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Anlise de Polticas Pblicas: Conceitos Bsicos

Maria das Graas Rua

Este texto se destina queles que no so especialistas em polticas pblicas

e tem como objetivo esclarecer alguns conceitos e teorias teis anlise de polticas
pblicas ( 1 ).

As sociedades modernas tm, como principal caracterstica, a diferenciao

social. Isto significa que seus membros no apenas possuem atributos diferenciados
(idade, sexo, religio, estado civil, escolaridade, renda, setor de atuao profissional, etc),
como tambm possuem idias, valores, interesses e aspiraes diferentes e desempenham
papis diferentes no decorrer da sua existncia. Tudo isso faz com que a vida em
sociedade seja complexa e freqentemente envolva conflito: de opinio, de interesses, de
valores, etc. Entretanto, para que a sociedade possa sobreviver e progredir, o conflito deve
ser mantido dentro de limites administrveis. Para isto, existem apenas dois meios: a
coero pura e simples e a poltica. O problema com o uso da coero que, quanto mais
utilizada, mais reduzido se torna o seu impacto e mais elevado se torna o seu custo.
Resta, ento, a poltica. Esta envolve coero - principalmente como
possibilidade - mas que no se limita a ela. Cabe indagar, ento, o que a poltica. Uma
definio bastante simples oferecida por Schmitter: poltica a resoluo pacfica de
conflitos. Entretanto, este conceito demasiado amplo, restringe pouco. E' possvel
delimitar um pouco mais e estabelecer que a poltica consiste no conjunto de
procedimentos formais e informais que expressam relaes de poder e que se destinam
resoluo pacfica dos conflitos quanto a bens pblicos.
As polticas pblicas (policies), por sua vez, so outputs, resultantes da
atividades poltica (politics) : compreendem o conjunto das decises e aes relativas
alocao imperativa de valores. Nesse sentido necessrio distinguir entre poltica pblica
e deciso poltica. Uma poltica pblica geralmente envolve mais do que uma deciso e
requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises
tomadas. J uma deciso poltica corresponde a uma escolha dentre um leque de
alternativas, conforme a hierarquia das preferncias dos atores envolvidos, expressando 1

As idias compiladas no so de minha autoria, mas renem as contribuies de diversos autores

clssicos na rea de polticas pblicas, que tenho usado correntemente em minhas aulas sobre o
assunto. Todos esses autores esto referidos na bibliografia dos cursos que ofereo sobre polticas
pblicas.

em maior ou menor grau - uma certa adequao entre os fins pretendidos e os meios
disponveis. Assim, embora uma poltica pblica implique deciso poltica, nem toda
deciso poltica chega a constituir uma poltica pblica. Um exemplo encontra-se na
emenda constitucional para reeleio presidencial. Trata-se de uma deciso, mas no de
uma poltica pblica. J a privatizao de estatais ou a reforma agrria so polticas
pblicas.
Alm disso, por mais bvio que possa parecer, as polticas pblicas so
pblicas '- e no privadas ou apenas coletivas. A sua dimenso 'pblica' dada no pelo
tamanho do agregado social sobre o qual incidem, mas pelo seu carter "imperativo . Isto
significa que uma das suas caractersticas centrais o fato de que so decises e aes
revestidas da autoridade soberana do poder pblico.
As polticas pblicas envolvem, portanto, atividade poltica. Para usar a
linguagem de Easton, resultam do processamento, pelo sistema poltico, dos inputs
originrios do meio ambiente e, freqentemente, de withinputs (demandas originadas no
interior do prprio sistema poltico).
Ainda de acordo com Easton, os inputs e os withinputs podem expressar
demandas e suporte. As demandas podem ser, por exemplo, reivindicaes de bens e
servios, como sade, educao, estradas, transportes, segurana pblica, normas de
higiene e controle de produtos alimentcios, previdncia social, etc. Podem ser, ainda,
demandas de participao no sistema poltico, como reconhecimento do direito de voto dos
analfabetos, acesso a cargos pblicos para estrangeiros, organizao de associaes
polticas, direitos de greve, etc. Ou ainda, demandas de controle da corrupo, de
preservao ambiental, de informao poltica, de estabelecimento de normas para o
comportamento dos agentes pblicos e privados, etc.
O suporte ou apoio nem sempre esto diretamente vinculados a cada
demanda ou poltica especifica. Geralmente, esto direcionados para o sistema poltico ou
para a classe govemante. Por outro lado, embora os inputs de apoio nem sempre estejam
diretamente vinculados a uma poltica, eles no podem estar sempre totalmente
desvinculados das polticas governamentais, pois neste caso o governo no conseguiria
cumprir seus objetivos.
Exemplo de suporte ou apoio so a obedincia e o cumprimento de leis e
regulamentos; atos de participao poltica, como o simples ato de votar e apoiar um
partido poltico, o respeito autoridade dos governantes e aos smbolos nacionais; a
disposio para pagar tributos e para prestar servios, como por exemplo o servio militar,
etc. Mas podem ser tambm atos mais fortes, como o envolvimento na implementao de
determinados programas governamentais, a participao em manifestaes pblicas, etc;
Assim, quando os empresrios, por exemplo, deixam de pagar impostos,
constata-se a ausncia de um input de apoio; o mesmo ocorre com a sonegao de
impostos em geral, com a absteno eleitoral, com as manifestaes contra os
governantes: estes fatos significam que falta apoio - seja ao governo, seja ao prprio
sistema poltico.
Um outro fato a considerar o de que os inputs de demanda e de apoio no
esto restritos ao plano interno da sociedade nacional. De fato, principalmente no mundo
moderno, onde vem se acelerando o processo de globalizao da economia e de reduo
das barreiras nacionais, cada pas - cada vez mais - afetado pelo que acontece com os
outros pases. Basta lembrar os abalos recentemente provocados na economia brasileira
pelas crises do Mxico e da Argentina.

Finalmente, os withinputs tambm expressam demandas e apoio e

distnguem-se dos inputs pelo fato de que so provenientes do prprio sistema poltico: dos
agentes do executivo (ministros, burocratas, tecnocratas, etc) dos parlamentares, dos
governadores de estado, do judicirio.
Assim, de maneira bastante simplificada, podemos considerar que grande
parte da atividade poltica dos governos se destina tentativa de satisfazer as demandas
que lhes so dirigidas pelo atores sociais ou aquelas formuladas pelos prprios agentes do
sistema poltico, ao mesmo tempo que articulam os apoios necessrios. Na realidade, o
prprio atendimento das demandas deve ser um fator gerador de apoios - mas isto nem
sempre ocorre, ou, mais comumente, ocorre apenas parcialmente. De qualquer forma, na
tentativa de processar as demandas que se desenvolvem aqueles "procedimentos formais
e informais de resoluo pacfica de conflitos" que caracterizam a poltica.
Quanto s demandas, alguns aspectos devem ser considerados. Existem,
basicamente, trs tipos de demandas: as demandas novas, as demandas recorrentes e as
demandas reprimidas.
As demandas novas so aquelas que resultam do surgimento de novos atores
polticos ou de novos problemas. Novos atores so aqueles que j existiam antes mas no
eram organizados; quando passam a se organizar para pressionar o sistema poltico,
aparecem como novos atores polticos ( 2 ). Novos problemas, por sua vez, so problemas
que ou no existiam efetivamente antes -como a AIDS, por exemplo - ou que existiam
apenas como "estados de coisas, pois no chegavam a pressionar o sistema e se
apresentar como problemas polticos a exigirem soluo. Um exemplo a questo
ambiental.
As demandas recorrentes so aquelas que expressam problemas no
resolvidos ou mal resolvidos, e que esto sempre voltando a aparecer no debate poltico e
na agenda governamental ( 3 ).
Quando se acumulam as demandas e o sistema no consegue encaminhar
solues aceitveis, ocorre o que se denomina "sobrecarga de demandas": uma crise que
ameaa a estabilidade do sistema. Dependendo da sua gravidade e da sua durao, pode
levar at mesmo ruptura institucional. Mesmo que isto no ocorra, o sistema passa a lidar
com crises de governabilidade: presses resultantes da combinao do excesso ou
complexidade de demandas - novas ou recorrentes - com withinputs contraditrios e
reduo do apoio ou suporte.
As demandas reprimidas so aquelas constitudas por "estados de coisas" ou
por no-decises, que sero discutidos adiante.

Um exemplo so os evanglicos, no Brasil. At cerca de dez anos atrs eles existiam, mas no tinham
efetivo peso poltico. Hoje so uma parcela importante do eleitorado, com uma bancada prpria no
Congresso. No caso dos Estados Unidos, um novo ator poltico, que emergiu em torno da dcada de setenta
foram os homossexuais, que formaram poderosas associaes.
3
No caso brasileiro, um exemplo a reforma agrria. O Estatuto da Terra tem mais de trinta anos de idade, o
assunto foi votado na Constituinte, aprovou-se mais tarde a Lei Agrria e ainda hoje o problema da reforma
agrria no se encontra resolvido.

II

Conforme foi visto acima, a poltica compreende um conjunto de

procedimentos destinados resoluo pacifica de conflitos em torno da alocao de bens e
recursos pblicos. Quem so os envolvidos nestes conflitos? So os chamados "atores
polticos". Os atores polticos so diversos e possuem caractersticas distintas.
Para comear, pode-se distinguir entre atores pblicos e atores privados. Os
atores pblicos so aqueles que se distinguem por exercer funes pblicas e por mobilizar
os recursos associados a estas funes. Dentre os atores pblicos, por sua vez, pode-se
diferenciar, grosso modo, duas categorias: os polticos e os burocratas ( 4 ).
Os polticos so aqueles atores cuja posio resulta de mandatos eletivos. Por
isso, sua atuao condicionada principalmente pelo clculo eleitoral e pelo pertencimento
a partidos polticos. So os parlamentares, governadores, prefeitos e membros eleitos do
executivo federal.
Os burocratas, por sua vez, devem a sua posio ocupao de cargos que
requerem conhecimento especializado e que se situam em um sistema de carreira pblica.
Controlam, principalmente, recursos de autoridade e informao. Embora no possuam
mandato, os burocratas geralmente possuem clientelas setoriais. Alm disso, eles tm
projetos polticos, que podem ser pessoais ou organizacionais (como a fidelidade
instituio, o crescimento da organizao qual pertencem, etc). Por isso, comum haver
disputas no apenas entre polticos e burocratas, mas tambm conflitos entre burocracias
de diferentes setores do governo.
Entre os atores privados destacam-se os empresrios. Sem qualquer sombra
de dvida, so atores dotados de grande capacidade de influir nas polticas pblicas, j que
so capazes de afetar a economia do pas: controlam as atividades de produo, parcelas
do mercado e a oferta de empregos. Os empresrios podem se manifestar como atores
individuais isolados ou como atores coletivos ( 5 ).
Um outro ator importante so os trabalhadores. O seu poder resulta da ao
organizada, portanto, atuam atravs de seus sindicatos, que eventualmente so ligados a
partidos, ONGs e at mesmo a igrejas. No caso dos trabalhadores, importante considerar

Outro tipo de ator - que tanto pode ser pblico como privado - so os tecnocratas. Trata-se de
altos diretores de empresas pblicas (estatais) ou privadas. So dotados de excelente formao
tcnica, grande competncia executiva e geralmente transitam entre as empresas privadas e as
empresas pblicas.
5
Geralmente os empresrios mobilizam seus lobbies para encaminhar suas demandas e pressionar
os atores pblicos, mas no so apenas os empresrios que constituem grupos de presso. Os
grupos de presso podem ser regionais (ex: Frente de Prefeitos, governadores do Nordeste,
polticos e empresrios da Zona Franca de Manaus), podem ser setoriais (ex: produtores de
calados, indstria txtil, informtica, etc). Podem, ainda, ser movimentos sociais, como o
Movimento dos Trabalhadores Sem Terra. Podem ser institucionais, como as igrejas e as ONGs.

que, dependendo da importncia estratgica do setor onde atuam, podem dispor de maior
ou menor poder de presso ( 6 ).
Alm disso, preciso considerar que nos pases onde grande parte da
economia foi estatizada, os servidores pblicos de alguns setores so capazes de
virtualmente - parar o pas. No Brasil, por exemplo, importante ter em mente que o servio
pblico est quase totalmente sindicalizado e os sindicatos de servidores pblicos, so na
sua maioria, ligados a combativas centrais sindicais.
Outro ator de grande importncia no processo poltico so os agentes
internacionais. Podem ser agentes financeiros como o FMI, o Banco Mundial, etc., cuja
importncia bvia no que diz respeito a questes econmicas. Podem ser organizaes
ou governos de pases com os quais se mantm relaes de troca importantes e que
podem afetar no apenas a economia, mas tambm a poltica interna do pas. Um exemplo
foi a atuao dos EUA em questes como a Lei de Patentes, etc. Outro a atuao da
Anistia Internacional na questo dos desaparecidos polticos. Um outro exemplo encontrase na atuao de organizaes ecolgicas em tomo de problemas como a preservao da
Amaznia. Hoje, alm disso, preciso ter em mente que existe um outro tipo de agente no
cenrio internacional: os chamados atores trasnacionalizados, que atuam em escala global,
concentrando atomizadamente vastas parcelas de poder, notadamente no mercado
financeiro e nas telecomunicaes, mas tambm no mercado de armas e no crime
organizado.
Finalmente, embora no atue diretamente, no se pode ignorar o papel da
mdia. Principalmente os jornais e a televiso so importantes agentes formadores de
opinio, que possuem capacidade de mobilizar a ao de outros atores. Na verdade,
principalmente a televiso, tem um grande poder de formar a agenda de demandas
pblicas, de chamar a ateno do pblico para problemas diversos, de mobilizar a
indignao popular, enfim, de influir sobre as opinies e valores da massa popular, E'
importante assinalar, ainda, que a mdia impressa e/ou eletrnica pode ser, ao mesmo
tempo ou alternativamente, um ator, um recurso de poder e um canal de expresso de
interesses.
Como identificar os atores em uma poltica pblica? Existem diversos critrios.
Entretanto, o mais simples e eficaz estabelecer quem tem alguma coisa em jogo na
poltica em questo. Ou seja, quem pode ganhar ou perder com tal poltica, quem tem seus
interesses diretamente afetados pelas decises e aes que compem a poltica em
questo.

III

Uma situao pode existir durante mudo tempo, incomodando grupos de

pessoas e gerando insatisfaes sem, entretanto, chegar a mobilizar as autoridades
governamentais. Neste caso, trata-se de um "estado de coisas" - algo que incomoda,
prejudica, gera insatisfao para muitos indivduos, mas no chega a constituir um tem da
6

Um caso exemplar, no Brasil, foi a atuao grevista dos caminhoneiros no incio da dcada de oitenta.
Existem diversos setores de atuao dos trabalhadores que so cruciais, mas pode ocorrer que, dentro de um
setor, uma rea especfica seja de importncia fundamental. Por exemplo, no caso das greves bancrias,
uma rea fundamental o processamento de dados: se esta rea parar, ento o sistema deixa efetivamente
de funcionar, tenha a categoria aderido greve ou no.

agenda governamental, ou seja, no se encontra entre as prioridades dos tomadores de

deciso. Quando este estado de coisas passa a preocupar as autoridades e se toma uma
prioridade na agenda governamental, ento tornou-se um "problema poltico".
Mas nem sempre isso acontece. Algumas vezes existem situaes que
permanecem "estados de coisas" por perodos indeterminados, sem chegar a serem
includos na agenda governamental, pelo fato de que existem barreiras culturais e
institucionais que impedem que sequer se inicie o debate pblico do assunto. Existem
muitos exemplos: o estatuto da propriedade privada no , de forma alguma, um objeto de
debate poltico nos EUA. Os direitos da mulher no entram na pauta governamental de
diversos pases do Oriente Mdio. No Brasil, s muito recentemente chegou agenda de
debates a questo da legalizao das relaes entre homossexuais, a discriminalizao do
aborto, etc. Nesses casos, configura-se o que Bachrach e Baratz conceituam como "nodeciso".
A no deciso no se refere ausncia de deciso sobre uma questo que foi
includa na agenda poltica. Isso seria, mais propriamente resultado do emperramento do
processo decisrio. No-deciso significa que determinadas temticas que ameaam fortes
interesses, ou que contrariam os cdigo de valores de uma sociedade (e, da mesma forma,
ameaam interesses) encontram obstculos diversos e de variada intensidade sua
transformao de um estado de coisas em um problema poltico - e, portanto, sua
incluso na agenda governamental.
Entretanto, h autores que consideram que, no caso de uma forte no
deciso, mesmo que o tema seja includo na agenda governamental, no chega a ter uma
soluo por obstruo decisria. Ou que, caso chegue a uma deciso, esta no chega a ser
implementada. Certamente, esta uma ampliao do conceito, sujeita a exame mais
cuidadoso e a debate entre especialistas.
Um estado de coisas geralmente se transforma em problema poltico quando
mobiliza ao poltica ( 7 ). Para que uma situao ou estado de coisas se torne um
problema poltico e passe a figurar como um tem prioritrio da agenda governamental
necessrio que apresente pelo menos uma das seguintes caractersticas:
(a) mobilize ao poltica: seja ao coletiva de grandes grupos, seja ao coletiva de
pequenos grupos dotados de fortes recursos de poder, seja ao de atores individuais
estrategicamente situados;
(b) constitua uma situao de crise, calamidade ou catstrofe, de maneira que o nus de
no resolver o problema seja maior que o nus de resolv-lo;
(c) constitua uma situao de oportunidade, ou seja, haja vantagens, antevistas por algum
ator relevante, a serem obtidas com o tratamento daquele problema.

