos Estados Unidos, admitindo as pessoas que queremos vir viver aqui, mas essas
políticas podem ter o efeito de desencorajar a imigração.

Uma terceira tendência é "a mudança das linhas de cor da América." Como o relatório
da CRS observa, "os Estados Unidos são agora uma sociedade composta por múltiplos
grupos raciais e étnicos." A maior diversidade da nação é combinada com as taxas
crescentes de intermatrimônio entre grupos raciais e étnicos, de modo que está se
tornando cada vez menos frutífero falar apenas de grupos raciais e étnicos específicos.
Quais são as principais questões políticas?

Em primeiro lugar, o relatório da CRS constata que o grau de assimilação, em

particular, dos imigrantes asiáticos recentes é baixo; estas pessoas mantêm as suas
próprias línguas e culturas ou porque não podem, ou não querem, assimilar-se à
sociedade dominante. Para qualquer grupo de imigrantes, e para números absolutos, as
barreiras linguísticas dos imigrantes de língua espanhola podem tornar o ganho de
trabalho ou uma educação mais desafiadora. A questão permanente é se e em que
medida, então, queremos oferecer serviços em espanhol. Fazê-lo apressa ou atrasa a
assimilação?

Uma segunda questão política são as disparidades de renda entre brancos, negros e
hispânicos. Negros e hispânicos tendem a ganhar menos do que brancos, o que torna a
aquisição de casa própria mais difícil para membros de minorias raciais e étnicas. A
casa própria é uma meta política importante nos Estados Unidos. As disparidades de
renda entre os grupos se refletem nas taxas de propriedade. As pessoas com baixos
rendimentos são menos propensas a possuir suas próprias casas e menos capazes de
manter suas casas durante as crises econômicas. Esta disparidade de rendimentos
reflecte-se também nas taxas de pobreza. Enquanto a taxa de pobreza diminuiu entre
todas as categorias raciais e étnicas, com os declínios mais acentuados entre as minorias
afro-americanas-raciais ainda têm taxas mais elevadas de pobreza do que os brancos.
Estas tendências sugerem que é importante que as pessoas considerem a mudança
demográfica como parte do ambiente político mais amplo. Mas questões de raça ou
etnia também levantam questões importantes e às vezes controversas. Que diferença faz
ou deve-raça ou etnia fazem na política pública? Em uma sociedade supostamente
daltônica, na qual todos, independentemente da raça, etnia, origem nacional e afins,
devem ser tratados de forma igual, por que continuar a considerar essas questões? Como
as tendências mostradas aqui demonstram, raça e etnia importam de maneiras
fundamentais. Sabemos que as políticas podem ter efeitos diferentes sobre as diferentes
minorias raciais e étnicas. Como cientistas sociais, também sabemos que o efeito dessas
diferenças, e os efeitos das políticas que criaram ou aliviaram essas diferenças, levarão à
mobilidade em grupo. O número crescente de hispânicos-americanos é principalmente
contabilizado por pessoas que vêm para os Estados Unidos para quem o espanhol, não o
inglês, é sua língua nativa. No entanto, é importante lembrar que o que vemos aqui são
dados agregados: imigrantes hispânicos recentes da América Central são culturalmente
e economicamente diferentes dos cubanos que se identificam como hispânicos, mas que
chegaram ao país no início da década de 1960.

Além disso, a recente discussão política sobre raça e etnia tende a ignorar as
disparidades contínuas entre brancos e afro-americanos em renda, habitação, emprego e
educação. Os Estados Unidos fizeram progressos notáveis na abordagem de problemas
de discriminação racial desde a Segunda Guerra Mundial. E, é claro, muitas pessoas
justamente apontam para a eleição do presidente Barack Obama, cujo pai era queniano,
como um sinal de que as atitudes dos americanos em relação à raça mudaram muito nos
últimos 30 anos. No entanto, ao mesmo tempo, sabemos que os afro-americanos sofrem
de pobreza e desemprego a uma taxa mais elevada do que a média nacional. Em uma
nação dedicada à igualdade, muitas pessoas acham essas disparidades preocupantes e
definem essas disparidades como problemas que exigem atenção.

Como observado anteriormente, há um rápido crescimento na população asiática dos

Estados Unidos, com grandes comunidades asiáticas encontradas na Califórnia e Nova
York, entre outros lugares. Mas vamos considerar a imigração e a origem nacional de
forma mais ampla, e considerar os desafios e complexidades enfrentadas pela minha
cidade natal, Enchorage, Alasca. Pode-se não considerar esta pequena e remota cidade
(em comparação com o resto dos Estados Unidos) como um grande ímã para a
imigração. No entanto, nesta cidade de cerca de 300.000 pessoas, o distrito escolar de
Anchorage oferece serviços de aprendizagem de inglês para alunos que falam 94
ELEMENTOS DO SISTEMA DE FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS diferentes
idiomas, do dinamarquês ao Tlingit. Claramente, compreender a herança étnica das
pessoas pode fornecer algumas pistas sobre que tipo de bens e serviços públicos essas
pessoas podem precisar, em grandes cidades e pequenas cidades em todos os Estados
Unidos.

Além disso, à medida que grupos raciais e étnicos auto-identificados emergem e se

tornam grandes o suficiente para se organizar, eles irão, como em qualquer democracia,
buscar representação em nossas instituições políticas e sociais. Isso não quer dizer que
todas as minorias raciais ou étnicas acreditam que seus interesses são representados
apenas por um membro de seu grupo racial. Em vez disso, essas tendências, juntamente
com mudanças notáveis nas atitudes dos americanos em relação à raça,
indiscutivelmente culminando na eleição do presidente Obama, significa que nossas
instituições políticas continuarão a ver uma maior participação de americanos não-
brancos. Em uma eleição especial em 2009, o primeiro membro vietnamita-americano
do Congresso foi eleito de um distrito na Louisiana, um estado para o qual muitos
vietnamitas emigraram após a Guerra do Vietnã. É evidente que as alterações
demográficas estão em curso e têm implicações políticas importantes.

O Ambiente Político
Uma maneira de os formuladores de políticas e outros participantes da política
avaliarem suas opções políticas e políticas é observando dados de pesquisas de opinião
pública. As pesquisas de opinião pública percorreram um longo caminho desde seus
primeiros esforços nas décadas de 1930 e 1940. Hoje, os métodos de sondagem sólida
estão bem estabelecidos e é possível, com um plano de amostragem bem elaborado,
pesquisar apenas cerca de 1.700 americanos para obter resultados com uma margem de
erro de cerca de 4%. Com isso em mente, podemos considerar os seguintes dados de
pesquisa como amplamente refletivos da opinião pública. O primeiro conjunto de dados
descreve as questões políticas gerais que dominaram a atenção dos americanos desde a
década de 1960. Em seguida, consideramos um conjunto de dados políticos que refletem
o que John Kingdon chama de “estado de espírito nacional”.