Ao deixar de ser um estado de coisas e se transformar em um problema

poltico uma questo ou demanda toma-se um input, passando a incluir-se na agenda

Pode corresponder ao de coletividades, como aconteceu na dcada de sessenta com o movimento

negro e com o movimento feminista. Ou pode ser ao de atores estratgicos, como vem ocorrendo com a
questo ecolgica. Ou podem ser as duas coisas juntas, como aconteceu com o movimento pelas Diretas J.
Em geral a percepo de um "mal pblico", alm de situaes como crises e catstrofes, que
freqentemente desencadeia a ao em tomo de um estado de coisas, transformando-o em problema
poltico.

governamental. A partir desse momento inicia-se o momento de formulao das

alternativas.
A formulao das alternativas um dos mais importantes momentos do
processo decisrio, porque quando se colocam claramente as preferncias dos atores,
manifestam-se os seus interesses e ento que os diversos atores entram em confronto.
Cada um deles possui recursos de poder: influncia, capacidade de afetar o funcionamento
do sistema, meios de persuaso, votos, organizao, etc. E cada um deles possui
preferncias. Uma preferncia a alternativa de soluo para um problema que mais
beneficia um determinado ator. Assim, dependendo da sua posio, os atores podem ter
preferncias muito diversas uns dos outros quanto melhor soluo para um problema
poltico.
Estas preferncias dependem do clculo de custo/benefcio de cada ator. O
clculo de custo/benefcio o clculo das vantagens e desvantagens que cada ator tem em
relao a cada alternativa proposta para solucionar um problema. Este clculo no se
restringe a custos econmicos ou financeiros. Envolve tambm elementos simblicos, como
prestgio; ou elementos polticos, como ambies de poder e ganhos ou perdas eleitorais,
por exemplo.
As preferncias se formam em tomo de issues ou questes. As vezes difcil
entender este conceito devido s limitaes da lngua portuguesa. Em ingls tem-se termos
alternativos: problem, question, issue, o que no ocorre em portugus, onde tem-se apenas
problema e questo. Issue um item ou aspecto de uma deciso, que afeta os interesses
de vrios atores e que, por esse motivo, mobiliza as suas expectativas quanto aos
resultados da poltica e catalisa o conflito entre os atores. Por exemplo, na reforma agrria,
so issues: o conceito de terra improdutiva, a forma de indenizao nas desapropriaes e
o rito de desapropriao. Por que so issues? Porque, dependendo da deciso que for
tomada quanto a esses pontos, alguns atores ganham e outros perdem, seus interesses
so afetados e a poltica assume uma configurao ou outra. Para entender o processo de
formulao (e tambm a implementao) essencial definir quais so os issues de uma
poltica e identificar as preferncias dos atores em relao a cada um deles.
Em funo das preferncias e das expectativas de resultados (vantagens e
desvantagens) de cada alternativa na soluo de um problema, os atores fazem alianas
entre si e entram em disputa. Da se formam as arenas polticas: distributivas, regulatrias e
redistributivas.
Grosso modo, a dinmica das relaes entre os atores pode obedecer a trs
padres: lutas, jogos e debates. As lutas geralmente acontecem quando se trata de arenas
redistributivas, onde se tem o chamado jogo de soma-zero", ou seja, uma situao na qual,
para que um ator ganhe, o outro tem que perder. Esta a pior de todas as situaes em
poltica. Entretanto, mesmo nestes casos, dependendo daquilo que esteja em jogo, e
dependendo do custo do confronto para os atores envolvidos, possvel haver uma
acomodao entre os interesses em conflito: pode-se ter uma situao onde um lado no
ganhe tudo, nem o outro lado perca tudo. Cada um cede um pouco para resolver o conflito
sem grandes enfrentamentos, cujo custo pode ser elevado. Por outro lado, a acomodao
pode ser uma estratgia de algum ator interessado para adiar o confronto para o momento
da implementao, quando a situao poltica e a correlao de foras podem lhe ser mais
favorveis.
Os jogos so as situaes onde a lgica vencer o adversrio em uma
situao especfica, sem elimin-lo totalmente do processo, de tal maneira que ele possa
vir a ser um aliado num momento posterior. Esta situao a mais tpica do mundo da

poltica, sendo exemplificada pelas negociaes, barganhas, conluios, coalizes de

interesses.
Finalmente, os debates so situaes onde cada um dos atores procura
convencer o outro da adequao das suas propostas, de tal maneira que o que vence
aquele que se mostra capaz de transformar o adversrio em um aliado. Aqui, a lgica a
da persuaso. E onde recursos como o conhecimento tcnico desempenham um papel
relevante. De acordo com Lindblom, no jogo do poder, diversos so os procedimentos ou
tticas utilizados pelos atores. A persuaso a tentativa de buscar a adeso pela avaliao
das possibilidades de um determinado curso de ao. Envolve anlise e argumentao.
Alm da persuaso, freqentemente os atores recorrem ao chamado
"intercmbio", que significa a troca de favores, de apoios e at mesmo de benefcios, como
dinheiro, cargos, bens, etc. Quando nem a persuaso nem o intercmbio funcionam, h
atores que se utilizam de ameaas. As ameaas podem se referir imposio de danos ou
prejuzos ou suspenso de favores ou benefcios.
Uma outra forma de atuao a presso pblica, que pode ser realizada por
atores individuais ou coletivos. Inclui desde manifestaes pela imprensa, at atitudes
radicais como greves de fome, etc alm de manifestaes coletivas - pacficas ou violentas,
capazes de causar constrangimento, de mobilizar a opinio pblica e de chamar a ateno
da imprensa e, eventualmente, de atores internacionais, para o problema.
E' possvel, ainda, o exerccio da autoridade, que significa, de fato, a exigncia
da obedincia. Este exerccio pode ser direto (A ordena e B obedece) ou pode ser indireto
(A ordena a B, que ordena a C, e ento C obedece).
Finalmente, pode-se utilizar da negociao e do compromisso: a tentativa de
encontrar solues negociadas nas quais todas as partes sintam-se mais ou menos
satisfeitas com o que obtiveram, de tal maneira que todos saiam do processo acreditando
que ganharam alguma coisa e ningum saia com a convico de ter perdido tudo.
Obviamente, estes so apenas os procedimentos mais comuns, podendo
haver outros. Mas importante observar que pode haver, ainda, um outro procedimento: a
obstruo. Trata-se do uso de recursos de poder para impedir, atrasar, confundir, etc, de tal
maneira que o custo de determinadas alternativas se torna to elevado que os atores
acabam por se desgastar e por abandonar, ao menos temporariamente, a luta em tomo de
uma demanda ou de uma alternativa. Neste caso, trata-se de uma situao de paralisia
decisria onde a deciso emperra de tal forma que todos os atores ficam impossibilitados
de obter qualquer soluo admissvel para aquele problema ( 8 ).

IV

Vale observar que a obstruo pode ocorrer at mesmo antes da formulao do problema, impedindo que ele passe de um estado de
coisas a um problema poltico. E pode ocorrer tambm depois da formulao, de maneira que as decises no sejam transformadas em
aes, no momento da implementao da poltica. Pode ocorrer, e frequentemente ocorre, que determinados atores que se opem a uma
poltica por princpio, participam do processo de formulao com o intuito deliberado de impedir que se chegue a uma deciso - qualquer
que seja ela. 0 seu interesse de que a poltica no seja decidida e que as coisas continuem como esto. Nesse caso, relativamente
fcil observar a estratgia de obstruo, que se manifesta no comportamento dos atores de diversas formas: propondo medidas
extremamente radicais, no negociando, fazendo exigncias descabidas, etc

Uma vez que um problema qualquer tenha-se tornado prioridade

governamental, iniciado o processo de formulao de alternativas. Existem diferentes
formas de "pensar" a soluo para um input de demanda. Uma das maneiras o chamado
"MODELO
INCREMENTAL";
a
outra

o
chamado
"MODELO
RACIONAL-COMPREENSIVO". Existe uma terceira modalidade, que compe as duas
primeiras, denominada "MIXED-SCANNING".
Em termos simplificados, o modelo incremental - que tem em Lindblom um
dos seus defensores - significa buscar solucionar problemas de maneira gradual, sem
introduzir grandes modificaes nas situaes j existentes, e sem provocar rupturas de
qualquer natureza. Ou seja, em vez de especificar objetivos e de avaliar que decises
podem atender a esses objetivos, os tomadores de deciso escolhem as alternativas
mediante a comparao de alternativas especficas e da estimativa de quais dessas
alternativas podero melhor produzir os resultados esperados. Assim, a melhor deciso no
aquela que maximiza os valores e objetivos dos tomadores de deciso, mas aquela que
assegura o melhor acordo entre os interesses envolvidos.
Esta forma de abordar os problemas resulta de duas constataes bsicas:
primeiro, por mais adequada que seja a fundamentao tcnica de uma altemativa, a
deciso envolve relaes de poder. Assim, uma soluo tecnicamente irrevogvel pode se
revelar politicamente invivel, e vice-versa, o que significa dizer que no existem solues
perfeitas. Segundo, os governos democrticos efetivamente no possuem liberdade total na
alocao de recursos pblicos.
De fato, impossvel pensar a tomada de decises fora de certos horizontes
histricos, pois a alocao de recursos um processo contnuo. Assim, as decises que se
precisa tomar hoje freqentemente so condicionadas e limitadas pelo comprometimento
de recursos que ocorreu em algum momento do passado recente, seja pelo governo que
est no poder, seja por seu(s) antecessor(es). Este fato faz com que somente pequenas
parcelas de recursos estejam disponveis e reduz as decises polticas a decises
marginais, incrementais. Ou seja, mesmo que no longo prazo estas decises de pequenos
alcance e pequenas mudanas cheguem a se acumular e provocar grandes
transformaes, o processo de tomada de deciso, em si mesmo, limita-se quilo que
possvel de ser alocado num momento preciso do tempo.
Esta limitao que imprime a caracterstica de gradualidade tomada de
decises. Tipicamente, so decises que dizem respeito a ajustes ou a medidas
experimentais de curto alcance no atendimento das demandas - envolvendo pequenas
tentativas que admitem o ensaio, o erro e a correo dos rumos. O incrementalismo pode
ser uma importante estratgia para a adoo de polticas com alto potencial de conflito, ou
polticas que implicam limitao de recursos ou de conhecimentos, de maneira a garantir
melhores condies para sua implementao. Por outro lado, a prpria implementao
pode ser prejudicada pelo gradualismo incrementalista. Assim, a escolha do modelo
sempre uma questo de estratgia.
J a modelo racional-compreensivo, formalizado por H. Simon, no se
distingue apenas pelo maior alcance e pela maior proporo de recursos alocados.
Diferencia-se, tambm, pela prpria lgica que orienta os tomadores de deciso. Enquanto
que no modelo incremental existe a convico de que o conhecimento da realidade
sempre limitado e que as decises envolvem conflitos de poder e precisam ser geis e
rpidas - e por tudo isso devem ser cautelosas - no modelo racional compreensivo, parte-se
do princpio de que possvel conhecer o problema de tal forma que se possa tomar
decises de grande impacto. Resumidamente, neste modelo de tomada de deciso, os
decisores estabelecem quais os valores a serem maximizados e quais as alternativas que

10

melhor podero maxmiz-los. A seleo da alternativa a ser adotada feita a partir de

uma anlise abrangente e detalhada de cada alternativa e suas conseqncias.
Porisso, a deciso mais lenta, pois requer, antes, o levantamento de todas
as informaes disponveis sobre o assunto, o estudo de todas as possibilidades tcnicas e
polticas para solucionar o problema, etc. Geralmente pretende-se realizar grandes
mudanas a partir de objetivos e cursos de ao previamente definidos a partir dos valores
que orientam a deciso.
Os dois estilos ou modelos de tomada de deciso apresentam problemas.
Entre outros, o modelo incremental mostra-se pouco compatvel com as necessidades de
mudana e pode apresentar um vis conservador. J o modelo racional-compreensivo
parte de um pressuposto ingnuo de que a informao perfeita e no considera
adequadamente o peso das relaes de poder na tomada de decises. Assim, buscando
solucionar essas dificuldades e outras, elaboraram-se propostas de composio das duas
abordagens. Entre elas destaca-se a concepo defendida por Etzioni, do mixed-scanning.
Etzioni distingue entre decises ordinrias ou incrementais; e decises
fundamentais ou estruturantes. As decises estruturantes so aquelas que estabelecem os
rumos bsicos das polticas pblicas em geral e proporcionam o contexto para as decises
incrementais. Etzioni considera o mixed-scanning o mtodo adequado para lidar com as
decises estruturantes porque permite explorar um amplo leque de alternativas.
Basicamente, o mixed-scanning requer que os tomadores de deciso se
engajem em uma ampla reviso do campo de deciso, sem se dedicar anlise detalhada
de cada alternativa (conforme faz o modelo racional-compreensivo). Esta reviso permite
que alternativas de longo prazo sejam examinadas e levem a decises estruturantes. As
decises incrementais, por sua vez, decorrem das decises estruturantes e envolvem
anlise mais detalhadas de alternativas especficas.
Conforme j foi mencionado antes, uma demanda expressa aspiraes quanto
soluo de um problema. Estas aspiraes transformam-se em expectativas quando as
alternativas comeam a ser formuladas. Obviamente, h atores que tm expectativas de
obter vantagens com uma deciso e outros que acreditam que esta deciso v lhes trazer
desvantagens. A partir destas expectativas que os atores se mobilizam, defendendo
aquilo que seja o seu interesse.
Esta mobilizao assume, geralmente, alguns padres definidos. Assim,
quando se tem polticas distributivas, o padro costuma ser pluralista. Quando se tem
polticas regulatrias, o padro pode ser pluralista, mas tambm tende a ser elitista,
dependendo de qual seja o problema a ser regulamentado. Quando se tem polticas
redistributivas, o padro costuma ser o do jogo de soma-zero.
Estes padres significam: (1) a forma assumida pelas relaes de poder
(quem tem poder, quem no tem, quem tem mais poder, quem tem menos poder), e so,
porisso, modelos de deciso; (2) no caso do padro pluralista, significa, tambm, o formato
assumido pelos mecanismos de representao de interesses, tanto do pontos de vista
formal, quanto informal.
Embora cada um desses padres corresponda a verdadeiros paradigmas de
anlise poltica - e portanto admita incontveis consideraes de natureza terica que
excedem os limites deste texto - vale lembrar a idia bsica de cada um deles. No
pluralismo, a principio e como regra, todos os atores so equivalentes, ou seja todos tem
chances de obter a deciso que lhes seja mais favorvel. Isto vai depender da capacidade

11

e da disposio de cada ator para enfrentar a disputa pelos seus interesses e tratar de
articular estratgias e recursos de poder que lhes garantam a vitria contra os seus
oponentes.
No elitismo e no modelo de classes, isto no acontece: os resultados so
previamente definidos pelos interesses das elites (elitismo), que controlam os recursos
organizacionais da sociedade, ou da classe dominante (modelo de classes), que controla
os recursos produtivos (interesses econmicos). Entretanto, necessrio lembrar que as
elites competem entre si e o mesmo fazem as fraes da classe dominante. Nesta
competio, eventualmente certas elites ou fraes de classe podem procurar obter o apoio
das no-elites (massas) ou de setores da classe dominada. Neste caso, a no-elite ou a
classe dominada passam a influir no processo.
Uma vez que as alternativas estejam sendo formuladas, qual o
comportamento dos atores no jogo do poder? De acordo com Allison, existem pelo menos
trs formas de tratar esta questo.
Pode-se supor que todos os atores agem de maneira absolutamente racional,
buscando a soluo mais perfeita para apenas aquele problema que est em jogo. Nesse
caso, o governo (logo, os tomadores de deciso) visto como um ator unitrio, monoltico,
que trata o problema estrategicamente, estabelecendo quais so os seus objetivos, quais
as solues alternativas disponveis e quais as conseqncias de cada uma. Escolhe a
alternativa que lhe traz conseqncias mais vantajosas e age. Conceitualmente, este tipo
de anlise baseia-se em uma idia semelhante idia do "mercado de concorrncia
perfeita" na economia.
Acontece que o mercado de concorrncia perfeita no existe na realidade,
pois a racionalidade humana no d conta de todas as informaes e, alm disso, o
processo decisrio carrega inmeras ambigidades. Ademais, uma poltica nunca se
esgota nela mesma e freqentemente mostra-se um campo de interesse cruzados,
diversificados e mesmo conflitantes. Finalmente, o governo e o Estado no so unitrios:
ao contrrio, so compostos por indivduos, que tem interesses prprios, diferenciados e
que fazem seu clculo poltico pessoal, circunstancial e de longo prazo.
Uma outra forma de tratar o processo de deciso a abordagem
organizacional. Este tipo de anlise consegue escapar do problema da racionalidade
absoluta e abstrata, que uma das falhas da abordagem anterior e fornece uma soluo
para o fato de que o governo e o Estado no so entidades unitrias e monolticas. A
abordagem organizacional supe, em lugar disto, que o Estado e o governo so
conglomerados de organizaes dotadas de vida mais ou menos autnoma. O governo
percebe os problemas atravs dos sensores das organizaes, usando as informaes que
elas fornecem e encontra solues para os problemas atravs das "rotinas" de
procedimentos que as organizaes desenvolvem.
Nesse caso, as polticas pblicas so entendidas como outputs
organizacionais. Os atores so agentes das organizaes, o poder dividido entre elas e
os problemas so percebidos conforme o seu ponto de vista e a sua interpretao. As
prioridades so definidas conforme os seus interesses. As solues devem se ajustar a
procedimentos operacionais padronizados, conforme as rotinas desenvolvidas pelas
organizaes.
Entretanto, tambm esta abordagem oferece problemas. Em primeiro lugar,
ela ignora em grande parte o jogo poltico, de barganha e negociao, esquecendo que os
lideres das organizaes so tambm indivduos dotados de ambies polticas. Alm

12

disso, ignora que as organizaes freqentemente tambm so pouco racionais - apesar

de toda a informao que possuem e das rotinas que desenvolvem - at porque elas
tendem a desenvolver inflexibilidades.
Assim, existem uma terceira abordagem, que a Allison denomina "Modelo da
Poltica Burocrtica", embora este no seja um nome apropriado. Basicamente, este
modelo rejeita a idia da racionalidade linear em relao a uma poltica especfica,
considerando que os interesses dos diversos atores freqentemente colocam linhas
cruzadas entre diferentes polticas. Assim, uma deciso que parece pouco racional,
indicando um prejuzo para um ator em determinada poltica, pode ter sido o elemento de
barganha para que esse mesmo ator obtivesse uma vantagem muito maior em uma outra
poltica que - em princpio - nada tem a ver com a primeira. Ou seja, o elemento crucial
definir qual o interesse em jogo para cada ator envolvido. Obviamente, alm disso,
fundamental tambm definir que recursos de poder cada ator possui para tentar impor o
seu interesse aos demais, que alianas capaz de compor, sua capacidade de ao
estratgica, etc.
Alm disso, esta abordagem considera que o jogo poltico no se d apenas
entre unidades institucionais e coletivas: h todo tipo de ator. Atores organizacionais
defendendo interesses organizacionais ou, alternativamente, usando sua posio
organizacional para favorecer interesses e ambies pessoais. Atores coletivos agindo em
defesa dos interesses de suas coletividades ou no. Atores institucionais ou individuais,
privados e pblicos. E, sempre, tudo permeado por clculos polticos, de curto, mdio ou
longo alcance.
Neste jogo, para obter vantagens individuais, coletivas, organizacionais, etc,
os atores fazem todas as alianas possveis, usam de todas as estratgias e recursos. O
que move o jogo do poder no a lgica de um curso de ao, nem as rotinas
organizacionais, nem a excelncia tcnica de cada altemativa, mas o poder efetivo e as
habilidades polticas dos proponentes e adversrios de uma alternativa para negociar,
barganhar at obter uma soluo satisfatria para um determinado problema poltico.
Esta abordagem permite lidar, inclusive com as situaes de falta de
informao e de informao incompleta, permitindo entender situaes nas quais:
(a) ocorre a cooperao universal porque todos os atores so solidrios; ou seja, todos
acreditam que ganham com uma soluo.
(b) no ocorre nenhuma cooperao, porque cada um quer levar vantagem em tudo;
(c) alguns atores no cooperam e tiram vantagem do fato de todos os outros atores
estarem cooperando;
(d) alguns atores cooperam enquanto todos os outros s buscam suas vantagens
individuais.
Neste contexto que surgem as decises. A rigor, uma deciso em poltica
pblica representa apenas um amontoado de intenes sobre a soluo de um problema,
expressas na forma de determinaes legais: decretos, resolues, etc, etc... Nada disso
garante que a deciso se transforme em ao e que a demanda que deu origem ao
processo seja efetivamente atendida. Ou seja, no existe um vinculo ou relao direta entre
o fato de uma deciso ter sido tomada e a sua implementao. E tambm no existe
relao ou vnculo direto entre o contedo da deciso e o resultado da implementao.

13

0 que que garante que uma deciso se transforme em ao em regimes

democrticos? A efetiva resoluo de todos os pontos de conflito envolvidos naquela
poltica pblica. Esta "efetiva resoluo" no significa nada tecnicamente perfeito.
Em lugar disto, significa aquilo que politicamente se considera uma "boa
deciso": uma deciso em relao qual todos os atores envolvidos acreditem que saram
ganhando alguma coisa e nenhum ator envolvido acredite que saiu completamente
prejudicado.
Como esta soluo realmente difcil de ser obtida, apesar de todas as
possibilidades de negociao, ento considera-se tambm uma "boa deciso" aquela que
foi a melhor possvel naquele momento especfico.
Isto, na prtica, quer dizer que naquele momento todos os atores dotados de
efetivos recursos de poder para inviabilizar uma poltica pblica devem acreditar que saram
ganhando alguma coisa e nenhum ator dotado de efetivos recursos de poder para
inviabilizar a poltica pblica acredite que saiu prejudicado com a deciso. Ou seja, a
ausncia de ganhos e os prejuzos reais em um momento especifico devem estar limitados
queles atores que no so capazes de mobilizar recursos de poder para impedir que a
deciso se transforme em ao.

Os ltimos aspectos abordados acima remetem a discusso esfera da

implementao de polticas pblicas. Desde a dcada de 1970, o estudo de polticas
publicas indica haver algo como que um "elo perdido", situado entre a tomada de deciso e
a avaliao dos resultados: a implementao. Embora esta preocupao com a
implementao seja relevante, na realidade, a separao entre a formulao, a deciso, a
implementao e a avaliao de polticas pblicas um recurso mais importante para fins
de anlise do que um fato real do processo poltico.
A implementao pode ser compreendida como o conjunto de aes
realizadas por grupos ou indivduos de natureza pblica ou privada, as quais so
direcionadas para a consecuo de objetivos estabelecidos mediante decises anteriores
quanto a polticas. Em outra palavras, trata-se das aes para fazer uma poltica sair do
papel e funcionar efetivamente. Este processo precisa ser acompanhado, entre outras
coisas, para que seja possvel identificar porque muitas coisas do certo enquanto muitas
outras do errado entre o momento em que uma poltica formulada e o seu resultado
concreto.
Efetivamente, em especial quando uma poltica envolve diferentes nveis de
governo - federal, estadual, municipal - ou diferentes regies de uma mesmo pas, ou
ainda, diferentes setores de atividade, a implementao pode se mostrar uma questo
problemtica, j que o controle do processo de torna mais complexo.

14

Mesmo quando se trata apenas do nvel local, h que se considerar, ainda,

a importncia dos vnculos entre diferentes organizaes e agncias pblicas no nvel local
para o sucesso da implementao. Geralmente, quando a ao depende de um certo
nmero de elos numa cadeia de implementao, ento o grau necessrio de cooperao
entre as organizaes para que esta cadeia funcione pode ser muito elevado. Se isto no
acontecer, pequenas deficincias acumuladas podem levar a um grande fracasso.
Assim, h estudos que indicam dez pr-condies necessrias para que haja
uma implementao perfeita:
1) As circunstncias externas agncia implementadora no devem impor restries que a
desvirtuem;
2) 0 programa deve dispor de tempo e recursos suficientes;
3) No apenas no deve haver restries em termos de recursos globais, mas tambm, em
cada estgio da implementao, a combinao necessria de recursos deve estar
efetivamente disponvel;
4) A poltica a ser implementada deve ser baseada numa teoria adequada sobre a relao
entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma soluo que est sendo proposta);
5) Esta relao entre causa e efeito deve ser direta e, se houver fatores intervenientes,
estes devem ser mnimos;
6) Deve haver uma s agncia implementadora, que no depende de outras agncias para
ter sucesso; se outras agncias estiverem envolvidas, a relao de dependncia dever ser
mnima em nmero e em importncia;
7) Deve haver completa compreenso e consenso quanto aos objetivos a serem atingidos e
esta condio deve permanecer durante todo o processo de implementao;
8) Ao avanar em direo aos objetivos acordados, deve ser possvel especificar, com
detalhes completos e em seqncia perfeita, as tarefas a serem realizadas por cada
participante;
9) E' necessrio que haja perfeita comunicao e coordenao entre os vrios elementos
envolvidos no programa;

10) Os atores que exercem posies de comando devem ser capazes de obter efetiva
obedincia dos seus comandados.

Neste tipo de abordagem, a responsabilidade por uma poltica cabe,

claramente, aos agentes situados no topo do processo poltico, e so quatro as variveis
mais importantes:
a) a natureza da poltica: no pode admitir ambigidades;
b) a estrutura de implementao: os elos da cadeia devem ser mnimos;
c) a preveno de interferncias externas;

15

d) o controle sobre os atores envolvidos na implementao.

Particularmente quando se trata das variveis (c) e (d), deve-se levar em
considerao, tambm, como o tipo de poltica e de arenas polticas pode afetar o processo
de implementao. Ocorre que diferentes tipos de polticas e de arenas polticas envolvem
diferentes participantes com distintos nveis de envolvimento, conforme o que esteja em
jogo no momento. Assim, alguns tipos de polticas podem ser mais ou menos difceis de
implementar, podem ter maior ou menos probabilidade de interferncia externa, etc. Por
exemplo: as polticas redistributivas podem ser mais difceis de implementar que as
polticas distributivas; j as polticas regulatrias podem ser mais ou menos bem sucedidas
dependendo das suas conseqncias redistributivas.
Portanto, o acompanhamento e controle das polticas deve incluir, tambm: o
tipo de poltica e de arena poltica; o contexto inter e intra-organizacional dentro do qual
ocorre a implementao; e o mundo externo sobre o qual a poltica dever exercer o seu
impacto.
Por outro lado, os implementadores nem sempre so os atores situados no
topo da pirmide poltica. Assim, o acompanhamento de uma poltica deve levar em
considerao a existncia de uma percepo precisa acerca da poltica que se implementa.
Isto nem sempre ocorre. Ou seja, nem sempre os indivduos que atuam na implementao
de uma poltica sabem efetivamente que esto trabalhando como implementadores de algo
abstrato como uma poltica.
Alm disso, nem sempre a implementao se distingue do prprio processo
de formulao, e em muitos casos, a implementao acaba sendo algo como "a formulao
em processo". Isto tem conseqncias: entre outras, os prprios objetivos da poltica, e os
problemas envolvidos, no so conhecidos antecipadamente em sua totalidade, ao
contrrio, vo aparecendo medida em que o processo avana. Alm disso, se h polticas
que possuem caractersticas de "programas" - com objetivos e recursos definidos
claramente - outras no possuem tais caractersticas, sendo muito menos claras, inclusive
quanto aos seus limites.
Quando se trata de polticas com caractersticas de "programas, um dos
problemas que surgem resulta do modo pelo quais esses programas interagem e entram
em conflito com outros programas. Neste caso, diversas coisas podem ocorrer: (a) novas
iniciativas podem envolver mudanas que afetam atividades em andamento, com as quais
podem entrar em conflito; (b) muitas reas e setores de polticas so dominados por
agncias governamentais que tomam decises intra-organizacionais sobre como
compatibilizar os novos programas com os antigos; (c) o poder Executivo domina o sistema
governamental e legisla de muitas formas, e apenas alguns aspectos destas decises
aparecem como atos especficos do Congresso, e por este motivo as decises do
Legislativo podem parecer ambguas, pouco claras.
Ento, freqentemente o estudo e o acompanhamento da implementao
enfrentam a dificuldade de identificar o que que efetivamente est sendo implementado,
porque as polticas pblicas so fenmenos complexos. Eventualmente, esta complexidade
deliberada, ou seja, em certos casos, as polticas formuladas podem ter apenas o objetivo
de permitir que os polticos ofeream ao pblico satisfaes simblicas, sem que haja
nenhuma inteno verdadeira de implement-las.
Qualquer sistema poltico no qual a formulao e a implementao so
separados - seja pela diviso entre o Legislativo e o Executivo, seja pela diviso entre
nveis de governo (federal, estadual, municipal) - oferece oportunidades para a adoo

16

simblica de polticas. Em outras palavras, uma instncia pode facilmente assumir que
tomou a deciso demandada pelo pblico, sabendo antecipadamente que os custos de sua
implementao iro recair sobre outra instncia, sem que sejam providenciados os recursos
necessrios para tornar a ao possvel.
Mesmo quando no este o caso, importante reconhecer que o fenmeno
sobre o qual a ao ir incidir dever requerer negociao e compromisso. Por isso, o
acompanhamento e controle das polticas publicas requer que se tenha em mente que:
a) muitas polticas representam compromissos entre valores e objetivos conflitantes;
b) mudas polticas envolvem compromissos com interesses poderosos dentro da estrutura
de implementao;
c) muitas polticas envolvem compromissos com interesses poderosos sobre quem ser
afetado pela implementao;
d) muitas polticas so formuladas sem que tenha sido dada a ateno necessrias ao
modo pelo qual foras poderosas (particularmente as foras econmicas) podero
impossibilitar a sua implementao.

E' preciso reconhecer que tais compromissos no so imutveis, mas que

ainda assim eles podem persistir durante todo o processo de transformao da deciso em
ao; e que alguns tomadores de deciso podem se sentir muito satisfeitos em que isto
ocorra, de maneira a liber-los dos problemas da deciso.
Um outro problema tem a ver com o fato de que muitas aes governamentais
no envolvem a promulgao de programas explcitos instituindo novas atividades. Em
lugar disso, elas se resumem a ajustamentos na forma pela qual as atividades existentes
so realizadas. Um exemplo comum deste tipo so os aumentos ou redues de recursos
para atividades especficas, de forma que podem estimular ou simplesmente cancelar
determinadas polticas, sem que isto seja afirmado diretamente por qualquer agencia
governamental. E isto toma a implementao um assunto ainda mais complexo, pois a
relao entre o ajuste nos recursos e o prprio programa nem sempre direta.
Alm do aspecto relativo aos recursos, uma outra forma de interferir em uma
poltica em andamento a mudana na estrutura: transferncias de servios e atribuies
de uma agncia para outra, instituio de novas regras sobre a gesto de determinadas
atividades, etc - tudo isto muda o balano de poder do sistema de implementao e pode
afetar as prprias polticas: a mudana nas regras do jogo, afinal, pode mudar o prprio
resultado do jogo.
A idia, acima mencionada, da implementao como sendo "a formulao em
processo", pode trazer importantes contribuies para o esforo de acompanhamento e
controle. De fato, nem sempre todas as decises relevantes so tomadas durante a fase
que convencionalmente se denomina formulao. E, na verdade, existem diversas razes
para que estas decises sejam adiadas para a fase da implementao. Por exemplo:
a) porque existem conflitos que no puderam ser resolvidos durante o estgio de
formulao;
b) porque considera-se necessrio deixar que decises fundamentais somente sejam
tomadas quando todos os fatos estiverem disposio dos implementadores;

17

c) porque existe a crena de que os profissionais da implementao estaro melhor

preparados do que outros atores para tomar certas decises;
d) porque existe pouco conhecimento sobre o impacto efetivo das novas medidas;
e) porque existe o reconhecimento de que as decises cotidianas envolvero negociaes
e compromissos com interesses poderosos;
f) porque se considera que seja politicamente inconveniente tentar resolver esses conflitos.
Assim, o processo de implementao pode ser uma continuao da
formulao, envolvendo flexibilizao, idas e vindas, etc - de maneira que compreende um
contnuo processo de interao e negociao ao longo do tempo, entre aqueles que
querem pr uma poltica para funcionar e aqueles de quem este funcionamento depende.
Neste caso, preciso identificar quem procura influenciar a que, a quem, como e porque.
Por outro lado, frequentemente, a atitude dos agentes pblicos responsveis
pelas polticas frequentemente ignora todas essas consideraes. Mesmo quando se trata
de atores capacitados e comprometidos com a realizao de uma poltica, trs atitudes so
bastante comuns. Primeiro, os que decidem supem que o fato de uma poltica ter sido
decidida automaticamente garante que ela seja implementada. Segundo, todas as atenes
se concentram na deciso e no grupo decisrio, enquanto a implementao fica ignorada
ou tratada como se fosse de responsabilidade de um outro grupo. Terceiro,
aparentemente se supe que a implementao se resume a levar a cabo o que foi decidido,
logo, apenas uma questo de os executores fazerem o que deve ser feito para
implementar a poltica.
Ocorre que a realidade muito mais complexa, como foi visto anteriormente.
Em virtude disso, uma poltica pode simplesmente no chegar a ser implementada, seja
pela reao de interesses contrariados, seja por reao ou omisso dos agentes pblicos
envolvidos, seja por reao ou omisso at mesmo dos possveis beneficirios. Ou,
alternativamente, pode ter apenas algumas de suas partes implementadas. Pode ter partes
implementadas contraditoriamente deciso e seus objetivos. Pode ter partes
implementadas de maneira diversa - embora no contrria - do que foi previsto. Pode ter
partes implementadas contraditoriamente entre si. E muitas outras coisas podem ocorrer,
gerando resultados absolutamente diferentes daquilo que se pretendia com a deciso. Essa
variedade de resultados decorre do fato de que a implementao um processo interativo
e continuado de tomada de decises por numerosos e pequenos grupos envolvidos com a
poltica, os quais apresentam reaes efetivas ou potenciais deciso. Porisso, a
implementao deve ser vista sob uma perspectiva interativa, na qual as aes individuais
em pontos estratgicos influenciam consideravelmente os resultados obtidos.
E assim porque na realidade o que existe no um processo acabado, mas
sim um contnuo movimento de interao entre uma poltica em mudana, uma estrutura de
relaes de grande complexidade e um mundo exterior no apenas complexo mas,
tambm, dotado de uma dinmica cada vez mais acelerada.

POLTICAS PBLICAS: UM DEBATE

CONCEITUAL E REFLEXES
REFERENTES PRTICA DA
ANLISE DE POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL*
Klaus Frey**

Resumo

Neste trabalho so discutidos alguns conceitos

bsicos da anlise de polticas pblicas, destacamse as contribuies das abordagens do neoinstitucionalismo e da anlise de estilos polticos
para o campo de investigao da cincia poltica.
Analisando-se as implicaes dessa abordagem
para a realidade poltico-administrativa de pases
em desenvolvimento, particularmente do Brasil,
caracterizados por democracias no consolidadas,

* Trata-se de uma reviso e ampliao do segundo captulo da minha tese de

doutorado (Frey, 1997) sobre as polticas ambientais dos municpios de Santos
e Curitiba. Agradeo aos colegas do Departamento de Cincias Sociais e do
Ncleo Interdisciplinar de Polticas Pblicas (NIPP) da UFSC pelos comentrios
feitos nos seminrios realizados sobre este trabalho e, particularmente, a Luci
Ribeiro Frey e Cludio Gonalves Couto por suas importantes observaes.
** Professor do mestrado em Administrao da Pontifcia Universidade Catlica
do Paran (PUCPR). Doutor em Cincias Sociais pela Universidade de Konstanz,
Alemanha.

PLANEJAMENTO E
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000

212

o texto conclui que as peculiaridades

socioeconmicas e as polticas das sociedades
em desenvolvimento no podem ser tratadas
apenas como fatores institucionais e processuais
especficos, mas preciso uma adaptao do
conjunto de instrumentos da anlise de polticas
pblicas s condies peculiares das sociedades
em desenvolvimento.

1 Introduo

ste trabalho tem por objetivo incitar uma discusso tericometodolgica acerca da anlise de polticas pblicas no Brasil. Discute-se alguns conceitos bsicos da anlise de polticas
pblicas assim como as contribuies das abordagens do neoinstitucionalismo e da anlise de estilos polticos para esse campo de investigao que de fato, nas ltimas dcadas, mais ganhou
espao e importncia dentro das cincias poltica e administrativa.
Finalmente, discute-se as implicaes dessas abordagens, que surgiram nos pases desenvolvidos como regimes democrticos estveis e consolidados, para a prtica da anlise de polticas pblicas
no contexto poltico-administrativo de pases em desenvolvimento
como o Brasil, caracterizados como democracias delegativas
[ODonnell, 1991] ou regimes neopatrimoniais [Eisenstadt, 1974],
cujas caractersticas mais relevantes para o tema aqui discutido so
as instituies democrticas frgeis e a coexistncia de comportamentos poltico-administrativos modernos e tradicionais.

POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
CONCEITUAL E
REFLEXES
REFERENTES PRATICA
DA ANLISE DE
POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL

Na cincia poltica, costuma-se distinguir trs abordagens de acordo com os problemas de investigao levantados. Em primeiro lugar, podemos salientar o questionamento clssico da cincia poltica que se refere ao sistema poltico como tal e pergunta pela ordem poltica certa ou verdadeira: o que um bom governo e qual
o melhor Estado para garantir e proteger a felicidade dos cidados ou da sociedade foram as preocupaes primordiais dos tericos clssicos Plato e Aristteles.1 Em segundo lugar, temos o
questionamento poltico, propriamente dito, que se refere anlise
das foras polticas cruciais no processo decisrio. E, finalmente, as
investigaes podem ser voltadas aos resultados que um dado sistema poltico vem produzindo. Nesse caso, o interesse primordial
consiste na avaliao das contribuies que certas estratgias escolhidas podem trazer para a soluo de problemas especficos.

Ver, por exemplo, Leal (1997, cap. I).

213

PLANEJAMENTO E
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000

O ltimo dos questionamentos mencionados diz respeito anlise

de campos especficos de polticas pblicas como as polticas
econmicas, financeiras, tecnolgicas, sociais ou ambientais. Entretanto, o interesse da anlise de polticas pblicas no se restringe
meramente a aumentar o conhecimento sobre planos, programas e
projetos desenvolvidos e implementados pelas polticas setoriais.
Visando explanao das leis e princpios prprios das polticas
especficas, a abordagem da policy analysis' pretende analisar a
inter-relao entre as instituies polticas, o processo poltico e os
contedos de poltica com o arcabouo dos questionamentos tradicionais da cincia poltica [Windhoff-Hritier, 1987, p. 7].
Nos Estados Unidos, essa vertente de pesquisa da cincia poltica
comeou a se instituir j no incio dos anos 50, sob o rtulo de
policy science',2 ao passo que na Europa, particularmente na Alemanha, a preocupao com determinados campos de polticas s
toma fora a partir do incio dos anos 70, quando com a ascenso
da socialdemocracia o planejamento e as polticas setoriais foram
estendidos significativamente.3 J no Brasil, estudos sobre polticas
pblicas foram realizados s recentemente. Nesses estudos, ainda
espordicos, deu-se nfase ou anlise das estruturas e instituies
ou caracterizao dos processos de negociao das polticas setoriais
especficas.4 Deve-se atentar para o fato de que programas ou polticas setoriais foram examinados com respeito a seus efeitos e que

Ver a coletnea de Lerner/Lasswell (1951), em que se encontra pela primeira vez

uma caracterizao resumida da policy science referente aos contedos de pesquisa,
aos mtodos aplicados e influncia das outras disciplinas de pesquisa. Compare
a definio de Laswell (1951): We can think of the policy sciences as the disciplines
concerned with explaining the policy-making and policy-executing process, and
with locating data and providing interpretations which are relevant to the policy
problems of a given period (p.14). Sobre o desenvolvimento dos estudos de
implementao nos Estados Unidos, ver Perez (1998).
3
Em relao ao desenvolvimento da policy analysis na Alemanha, ver sobretudo
Prittwitz (1994), Schubert (1991) e Windhoff-Hritier (1987).
4

Referente poltica ambiental brasileira, ver Guimares (1991), referente

poltica ambiental no estado de So Paulo, Ferreira (1990u, 1992); e referente
poltica ambiental municipal, Ferreira (1996). Uma anlise abrangente da temtica
da poltica social na bibliografia brasileira encontra-se em Vianna (1989).