Pesquisadores de opinião há anos pedem às pessoas que listem o que consideram ser o
“problema mais importante” da agenda nacional. Tais problemas tendem a acompanhar
muito de perto a cobertura da mídia de problemas importantes, mas esses resultados são
instantâneos fascinantes de mudanças no pensamento e nas atitudes do público. Os
dados mostrados na Figura 2.9 são do banco de dados “Agenda Project”, um projeto das
Universidades de Washington e Texas. Os pesquisadores encontraram a questão do
“problema mais importante” (MIP) em uma série de pesquisas Gallup e normalizaram
os dados para torná-los comparáveis ao longo do tempo. Este número reflete os
problemas históricos que as pessoas estavam pensando nesses anos. Em 1965, questões
de direitos civis dominaram a agenda; em 1974, no auge da crise energética, as
preocupações com energia dominaram a discussão política. Mais da metade dos
entrevistados em 1984 isolaram as questões econômicas como as questões-chave. A
defesa também foi uma grande preocupação durante esta importante era da Guerra Fria.
A defesa era uma preocupação ainda maior durante o auge da Guerra do Vietnã em
meados da década de 1960. Em 1994, os problemas de saúde dominaram de uma
maneira que nunca antes, devido em grande parte às tentativas do presidente Clinton de
reforma da saúde. Crime e economia estavam igualmente no topo da lista do MIP em
parte da década de 1990. Em 2004, as preocupações macroeconômicas eram muito
importantes, mas a defesa e a saúde também ganharam muita atenção. E em 2004, os
assuntos internacionais foram listados como um MIP com mais frequência do que em
qualquer outro momento desde 1964, resultado da maior atenção internacional dada a
questões como terrorismo e guerras
sendo combatido no Iraque e no Afeganistão.

Pode-se argumentar que as respostas ao MIP são um reflexo do que os formuladores de

políticas e, de fato, os meios de comunicação estão focados, não apenas o que um
público de massa pensativo acredita. Pode-se responder que a mídia cobre as coisas que
as pessoas acham mais importantes, então a influência vai dos leitores e espectadores
para a mídia, e não o contrário. Essa afirmação é abordada no Capítulo 5, mas por
enquanto podemos dizer que a questão do MIP reflete as questões importantes na
agenda do governo e, portanto, reflete as áreas de políticas públicas nas quais é provável
que haja mais atividade. Se tivéssemos que isolar uma preocupação que abrange os
últimos 45 anos de formulação de políticas públicas, essa preocupação seria a economia.

John Kingdon descreve o estado de espírito nacional como como nos sentimos em
relação à forma como o governo lida com os problemas públicos (Kingdon 2011).
Embora o clima nacional possa ser difícil de medir, existem algumas maneiras de pelo
menos investigar essa ideia. Às vezes, o clima nacional é geralmente bom, como quando
a economia é forte e a confiança nas instituições políticas e nossos líderes é
relativamente alta. De 1946 a cerca de 1963, o clima nacional era amplamente otimista.
Os Estados Unidos haviam emergido da Segunda Guerra Mundial praticamente ilesos e,
após uma leve queda no pós-guerra, a economia cresceu depois da guerra. Ainda assim,
embora o período tenha sido caracterizado pelo otimismo, as pessoas também estavam
preocupadas com a expansão comunista, temores de uma guerra nuclear
(particularmente nas décadas de 1950 e 1960) e com mudanças sociais e políticas que
pareciam prováveis após a Segunda Guerra Mundial. Um exemplo dessa ansiedade foi
retratado no filme de William Wyler, The Best Years of Our Lives, que tratou da
decepção do pós-guerra vivida por três militares, suas famílias e suas comunidades. Na
verdade, este filme é um dos poucos filmes pós-Segunda Guerra Mundial a abordar
essas questões, e muitas histórias do pós-guerra ignoram a recessão de curto prazo na
economia - e a ansiedade pós-guerra que acompanhou esse período. No geral, e
especialmente quando o boom econômico do pós-guerra se consolidou, as pessoas
ficaram otimistas sobre o futuro dos Estados Unidos, acreditaram que seu sistema social
e político era superior ao de outras nações e confiaram em seus líderes.

Em meados da década de 1960, o clima nacional começou a decair. A Guerra do Vietnã

começou a atolar, e as alegações de que estava sendo vencida provaram ser falsas.
Crescente sentimento anti-guerra/e uma chamada lacuna de credibilidade entre o que o
governo e os líderes militares alegaram estar acontecendo no Vietnã e o que os
jornalistas relataram levaram à decisão do presidente Lyndon Johnson de não concorrer
à reeleição em 1968. Entre 1968 e 1974, a guerra continuou, Robert F. Kennedy e
Martin Luther King Jr. foram assassinados, e o presidente Richard Nixon renunciou em
desgraça devido ao escândalo de Watergate. Ao mesmo tempo, a inflação, o
desemprego e a crise de energia se combinaram para corroer a fé pública na economia
dos Estados Unidos e em seu poder. No final da década de 1970, as principais indústrias
americanas enfrentavam severas pressões competitivas da Europa e do Japão.

O início da década de 1980 viu pouca melhora no humor nacional, com uma grande
recessão na década de 1980 desencadeada, em parte, pelas rigorosas políticas anti-
inflacionárias do Federal Reserve. Em meados da década de 1980, no entanto, a inflação
foi quase totalmente eliminada como um fator importante na economia, e a economia se
recuperou. Exceto por uma recessão relativamente branda no final dos anos 1980 e
início dos anos 1990, a economia cresceu forte ao longo dos anos 1990 e início dos anos
2000 (embora certamente não em todos os setores), dando aos americanos uma fé
substancial no futuro da nação. De fato, a maioria dos americanos acreditava, até 2008,
que uma depressão econômica era extremamente improvável. Embora o crash do
mercado de ações de 2008 e as crises relacionadas nos mercados financeiros tenham
levado a uma recessão particularmente severa, da qual a economia ainda não se
recuperou, a maioria dos economistas ainda hesitaria em chamar essa desaceleração de
depressão na mesma escala que que varreu o mundo na década de 1930.
Quando escrevi a primeira edição deste livro em 2000, mencionei que “o clima nacional
de hoje é de muitas maneiras otimista – com o crime em declínio, a economia crescendo
e as tensões internacionais aparentemente muito menos assustadoras do que eram
durante as profundezas da crise. Guerra Fria." Essa afirmação é refletida nos dados
mostrados na Figura 2.10, que mostram respostas a uma pergunta comum em uma
pesquisa da NBC/Wall Street Journal: você sente que as coisas estão no caminho
errado?” Como você pode ver, a maioria das pessoas se sentia bem com os rumos do
país até por volta de 2000.
O indicador saltou para um máximo histórico após os ataques terroristas de 11 de
setembro, em grande parte por causa da manifestação de patriotismo após os ataques.
Isso se reflete em pessoas pensando que o país estava no caminho certo, mesmo quando
nos recuperávamos do pior ataque terrorista da história. E vemos o efeito de rali em
2003, quando a Guerra do Iraque começou. O efeito de reunião é a tendência de as
pessoas se unirem em torno de um presidente individual, da presidência institucional e,
às vezes, de outras instituições nacionais em tempos de crise. Mas à medida que as
guerras no Iraque e no Afeganistão se arrastavam e a economia crescia lentamente e
depois entrava em recessão, a insatisfação começou a se instalar.