214

esses estudos foram antes de mais nada de natureza descritiva com

graus de complexidade analtica e metodolgica bastante distintos. Predominam microabordagens contextualizadas, porm
dissociadas dos macroprocessos ou ainda restritas a um nico
approach e limitadas no tempo [Perez, 1998, p.70]. Normalmente, tais estudos carecem de um embasamento terico que deve
ser considerado um pressuposto para que se possa chegar a um
maior grau de generalizao dos resultados adquiridos.

POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
CONCEITUAL E
REFLEXES
REFERENTES PRATICA
DA ANLISE DE
POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL

Na verdade, a falta de teorizao uma crtica comumente direcionada

policy analysis'. Porm, a falta de teoria explicvel, se levarmos
em considerao o interesse de conhecimento prprio da policy
analysis', que , a saber, a empiria e a prtica poltica.5 Enquanto
alguns dos crticos at chegam a contestar a cientificidade da policy
analysis' pela falta de teorizao,6 para Wollmann, ao contrrio, a policy
analysis' contm o potencial analtico de superar uma abordagem
isolada que d prioridade ou dimenso institucional (polity') ou
dimenso poltico-processual, ao deixar confluir a dimenso material
de poltica (isto , fins, impactos, etc.) com as dimenses institucional
e poltico-processual [Wollmann, 1985, p. 74].
No que diz respeito policy analysis' nos pases em desenvolvimento, preciso levar em considerao o fato de que o instrumento analtico-conceitual (deficitrio) foi elaborado nos pases industrializados e, portanto, ajustado s particularidades das democracias
mais consolidadas do Ocidente. Defendo a tese de que as peculiaridades socioeconmicas e polticas das sociedades em desenvolvimento no podem ser tratadas apenas como fatores especficos
de polity' e politics', mas que preciso uma adaptao do conjunto
5

Ver Lobo (1998, p. 82), que salienta o mrito de estudos mais localizados, uma
vez que esses permitem um aprofundamento maior de questes especficas.
6
Um posicionamento particularmente crtico que contesta o carter cientfico
da policy analysis encontra-se em Paris/Reynold: On the other hand, policy
studies are regarded by many political scientists, economists, and sociologists
as second-best-research. The concern is, in part, that these studies most often
use imperfect, incomplete data in order to meet the time constraints of public
policy making processes. More importantly, the field of inquiry is too broad
and varied to fit within a single theoretical framework or set of methodologies.
policy inquiry is not considered a sciense (Paris/Reynold ,1983, p. IX).

215

PLANEJAMENTO E
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000

de instrumentos da anlise de polticas pblicas s condies

peculiares das sociedades em desenvolvimento.
A fim de fundamentar essa tese, pretendo, depois da apresentao
dos conceitos bsicos da abordagem analtica da policy analysis'
na seo seguinte, caracterizar as idias centrais do neoinstitucionalismo e da anlise de estilos polticos, duas vertentes
da cincia poltica que ganharam relevncia para a anlise de polticas pblicas em conseqncia das crticas conduzidas contra a
policy analysis' tradicional. Finalmente, ser tematizada a
necessidade de integrao dessas trs abordagens de pesquisa no
que concerne a adaptao da policy analysis' s particularidades
das democracias no-consolidadas.

1 Policy analysis
A seguir, sero apresentados alguns conceitos da policy analysis': policy',
politics' e polity', policy network, policy arena e policy cycle', os
quais so considerados de fundamental importncia tanto para a
compreenso de polticas pblicas quanto para a estruturao de um
processo de pesquisa, que vise realizao de estudos de caso.

Policy politics polity

De acordo com os mencionados questionamentos da cincia poltica, a literatura sobre policy analysis' diferencia trs dimenses da
poltica.7 Para a ilustrao dessas dimenses tem-se adotado na
cincia poltica o emprego dos conceitos em ingls de polity' para
denominar as instituies polticas, politics' para os processos
polticos e, por fim, policy para os contedos da poltica:

a dimenso institucional polity' se refere ordem do sistema

poltico, delineada pelo sistema jurdico, e estrutura institucional
do sistema poltico-administrativo;

no quadro da dimenso processual politics' tem-se em vista o

processo poltico, freqentemente de carter conflituoso, no que

7

Ver a respeito Windhoff-Hritier (1987), Jann (1994, p. 308s), Schubert (1991,

p. 26) e Prittwitz (1994, p. 11 ss).

216

diz respeito imposio de objetivos, aos contedos e s decises

de distribuio;

a dimenso material policy' refere-se aos contedos concretos,

isto , configurao dos programas polticos, aos problemas tcnicos e ao contedo material das decises polticas.

POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
CONCEITUAL E
REFLEXES
REFERENTES PRATICA
DA ANLISE DE
POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL

Essa diferenciao terica de aspectos peculiares da poltica fornece

categorias que podem se evidenciar proveitosas na estruturao de
projetos de pesquisa. Todavia, no se deve deixar de reparar que na
realidade poltica essas dimenses so entrelaadas e se influenciam
mutuamente. Segundo Schubert, a ordem poltica concreta forma
o quadro, dentro do qual se efetiva a poltica material por meio
de estratgias polticas de conflito e de consenso (1991, p. 26).
Dessa maneira, a prtica comum da policy analysis' de distinguir
entre variveis dependentes e independentes [Namacher, 1991,
p. 218], tendo por finalidade a reduo de complexidade, pode-se
mostrar embaraosa e inadequada para boa parte dos casos empricos.
Isto particularmente bvio nos casos de polticas setoriais novas e
fortemente conflituosas, como bem ilustra o caso da poltica ambiental.
inquestionvel que o descobrimento da proteo ambiental como
uma poltica setorial peculiar levou a transformaes significativas dos
arranjos institucionais em todos os nveis de ao estatal. Por outro
lado, em conseqncia da tematizao da questo ambiental, novos
atores polticos (associaes ambientais, institutos de pesquisa
ambiental, reparties pblicas encarregadas com a preservao
ambiental) entraram em cena, transformando e reestruturando o processo poltico.8
Portanto, no que diz respeito criao de hipteses norteadoras
para estudos de caso, no possvel e no se justifica uma deduo
meramente terica a priori' das variveis de anlise que devem ser consideradas. So indispensveis representaes modelares sobre possveis concatenaes explicativas [Knoepfel, 1987,
p. 77] que podem ser obtidas por meio de estudos empricos
preliminares em cada campo de poltica. No caso de polticas
setoriais, consolidadas com estruturas de deciso relativamente es8

Ver o caso da Alemanha: Frey (1990, p. 26 s) e Hartkopf/Bohne (1983, p. 122 f).

217

PLANEJAMENTO E
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000

tveis pode at ser legtimo considerar o fator instituies como

varivel independente. Mas se esse no for o caso, ou seja, se os
estudos empricos preliminares mostram uma dinmica expressiva
das estruturas institucionais, deve-se partir do pressuposto da existncia de uma dependncia, pelo menos parcial, entre as polticas
a serem examinadas e a varivel institucional.
No que diz respeito prtica cotidiana do pesquisador ou analista de
polticas pblicas, no se deve negligenciar o fato de que as prprias
circunstncias referentes aos interesses do solicitante da pesquisa e
s constelaes das foras polticas, mas tambm s limitaes no
tocante aos recursos disponveis (tanto humanos e financeiros quanto
de tempo), costumam influenciar o processo de formulao do projeto
de pesquisa. Freqentemente, sobretudo no mbito de consultorias
para governos, o pesquisador se confronta com vrias restries,
vendo-se obrigado a considerar as dimenses polity' e politics'
como variveis independentes; fato esse que at se justifica em face
dos interesses e exigncias particulares colocadas por governos, cujo
interesse primordial o aperfeioamento de programas ou projetos
concretos no menor tempo possvel. Nesse caso, o pesquisador parte
de estruturas polticas e condies de poder dadas e, a partir da,
desenvolve um programa de ao poltica otimizado (dentro do qual
ele at pode propor algumas mudanas das estruturas polticas e dos
padres processuais).
No entanto, se o interesse do estudo visa a conhecer as
concatenaes de efeito reais entre as trs dimenses, o pressuposto de variveis independentes parece ao todo discutvel9 , par9

Compare a distino feita por Elmore entre forward mapping e backward

mapping no contexto da pesquisa de implementao. O consultor de polticas
pblicas costuma-se valer do forward mapping, o que pressupe que ele
como formulador das polticas define em conjunto com a liderana administrativa
as polticas e as responsabilidades, equacionando possveis interferncias na
implementao das polticas. Isso, por sua vez, pressupe a capacidade por
parte dos gestores das polticas pblicas de controlar o processo polticoadministrativo durante a fase da implementao. O cientista poltico, ao
contrrio, interessado na anlise posterior dos dficits de implementao,
costuma enfocar os pontos crticos de interseo das aes polticas,
administrativas e privadas caractersticos da abordagem de backward mapping
a fim de chegar a um melhor entendimento das dinmicas do processo polticoadministrativo [ver Vianna, 1996, p. 25].

218

ticularmente diante do desafio de considerar a dimenso temporal

das polticas pblicas.10 A pergunta pelo grau de influncia das
estruturas polticas (polity') e dos processos de negociao poltica
(politics') sobre o resultado material concreto (policy') uma orientao caracterstica da policy analysis' parte, no meu entender,
do pressuposto de concatenaes de efeitos lineares. Tal conjectura contradiz a experincia emprica da existncia de inter-relaes
entre as trs dimenses da poltica, especialmente entre as dimenses policy' e politics'. Ainda que seja imaginvel que o arcabouo
institucional, que por sua vez condiciona os processos polticos,
possa se manter estvel durante um perodo bastante longo (da
poderamos concluir uma independncia relativa da varivel polity'
para essa concreta situao emprica),11 difcil imaginar uma tal
independncia para as dimenses politics' e policy'. As disputas
polticas e as relaes das foras de poder sempre deixaro suas
marcas nos programas e projetos desenvolvidos e implementados.

POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
CONCEITUAL E
REFLEXES
REFERENTES PRATICA
DA ANLISE DE
POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL

A suposio de Lowi (1972, p. 299) de que policies determine

politics' pode at ser vlida para um campo especfico de poltica
ou um policy issue, sob condies particulares, mas de forma alguma serve como lei global. O exame da vida de certas polticas
setoriais, sobretudo as de carter mais dinmico e polmico, no
deixa dvidas referentes interdependncia entre os processos e
os resultados das polticas. A evoluo histrica da poltica ambiental,
por exemplo, mostra de forma ntida como ambas dimenses tm
se influenciado de forma recproca e permanente. As constelaes

10

Ver a respeito Couto (1998) que chama ateno para a importncia dos
diferentes tempos na anlise dos processos da transio poltica e econmica
no Brasil ps-constituinte, mostrando inclusive as conseqncias desse processo
dinmico para a transformao da agenda governamental.

11

Deve-se levar em conta que os estudos tradicionais, em geral de carter

quantitativo, apenas costumam (e podem) considerar a estrutura institucional
mais superficial. No caso de estudos comparativos sobre programas polticos
de sistemas de gover no presidenciais e sistemas parlamentaristas [ver
Namacher 1991, p. 168], costuma-se excluir possveis modificaes
institucionais nos nveis inferiores ao governo ou ao parlamento (por exemplo,
a criao de rgos de coordenao na administrao), apesar de esses fatores
se mostrarem eventualmente mais relevantes para os resultados das polticas
do que o fator sistema de governo.

219

PLANEJAMENTO E
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000

de atores, as condies de interesse em cada situao e as orientaes valorativas elementos que podem ser considerados
condicionantes do grau de conflito reinante nos processos polticos
sofreram modificaes significativas medida que se agravaram
os problemas ambientais e se consolidou esse novo campo da poltica. O incremento da conscincia ambiental reforou os conflitos entre os interesses econmicos e ecolgicos. Da mesma maneira como a dimenso material dos problemas ambientais tem conduzido cristalizao de constelaes especficas de interesse, os
programas ambientais concretos, por sua vez elaborados por agentes planejadores, devem ser considerados o resultado de um processo poltico, intermediado por estruturas institucionais, que reflete constelaes especficas de interesse. Um plano de zoneamento
ambiental que prev a transformao de zonas industriais ou rurais
em zonas de proteo ambiental, sem dvida alguma, provoca
resistncia por parte dos interesses econmicos afetados, o que
representa uma modificao das condies de politics. Eventualmente, tais interesses econmicos conseguem exercer uma presso bastante forte dentro do sistema poltico-administrativo, de modo
que essas novas condies de politics podem levar reviso do
plano original.
Alm disso, vale lembrar que todos esses fatores condicionantes das
polticas pblicas so sujeitos a alteraes ao longo do tempo. A
conscincia ambiental, por exemplo, tem aumentado significativamente na Europa aps o acidente nuclear de Chernobyl, promovendo condies altamente favorveis implementao de polticas
ambientais mais substanciais. Atualmente, porm, com os problemas
socioeconmicos particularmente referentes ao desemprego agravados, o tema ambiental parece ter cado em esquecimento e sado
das agendas governamentais no mundo inteiro.
Os estudos tradicionais sobre polticas pblicas baseados em mtodos quantitativos freqentemente so forados a se limitar a um
nmero reduzido de variveis explicativas, devido s dificuldades
tcnicas e organizativas. No entanto, se quisermos saber mais detalhes sobre a gnese e o percurso de certos programas polticos
os fatores favorveis e os entraves bloqueadores , ento a pesquisa
comparativa no pode deixar de se concentrar de forma mais in-

220

tensa na investigao da vida interna dos processos poltico-administrativos. Com esse direcionamento processual, tornam-se mais
importantes os arranjos institucionais, as atitudes e objetivos dos
atores polticos, os instrumentos de ao e as estratgias polticas.
Diante dessa reorientao aqui proposta, as categorias de policy
networks, policy arena e policy cycle ganham relevncia para a
policy analysis'. Apresentamos a seguir essas categorias.

POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
CONCEITUAL E
REFLEXES
REFERENTES PRATICA
DA ANLISE DE
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NO BRASIL

Policy networks
Conforme uma definio de Heclo, entende-se por um policy
network as interaes das diferentes instituies e grupos tanto
do executivo, do legislativo como da sociedade na gnese e na
implementao de uma determinada policy' [Heclo, 1978, p.
102]. Segundo Miller, trata-se no caso de policy networks de
redes de relaes sociais que se repetem periodicamente, mas
que se mostram menos formais e delineadas do que relaes
sociais institucionalizadas, nas quais prevista uma distribuio
concreta de papis organizacionais. Todavia, essas redes sociais
evidenciam-se suficientemente regulares, para que possa surgir
confiana entre seus integrantes e se estabelecer opinies e valores
comuns [Miller, 1994, p. 379].
Essas policy networks' ganham importncia nos processos decisrios
dos sistemas poltico-administrativos nas democracias modernas,
ao passo que os processos e procedimentos formais e prescritos
pelas constituies perdem a influncia sobre a determinao real
dos contedos [Schubert, 1991, p. 36]. As redes de atores, que se
formam em torno de polticas especficas, podem ser consideradas
como tipos antagnicos ao tipo institucional da hierarquia. As
caractersticas particulares das policy networks so uma estrutura
horizontal de competncias, uma densidade comunicativa bastante
alta e, inter-relacionado com isso, um controle mtuo comparativamente intenso [Prittwitz, 1994, p.93]. Prittwitz assinala que as barreiras de acesso s policy networks so relativamente baixas, se
comparadas aos sistemas corporativistas de negociao (idem, p.
94). Porm, em alguns campos da poltica, como por exemplo na
poltica monetria ou na poltica de defesa nacional, o nmero dos
221

PLANEJAMENTO E
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000

envolvidos tende a ser pequeno e as barreiras de acesso tendem a

ser altas. Windhoff-Hritier fala de policy networks excludentes e
fechadas. Nesses casos, as relaes entre os poucos envolvidos tendem a ser intensas, rotineiras e freqentemente institucionalizadas
[Windhoff-Hritier, 1987, p. 45]. Redes de atores que no se constituem em torno de uma poltica setorial como um todo (por exemplo, a poltica de sade, de educao ou de meio ambiente), mas
apenas com algumas questes mais estreitamente delimitadas (por
exemplo, um projeto de reciclagem de lixo, ou a criao e
implementao de uma zona de proteo ambiental), so chamadas de issue networks [idem, p. 46 e Miller, 1994, p. 379].
Para a anlise de polticas pblicas, as policy networks' ou issue
networks' so de grande importncia, sobretudo enquanto fatores
dos processos de conflito e de coalizo na vida poltico-administrativa. Foi observado, no caso da realidade poltica das democracias
mais consolidadas, que os membros de tais policy networks costumam rivalizar-se, mas acabam criando laos internos de solidariedade, o que lhes possibilita se defender e agir contra os outros
policy networks considerados concorrentes.
Os fatos de os membros de diversas instituies polticas e administrativas se movimentarem dentro da esfera de interesse de uma
rea de policy, reduzirem o seu controle recproco e se solidarizarem conduziram a um estarrecimento e a um fechamento recproco
de policy networks [Windhoff-Hritier, 1987, p. 47].
Com efeito, observa-se com freqncia que as fronteiras e delimitaes entre as burocracias estatais, os polticos e os grupos de
interesse envolvidos na definio das polticas se desfazem
[Schubert, 1991, p.36]. Na luta pelos escassos recursos financeiros
surgem relaes de cumplicidade setorial, tendo como objetivo
comum a obteno de um montante o maior possvel de recursos para a sua respectiva rea poltica. Na atual conjuntura brasileira,
caracterizada pela necessidade de um ajuste fiscal, essas disputas
entre as vrias pastas e policy networks pelos recursos, assim como
entre essas pastas, a equipe econmica e a presidncia tornamse particularmente acirradas, deixando transparecer uma certa incapacidade de ao e, logo, comprometendo a governabilidade

222

do sistema poltico. Essa conseqente debilitao da capacidade

de conduzir reformas detectadas como indispensveis no se restringe, todavia, ao mbito do poder executivo, mas se reproduz no
processo legislativo, em que freqentemente observa-se a
sobreposio das lealdades partidrias e organizacionais por policy'
lealdades [Windhoff-Hritier, 1987, p. 47]. Particularmente, no que
tange implementao de reformas que visam a reduzir gastos
sociais e investimentos pblicos isto , polticas de carter
redistributivo 12 as quais por sua natureza implicam custos poltico-eleitorais significativos, observa-se um potencial significativo de
obstruo, assim como fortes resistncias da parte de grupos de
interesses e burocracias constitudos em torno dos programas existentes e pelo apoio popular a determinados programas [Figueiredo/
Limongi, 1998, p. 65].

POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
CONCEITUAL E
REFLEXES
REFERENTES PRATICA
DA ANLISE DE
POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL

Policy arena
A concepo da policy arena foi originalmente introduzida no debate cientfico por Lowi (1972).13 Ela parte do pressuposto de que
as reaes e expectativas das pessoas afetadas por medidas polticas tm um efeito antecipativo para o processo poltico de deciso
e de implementao. Os custos e ganhos que as pessoas esperam
de tais medidas tornam-se decisivos para a configurao do processo poltico. O modelo da policy arena refere-se portanto aos
processos de conflito e de consenso dentro das diversas reas de
poltica, as quais podem ser distinguidas de acordo com seu carter
distributivo, redistributivo, regulatrio ou constitutivo.
Essas quatro formas de poltica podem tambm ser caracterizadas,
no tocante forma e aos efeitos dos meios de implementao aplicados, aos contedos das polticas e, finalmente, no que tange ao
modo da resoluo de conflitos polticos.
1. Polticas distributivas so caracterizadas por um baixo grau de
conflito dos processos polticos, visto que polticas de carter
distributivo s parecem distribuir vantagens e no acarretam custos
12
13

Ver a respeito a seo seguinte sobre as diversas policy arenas.

Ver Schubert (1991, p.37s) e Windhoff-Hritier (1987, p.47ss).

223

PLANEJAMENTO E
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000

pelo menos diretamente percebveis para outros grupos. Essas

policy arenas so caracterizadas por consenso e indiferena amigvel [Windhoff-Hritier, 1987, p. 48]. Em geral, polticas
distributivas beneficiam um grande nmero de destinatrios, todavia em escala relativamente pequena; potenciais opositores costumam ser includos na distribuio de servios e benefcios.
2. Polticas redistributivas, ao contrrio, so orientadas para o conflito. O objetivo o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e
grupos da sociedade [Windhoff-Hritier, 1987, p. 49]. O processo
poltico que visa a uma redistribuio costuma ser polarizado e repleto de conflitos.
3. Polticas regulatrias trabalham com ordens e proibies, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefcios no so
determinveis de antemo; dependem da configurao concreta
das polticas. Custos e benefcios podem ser distribudos de forma
igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do
mesmo modo como as polticas tambm podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso e
de coalizo podem se modificar conforme a configurao especfica
das polticas.
4. Polticas constitutivas (constituent policy') [Lowi, 1972] ou polticas estruturadoras Beck fala de polticas modificadoras de
regras [Beck, 1993, p. 17] determinam as regras do jogo e com
isso a estrutura dos processos e conflitos polticos, isto , as condies
gerais sob as quais vm sendo negociadas as polticas distributivas,
redistributivas e regulatrias.
A poltica estruturadora diz respeito prpria esfera da poltica e
suas instituies condicionantes (polity') refere-se criao e
modelao de novas instituies, modificao do sistema de governo ou do sistema eleitoral, determinao e configurao dos
processos de negociao, de cooperao e de consulta entre os
atores polticos. A distino entre poltica estruturadora e poltica
scio-regulatria particularmente importante em relao aos
efeitos nos processos de conflito e de consenso, os quais so de
peculiar interesse para a policy analysis'. Enquanto polticas scio-

224

regulatrias versam sobre questes morais e vm sendo discutidas

de forma bastante controversa dentro da sociedade, as polticas
estruturadoras ou constitutivas costumam provocar muito menos
impacto na esfera pblica. Embora essas polticas possam implicar
conseqncias poderosas para o processo poltico, em geral costuma-se discutir e decidir sobre modificaes do sistema poltico apenas
dentro do prprio sistema poltico-administrativo. Raramente essas
discusses se tornam fatos polticos envolvendo setores mais amplos da sociedade. O interesse da opinio pblica sempre mais
dirigido aos contedos da poltica e bem menos aos aspectos processuais e estruturais.14

POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
CONCEITUAL E
REFLEXES
REFERENTES PRATICA
DA ANLISE DE
POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL

Em contraposio a Schubert, que fala de polticas mantenedoras

de sistema, parece-me mais conveniente o conceito de polticas
estruturadoras de sistema, por esse termo expressar mais claramente que esse tipo de poltica no visa apenas mera manuteno ou conservao do sistema existente, mas que polticas orientadas pela estrutura podem tambm ter por objetivo the
maintainance and design and renewal of social-political institutions
[Kooiman, 2000, p.158], isto , a modificao ou transformao do
sistema poltico atual. Uma tal compreenso dinmica da poltica
estruturadora est na base das concepes do Institution Building e
do Institutional Development, estratgias desenvolvidas e enfaticamente defendidas pelas agncias internacionais de desenvolvimento
para aumentar a governabilidade e a eficincia da development
administration nos pases do Terceiro Mundo.15
Sem querer aprofundar as dificuldades de classificar os processos
polticos empiricamente observveis no quadro das concepes do
policy network e da policy arena, e sem querer discutir em pormenores a multiplicidade das arenas polticas que podem ser encontradas empiricamente, mister ressaltar a suposio bsica da
14

Ver o exemplo do plebiscito sobre o sistema de governo no Brasil, em 1994,

que, apesar das campanhas realizadas com muito empenho e com altos recursos
financeiros, no conseguiu despertar um interesse maior na populao e na mdia.
15
Ver Goldsmith (1992), que analisa as concepes do Institution Building, do
Institution Development, da Institutional Sustainability e a New Institutional
Theory referentes s suas contribuies para as polticas de desenvolvimento
nos pases do Terceiro Mundo.

225

PLANEJAMENTO E
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000

abordagem, segundo a qual existe uma inter-relao entre a percepo de uma policy' por parte das pessoas afetadas e a estrutura
da arena poltica. Esse fato, por sua vez, se baseia no pressuposto
de que as pessoas afetadas associam custos ou benefcios s respectivas medidas [Windhoff-Hritier, 1987, p. 54].
Outras vertentes de pesquisa poltica como o neo-institucionalismo
ou a anlise de estilos polticos, os quais apresentarei mais adiante,
objetam contra essa abordagem explicativa de que nem sempre os
atores polticos dispem de preferncias e interesses claramente
definidos, e que deveriam ser levados em considerao outros fatores que exercem influncia no comportamento decisrio.

Policy cycle
Mais um elemento importante da abordagem da policy analysis'
o chamado policy cycle. Devido ao fato de que as redes e as
arenas das polticas setoriais podem sofrer modificaes no decorrer
dos processos de elaborao e implementao das polticas, de
fundamental importncia ter-se em conta o carter dinmico ou a
complexidade temporal [Couto, 1998, p. 54] dos processos
poltico-administrativos. Ao subdividir o agir pblico em fases parciais
do processo poltico-administrativo de resoluo de problemas, o
policy cycle acaba se revelando um modelo heurstico bastante
interessante para a anlise da vida de uma poltica pblica. As vrias
fases correspondem a uma seqncia de elementos do processo
poltico-administrativo e podem ser investigadas no que diz respeito
s constelaes de poder, s redes polticas e sociais e s prticas
poltico-administrativas que se encontram tipicamente em cada fase.
As tradicionais divises do ciclo poltico nas vrias propostas na
bibliografia se diferenciam apenas gradualmente. Comum a todas
as propostas so as fases da formulao, da implementao e do
controle dos impactos das polticas. Do ponto de vista analtico,
uma subdiviso um pouco mais sofisticada parece pertinente. Proponho distinguir entre as seguintes fases: percepo e definio de
problemas, agenda-setting, elaborao de programas e deciso,
implementao de polticas e, finalmente, a avaliao de polticas e
a eventual correo da ao.
226

No que tange fase da percepo e definio de problemas, o que

interessa ao analista de polticas pblicas a questo como em um
nmero infinito de possveis campos de ao poltica, alguns policy
issues vm se mostrando apropriados para um tratamento poltico
e conseqentemente acabam gerando um policy cycle. Um fato
pode ser percebido, pela primeira vez, como um problema poltico por grupos sociais isolados, mas tambm por polticos, grupos
de polticos ou pela administrao pblica. Freqentemente, so a
mdia e outras formas da comunicao poltica e social que contribuem para que seja atribuda relevncia poltica a um problema
peculiar. Windhoff-Hritier salienta que problemas do ponto de vista
analtico s se transformam em problemas de policy' a partir do
momento em que adquirem relevncia de ao do ponto de vista
poltico e administrativo: Somente a convico de que um problema social precisa ser dominado poltica e administrativamente o
transforma em um problema de policy' [Windhoff-Hritier, 1987,
p. 68]. Alm do mais, importante considerar a maneira como os
problemas foram definidos, sendo isso posteriormente de fundamental importncia para a proposio de solues na fase da elaborao dos programas [Kelly/Palumbo, 1992, p. 651].

POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
CONCEITUAL E
REFLEXES
REFERENTES PRATICA
DA ANLISE DE
POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL

Mas somente na fase do agenda setting se decide se um tema

efetivamente vem sendo inserido na pauta poltica atual ou se o
tema deve ser excludo ou adiado para uma data posterior, e isso
no obstante a sua relevncia de ao. Para poder tomar essa deciso, preciso pelo menos uma avaliao preliminar sobre custos e
benefcios das vrias opes disponveis de ao, assim como uma
avaliao das chances do tema ou projeto de se impor na arena
poltica. Isso no exige necessariamente uma tematizao pblica dos projetos [Prittwitz, 1994, p. 58], mas pelo menos conveniente o envolvimento dos relevantes atores polticos.16
Na fase de elaborao de programas e de deciso, preciso escolher a mais apropriada entre as vrias alternativas de ao. Normalmente precedem ao ato de deciso propriamente dito processos
16

Em relao caracterizao de diversas agendas polticas, das condies de

xito de policy issues especficos e das estratgias polticas no quadro do
agenda-setting, ver Windhoff-Hritier (1987: 69ss).

227

PLANEJAMENTO E
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000

de conflito e de acordo envolvendo pelo menos os atores mais

influentes na poltica e na administrao. Em geral, a instncia de
deciso responsvel decide sobre um programa de compromisso negociado j antecipadamente entre os atores polticos mais
relevantes. Decises verdadeiras, isto , escolhas entre vrias alternativas de ao, so raras excees nesta fase do ciclo poltico.
A implementao de polticas pode ser considerada aquela fase do
policy cycle cuja encomenda de ao estipulada na fase precedente formulao das polticas e a qual, por sua vez, produz do
mesmo modo determinados resultados e impactos de policy'
[Windhoff-Hritier, 1987, p. 86]. O interesse da policy analysis'
nesta fase se refere particularmente ao fato de que, muitas vezes,
os resultados e impactos reais de certas polticas no correspondem
aos impactos projetados na fase da sua formulao. No que tange
anlise dos processos de implementao, podemos discernir as
abordagens, cujo objetivo principal a anlise da qualidade material e tcnica de projetos ou programas, daquelas cuja anlise
direcionada para as estruturas poltico-administrativas e a atuao
dos atores envolvidos. No primeiro caso, tem-se em vista, antes de
mais nada, o contedo dos programas e planos. Comparando os
fins estipulados na formulao dos programas com os resultados
alcanados, examina-se at que ponto a encomenda de ao foi
cumprida e quais as causas de eventuais dficits de
implementao. No segundo caso, o que est em primeiro plano
o processo de implementao, isto , a descrio do como e
da explicao do porqu.
De maneira indutiva e emprica descreve-se o que acontece, quais
atores atuam com quais motivos e com quais resultados (idem, p. 87).
Na fase da avaliao de polticas e da correo de ao (evaluation),
apreciam-se os programas j implementados no tocante a seus impactos efetivos. Trata-se de indagar os dficits de impacto e os
efeitos colaterais indesejados para poder deduzir conseqncias
para aes e programas futuros. A avaliao ou controle de impacto
pode, no caso de os objetivos do programa terem sido alcanados,
levar ou suspenso ou ao fim do ciclo poltico, ou, caso contrrio,
iniciao de um novo ciclo, ou seja, a uma nova fase de percep-

228

o e definio e elaborao de um novo programa poltico ou

modificao do programa anterior. Com isso, a fase da avaliao
imprescindvel para o desenvolvimento e a adaptao contnua das
formas e instrumentos de ao pblica, o que Prittwitz denominou
como aprendizagem poltica [Prittwitz, 1994, p. 60 s].

POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
CONCEITUAL E
REFLEXES
REFERENTES PRATICA
DA ANLISE DE
POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL

Segundo a concepo do modelo de policy cycle, o processo de

resoluo de um problema poltico consiste de uma seqncia de
passos. Mas, na prtica, os atores poltico-administrativos dificilmente
se atm a essa seqncia. Isso vale especialmente para programas
polticos mais complexos que se baseiam em processos interativos,
cuja dinmica alimentada por reaes mtuas dos atores envolvidos: in fact policy making is actually complicated and interactive
[Kelly/Palumbo, 1992, p. 651]. Processos de aprendizagem poltica e
administrativa encontram-se de fato em todas as fases do ciclo poltico,
ou seja, o controle de impacto no tem que ser realizado exclusivamente no final do processo poltico, mas pode ou at deve
acompanhar as diversas fases do processo e conduzir a adaptaes
permanentes do programa e, com isso, propiciar uma reformulao
contnua da poltica. Vale assinalar que o modelo heurstico do policy
cycle um tipo puro idealizador do processo poltico, na prtica
dificilmente este se d de pleno acordo com o modelo. Porm, o fato
de os processos polticos reais no corresponderem ao modelo terico
no indica necessariamente que o modelo seja inadequado para a
explicao desses processos, mas sublinha o seu carter enquanto
instrumento de anlise. O policy cycle' nos fornece o quadro de
referncia para a anlise processual. Ao atribuir funes especficas s
diversas fases do processo poltico-administrativo, obtemos mediante
a comparao dos processos reais com o tipo puro pontos de
referncia que nos fornecem pistas s possveis causas dos dficits do
processo de resoluo de problema.17

17

Portanto, o modelo do policy cycle nos possibilita a integrao das distintas

abordagens avaliativas mencionadas por Arretche (1998) (avaliao poltica,
anlise de polticas pblicas e avaliao de polticas pblicas) dentro de um
modelo de referncia de carter processual. Cada uma dessas abordagens
avaliativas pode ser considerada parte integral do policy cycle. Ver tambm
importante trabalho de Vianna (1996) sobre os diversos modelos explicativos
das vrias fases das polticas pblicas.

229

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

Plano Diretor
da Reforma
do Aparelho do Estado

1 Introduo

Estado e sociedade formam, numa democracia, um todo

indivisvel. O Estado, cuja competncia e limites de atuao esto definidos
precipuamente na Constituio, deriva seu poder de legislar e de tributar a
populao, da legitimidade que lhe outorga a cidadania, via processo
eleitoral. A sociedade, por seu turno, manifesta seus anseios e demandas
por canais formais ou informais de contacto com as autoridades
constitudas. pelo dilogo democrtico entre o Estado e a sociedade que
se definem as prioridades a que o Governo deve ater-se para a construo
de um pas mais prspero e justo.
Nos ltimos anos, assistimos em todo o mundo a um debate
acalorado - ainda longe de concludo - sobre o papel que o Estado deve
desempenhar na vida contempornea e o grau de interveno que deve ter
na economia. No Brasil, o tema adquire relevncia particular, tendo em
vista que o Estado, em razo do modelo de desenvolvimento adotado,
desviou-se de suas funes precpuas para atuar com grande nfase na
esfera produtiva. Essa macia interferncia do Estado no mercado acarretou
distores crescentes neste ltimo, que passou a conviver com
artificialismos que se tornaram insustentveis na dcada de 90. Sem dvida,
num sistema capitalista, Estado e mercado, direta ou indiretamente, so as
duas instituies centrais que operam na coordenao dos sistemas
econmicos. Dessa forma, se uma delas apresenta funcionamento irregular,
inevitvel que nos depararemos com uma crise. Foi assim nos anos 20 e
30, em que claramente foi o mau funcionamento do mercado que trouxe em
9

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

seu bojo uma crise econmica de grandes propores. J nos anos 80, a
crise do Estado que pe em cheque o modelo econmico em vigncia.
importante ressaltar que a redefinio do papel do Estado um
tema de alcance universal nos anos 90. No Brasil esta questo adquiriu
importncia decisiva, tendo em vista o peso da presena do Estado na
economia nacional: tornou-se, conseqentemente, inadivel equacionar a
questo da reforma ou da reconstruo do Estado, que j no consegue
atender com eficincia a sobrecarga de demandas a ele dirigidas, sobretudo
na rea social. A reforma do Estado no , assim, um tema abstrato: ao
contrrio, algo cobrado pela cidadania, que v frustrada suas demandas e
expectativas.
A crise do Estado teve incio nos anos 70, mas s nos anos 80 se
tornou evidente. Paralelamente ao descontrole fiscal, diversos pases
passaram a apresentar reduo nas taxas de crescimento econmico,
aumento do desemprego e elevados ndices de inflao. Aps vrias
tentativas de explicao, tornou-se claro afinal que a causa da
desacelerao econmica nos pases desenvolvidos e dos graves
desequilbrios na Amrica Latina e no Leste Europeu era a crise do Estado,
que no soubera processar de forma adequada a sobrecarga de demandas a
ele dirigidas. A desordem econmica expressava agora a dificuldade do
Estado em continuar a administrar as crescentes expectativas em relao
poltica de bem-estar aplicada com relativo sucesso no ps-guerra.
A Primeira Grande Guerra Mundial e a Grande Depresso foram
o marco da crise do mercado e do Estado Liberal. Surge em seu lugar um
novo formato de Estado, que assume um papel decisivo na promoo do
desenvolvimento econmico e social. A partir desse momento, o Estado
passa a desempenhar um papel estratgico na coordenao da economia
capitalista, promovendo poupana forada, alavancando o desenvolvimento
econmico, corrigindo as distores do mercado e garantindo uma
distribuio de renda mais igualitria.
No obstante, nos ltimos 20 anos esse modelo mostrou-se
superado, vtima de distores decorrentes da tendncia observada em
grupos de empresrios e de funcionrios, que buscam utilizar o Estado em
seu prprio benefcio, e vtima tambm da acelerao do desenvolvimento
tecnolgico e da globalizao da economia mundial, que tornaram a
competio entre as naes muito mais aguda. A crise do Estado define-se
ento (1) como uma crise fiscal, caracterizada pela crescente perda do
crdito por parte do Estado e pela poupana pblica que se torna negativa;
(2) o esgotamento da estratgia estatizante de interveno do Estado, a qual
10

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

se reveste de vrias formas: o Estado do bem-estar social nos pases

desenvolvidos, a estratgia de substituio de importaes no terceiro
mundo, e o estatismo nos pases comunistas; e (3) a superao da forma de
administrar o Estado, isto , a superao da administrao pblica
burocrtica.
No Brasil, embora esteja presente desde os anos 70, a crise do
Estado somente se tornar clara a partir da segunda metade dos anos 80.
Suas manifestaes mais evidentes so a prpria crise fiscal e o
esgotamento da estratgia de substituio de importaes, que se inserem
num contexto mais amplo de superao das formas de interveno
econmica e social do Estado. Adicionalmente, o aparelho do Estado
concentra e centraliza funes, e se caracteriza pela rigidez dos
procedimentos e pelo excesso de normas e regulamentos.
A reao imediata crise - ainda nos anos 80, logo aps a
transio democrtica - foi ignor-la. Uma segunda resposta igualmente
inadequada foi a neoliberal, caracterizada pela ideologia do Estado mnimo.
Ambas revelaram-se irrealistas: a primeira, porque subestimou tal
desequilbrio; a segunda, porque utpica. S em meados dos anos 90 surge
uma resposta consistente com o desafio de superao da crise: a idia da
reforma ou reconstruo do Estado, de forma a resgatar sua autonomia
financeira e sua capacidade de implementar polticas pblicas.
Neste sentido, so inadiveis: (1) o ajustamento fiscal duradouro;
(2) reformas econmicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de
uma poltica industrial e tecnolgica, garantam a concorrncia interna e
criem as condies para o enfrentamento da competio internacional; (3) a
reforma da previdncia social; (4) a inovao dos instrumentos de poltica
social, proporcionando maior abrangncia e promovendo melhor qualidade
para os servios sociais; e (5) a reforma do aparelho do Estado, com vistas
a aumentar sua governana, ou seja, sua capacidade de implementar de
forma eficiente polticas pblicas.
Cabe aos ministrios da rea econmica, particularmente aos da
Fazenda e do Planejamento, proporem alternativas com vistas soluo da
crise fiscal . Aos ministrios setoriais compete rever as polticas pblicas,
em consonncia com os novos princpios do desenvolvimento econmico e
social. A atribuio do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do
Estado estabelecer as condies para que o governo possa aumentar sua
governana. Para isso, sua misso especfica a de orientar e
instrumentalizar a reforma do aparelho do Estado, nos termos definidos pela
Presidncia atravs deste Plano Diretor.
11