Mesmo com o aumento do patriotismo e o renovado senso de propósito cívico que

muitas pessoas sentiram após o 11 de setembro, muitos americanos ainda se sentem
desconectados do governo, sentem que não têm voz e, embora muitas vezes irritados e
chateados, não estão claros sobre como participar do conflito. processo político. Essa
alienação se reflete nas baixas taxas de participação e registro eleitoral (particularmente
nas eleições não presidenciais), como mostra a Figura 2.11, tendência que se manteve
nas eleições parlamentares de 2002. Para aqueles que valorizam o voto como forma de
participação e engajamento cívico, a participação relativamente baixa nas eleições
parlamentares de 2002 foi particularmente preocupante, considerando que, na época, a
nação estava debatendo se deveria ou não estender a chamada “guerra ao terror”. ” a um
ataque ao Iraque para depor seu ditador, Saddam Hussein. Tais decisões importantes,
aparentemente, não motivaram uma maior participação dos eleitores nas eleições de
meio de mandato.

Finalmente, é importante considerar a aprovação das instituições governamentais pelos

americanos. Desde 1945, os pesquisadores perguntam às pessoas: “Você aprova ou
desaprova o trabalho que o presidente está fazendo?” Desde meados da década de 1970,
a mesma pergunta foi feita sobre o Congresso dos EUA. A Figura 2.12 mostra os dados
para aprovação pública do presidente. Os dados mostram a queda quase inevitável nos
índices de aprovação que os presidentes veem entre sua posse e seu índice de aprovação
final ao deixar o cargo. Isso ocorre porque outros candidatos muitas vezes se
apresentam e há insatisfação com a política atual e a maneira de fazer negócios do
governo. No entanto, isso não acontece com todos os presidentes – o presidente George
W. Bush teve um índice de aprovação mais alto no início de seu segundo mandato do
que no início do primeiro. O que é particularmente interessante é o grau relativamente
alto de apoio ao presidente entre 1953 e 1966, com apenas alguns casos durante esse
período de aprovação presidencial caindo abaixo de 50%. A aprovação presidencial
desde 1966 tem sido sujeita a grandes mudanças de opinião, mesmo durante a mesma
presidência. No início de 1991, durante a Guerra do Golfo, 100 presidentes George
H.W. Bush foi classificado como fazendo um bom trabalho por 89% do eleitorado,
número igualado pelo presidente George W. Bush em 2001, logo após os ataques de 11
de setembro. Mas ambos os presidentes G.H.W. e G. W. Bush viu classificações muito
baixas de cerca de 25%, pois, no caso do Bush sênior, os americanos estavam reagindo
a uma recessão econômica e, no caso do Bush júnior, os americanos estavam refletindo
temores da crise econômica do final de 2008 e preocupação com a guerra no Iraque.

É claro que o presidente não é a única pessoa – e a presidência não é a única instituição
– a quem as pessoas recorrem em busca de liderança. É útil considerar também as
atitudes do público em relação ao Congresso. As taxas médias anuais de aprovação de
cargos para o Congresso e o presidente são mostradas na Figura 2.13. Esses dados
datam de 1990 e traçam um quadro importante e interessante: quando se acredita que o
desempenho do Congresso é bom, o desempenho do presidente é inferior e vice-versa.
Isso pode refletir tensões institucionais entre o Congresso e o Executivo e, durante o
período em que esses dados são coletados, refletir atitudes partidárias, principalmente
em períodos de governo dividido. Pesquisas recentes sugerem que quando o Congresso
legisla, parece desencadear reações negativas entre o público especialmente aqueles que
se opõem à mudança.

Por que o clima nacional e a confiança no governo são importantes para as políticas
públicas? Porque, como afirmam Ralph Erber e Richard Lau, referindo-se ao trabalho
de David Easton, “a legitimidade dos sistemas políticos democráticos depende em
grande parte da medida em que o eleitorado confia no governo para fazer o que é certo,
pelo menos na maior parte do tempo” (Erber e Lau 1990). As tendências refletidas aqui
sugerem que, no final de 2009, as atitudes dos americanos em relação ao governo são
mistas, mas permanecem cautelosas na melhor das hipóteses e negativas na pior. Além
disso, os dados que mostro aqui não refletem diferenças partidárias. Embora alguns
cientistas sociais e comentaristas políticos tenham argumentado que públicos de massa
– isto é, grandes grupos de pessoas que se identificam com um interesse comum –
tornaram-se politicamente polarizados, o que significa que as atitudes dos partidários se
movem para as posições ideológicas extremas de cada partido, pesquisas recentes
sugerem que a polarização é menos uma característica do sistema político do que de
“classificação partidária”, na qual os partidos políticos se identificam mais estreitamente
com posições políticas ideologicamente fundamentadas (Fiorina e Abrams 2008). Essa
polarização partidária contrasta com as décadas de 1950 e 1960, quando havia
democratas liberais e conservadores e republicanos liberais e conservadores.

O Ambiente Econômico

O ambiente econômico inclui o crescimento da economia, a distribuição da riqueza em

uma sociedade, o tamanho e a composição dos setores industriais, a taxa de crescimento
da economia, a inflação e o custo da mão de obra e das matérias-primas. Como muitos
desses dados são especializados, não consideraremos todos esses aspectos da economia;
em vez disso, consideraremos os aspectos que recebem maior atenção dos formuladores
de políticas e dos cidadãos.

A medida mais comum da atividade econômica é o produto interno bruto (PIB), que é
uma medida do valor de todos os bens e serviços criados no país em um determinado
ano. Os valores anuais do PIB são mostrados na Figura 2.14.