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

Entende-se por aparelho do Estado a administrao pblica em

sentido amplo, ou seja, a estrutura organizacional do Estado, em seus trs
poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio) e trs nveis (Unio, Estadosmembros e Municpios). O aparelho do Estado constitudo pelo governo,
isto , pela cpula dirigente nos Trs Poderes, por um corpo de
funcionrios, e pela fora militar. O Estado, por sua vez, mais abrangente
que o aparelho, porque compreende adicionalmente o sistema
constitucional-legal, que regula a populao nos limites de um territrio. O
Estado a organizao burocrtica que tem o monoplio da violncia legal,
o aparelho que tem o poder de legislar e tributar a populao de um
determinado territrio.
Estes conceitos permitem distinguir a reforma do Estado da
reforma do aparelho do Estado. A reforma do Estado um projeto amplo
que diz respeito s varias reas do governo e, ainda, ao conjunto da
sociedade brasileira, enquanto que a reforma do aparelho do Estado tem um
escopo mais restrito: est orientada para tornar a administrao pblica
mais eficiente e mais voltada para a cidadania. Este Plano Diretor focaliza
sua ateno na administrao pblica federal, mas muitas das suas diretrizes
e propostas podem tambm ser aplicadas no nvel estadual e municipal.
A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da
redefinio do papel do Estado, que deixa de ser o responsvel direto pelo
desenvolvimento econmico e social pela via da produo de bens e
servios, para fortalecer-se na funo de promotor e regulador desse
desenvolvimento. No plano econmico o Estado essencialmente um
instrumento de transferncias de renda, que se torna necessrio dada a
existncia de bens pblicos e de economias externas, que limitam a
capacidade de alocao de recursos do mercado. Para realizar essa funo
redistribuidora ou realocadora o Estado coleta impostos e os destina aos
objetivos clssicos de garantia da ordem interna e da segurana externa, aos
objetivos sociais de maior justia ou igualdade, e aos objetivos econmicos
de estabilizao e desenvolvimento. Para realizar esses dois ltimos
objetivos, que se tornaram centrais neste sculo, o Estado tendeu a assumir
funes diretas de execuo. As distores e ineficincias que da
resultaram deixaram claro, entretanto, que reformar o Estado significa
transferir para o setor privado as atividades que podem ser controladas pelo
mercado. Da a generalizao dos processos de privatizao de empresas
estatais. Neste plano, entretanto, salientaremos um outro processo to
importante quanto, e que no entretanto no est to claro: a
descentralizao para o setor pblico no-estatal da execuo de servios
que no envolvem o exerccio do poder de Estado, mas devem ser
12

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

subsidiados pelo Estado, como o caso dos servios de educao, sade,

cultura e pesquisa cientfica. Chamaremos a esse processo de
publicizao.
A reforma do Estado envolve mltiplos aspectos. O ajuste fiscal
devolve ao Estado a capacidade de definir e implementar polticas pblicas.
Atravs da liberalizao comercial, o Estado abandona a estratgia
protecionista da substituio de importaes. O programa de privatizaes
reflete a conscientizao da gravidade da crise fiscal e da correlata
limitao da capacidade do Estado de promover poupana forada atravs
das empresas estatais. Atravs desse programa transfere-se para o setor
privado a tarefa da produo que, em princpio, este realiza de forma mais
eficiente. Finalmente, atravs de um programa de publicizao, transfere-se
para o setor pblico no-estatal a produo dos servios competitivos ou
no-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre
Estado e sociedade para seu financiamento e controle.
Deste modo o Estado reduz seu papel de executor ou prestador
direto de servios, mantendo-se entretanto no papel de regulador e provedor
ou promotor destes, principalmente dos servios sociais como educao e
sade, que so essenciais para o desenvolvimento, na medida em que
envolvem investimento em capital humano; para a democracia, na medida
em que promovem cidados; e para uma distribuio de renda mais justa,
que o mercado incapaz de garantir, dada a oferta muito superior
demanda de mo-de-obra no-especializada. Como promotor desses
servios o Estado continuar a subsidi-los, buscando, ao mesmo tempo, o
controle social direto e a participao da sociedade.
Nesta nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funes de
regulao e de coordenao do Estado, particularmente no nvel federal, e a
progressiva descentralizao vertical, para os nveis estadual e municipal,
das funes executivas no campo da prestao de servios sociais e de
infra-estrutura.
Considerando esta tendncia, pretende-se reforar a governana a capacidade de governo do Estado - atravs da transio programada de
um tipo de administrao pblica burocrtica, rgida e ineficiente, voltada
para si prpria e para o controle interno, para uma administrao pblica
gerencial, flexvel e eficiente, voltada para o atendimento do cidado. O
governo brasileiro no carece de governabilidade, ou seja, de poder para
governar, dada sua legitimidade democrtica e o apoio com que conta na
sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governana, na

13

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

medida em que sua capacidade de implementar as polticas pblicas

limitada pela rigidez e ineficincia da mquina administrativa.

2 As Trs Formas de Administrao Pblica

A reforma do aparelho do Estado tornou-se imperativa nos anos
90 por uma segunda razo. No apenas ela se constituiu em uma resposta
crise generalizada do Estado, mas tambm est sendo caracterizada como
uma forma de defender o Estado enquanto res publica, enquanto coisa
pblica, enquanto patrimnio que, sendo pblico, de todos e para todos.
A defesa da coisa pblica vem sendo realizada nas democracias
modernas em dois nveis distintos: o nvel poltico e o administrativo. No
nvel poltico temos as instituies fundamentais da democracia, atravs das
quais se defendem no apenas os direitos individuais e sociais dos cidados,
mas tambm os direitos pblicos participao igualitria na coisa
pblica. As eleies livres e a liberdade de pensamento e de imprensa so
formas de defender o cidado e a coisa pblica. A explicitao dos direitos
pblicos ao patrimnio que de todos um passo que est hoje sendo dado
em todo o mundo. A denncia da privatizao do Estado pela esquerda
corresponde denncia da direita de que o Estado e a sociedade esto
sendo vtimas da prtica generalizada do rent seeking, da busca de rendas
ou vantagens extra-mercados para grupos determinados atravs do controle
do Estado. Ainda no plano democrtico, a prtica cada vez mais freqente
da participao e controle direto da administrao pblica pelos cidados,
principalmente no nvel local, uma nova forma de defender a coisa
pblica.
No plano administrativo, a administrao pblica burocrtica
surgiu no sculo passado conjuntamente com o Estado liberal, exatamente
como uma forma de defender a coisa pblica contra o patrimonialismo. Na
medida porm, que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos
direitos sociais e crescia em dimenso, foi-se percebendo que os custos
dessa defesa podiam ser mais altos que os benefcios do controle. Por isso,
neste sculo as prticas burocrticas vm sendo substitudas por um novo
tipo de administrao: a administrao gerencial.
A reforma do aparelho do Estado no pode ser concebida fora da
perspectiva de redefinio do papel do Estado e, portanto, pressupe o
reconhecimento prvio das modificaes observadas em suas atribuies ao
longo do tempo. Desta forma, partindo-se de uma perspectiva histrica,
14

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

verificamos que a administrao pblica - cujos princpios e caractersticas

no devem ser confundidos com os da administrao das empresas privadas
- evoluiu atravs de trs modelos bsicos: a administrao pblica
patrimonialista, a burocrtica e a gerencial. Estas trs formas se sucedem no
tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente
abandonada.
Administrao Pblica Patrimonialista - No patrimonialismo,
o aparelho do Estado funciona como uma extenso do poder do soberano, e
os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos
so considerados prebendas. A res publica no diferenciada das res
principis. Em conseqncia, a corrupo e o nepotismo so inerentes a esse
tipo de administrao. No momento em que o capitalismo e a democracia se
tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do
Estado. Neste novo momento histrico, a administrao patrimonialista
torna-se uma excrescncia inaceitvel.
Administrao Pblica Burocrtica - Surge na segunda metade
do sculo XIX, na poca do Estado liberal, como forma de combater a
corrupo e o nepotismo patrimonialista. Constituem princpios
orientadores do seu desenvolvimento a profissionalizao, a idia de
carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em sntese,
o poder racional-legal. Os controles administrativos visando evitar a
corrupo e o nepotismo so sempre a priori. Parte-se de uma desconfiana
prvia nos administradores pblicos e nos cidados que a eles dirigem
demandas. Por isso so sempre necessrios controles rgidos dos processos,
como por exemplo na admisso de pessoal, nas compras e no atendimento a
demandas.
Por outro lado, o controle - a garantia do poder do Estado transforma-se na prpria razo de ser do funcionrio. Em conseqncia, o
Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noo de sua misso bsica, que
servir sociedade. A qualidade fundamental da administrao pblica
burocrtica a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a
ineficincia, a auto-referncia, a incapacidade de voltar-se para o servio
aos cidados vistos como clientes. Este defeito, entretanto, no se revelou
determinante na poca do surgimento da administrao pblica burocrtica
porque os servios do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a
manter a ordem e administrar a justia, a garantir os contratos e a
propriedade.
Administrao Pblica Gerencial - Emerge na segunda metade
do sculo XX, como resposta, de um lado, expanso das funes
15

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

econmicas e sociais do Estado, e, de outro, ao desenvolvimento

tecnolgico e globalizao da economia mundial, uma vez que ambos
deixaram mostra os problemas associados adoo do modelo anterior. A
eficincia da administrao pblica - a necessidade de reduzir custos e
aumentar a qualidade dos servios, tendo o cidado como beneficirio torna-se ento essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser
orientada predominantemente pelos valores da eficincia e qualidade na
prestao de servios pblicos e pelo desenvolvimento de uma cultura
gerencial nas organizaes.
A administrao pblica gerencial constitui um avano e at um
certo ponto um rompimento com a administrao pblica burocrtica. Isto
no significa, entretanto, que negue todos os seus princpios. Pelo contrrio,
a administrao pblica gerencial est apoiada na anterior, da qual
conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princpios fundamentais,
como a admisso segundo rgidos critrios de mrito, a existncia de um
sistema estruturado e universal de remunerao, as carreiras, a avaliao
constante de desempenho, o treinamento sistemtico. A diferena
fundamental est na forma de controle, que deixa de basear-se nos
processos para concentrar-se nos resultados, e no na rigorosa
profissionalizao da administrao pblica, que continua um princpio
fundamental.
Na administrao pblica gerencial a estratgia volta-se (1) para a
definio precisa dos objetivos que o administrador pblico dever atingir
em sua unidade, (2) para a garantia de autonomia do administrador na
gesto dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem
colocados disposio para que possa atingir os objetivos contratados, e
(3) para o controle ou cobrana a posteriori dos resultados.
Adicionalmente, pratica-se a competio administrada no interior do prprio
Estado, quando h a possibilidade de estabelecer concorrncia entre
unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralizao
e a reduo dos nveis hierrquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirmase que a administrao pblica deve ser permevel maior participao dos
agentes privados e/ou das organizaes da sociedade civil e deslocar a
nfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).
A administrao pblica gerencial inspira-se na administrao de
empresas, mas no pode ser confundida com esta ltima. Enquanto a receita
das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na
compra de seus produtos e servios, a receita do Estado deriva de impostos,
ou seja, de contribuies obrigatrias, sem contrapartida direta. Enquanto o
mercado controla a administrao das empresas, a sociedade - por meio de
16

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

polticos eleitos - controla a administrao pblica. Enquanto a

administrao de empresas est voltada para o lucro privado, para a
maximizao dos interesses dos acionistas, esperando-se que, atravs do
mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administrao pblica
gerencial est explcita e diretamente voltada para o interesse pblico.
Neste ltimo ponto, como em muitos outros (profissionalismo,
impessoalidade, etc.), a administrao pblica gerencial no se diferencia da
administrao pblica burocrtica. Na burocracia pblica clssica existe
uma noo muito clara e forte do interesse pblico. A diferena, porm, est
no entendimento do significado do interesse pblico, que no pode ser
confundido com o interesse do prprio Estado. Para a administrao pblica
burocrtica, o interesse pblico freqentemente identificado com a
afirmao do poder do Estado. Ao atuarem sob este princpio, os
administradores pblicos terminam por direcionar uma parte substancial das
atividades e dos recursos do Estado para o atendimento das necessidades da
prpria burocracia, identificada com o poder do Estado. O contedo das
polticas pblicas relegado a um segundo plano. A administrao pblica
gerencial nega essa viso do interesse pblico, relacionando-o com o
interesse da coletividade e no com o do aparato do Estado.
A administrao pblica gerencial v o cidado como
contribuinte de impostos e como cliente dos seus servios. Os resultados da
ao do Estado so considerados bons no porque os processos
administrativos esto sob controle e so seguros, como quer a
administrao pblica burocrtica, mas porque as necessidades do cidadocliente esto sendo atendidas.
O paradigma gerencial contemporneo, fundamentado nos
princpios da confiana e da descentralizao da deciso, exige formas
flexveis de gesto, horizontalizao de estruturas, descentralizao de
funes, incentivos criatividade. Contrape-se ideologia do formalismo
e do rigor tcnico da burocracia tradicional. avaliao sistemtica,
recompensa pelo desempenho, e capacitao permanente, que j eram
caractersticas da boa administrao burocrtica, acrescentam-se os
princpios da orientao para o cidado-cliente, do controle por resultados,
e da competio administrada.
No presente momento, uma viso realista da reconstruo do
aparelho do Estado em bases gerenciais deve levar em conta a necessidade
de equacionar as assimetrias decorrentes da persistncia de aspectos
patrimonialistas na administrao contempornea, bem como dos excessos
formais e anacronismos do modelo burocrtico tradicional. Para isso,
17

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

fundamental ter clara a dinmica da administrao racional-legal ou

burocrtica. No se trata simplesmente de descart-la, mas sim de
considerar os aspectos em que est superada, e as caractersticas que ainda
se mantm vlidas como formas de garantir efetividade administrao
pblica.
O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido
quando, atravs da definio clara de objetivos para cada unidade da
administrao, da descentralizao, da mudana de estruturas
organizacionais e da adoo de valores e de comportamentos modernos no
interior do Estado, se revelou mais capaz de promover o aumento da
qualidade e da eficincia dos servios sociais * oferecidos pelo setor
pblico . A reforma do aparelho do Estado no Brasil significar,
fundamentalmente, a introduo na administrao pblica da cultura e das
tcnicas gerenciais modernas.

3 Breve Histrico

3.1 A Reforma do DASP

No Brasil, o modelo de administrao burocrtica emerge a partir

dos anos 30. Surge no quadro da acelerao da industrializao brasileira,
em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor
produtivo de bens e servios. A partir da reforma empreendida no governo
Vargas por Maurcio Nabuco e Luiz Simes Lopes, a administrao pblica
sofre um processo de racionalizao que se traduziu no surgimento das
primeiras carreiras burocrticas e na tentativa de adoo do concurso como
forma de acesso ao servio pblico. A implantao da administrao
pblica burocrtica uma conseqncia clara da emergncia de um
capitalismo moderno no pas.
Com o objetivo de realizar a modernizao administrativa, foi
criado o Departamento Administrativo do Servio Pblico - DASP, em
1936. Nos primrdios, a administrao pblica sofre a influncia da teoria
da administrao cientfica de Taylor, tendendo racionalizao mediante a
simplificao, padronizao e aquisio racional de materiais, reviso de
estruturas e aplicao de mtodos na definio de procedimentos. Registrase que, neste perodo, foi instituda a funo oramentria enquanto
atividade formal e permanentemente vinculada ao planejamento.

18

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

No que diz respeito administrao dos recursos humanos, o

DASP representou a tentativa de formao da burocracia nos moldes
weberianos, baseada no princpio do mrito profissional. Entretanto,
embora tenham sido valorizados instrumentos importantes poca, tais
como o instituto do concurso pblico e do treinamento, no se chegou a
adotar consistentemente uma poltica de recursos humanos que respondesse
s necessidades do Estado. O patrimonialismo (contra o qual a
administrao pblica burocrtica se instalara), embora em processo de
transformao, mantinha ainda sua prpria fora no quadro poltico
brasileiro. O coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo.

3.2 Rumo Administrao Gerencial

Tendo em vista as inadequaes do modelo, a administrao

burocrtica implantada a partir de 30 sofreu sucessivas tentativas de
reforma. No obstante, as experincias se caracterizaram, em alguns casos,
pela nfase na extino e criao de rgos, e, em outros, pela constituio
de estruturas paralelas visando alterar a rigidez burocrtica. Na prpria rea
da reforma administrativa esta ltima prtica foi adotada, por exemplo, no
Governo JK, com a criao de comisses especiais, como a Comisso de
Estudos e Projetos Administrativos, objetivando a realizao de estudos
para simplificao dos processos administrativos e reformas ministeriais, e a
Comisso de Simplificao Burocrtica, que visava elaborao de
projetos direcionados para reformas globais e descentralizao de servios.
A reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei 200, entretanto,
constitui um marco na tentativa de superao da rigidez burocrtica,
podendo ser considerada como um primeiro momento da administrao
gerencial no Brasil. Mediante o referido decreto-lei, realizou-se a
transferncia de atividades para autarquias, fundaes, empresas pblicas e
sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo
operacional por meio da descentralizao funcional. Instituram-se como
princpios de racionalidade administrativa o planejamento e o oramento, o
descongestionamento das chefias executivas superiores
(desconcentrao/descentralizao), a tentativa de reunir competncia e
informao no processo decisrio, a sistematizao, a coordenao e o
controle.
O paradigma gerencial da poca, compatvel com o monoplio
estatal na rea produtiva de bens e servios, orientou a expanso da
administrao indireta, numa tentativa de "flexibilizar a administrao" com

19

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

o objetivo de atribuir maior operacionalidade s atividades econmicas do

Estado.
Entretanto, as reformas operadas pelo Decreto-Lei 200/67 no
desencadearam mudanas no mbito da administrao burocrtica central,
permitindo a coexistncia de ncleos de eficincia e competncia na
administrao indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da
administrao direta ou central. O ncleo burocrtico foi, na verdade,
enfraquecido indevidamente atravs de uma estratgia oportunista do
regime militar, que no desenvolveu carreiras de administradores pblicos
de alto nvel, preferindo, ao invs, contratar os escales superiores da
administrao atravs das empresas estatais.
Em meados dos anos 70, uma nova iniciativa modernizadora da
administrao pblica teve incio, com a criao da SEMOR - Secretaria da
Modernizao. Reuniu-se em torno dela um grupo de jovens
administradores pblicos, muitos deles com formao em nvel de psgraduao no exterior, que buscou implantar novas tcnicas de gesto, e
particularmente de administrao de recursos humanos, na administrao
pblica federal.
No incio dos anos 80, registrou-se uma nova tentativa de
reformar a burocracia e orient-la na direo da administrao pblica
gerencial, com a criao do Ministrio da Desburocratizao e do Programa
Nacional de Desburocratizao -PrND, cujos objetivos eram a revitalizao
e agilizao das organizaes do Estado, a descentralizao da autoridade,
a melhoria e simplificao dos processos administrativos e a promoo da
eficincia. As aes do PrND voltaram-se inicialmente para o combate
burocratizao dos procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o
desenvolvimento do Programa Nacional de Desestatizao, num esforo
para conter os excessos da expanso da administrao descentralizada,
estimulada pelo Decreto-Lei 200/67.