Os fatores econômicos são importantes porque várias características da economia

influenciam os tipos de políticas que uma sociedade faz; ao mesmo tempo, podemos ver
que durante a crise financeira de 2008-2009, as políticas governamentais também
afetaram a economia, embora muitas vezes de forma pouco clara ou inesperada. Na
economia keynesiana (ou seja, as teorias da economia lançadas pelo economista
britânico John Maynard Keynes), os governos gastam mais e incorrem em déficits
orçamentários para estimular a economia quando ela está em recessão. Os keynesianos
acreditam que quando a economia está forte, os governos devem administrar superávits
orçamentários para compensar os déficits incorridos durante as recessões (Keynes 1936;
Heilbroner 1999). Embora as teorias keynesianas tenham sido contestadas desde sua
publicação em 1936 e tenham recebido críticas crescentes quando as chamadas teorias
de estímulo econômico do lado da oferta ganharam destaque na década de 1980, elas
ainda têm uma influência importante na formulação de políticas, como refletido no
estímulo econômico do presidente Obama. políticas durante seu primeiro mandato.
Ainda assim, muitos economistas e formuladores de políticas argumentaram que os
crescentes déficits orçamentários federais fizeram a dívida nacional crescer muito
rápido. O maior medo era que tais gastos levassem a nação à falência, uma perspectiva
improvável, mas assustadora. Quando o déficit orçamentário federal para o ano fiscal
(FY) 2009 se aproximou de US$ 1,8 trilhão de dólares (Calms 2009), o déficit e a
dívida levaram a uma grande preocupação com a estabilidade da economia dos EUA, a
força do dólar americano em relação a outras moedas e o capacidade de pagar a dívida
em uma economia lenta e de crescimento lento. Desde 2009, a economia se recuperou e
o tamanho dos déficits orçamentários anuais diminuiu ao mesmo tempo em que o PIB
cresceu. Mas o tamanho relativo da dívida nacional em comparação com o PIB continua
preocupando muitos economistas e formuladores de políticas.

Na década de 1990, o orçamento federal foi superavitário pela primeira vez desde 1969,
em parte como resultado da economia em expansão. A arrecadação de impostos deve
aumentar e os cofres do governo devem encher durante os bons tempos econômicos, de
modo a se preparar para a próxima recessão. A partir do início dos anos 2000, o governo
voltou a ter déficits maiores devido a cortes de impostos, crescimento econômico mais
lento e os custos de duas guerras. A partir do ano fiscal de 2009, esses déficits tornaram-
se historicamente grandes, rivalizando com os defeitos orçamentários ocorridos durante
a Segunda Guerra Mundial em termos do valor do déficit orçamentário em dólares, da
taxa de crescimento da dívida nacional e da fração do PIB a dívida nacional e os déficits
orçamentários anuais. Essas tendências são ilustradas na Figura 2.15, que mostra o valor
constante em dólares do déficit ou superávit orçamentário federal desde 1940, e na
Figura 2.16, que mostra o tamanho do déficit orçamentário e da dívida em proporção ao
PIB. A Figura 2.16 presta-se melhor para avaliar o tamanho dos orçamentos e déficits,
porque reflete mais efetivamente o tamanho relativo dos orçamentos e déficits e a
economia geral. A dívida e os gastos federais e o crescimento econômico são dinâmicos
e influenciam um ao outro. Assim, em tempos de rápido crescimento econômico,
manter um déficit orçamentário nivelado resultaria em uma relação déficit/PIB mais
baixa. Mas em 2009 e 2010 aconteceu o inverso: o déficit orçamentário cresceu à
medida que a economia se contraiu, gerando déficits orçamentários proporcionalmente
enormes.

Estas tendências são todas muito importantes porque as políticas que um governo faz
são muitas vezes uma função da riqueza geral da economia, porque os recursos
disponíveis para o governo (através de impostos e através de sua capacidade de obrigar
comportamentos sem consequências econômicas gravemente negativas) são
influenciados pelas tendências atuais e crescimento e prosperidade contínuos.
Sociedades mais ricas podem realizar tarefas que sociedades menos ricas não podem. É
claro que a riqueza não é o único determinante das escolhas políticas. Por exemplo, os
Estados Unidos não têm um sistema ou plano nacional de saúde no momento da redação
deste artigo, nem políticas coerentes para fornecer emprego público durante recessões
econômicas, embora o país seja mais rico do que muitas nações que fornecem esses
serviços.

As escolhas de políticas públicas são influenciadas pela economia, mas as decisões

políticas e as operações diárias do governo também influenciam o ambiente econômico;
eles estão muito entrelaçados. Como observa Peters (2013), “aproximadamente 51% de
todo o dinheiro arrecadado em impostos pelo governo federal é devolvido à economia
como pagamentos de transferência aos cidadãos”. Os pagamentos de transferência
envolvem transferências de dinheiro do governo para os beneficiários, como subsídios
agrícolas, ajuda em desastres e vários programas de bem-estar social. O governo
também compra bens e serviços do setor privado, desde mesas e cadeiras até
supercomputadores. E as políticas fiscais influenciam o comportamento econômico: a
dedução do imposto de hipoteca incentiva as pessoas a comprar casas e as deduções de
juros de empréstimos estudantis podem influenciar as pessoas a iniciar ou continuar a
faculdade. Estes são chamados de gastos tributários porque permitir que as pessoas
mantenham o dinheiro que normalmente iria para os impostos é o equivalente fiscal de
tributar as pessoas e depois devolver o dinheiro como subsídios.

As percepções das pessoas sobre seu bem-estar econômico têm uma influência
significativa na política. Embora o PIB e o déficit orçamentário às vezes sejam
estatísticas misteriosas – principalmente considerando o quão grandes são os números –
eles geralmente são difíceis de entender e não se relacionam com a experiência
individual tão diretamente quanto a taxa de desemprego. A taxa de desemprego é a
porcentagem da força de trabalho elegível (na Figura 2.17, aqueles com 16 anos ou
mais) que procura trabalho, mas não consegue encontrá-lo. Como você pode ver na
Figura 2.17, a taxa de desemprego acompanha de perto as recessões nos Estados
Unidos, como seria de esperar em períodos de crescimento baixo ou negativo.

Estes números não revelam as diferenças de desemprego entre diferentes grupos

demográficos. A taxa de desemprego para homens brancos com formação universitária
na casa dos quarenta é muito menor do que a taxa de desemprego para homens afro-
americanos na casa dos vinte com diploma do ensino médio ou para mulheres afro-
americanas sem diploma.

Finalmente, como parte do ambiente econômico, vamos considerar a distribuição de

renda entre os americanos mais ricos e menos ricos. Os dados de distribuição de riqueza
são mostrados na Figura 2.18. Esta figura mostra o percentual de renda contabilizado
por vários grupos de famílias. Por exemplo, desde 1967, os 20% mais pobres das
famílias americanas respondem por cerca de 4% de toda a renda obtida por todas as
famílias. Os próximos 20 por cento das famílias representavam pouco mais de 10% da
renda nacional. A tendência mais marcante na Figura 2.18 é a proporção da renda que é
contabilizada pelas famílias do quinto superior, cuja participação na renda nacional
cresceu de 16,3% da renda agregada para 22,3% em 2007. Essa fração provavelmente
diminuiu um pouco , uma vez que grande parte da receita da primeira categoria é
proveniente de investimentos, cujo desempenho foi prejudicado na recessão de 2008-
2010. Mas continua em máximos recentes, resultado de políticas fiscais que
beneficiaram as famílias de renda mais alta, mas não as de renda mais baixa. De fato, se
assumirmos que o segundo, terceiro e quarto quintos dos domicílios são a “classe
média”, sua participação geral na renda nacional agregada caiu de 53,2% em 1968 para
46% em 2007; isso reflete as afirmações de muitos comentaristas de que a classe média
está sendo espremida em comparação com outras classes econômicas.

Como os Estados Unidos se comparam com o resto do mundo industrializado em

termos de desigualdade de renda? A Figura 2.19 mostra medidas de desigualdade de
renda entre todos os membros da Organização para Cooperação e Desenvolvimento
Econômico (OCDE) e inclui o número geral da União Européia. Os dados mostram o
Índice de Gini para cada país, uma medida de desigualdade de renda em que uma
pontuação de zero significa igualdade de renda perfeita e 100 significa desigualdade de
renda perfeita (muito poucas pessoas ganham toda a renda).
Como você pode ver, entre os estados membros da OCDE, apenas o México apresenta
maior desigualdade de renda do que os Estados Unidos. Uma boa comparação é o
Canadá, que se parece mais com nações europeias do que com os Estados Unidos em
termos de igualdade de renda. A pontuação Gini para os Estados Unidos reflete as
políticas fiscais e econômicas nacionais que favorecem as famílias de renda mais alta
em maior medida do que em outros países.

O que isso significa em termos de políticas públicas? Em sua página na web dedicada à
definição do Índice de Gini, o Reut Institute, um think tank israelense, argumenta que
existe uma faixa ótima na qual esse índice deve cair para o crescimento econômico:

Em seu estudo para o World Institute for Development Economics Research, Giovanni
Andrea Cornia e Julius Court (2001) concluem que um índice de Gini entre 25 e 40 é
ótimo para o crescimento. O igualitarismo extremo inibe o crescimento ao reduzir os
incentivos ao trabalho e criar espaço para a corrupção na redistribuição de recursos. Por
outro lado, a desigualdade extrema diminui as perspectivas de crescimento porque reduz
a coesão social e estimula o conflito social.
(Instituto Reut 2007).

Os Estados Unidos estão ligeiramente acima dessa faixa ideal, mas a tensão política
sobre as disparidades de renda e riqueza raramente teve uma influência de longo prazo
nas políticas públicas. As tentativas de levantar essa questão no discurso político são
muitas vezes rejeitadas por funcionários eleitos e nomeados que, como muitos
americanos, são cautelosos em fazer distinções baseadas em classes socioeconômicas. A
maioria dos americanos se define como sendo de classe média, e fazer apelos políticos a
esse grupo muito amplo de classe média é bastante popular entre grupos de interesse e
políticos. Ao mesmo tempo, os esforços para distinguir entre os benefícios usufruídos
pelos mais ricos e os encargos sofridos pelos menos ricos – falta de seguro saúde e
tributação regressiva, por exemplo – têm sido muitas vezes rejeitados como apelos à
“guerra de classes”, um espectro que carrega consigo nuances de “socialismo”, uma
ideologia há muito desaprovada nos Estados Unidos.

Mas o fato é que a desigualdade de renda existe e tem implicações políticas e

econômicas substanciais, que vão desde a insatisfação pública com a política econômica
atual até o crescimento econômico mais lento à medida que os gastos do consumidor
entre a classe média diminuem em relação à economia geral. E a crescente percepção de
que a desigualdade de renda e riqueza nos Estados Unidos está aumentando está
começando a influenciar o discurso político nos Estados Unidos. No momento da
redação deste artigo, em 2015, tanto democratas quanto republicanos reconhecem essa
desigualdade. O presidente Obama fez disso um tema importante em seu discurso sobre
o Estado da União, e o New York Times relatou: “Apenas reconhecer uma lacuna de
riqueza representa uma mudança significativa na linguagem para os republicanos, que
há muito sustentam que as forças do mercado que impulsionam o crescimento
econômico geral acabarão rendimentos mais altos sem qualquer ajuda do governo”
(Weisman e Parker 2015). Não está claro se a lacuna significativa e crescente na
desigualdade de riqueza terá consequências políticas de longo prazo para qualquer um
dos partidos, mas é notável que tenha atingido o nível que está na agenda política.

No caso do desemprego, embora o peso do desemprego seja distribuído de forma

desigual entre a população, o público em geral tende a ver isso como um problema
universal, não um problema de classe. Os funcionários do governo que não conseguem
resolver – ou pelo menos tentam resolver – o desemprego provavelmente sofrerão nas
urnas. E, é claro, a composição das instituições governamentais tem efeitos importantes
na formulação de políticas. Essas conexões, embora complexas, são reais e dignas de
atenção.

Claramente, as tendências mostradas nesta seção não são as únicas tendências

econômicas que vale a pena analisar. Enquanto isso é escrito, os juros são muito baixos
e provavelmente permanecerão assim no futuro próximo, embora em meados do final de
2015, é provável que o Federal Reserve mude para taxas ligeiramente mais altas.
Quando as taxas de juros estão muito altas, como no início da década de 1980, as
implicações para a dívida do consumidor (como cartões de crédito e empréstimos para
automóveis), hipotecas e crédito comercial são profundas. A inflação também é bastante
baixa, em grande parte devido aos esforços do Federal Reserve nos últimos 30 anos para
manter a inflação baixa por meio de políticas de taxas de juros. De fato, em 2014, a
inflação estava abaixo das metas de inflação do Federal Reserve (2% ao ano), e
surgiram preocupações sobre tendências deflacionárias que poderiam criar seus próprios
problemas econômicos (Norris 2014). Se os níveis de inflação da década de 1980 se
tornassem um problema novamente, as taxas de juros subiriam, o que teria sérias
implicações para os mercados imobiliário e automotivo. Também aumentaria o custo
dos empréstimos do governo, uma preocupação muito real em uma era de déficits
orçamentários persistentes. Outros indicadores econômicos que são frequentemente
usados incluem os principais índices do mercado de ações, como o Dow Jones Industrial
Average ou o Standard and Poor's 500 (o S&P 500) e o índice NASDAQ. Estas são
medidas de desempenho do mercado de ações e estão relacionadas, mas não são os
melhores indicadores da saúde econômica da nação.

ENTRADAS

Agora que consideramos as principais características do ambiente de formulação de

políticas, é importante considerar as entradas e saídas do processo. As atividades de
atores não oficiais – geralmente, atores fora do próprio governo – são insumos de
políticas. Podemos pensar nas instituições oficiais, como o Congresso e o Poder
Executivo, como processadores desses insumos e criadores de resultados, mas os
indivíduos que compõem essas instituições também fornecem insumos importantes para
a formulação de políticas. A opinião pública – conforme descrito na seção anterior – é
uma contribuição extremamente importante. Os tipos de resultados de políticas e as
ferramentas que usamos para atingir as metas de políticas são descritos nos Capítulos 8
e 9. Mas, por enquanto, vamos considerar amplamente algumas entradas no processo de
políticas.