3.3 O Retrocesso de 1988

As aes rumo a uma administrao pblica gerencial so,

entretanto, paralisadas na transio democrtica de 1985 que, embora
representasse uma grande vitria democrtica, teve como um de seus custos
mais surpreendentes o loteamento dos cargos pblicos da administrao
indireta e das delegacias dos ministrios nos Estados para os polticos dos
partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista surgia no pas. De
outra parte, a alta burocracia passava a ser acusada, principalmente pelas
20

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

foras conservadoras, de ser a culpada da crise do Estado, na medida em

que favorecera seu crescimento excessivo.
A conjuno desses dois fatores leva, na Constituio de 1988, a
um retrocesso burocrtico sem precedentes. Sem que houvesse maior
debate pblico, o Congresso Constituinte promoveu um surpreendente
engessamento do aparelho estatal, ao estender para os servios do Estado e
para as prprias empresas estatais praticamente as mesmas regras
burocrticas rgidas adotadas no ncleo estratgico do Estado. A nova
Constituio determinou a perda da autonomia do Poder Executivo para
tratar da estruturao dos rgos pblicos, instituiu a obrigatoriedade de
regime jurdico nico para os servidores civis da Unio, dos Estadosmembros e dos Municpios, e retirou da administrao indireta a sua
flexibilidade operacional, ao atribuir s fundaes e autarquias pblicas
normas de funcionamento idnticas s que regem a administrao direta.
Este retrocesso burocrtico foi em parte uma reao ao
clientelismo que dominou o pas naqueles anos. Foi tambm uma
conseqncia de uma atitude defensiva da alta burocracia que, sentindo-se
injustamente acusada, decidiu defender-se de forma irracional.
O retrocesso burocrtico no pode ser atribudo a um suposto
fracasso da descentralizao e da flexibilizao da administrao pblica
que o Decreto-Lei 200 teria promovido. Embora alguns abusos tenham sido
cometidos em seu nome, seja em termos de excessiva autonomia para as
empresas estatais, seja em termos do uso patrimonialista das autarquias e
fundaes (onde no havia a exigncia de processo seletivo pblico para a
admisso de pessoal), no correto afirmar que tais distores possam ser
imputadas como causas do mesmo. Na medida em que a transio
democrtica ocorreu no Brasil em meio crise do Estado, essa ltima foi
equivocadamente identificada pelas foras democrticas como resultado,
entre outros, do processo de descentralizao que o regime militar
procurara implantar. Por outro lado, a transio democrtica foi
acompanhada por uma ampla campanha contra a estatizao, que levou os
constituintes a aumentar os controles burocrticos sobre as empresas
estatais e a estabelecer normas rgidas para a criao de novas empresas
pblicas e de subsidirias das j existentes.
Afinal, geraram-se dois resultados: de um lado, o abandono do
caminho rumo a uma administrao pblica gerencial e a reafirmao dos
ideais da administrao pblica burocrtica clssica; de outro lado, dada a
ingerncia patrimonialista no processo, a instituio de uma srie de
privilgios, que no se coadunam com a prpria administrao pblica
21

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

burocrtica. Como exemplos temos a estabilidade rgida para todos os

servidores civis, diretamente relacionada generalizao do regime
estatutrio na administrao direta e nas fundaes e autarquias, a
aposentadoria com proventos integrais sem correlao com o tempo de
servio ou com a contribuio do servidor.
Todos estes fatos contriburam para o desprestgio da
administrao pblica brasileira, no obstante o fato de que os
administradores pblicos brasileiros so majoritariamente competentes,
honestos e dotados de esprito pblico. Estas qualidades, que eles
demonstraram desde os anos 30, quando a administrao pblica
profissional foi implantada no Brasil, foram um fator decisivo para o papel
estratgico que o Estado jogou no desenvolvimento econmico brasileiro. A
implantao da indstria de base nos anos 40 e 50, o ajuste nos anos 60, o
desenvolvimento da infra-estrutura e a instalao da indstria de bens de
capital, nos anos 70, de novo o ajuste e a reforma financeira, nos anos 80, e
a liberalizao comercial nos anos 90, no teriam sido possveis no fosse a
competncia e o esprito pblico da burocracia brasileira.
As distores provocadas pela nova Constituio logo se fizeram
sentir. No governo Collor, entretanto, a resposta a elas foi equivocada e
apenas agravou os problemas existentes, na medida em que se preocupava
em destruir ao invs de construir. O governo Itamar Franco buscou
essencialmente recompor os salrios dos servidores, que haviam sido
violentamente reduzidos no governo anterior. O discurso de reforma
administrativa assume uma nova dimenso a partir de 1994, quando a
campanha presidencial introduz a perspectiva da mudana organizacional e
cultural da administrao pblica no sentido de uma administrao
gerencial.

4 Diagnstico
Como resultado do retrocesso burocrtico de 1988 houve um
encarecimento significativo do custeio da mquina administrativa, tanto no
que se refere a gastos com pessoal como bens e servios, e um enorme
aumento da ineficincia dos servios pblicos. Os dados da Tabela 1 e 2
confirmam claramente esta tendncia ps-Constituio. Embora tenha
havido uma substancial diminuio do nmero de servidores civis ativos do
Poder Executivo da Unio, que caiu de 713 mil em 1989 para 580 mil em
1995 (Tabela 1), a participao da folha de pagamentos da Unio no PIB
no se reduziu; na verdade, aumentou, passando de 2,89% entre 1980-1987
22

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

para 3,17% do PIB na mdia do perodo 1988-94 (Tabela 2). O crescimento

dos gastos foi ainda muito mais acentuado nos estados e municpios, que
passaram a receber uma parcela maior da arrecadao tributria.
O aumento dos gastos com pessoal foi menor na administrao
federal porque a necessidade de ajuste fiscal, somada reduo relativa de
sua participao na receita tributria, levou suspenso de quase todos os
concursos pblicos e, portanto, a uma diminuio do nmero de servidores
ativos, visto que os funcionrios que se aposentavam no eram substitudos.
Na verdade, o que vem ocorrendo ao longo dos ltimos anos uma
mudana no perfil dos servidores: h um crescente nmero de inativos
comparado com o total de ativos.
O contingente de servidores ativos do Poder Executivo considerando os civis da administrao direta, autarquias, fundaes,
empresas pblicas, sociedades de economia mista e ex-territrios - registrou
um declnio nos ltimos anos. Em 1988, havia 1.444.000 servidores ativos.
Ao final de 1994, eram contabilizados 1.197.000 funcionrios. No
dispomos da evoluo histrica do nmero de funcionrios dos demais
poderes, mas sua participao no total bem reduzida.
Dada essa reduo do nmero de funcionrios, no se pode falar
em excesso de quadros na Unio. O que existe so reas que concentram
um nmero desnecessrio de funcionrios e outras que apresentam dficit,
como no caso das atividades finais nos setores de sade e educao.
Alm disso, temos que associar esta anlise ao processo de
descentralizao de funes entre os nveis de governo, no mbito do
Estado, e deste para o setor pblico no-estatal. A composio da fora de
trabalho no setor pblico em 1992 (que no deve ter sofrido nenhuma
alterao substancial at o presente), no que se refere sua distribuio
entre as trs esferas de governo, mostra que os estados empregavam
praticamente a soma (49%) do que empregavam municpios (26%) e a
Unio (25%). Este perfil de distribuio, que demonstra uma clara
concentrao no nvel estadual, revela-se a princpio incoerente com a
municipalizao da execuo de servios, conforme dispe o texto
constitucional.
Tabela 1: Evoluo do Nmero de Servidores do Poder Executivo
CIVIS ESTATUTRIOS*

TOTAL**

23

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1988

705.548

1.442.657

1989

712.740

1.488.608

1990

628.305

1.338.155

1991

598.375

1.266.495

1992

620.870

1.284.474

1993

592.898

1.258.181

1994

587.202

1.197.460

1995***

580.035

(*) Civis da Adm. Direta, Autarquias e Fundaes; no inclui, portanto os militares.

(**) Inclui, alm dos civis estatutrios, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista
(***) Posio de maro
Fonte: SRH / MARE - SEST/MPO

Tabela 2: Evoluo dos Gastos da Unio e dos Estados e Municpios

(em % do PIB)

Unio

Est. e Munic.

Mdia anual 70/79

3,41

3,87

Mdia anual 80/87

2,89

4,18

Mdia anual 88/94

3,17

6,53

Fonte: IBGE

4.1 Perguntas Bsicas

O diagnstico da administrao pblica brasileira envolve a

resposta a algumas perguntas bsicas:
(1) O Estado deve permanecer realizando as mesmas atividades?
Algumas delas podem ser eliminadas? Ou devem ser transferidas da Unio
para os estados ou para os municpios? Ou ainda, devem ser transferidas
para o setor pblico no-estatal? Ou ento para o setor privado?
(2) Por outro lado, dadas as novas funes, antes reguladoras que
executoras, deve o Estado criar novas instituies?
(3) Para exercer as suas funes o Estado necessita do
contingente de funcionrios existente? A qualidade e a motivao dos
servidores so satisfatrias? Dispe-se de uma poltica de recursos humanos
adequada?
24

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

(4) As organizaes pblicas operam com qualidade e eficincia?

Seus servios esto voltados prioritariamente para o atendimento do
cidado, entendido como um cliente, ou esto mais orientadas para o
simples controle do prprio Estado?
Para responder as estas perguntas ser necessrio um trabalho
amplo e permanente de avaliao do setor pblico brasileiro. Um trabalho
que foi em parte realizado no governo de transio, quando dois ministrios
foram extintos e diversos rgos reestruturados ou mesmo criados. Est
claro, porm, que ainda h muito a fazer. Na verdade, o que est se
iniciando uma ampla reforma administrativa, para a qual este Plano
Diretor estabelece as diretrizes.
No esforo de diagnstico da administrao pblica brasileira
centraremos nossa ateno, de um lado, nas condies do mercado de
trabalho e na poltica de recursos humanos, e, de outro, na distino de trs
dimenses dos problemas: (1) a dimenso institucional-legal, relacionada
aos obstculos de ordem legal para o alcance de uma maior eficincia do
aparelho do Estado; (2) a dimenso cultural, definida pela coexistncia de
valores patrimonialistas e principalmente burocrticos com os novos valores
gerenciais e modernos na administrao pblica brasileira; e (3) a dimenso
gerencial, associada s prticas administrativas. As trs dimenses esto
inter-relacionadas. H uma tendncia a subordinar a terceira primeira,
quando se afirma que impossvel implantar qualquer reforma na rea da
gesto enquanto no forem modificadas as instituies, a partir da
Constituio Federal. claro que esta viso falsa. Apesar das
dificuldades, possvel promover j a mudana da cultura administrativa e
reformar a dimenso-gesto do Estado, enquanto vai sendo providenciada a
mudana do sistema legal.

4.2 Dimenso Institucional-Legal

Na histria brasileira, registram-se movimentos de reforma

administrativa identificados com a fuso, extino e criao de rgos.
Estas mudanas, que revelam uma grande instabilidade do organograma
governamental, no evitaram a manuteno de estruturas obsoletas, pesadas
e hierarquizadas, pouco dinmicas e excessivamente caras, sobretudo
devido tendncia centralizao e superposio de rgos e de funes.
Em 1988, num esforo de impedir o arbtrio e fortalecer as
instituies democrticas, a Constituio, por fora do que disps o artigo
48, inciso XI, retirou a competncia exclusiva do Poder Executivo para
25

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

atuar na organizao da administrao pblica no tocante estruturao dos

rgos pblicos. Este fato criou srios obstculos modernizao das
organizaes do Estado, sem impedir que a mudana das estruturas
continuasse a ser submetida a critrios polticos indesejveis.
Visando maior racionalizao no uso de recursos, a Constituio
de 1988 assegurou como princpio administrativo a descentralizao da
execuo dos servios sociais e de infra-estrutura, bem como dos recursos
oramentrios para os estados e municpios. Conseqentemente, estes
ltimos aumentaram sua participao na repartio da carga tributria.
Entretanto, os avanos no sentido de conceder maior autonomia na
execuo de servios e de favorecer as unidades subnacionais caminham
lentamente, menos por falta de definio legal do problema, e mais pela
crena arraigada na cultura poltica brasileira de que cabe Unio promover
diretamente o desenvolvimento social do pas. Esta crena est em
contradio com a profunda tradio municipalista brasileira, que vem do
perodo colonial, e aos poucos vai sendo abandonada, medida em que os
municpios, melhor dotados de recursos financeiros, vm assumindo
crescentes responsabilidades na rea social.
O modelo burocrtico tradicional, que a Constituio de 1988 e
todo o sistema do Direito Administrativo brasileiro privilegiam, est
baseado no formalismo, no excesso de normas e na rigidez de
procedimentos. A pretexto de garantir a impessoalidade, dificulta-se a
transparncia administrativa, inibindo-se deste modo o controle social. A
excessiva regulamentao expresso da nfase nas normas e processos, e
ocorre em detrimento dos resultados.
A rigidez da estabilidade assegurada aos servidores pblicos civis
impede a adequao dos quadros de funcionrios s reais necessidades do
servio, e dificulta a cobrana de trabalho. Da mesma forma, a
transformao do concurso pblico - cuja exigncia generalizada na
administrao pblica representou o grande avano da Constituio de 1988
- em uma espcie de tabu dificulta as transferncias de funcionrios entre
cargos de natureza semelhante. Por outro lado, as exigncias excessivas de
controles no processo de compras e o detalhismo dos oramentos so
exemplos dessa perspectiva burocrtica implantada na lei brasileira, que
dificultam de forma extraordinria o bom funcionamento da administrao
pblica. Destaca-se a deficincia de sistemas de informao e a inexistncia
de indicadores de desempenho claros para os diversos rgos da
administrao direta e indireta.

26

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

A segunda motivao a da profissionalizao do servio

pblico, no apenas atravs de concursos e processos seletivos pblicos,
mas principalmente atravs de um sistema de promoes na carreira em
funo do mrito acompanhadas por remunerao correspondentemente
maior. Esta motivao fundamental, mas j vimos que no pode ter a
rigidez peculiar s carreiras burocrticas. preciso garantir a
profissionalizao sem a correspondente rigidez da burocracia.
Finalmente essencial contar-se com uma motivao negativa,
possibilitada atravs da demisso por insuficincia de desempenho. Embora
secundria em relao s motivaes positivas, no h dvida que sem ela
ser muito difcil, seno impossvel, levar o funcionrio comum a valorizar
o seu emprego.
O diagnstico mostra que para uma reforma consistente do
aparelho do Estado necessita-se, hoje, mais que um mero rearranjo de
estruturas. A superao das formas tradicionais de ao estatal implica
descentralizar e redesenhar estruturas, dotando-as de inteligncia e
flexibilidade, e sobretudo desenvolver modelos gerenciais para o setor
pblico capazes de gerar resultados.
A modernizao do aparelho do Estado exige, tambm, a criao
de mecanismos que viabilizem a integrao dos cidados no processo de
definio, implementao e avaliao da ao pblica. Atravs do controle
social crescente ser possvel garantir servios de qualidade.

5 O Aparelho do Estado e as Formas de Propriedade

Para enfrentar os principais problemas que representam
obstculos implementao de um aparelho do Estado moderno e eficiente,
torna-se necessrio definir um modelo conceitual, que distinga os
segmentos fundamentais caractersticos da ao do Estado. A opo pela
construo deste modelo tem como principal vantagem permitir a
identificao de estratgias especficas para cada segmento de atuao do
Estado, evitando a alternativa simplista de proposio de solues genricas
a problemas que so peculiares dependendo do setor. Entretanto, tem a
desvantagem da imperfeio intrnseca dos modelos, que sempre
representam uma simplificao da realidade. Estas imperfeies,
caracterizadas por eventuais omisses e dificuldades de estabelecimento de
limites entre as fronteiras de cada segmento, sero aperfeioadas na medida
do aprofundamento do debate.
40

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

O Estado a organizao burocrtica que possui o poder de

legislar e tributar sobre a populao de um determinado territrio. O Estado
, portanto, a nica estrutura organizacional que possui o poder
extroverso, ou seja, o poder de constituir unilateralmente obrigaes para
terceiros, com extravasamento dos seus prprios limites.
O aparelho do Estado ou administrao pblica lato senso,
compreende (a) um ncleo estratgico ou governo, constitudo pela cpula
dos trs poderes, (b) um corpo de funcionrios, e (c) uma fora militar e
policial.
O aparelho do Estado regido basicamente pelo direito
constitucional e pelo direito administrativo, enquanto que o Estado fonte
ou sancionador e garantidor desses e de todos os demais direitos. Quando
somamos ao aparelho do Estado todo o sistema institucional-legal, que
regula no apenas o prprio aparelho do Estado mas toda a sociedade,
temos o Estado.

5.1 Os Setores do Estado

No Aparelho do Estado possvel distinguir quatro setores:

NCLEO ESTRATGICO. Corresponde ao governo, em sentido
lato. o setor que define as leis e as polticas pblicas, e cobra o seu
cumprimento. portanto o setor onde as decises estratgicas so tomadas.
Corresponde aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e,
no poder executivo, ao Presidente da Repblica, aos ministros e aos seus
auxiliares e assessores diretos, responsveis pelo planejamento e
formulao das polticas pblicas.
ATIVIDADES EXCLUSIVAS. o setor em que so prestados
servios que s o Estado pode realizar. So servios em que se exerce o
poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar.
Como exemplos temos: a cobrana e fiscalizao dos impostos, a polcia, a
previdncia social bsica, o servio de desemprego, a fiscalizao do
cumprimento de normas sanitrias, o servio de trnsito, a compra de
servios de sade pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsdio
educao bsica, o servio de emisso de passaportes, etc.
SERVIOS NO EXCLUSIVOS. Corresponde ao setor onde o
Estado atua simultaneamente com outras organizaes pblicas no-estatais
e privadas. As instituies desse setor no possuem o poder de Estado.
41

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

Este, entretanto, est presente porque os servios envolvem direitos

humanos fundamentais, como os da educao e da sade, ou porque
possuem economias externas relevantes, na medida que produzem ganhos
que no podem ser apropriados por esses servios atravs do mercado. As
economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da
sociedade, no podendo ser transformadas em lucros. So exemplos deste
setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.
PRODUO DE BENS E SERVIOS PARA O MERCADO.
Corresponde rea de atuao das empresas. caracterizado pelas
atividades econmicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no
aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Esto
no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o
investimento, seja porque so atividades naturalmente monopolistas, nas
quais o controle via mercado no possvel, tornando-se necessrio no caso
de privatizao, a regulamentao rgida.