Resultados das eleições

Considerando que a política pública é feita em nome do público, o lugar mais óbvio
para buscar a opinião pública pode ser o resultado das eleições. A votação é a forma
mais comum de participação política, e as autoridades eleitas e os meios de
comunicação frequentemente proclamam os resultados das eleições como fornecendo
orientação política ou “mandatos” para perseguir políticas específicas. Em alguns casos,
as pessoas estão mais diretamente envolvidas na elaboração das leis. Isto é
particularmente verdadeiro para os estados onde existem disposições para iniciativas
cidadãs ou referendos que permitem que as pessoas votem diretamente em propostas de
políticas.
Mas interpretar as preferências políticas dos eleitores nas eleições para cargos públicos
é notoriamente difícil. As pessoas têm muitas razões diferentes para votar em um
candidato, desde a simples familiaridade com o nome até a apreciação pelos esforços de
seus representantes locais para ajudar os eleitores com problemas com programas
federais (conhecido como trabalho de caso e descrito no Capítulo 4), até considerações
políticas locais que têm pouco a ver com ideologia nacional ou questões políticas.
Durante as campanhas eleitorais, os candidatos podem empacotar suas decisões
políticas de uma maneira que eles acreditem ser mais atraentes para os eleitores locais,
percebendo que o trabalho de caso e os gastos redistributivos (também conhecidos como
gastos descartáveis) podem ter mais influência no sucesso eleitoral do que as decisões
legislativas. Além disso, as eleições acontecem em horários fixos e os políticos têm
mandatos fixos: dois, quatro e seis anos para a Câmara dos Deputados, presidente e
Senado, respectivamente. Uma vez realizada a eleição, alguns funcionários eleitos não
precisam se preocupar com os eleitores em relação às decisões políticas diárias,
principalmente se representarem distritos “seguros”. Ainda assim, embora a conexão
entre votação e política seja às vezes tênue, as eleições são importantes porque têm
influência na ampla agenda política e porque determinam a composição partidária do
Congresso e de outros órgãos legislativos. Os partidos têm posições diferentes sobre as
questões, e o equilíbrio partidário na legislatura pode influenciar quais políticas têm
mais probabilidade de sucesso ou fracasso.

Opinião pública

Uma maneira comum de coletar informações sobre as preferências do público é por

meio de pesquisas de opinião pública, como as citadas anteriormente. Entre as melhores
pesquisas estão aquelas realizadas por ou em conjunto com instituições acadêmicas. O
Centro Nacional de Pesquisa de Opinião coleta uma grande quantidade de informações
sobre a opinião pública, principalmente em época de eleições. A maioria das pessoas
está familiarizada com as grandes pesquisas nacionais realizadas por jornais e redes de
televisão. Jornais menores e outros meios de comunicação assinarão os resultados das
pesquisas de empresas de pesquisa nacionais respeitáveis, como as organizações Gallup
e Louis Harris. Embora muitas pessoas desconfiem das pesquisas de opinião pública,
sabemos, por anos de experiência, que geralmente são bons instantâneos da ampla
opinião pública.
Essas pesquisas analisam as preferências eleitorais, mas os pesquisadores também
perguntam aos cidadãos sobre questões públicas importantes (aborto, oração escolar,
proteção ambiental) ou questões políticas gerais (classificações de aprovação do
presidente, Congresso e afins). As pesquisas são importantes porque fornecem aos
formuladores de políticas uma ampla medida dos sentimentos do público sobre os
principais tópicos. É claro que não esperamos que nossos funcionários públicos sejam
inteiramente guiados pelos resultados das pesquisas de opinião pública e, de fato, eles
ponderam outras informações na tomada de decisões. No entanto, muitas autoridades
eleitas são frequentemente acusadas de serem orientadas por pesquisas, e não está claro
se essa é uma estratégia política segura. Mas dado que as eleições para cargos federais
acontecem, na maioria das vezes, a cada dois anos, as pesquisas podem fornecer uma
maneira de entender as atitudes do público entre as eleições. Os tomadores de decisão e
grupos de interesse também podem usar dados de pesquisas para entender quais
mensagens funcionarão melhor para promover uma opinião.

Comunicações a Funcionários Eleitos e Gestores Públicos

A opinião pública não é uma forma direta de comunicação dos cidadãos aos
funcionários eleitos. Existem inúmeras maneiras pelas quais as pessoas podem se
comunicar mais ou menos diretamente com os tomadores de decisão. Entre os mais
comuns estão cartas e mensagens de e-mail para funcionários eleitos. Os membros do
Congresso recebem milhares de telefonemas, cartas, faxes e e-mails todos os anos.
Grande parte dessa correspondência solicita ajuda para lidar com um problema com o
governo (casos), mas uma boa parte dessas cartas procura incitar um funcionário a votar
de uma forma particular na legislação. De fato, muitos legisladores, em suas
comunicações com os eleitores, argumentam que a principal fonte de ideias para a
legislação é a contribuição dos cidadãos.

Isso é verdade, mas apenas ligeiramente. Certamente não desejo desencorajar você e
outras pessoas a escreverem para autoridades eleitas - de fato, em nível local, suas cartas
podem levar a uma ação sobre um assunto, incluindo uma reunião pessoal para discutir
suas preocupações, audiências legislativas e até novas leis . Mas o grande volume de
comunicação com os membros do Congresso e a maioria dos legisladores estaduais
sugere que as cartas individuais são anotadas, mas a tendência geral das cartas é mais
importante do que qualquer carta isolada. De qualquer forma, os representantes
costumam votar com base em preocupações ideológicas ou eleitorais, porque podem ter
outras informações ou motivos para acreditar que a posição que assumem não terá
consequências eleitorais ruins. Ainda assim, as autoridades eleitas sabem que é
importante reconhecer uma carta, mesmo com uma carta de evasão. Nos casos em que
um membro do Congresso tomou uma posição muito pública sobre um assunto, a carta-
padrão que você pode receber pode ser muito conciliadora, mas explicará por que o
membro tomou sua posição. Para superar essa tendência de cartas individuais se
perderem na confusão, os grupos de interesse geralmente mobilizam membros para
enviar cartas ou cartões a funcionários eleitos para servir como uma medida aproximada
do sentimento público sobre uma questão. Os funcionários podem ter uma ideia muito
básica da atividade dos grupos de interesse em seu distrito, em essência, pesando a
correspondência pró e contra a emissão e usando esse saldo como uma das várias
entradas para votação e outras decisões.

Atividade do Grupo de Interesse

Os grupos de interesse têm uma má reputação na política americana. Allan Cigler
coloca isso de forma branda, dizendo que “como o público em geral, os cientistas
políticos muitas vezes veem os grupos de interesse com ambivalência, reconhecendo
sua inevitabilidade, mas desconfortáveis com seu impacto” (1991: 99). Mais
francamente, políticos e jornalistas muitas vezes criticam o poder dos “interesses
especiais” e contrastam suas atividades com a noção de “interesse público”.

Independentemente das atitudes de uma pessoa em relação aos grupos de interesse, eles
são atores-chave no processo político, como exploraremos no Capítulo 5. Pessoas com
interesses semelhantes se reúnem para amplificar suas vozes na formulação de políticas;
se você pertence a um grupo de interesse como a National Rifle Association, a
International Brotherhood of Teamsters ou o Greenpeace, você sabe em primeira mão
que seu grupo exerce mais poder do que você individualmente ou do que um milhão de
pessoas desconectadas e desorganizadas podem exercer independentemente.

A mídia de notícias

Conforme discutido no Capítulo 5, os meios de comunicação são participantes

importantes na formulação de políticas, uma vez que destacam algumas questões, tiram
a ênfase de outras e podem, portanto, moldar o discurso público em torno de uma
questão política. De fato, os grupos de interesse procuram colocar suas construções
preferidas de problemas na mídia para afetar mais amplamente o debate sobre o assunto;
funcionários eleitos e nomeados também usam a mídia para moldar o debate.

A opinião pública expressa na mídia – seja como histórias e anedotas individuais ou por
meio de dados de pesquisas de opinião pública – é uma medida importante, mas
imprecisa, de como o público e os líderes comunitários estão pensando sobre as
questões. Políticos e formuladores de políticas são particularmente sensíveis à forma
como as questões são cobertas pela mídia e, se a cobertura de seu trabalho está indo
mal, muitas vezes atacam a mídia ou, mais astutamente, fazem mudanças no curso da
formulação de políticas. Um clamor da mídia sobre um plano de ação proposto pode
interromper uma proposta de política quase imediatamente. A função de definição da
agenda da mídia é, portanto, importante para moldar a agenda do governo.

Os formuladores de políticas costumam usar a mídia de notícias como uma forma de

flutuar balões de ensaio para avaliar a reação do público. Vazamentos estratégicos de
informações são comuns, principalmente quando os formuladores de políticas estão
preparando iniciativas políticas grandes e complexas. A partir da reação do público a
esses balões de teste, os formuladores de políticas podem fazer ajustes em suas
propostas ou saber se elas têm probabilidade de sucesso ou fracasso.

É importante reiterar, no entanto, que, embora os meios de comunicação sejam insumos

muito importantes para a formulação de políticas, eles não são os únicos: os tomadores
de decisão têm mais fontes de informação do que a maioria dos cidadãos e podem
recorrer a outras informações que coletam em seus trabalhos para tomar suas decisões.
Mas se considerarmos as demandas dos cidadãos como insumos importantes para o
processo político, devemos estar atentos ao papel que a mídia de notícias tem na
formação dos termos do debate, particularmente nas questões mais visíveis e
controversas.
SAÍDAS

O que toda essa atividade e a interação entre o meio ambiente e os insumos políticos
produzem? Isso produz o que podemos considerar as saídas do sistema político ou as
declarações básicas de políticas públicas que refletem a intenção do governo de fazer
algo. Isso pode variar de gastar dinheiro, criminalizar o comportamento e montar uma
campanha de informação pública. Essas várias ferramentas de política são descritas em
maior profundidade no Capítulo 8. Nesta seção, consideramos os tipos amplos de
resultados de política.

Leis

Ao estudar políticas públicas, muitas vezes estamos interessados em leis estatutárias: as

leis que são redigidas e aprovadas na legislatura e codificadas nos livros de leis, como o
Código dos Estados Unidos ou os livros de leis do seu estado. A jurisprudência também
é uma saída política do governo, neste caso o poder judiciário. Muitas pessoas
condenam “a criação de leis por juízes não eleitos”, mas em nosso sistema, a
jurisprudência muitas vezes determina os limites constitucionais sob os quais o
legislativo e o poder executivo operam, ou explica como a Constituição exige para fazer
ou não fazer determinados tipos de políticas. O caso histórico da Suprema Corte Brown
v. Board of Education, por exemplo, proibiu os estados de segregar escolas com base na
raça e exigiu que os estados dessegregassem suas escolas “com toda a velocidade
deliberada”. Tanto a jurisprudência quanto as leis estatutárias especificam que as
agências do governo as implementam; isto é, eles exigem que sejam colocados em
prática. A implementação é considerada em mais detalhes no Capítulo 10.

Os regulamentos são as regras que as agências governamentais fazem para administrar

as várias atividades do governo. O governo federal é um grande empreendimento, e
existem leis que regulam tudo, desde a aviação comercial à pesca de camarão, da
segurança dos brinquedos às usinas nucleares. Com uma gama tão ampla de
responsabilidades, pode-se supor que o número de regulamentos é grande. O atual
Código de Regulamentos Federais (CFR) ocupa pelo menos 15 pés de espaço de
prateleira (felizmente, grande parte agora está disponível online). Grande parte do que
ele contém é altamente técnico. É improvável que você entenda 14 CFR 121 (ou seja,
Título 14, parte 121 do Código de Regulamentos Federais), os regulamentos que regem
vários aspectos operacionais da aviação comercial, a menos que você seja um piloto ou
outro profissional da aviação. Mas se você é um profissional ou um cidadão bem
informado em uma área política específica, você pode e deve acompanhar o Federal
Register – o jornal diário da atividade regulatória federal – para se manter a par das
principais questões regulatórias em seu campo.

Supervisão e Avaliação

Uma parte cada vez mais importante do trabalho do Congresso é a função de

supervisão. A supervisão envolve “supervisionar” programas que o Congresso já
promulgou para garantir que estejam sendo executados de forma eficiente e eficaz,
seguindo a intenção legislativa. A supervisão tornou-se uma atividade mais comum no
Congresso (ver Capítulo 4). A supervisão é realizada quando o Congresso lança estudos
- realizados pelo Serviço de Pesquisa do Congresso, pelo Escritório de Orçamento do
Congresso ou pelo Escritório de Responsabilidade do Governo, todos os órgãos do
Congresso - para descobrir como um programa está funcionando e se e até que ponto ele
pode ser melhorado . O Congresso muitas vezes realiza audiências de supervisão
quando há evidências de algum tipo de falha política, como as audiências realizadas
após o furacão Katrina (2005) e o desempenho aparentemente ruim do governo nesse
desastre.

Relacionado à atividade de supervisão está a avaliação de políticas, o processo de

determinar se e em que medida um programa está alcançando algum benefício ou seus
objetivos explícitos ou implícitos. A avaliação de políticas é um aspecto importante da
análise de políticas e das ciências políticas, e livros didáticos inteiros e cursos
profissionais são elaborados para ensinar as habilidades necessárias para realizar
análises e avaliações políticas eficazes (Wholey et al. 1994; Weimer e Vining 2011).
Pessoas e grupos avaliam – em bases políticas e científicas – o desempenho de políticas
públicas para sugerir maneiras de fazê-las funcionar melhor ou, em alguns casos, para
fornecer evidências de por que uma política não deve mais ser seguida. Embora a
avaliação possa ser influente, nem sempre é eficaz para alterar o curso das políticas
públicas. Por exemplo, muitos estudos de pesquisa descobriram que o programa DARE
(Drug Abuse Resistance Education) não funcionou bem na prevenção de crianças em
idade escolar de usar maconha e outras drogas, mas o programa permaneceu popular por
outros motivos, como sua visibilidade e suas associações positivas com aplicação da lei.
Como qualquer outro aspecto do processo político, a avaliação é uma atividade política
que está sujeita a argumentos e interpretações.

RESUMO

Este capítulo resume uma ampla gama de variáveis ambientais que influenciam a
formulação de políticas públicas. Como Paul Sabatier observa em seu trabalho sobre o
Advocacy Coalition Framework do processo político, há características de longa data do
ambiente, como muitas características do ambiente estrutural, e há aspectos dinâmicos
do ambiente político que podem mudar ao longo do tempo. – às vezes muito
rapidamente, como vimos com o quase colapso do sistema financeiro em 2008. Na
América do século XXI, essas características dos séculos XVIII e XIX ainda estruturam
como a política e a formulação de políticas são conduzidas nos Estados Unidos . Mas as
tendências modernas na coleta e distribuição de notícias, telecomunicações, a economia
globalizada e interconectada do “mundo plano” (Friedman 2007) e as mudanças sociais
que a acompanham significam que o ambiente político – e os problemas que ele
apresenta – estão entre os mais desafiadores enfrentados pela política. fabricantes. No
entanto, não se deve dar muito valor a esses desafios - embora todas as pessoas
envolvidas no processo político devam considerá-los, é importante entender que houve
outras eras, talvez mais desafiadoras, da história americana - a Guerra Civil, a
Revolução Industrial , imigração em massa, Segunda Guerra Mundial, os dias mais
sombrios da Guerra Fria – onde os desafios pareciam igualmente assustadores, se não
maiores. Embora nenhum sistema político seja “perfeito”, os desafios colocados pelo
ambiente político são muitas vezes enfrentados pelos formuladores de políticas. No
próximo capítulo, veremos como os formuladores de políticas enfrentaram os desafios
ao longo das várias eras da formulação de políticas americanas.

Termos chave
Lei do Procedimento Administrativo/intenção legislativa
caixa preta / dívida nacional
déficit orçamentário/leis de reuniões públicas abertas
jurisprudência / ambiente político
demógrafos / recessão
depressão / referendo
avaliação / regulamentos
federalismo / separação de poderes
Lei de Liberdade de Informação / lei estatutária
produto interno bruto / pensamento sistêmico
iniciativa / despesas fiscais
modelo de entrada-saída / pagamentos de transferência
Economia keynesiana / taxa de desemprego

QUESTÕES PARA DISCUSSÃO, REFLEXÃO E PESQUISA

Quais são os pontos fortes do modelo de etapas do processo político? Quais são suas
fraquezas?

Quais são os pontos fortes e fracos de qualquer modelo de sistema de qualquer processo
político ou social? Como você pode superar as fraquezas que identificou?

As tendências mostradas neste capítulo são tendências nacionais. Como o lugar onde
você mora se compara às tendências nacionais descritas aqui? Por exemplo, seu estado,
município ou região metropolitana está enfrentando uma taxa de desemprego maior ou
menor? O que é crescimento econômico (definido como crescimento do produto interno
do estado) comparado com a tendência nacional? Vários departamentos estaduais de
desenvolvimento econômico e orçamento devem ter esses dados.

° Quais são as implicações políticas das tendências que você encontrou na pergunta
anterior para sua comunidade?

Por mais difíceis que sejam os tempos para a economia, e por mais contenciosa que a
política pareça ser, há momentos em que a política americana foi mais contenciosa?
Quando os desafios de formulação de políticas impostos pelos ambientes econômico,
social, político e estrutural pareceram ainda mais assustadores do que hoje? Como essas
outras eras foram tratadas pelos formuladores de políticas? Você diria que os
formuladores de políticas abordaram com sucesso esses desafios? Por que ou por que
não?
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LEITURA ADICIONAL

Estudantes interessados na abordagem sistêmica da política podem considerar a leitura

das obras de David Easton: A Framework for Political Analysis (Chicago, IL:
University of Chicago Press, 1968) e A Systems Analysis of Political Life (Nova York:
John Wiley & Sons, 1965). No entanto, a análise de sistemas e os estudos de dinâmica
de sistemas evoluíram muito desde o final da década de 1960. Trabalhos recentes sobre
sistemas de interesse para cientistas sociais incluem Donella H. Meadows e Diana
Wright, Thinking in Systems: A Primer (White River Junction, VT: Chelsea Green
Publishing, 2008) e Virginia Anderson e Lauren Johnson, Systems Thinking Basics:
From Concepts para laços causais (Cambridge, MA: Pegasus Communications, 1997).

O modelo de “livro-texto” ou modelo de “estágios” do processo político não é mais uma

base importante da teoria política, mas seu valor continua como uma forma de formular
como organizamos o processo político para análise e estudo contínuos, como Peter
deLeon argumenta em “A Abordagem por Etapas do Processo Político: O que foi feito?
Para onde está indo?” em Theories of the Policy Process, editado por Paul A. Sabatier
(Boulder, CO: Westview, 1999). Uma crítica mais completa do modelo de estágios é
fornecida no Capítulo 11.

Os leitores interessados em encontrar os dados originais usados para construir os

gráficos neste capítulo – ou interessados em encontrar informações adicionais – devem
consultar as seguintes fontes como um bom ponto de partida:

The Bureau of Labor Statistics – www.bls.gov – dados sobre renda , trabalho, emprego
e afins.

Office of Management and Budget—www.whitehouse.gov/omb—fonte chave de

informações sobre o orçamento federal, incluindo dados históricos.

Statistical Abstract of the United States—este livro costumava ser publicado pelo
Census Bureau, mas o Congresso removeu o financiamento para este valioso trabalho
em 2012. Felizmente, uma empresa privada, a ProQuest, desenvolveu uma versão
comercial deste livro, e pode ser disponível em sua biblioteca ou na biblioteca de uma
universidade próxima.