5.2 Setores do Estado e Tipos de Gesto

Cada um destes quatro setores referidos apresenta caractersticas

peculiares, tanto no que se refere s suas prioridades, quanto aos princpios
administrativos adotados.
No ncleo estratgico, o fundamental que as decises sejam as
melhores, e, em seguida, que sejam efetivamente cumpridas. A efetividade
mais importante que a eficincia. O que importa saber , primeiro, se as
decises que esto sendo tomadas pelo governo atendem eficazmente ao
interesse nacional, se correspondem aos objetivos mais gerais aos quais a
sociedade brasileira est voltada ou no. Segundo, se, uma vez tomadas as
decises, estas so de fato cumpridas.
J no campo das atividades exclusivas de Estado, dos servios
no-exclusivos e da produo de bens e servios o critrio eficincia tornase fundamental. O que importa atender milhes de cidados com boa
qualidade a um custo baixo.
Como j vimos, existem ainda hoje duas formas de administrao
pblica relevantes: a ADMINISTRAO PBLICA BUROCRTICA e a
ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL. A primeira, embora
sofrendo do excesso de formalismo e da nfase no controle dos processos,
tem como vantagens a segurana e a efetividade das decises. J a
administrao pblica gerencial caracteriza-se fundamentalmente pela
42

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

eficincia dos servios prestados a milhares seno milhes de cidados.

Nestes termos, no ncleo estratgico, em que o essencial a correo das
decises tomadas e o princpio administrativo fundamental o da
efetividade, entendido como a capacidade de ver obedecidas e
implementadas com segurana as decises tomadas, mais adequado que
haja um misto de administrao pblica burocrtica e gerencial.
No setor das atividades exclusivas e de servios competitivos ou
no exclusivos, o importante a qualidade e o custo dos servios prestados
aos cidados. O princpio correspondente o da eficincia , ou seja, a busca
de uma relao tima entre qualidade e custo dos servios colocados
disposio do pblico. Logo, a administrao deve ser necessariamente
gerencial. O mesmo se diga, obviamente, do setor das empresas, que,
enquanto estiverem com o Estado, devero obedecer aos princpios
gerenciais de administrao.

5.3 Setores do Estado e Formas de Propriedade

Outra distino importante a relacionada s formas de

propriedade. Ainda que vulgarmente se considerem apenas duas formas, a
PROPRIEDADE ESTATAL e a PROPRIEDADE PRIVADA, existe no
capitalismo contemporneo uma terceira forma, intermediria,
extremamente relevante: a PROPRIEDADE PBLICA NO-ESTATAL,
constituda pelas organizaes sem fins lucrativos, que no so propriedade
de nenhum indivduo ou grupo e esto orientadas diretamente para o
atendimento do interesse pblico. O tipo de propriedade mais indicado
variar de acordo com o setor do aparelho do Estado.
No ncleo estratgico a propriedade tem que ser necessariamente
estatal. Nas atividades exclusivas de Estado, onde o poder extroverso de
Estado exercido, a propriedade tambm s pode ser estatal.
J para o setor no-exclusivo ou competitivo do Estado a
propriedade ideal a pblica no-estatal. No a propriedade estatal
porque a no se exerce o poder de Estado. No , por outro lado, a
propriedade privada, porque se trata de um tipo de servio por definio
subsidiado. A propriedade pblica no-estatal torna mais fcil e direto o
controle social, atravs da participao nos conselhos de administrao dos
diversos segmentos envolvidos, ao mesmo tempo que favorece a parceria
entre sociedade e Estado. As organizaes nesse setor gozam de uma
autonomia administrativa muito maior do que aquela possvel dentro do
aparelho do Estado. Em compensao seus dirigentes so chamados a
43

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

assumir uma responsabilidade maior, em conjunto com a sociedade, na

gesto da instituio.
No setor de produo de bens e servios para o mercado a
eficincia tambm o princpio administrativo bsico e a administrao
gerencial, a mais indicada. Em termos de propriedade, dada a possibilidade
de coordenao via mercado, a propriedade privada a regra. A
propriedade estatal s se justifica quando no existem capitais privados
disponveis - o que no mais o caso no Brasil - ou ento quando existe um
monoplio natural. Mesmo neste caso, entretanto, a gesto privada tender
a ser a mais adequada, desde que acompanhada por um seguro sistema de
regulao.

6 Objetivos
A definio dos objetivos e estratgias da reforma do aparelho do
Estado apresentada a seguir decorre do diagnstico e dos pressupostos
tericos que presidiram a anlise anterior.
Dada a crise do Estado e o irrealismo da proposta neoliberal do
Estado mnimo, necessrio reconstruir o Estado, de forma que ele no
apenas garanta a propriedade e os contratos, mas tambm exera seu papel
complementar ao mercado na coordenao da economia e na busca da
reduo das desigualdades sociais.
Reformar o Estado significa melhorar no apenas a organizao e
o pessoal do Estado, mas tambm suas finanas e todo o seu sistema
institucional-legal, de forma a permitir que o mesmo tenha uma relao
harmoniosa e positiva com a sociedade civil.
A reforma do Estado permitir que seu ncleo estratgico tome
decises mais corretas e efetivas, e que seus servios - tanto os exclusivos,
que funcionam diretamente sob seu comando, quanto os competitivos, que
estaro apenas indiretamente subordinados na medida que se transformem
em organizaes pblicas no-estatais - operem muito mais eficientemente.
Reformar o aparelho do Estado significa garantir a esse aparelho
maior governana, ou seja, maior capacidade de governar, maior condio
de implementar as leis e polticas pblicas. Significa tornar muito mais
eficientes as atividades exclusivas de Estado, atravs da transformao das
autarquias em agncias autnomas, e tornar tambm muito mais
44

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

eficientes os servios sociais competitivos ao transform-los em

organizaes pblicas no-estatais de um tipo especial: as organizaes
sociais.
Na reforma do aparelho do Estado podemos distinguir alguns
objetivos globais e objetivos especficos para seus quatro setores.

6.1 Objetivos Globais:

Aumentar a governana do Estado, ou seja, sua capacidade
administrativa de governar com efetividade e eficincia,
voltando a ao dos servios do Estado para o atendimento dos
cidados.
Limitar a ao do Estado quelas funes que lhe so prprias,
reservando, em princpio, os servios no-exclusivos para a
propriedade pblica no-estatal, e a produo de bens e
servios para o mercado para a iniciativa privada.
Transferir da Unio para os estados e municpios as aes de
carter local: s em casos de emergncia cabe a ao direta da
Unio.
Transferir parcialmente da Unio para os estados as aes de
carter regional, de forma a permitir uma maior parceria entre
os estados e a Unio.

6.2 Objetivos para o Ncleo Estratgico:

Aumentar a efetividade do ncleo estratgico, de forma que os
objetivos democraticamente acordados sejam adequada e
efetivamente alcanados.
Para isto, modernizar a administrao burocrtica, que no
ncleo estratgico ainda se justifica pela sua segurana e
efetividade, atravs de uma poltica de profissionalizao do
servio pblico, ou seja, de uma poltica de carreiras, de
concursos pblicos anuais, de programas de educao
continuada permanentes, de uma efetiva administrao salarial,

45

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

ao mesmo tempo que se introduz no sistema burocrtico uma

cultura gerencial baseada na avaliao do desempenho.
Dotar o ncleo estratgico de capacidade gerencial para definir
e supervisionar os contratos de gesto com as agncias
autnomas, responsveis pelas atividades exclusivas de
Estado, e com as organizaes sociais, responsveis pelos
servios no-exclusivos do Estado realizados em parceria com
a sociedade.

6.3 Objetivos para as Atividades Exclusivas:

Transformar as autarquias e fundaes que possuem poder de
Estado em agncias autnomas, administradas segundo um
contrato de gesto; o dirigente escolhido pelo Ministro
segundo critrios rigorosamente profissionais, mas no
necessariamente de dentro do Estado, ter ampla liberdade
para administrar os recursos humanos, materiais e financeiros
colocados sua disposio, desde que atinja os objetivos
qualitativos e quantitativos (indicadores de desempenho)
previamente acordados;
Para isto, substituir a administrao pblica burocrtica, rgida,
voltada para o controle a priori dos processos, pela
administrao pblica gerencial, baseada no controle a
posteriori dos resultados e na competio administrada.
Fortalecer prticas de adoo de mecanismos que privilegiem a
participao popular tanto na formulao quanto na avaliao
de polticas pblicas, viabilizando o controle social das
mesmas.

6.4 Objetivos para os Servios No-exclusivos:

Transferir para o setor publico no-estatal estes servios,
atravs de um programa de publicizao, transformando as
atuais fundaes pblicas em organizaes sociais, ou seja, em
entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham
autorizao especfica do poder legislativo para celebrar

46

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

contrato de gesto com o poder executivo e assim ter direito a

dotao oramentria.
Lograr, assim, uma maior autonomia e uma conseqente maior
responsabilidade para os dirigentes desses servios.
Lograr adicionalmente um controle social direto desses
servios por parte da sociedade atravs dos seus conselhos de
administrao. Mais amplamente, fortalecer prticas de adoo
de mecanismos que privilegiem a participao da sociedade
tanto na formulao quanto na avaliao do desempenho da
organizao social, viabilizando o controle social.
Lograr, finalmente, uma maior parceria entre o Estado, que
continuar a financiar a instituio, a prpria organizao
social, e a sociedade a que serve e que dever tambm
participar minoritariamente de seu financiamento via compra
de servios e doaes.
Aumentar, assim, a eficincia e a qualidade dos servios,
atendendo melhor o cidado-cliente a um custo menor.

6.5 Objetivos para a Produo para o Mercado:

Dar continuidade ao processo de privatizao atravs do
Conselho de Desestatizao.
Reorganizar e fortalecer os rgos de regulao dos
monoplios naturais que forem privatizados.
Implantar contratos de gesto nas empresas que no puderem
ser privatizadas.

FORMA DE PROPRIEDADE

FORMA DE ADMINISTRAO

47

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

Estatal

Pblica

Privada

Burocrtica

Gerencial

No Estatal

NCLEO ESTRATGICO
Legislativo, Judicirio,
Presidncia, Cpula dos
Ministrios, Ministrio
Pblico
ATIVIDADES EXCLUSIVAS
Regulamentao
Fiscalizao, Fomento,
Segurana Pblica,
Seguridade Social Bsica
SERVIOS NOEXCLUISVOS
Universidades, Hospitais,
Centros de Pesquisa,
Museus

Publicizao

PRODUO PARA O
MERCADO
Empresas Estatais

Privatizao

7 Estratgia de Transio
A estratgia da reforma do aparelho do Estado est concebida a
partir de trs dimenses: a primeira, institucional-legal, trata da reforma do
sistema jurdico e das relaes de propriedade; a segunda cultural,
centrada na transio de uma cultura burocrtica para uma cultura gerencial;
a terceira dimenso aborda a gesto pblica a partir do aperfeioamento da
administrao burocrtica vigente e da introduo da administrao
gerencial, incluindo os aspectos de modernizao da estrutura
organizacional e dos mtodos de gesto.
Estas dimenses, ainda que guardem certa independncia,
operaro de forma complementar. A primeira permitir mudanas
estruturais no funcionamento do aparelho do Estado, j que pressupe a
eliminao dos principais entraves no sistema jurdico-legal; a segunda,
entretanto, viabilizar a operacionalizao da cultura gerencial centrada em
resultados atravs da efetiva parceria com a sociedade, e da cooperao
entre administradores e funcionrios; finalmente, a terceira possibilitar
concretizar novas prticas gerenciais e assim obter avanos significativos,
ainda que os constrangimentos legais no sejam totalmente removidos.

48

I. Introduo

O governo no pode ser uma empresa mas pode se tornar mais

empresarial.
Gerald Caiden
(...) o setor pblico no est numa situao em que as velhas
verdades possam ser reafirmadas. uma situao que requer o desenvolvimento de novos princpios. A administrao pblica deve enfrentar o
desafio da inovao mais do que confiar na imitao. A melhora da
gerncia pblica no s uma questo de pr-se em dia com o que est
ocorrendo na iniciativa privada: significa tambm abrir novos caminhos.
Les Metcalfe & Sue Richards
Em meados da dcada de 70, sobretudo a partir da crise do petrleo
em 1973, uma grande crise econmica mundial ps fim era de prosperidade
que se iniciara aps a Segunda Guerra Mundial. Era o fim da era dourada
na precisa definio de Eric Hobsbawn (HOBSBAWN, 1995) , perodo em
que no s os pases capitalistas desenvolvidos mas o bloco socialista e parte
do Terceiro Mundo alcanaram altssimas taxas de crescimento. A principal
receita para o contnuo sucesso durante trinta anos foi a existncia de um
amplo consenso social a respeito do papel do Estado, o qual procurava
garantir prosperidade econmica e bem-estar social.
O tipo de Estado que comeava a se esfacelar em meio crise dos anos
70 tinha trs dimenses (econmica, social e administrativa), todas interligadas.
A primeira dimenso era a keynesiana, caracterizada pela ativa interveno estatal
na economia, procurando garantir o pleno emprego e atuar em setores considerados estratgicos para o desenvolvimento nacional telecomunicaes e petrleo, por exemplo. O Welfare State correspondia dimenso social do modelo.
Adotado em maior ou menor grau nos pases desenvolvidos, o Estado de bemestar tinha como objetivo primordial a produo de polticas pblicas na rea
social (educao, sade, previdncia social, habitao etc.) para garantir o suprimento das necessidades bsicas da populao. Por fim, havia a dimenso relativa
ao funcionamento interno do Estado, o chamado modelo burocrtico weberiano,
ao qual cabia o papel de manter a impessoalidade, a neutralidade e a racionalidade
do aparato governamental.
6

Grosso modo, a redefinio do papel do Estado na economia e a

tentativa de reduzir os gastos pblicos na rea social tarefa esta nem
sempre bem sucedida foram as duas sadas mais comuns crise das
dimenses econmica e social do antigo tipo de Estado. Para responder ao
esgotamento do modelo burocrtico weberiano, foram introduzidos, em larga
escala, padres gerenciais na administrao pblica, inicialmente e com mais
vigor em alguns pases do mundo anglo-saxo (Gr-Bretanha, Estados
Unidos, Austrlia e Nova Zelndia), e depois, gradualmente, na Europa continental e Canad. neste ltimo ponto a passagem do modelo weberiano
para o gerencial que se concentra a discusso deste trabalho.
Focalizo, primordialmente, o processo de surgimento e posterior
desenvolvimento do modelo gerencial (managerialism ou public management) no campo da administrao pblica, analisando seus limites e potencialidades, bem como se ele pode ser considerado um novo paradigma mundial.
Vale a pena fazer trs observaes antes de entrar nos pontos mais
especficos do artigo. Embora tenha surgido em governos de cunho
neoliberal (Thatcher e Reagan), o modelo gerencial e o debate em torno
dele no podem ser circunscritos apenas a este contexto. Pelo contrrio,
toda a discusso sobre a utilizao do managerialism na administrao
pblica faz parte de um contexto maior, caracterizado pela prioridade dada
ao tema da reforma administrativa, seja na Europa ocidental (CASSESE,
1989), seja no Leste europeu ou ainda no Terceiro Mundo (CAIDEN, 1991;
KAUL & COLLINS, 1995). O modelo gerencial e suas aplicaes foram e
esto sendo discutidos em toda parte. Modelos de avaliao de
desempenho, novas formas de controlar o oramento e servios pblicos
direcionados s preferncias dos consumidores, mtodos tpicos do
managerialism, so hoje parmetros fundamentais a partir dos quais
diversos pases, de acordo com as condies locais, modificam as antigas
estruturas administrativas.
Aos que discordam totalmente do modelo gerencial, preferindo at
nem discuti-lo, vai aqui a segunda observao. O fato incontestvel no
debate internacional sobre administrao pblica, considerado mesmo por
aqueles que so ferrenhos crticos do managerialism, que o modelo
burocrtico weberiano no responde mais s demandas da sociedade contempornea (POLLITT, 1990). Voltado cada vez mais para si mesmo, o
modelo burocrtico tradicional vem caminhando para o lado contrrio dos
anseios dos cidados. a partir deste processo que o modelo gerencial
comea a preencher um vcuo terico e prtico, captando as principais
tendncias presentes na opinio pblica, entre as quais se destacam o controle dos gastos pblicos e a demanda pela melhor qualidade dos servios
pblicos.
7

Mas h ainda uma ltima observao que refora a importncia de se

estudar as mudanas recentes na Administrao Pblica. Ao invs de se
constituir em uma doutrina rgida e fechada, o managerialism tem
apresentado um grande poder de transformao, incorporando as crticas
sua prtica, e assim modificando algumas peas de seu arcabouo. Mais do
que isso: as atuais transformaes apontam para uma pluralidade de
concepes organizacionais que ultrapassam o mero gerencialismo, de modo
que no existe um paradigma global capaz de responder, tal qual uma receita
de bolo, a todos os problemas enfrentados pela crise do modelo burocrtico
weberiano (HOOD, 1996).2
Neste contexto de pluralidade de concepes organizacionais, cabe
ressaltar que foi o modelo gerencial, inicialmente em sua forma pura, o
propulsor das primeiras mudanas no modelo burocrtico weberiano.
Somam-se a isso a fora e a centralidade das propostas do managerialism,
hegemnico em termos tericos e prticos no atual estgio do debate acerca
das reformas administrativas. O que no quer dizer que o modelo gerencial
no tenha limites e fraquezas. De fato ele tem muitas, e tento, no curto
espao deste artigo, discuti-las, at porque das insuficincias deste modelo
que nascem novas prticas, as quais tambm se distanciam do antigo padro
burocrtico. Trata-se, em suma, de reconstruir o setor pblico sob bases psburocrticas, bases estas que encontram no managerialism um de seus
principais fundamentos.
Este artigo est estruturado da seguinte maneira. Inicialmente fao
um histrico das condies que propiciaram a ascenso do modelo
gerencial, focalizando a experincia anglo-americana. Em seguida,
descrevo as principais caractersticas do managerialism, comparando-as
com as peas do antigo modelo weberiano. Adiante, concentrando-me mais
na anlise do caso ingls, mostro como ao longo da dcada de 80 e
princpio da de 90 o modelo gerencial foi se modificando. Como resultado
desta evoluo, constato a existncia, em termos tpicos ideais, de trs
tendncias bsicas: o modelo gerencial puro, o consumerism e o Public
Service Orientation (PSO).
Continuo a discusso analisando a experincia americana atual e sua
enorme influncia no debate dentro do managerialism, concentrando-me,
basicamente, no livro de David Osborne e Ted Gaebler (OSBORNE & GAEBLER,
1994), Reinventando o Governo, que se tornou uma das peas-chave do
programa de governo do presidente Bill Clinton. Neste tpico, fica clara a
modificao nos parmetros iniciais do modelo gerencial.
Na concluso, trao, em primeiro lugar, um perfil das principais
mudanas administrativas que tm afetado o setor pblico em escala global.
Depois, luz da experincia internacional, fao um brevssimo comentrio
sobre o caso brasileiro.
8

II. Condies materiais e intelectuais para o

surgimento do modelo gerencial
Desde o final da dcada de 70, a reforma do Estado se tornou uma
palavra de ordem em quase todo o mundo. O antigo consenso social a
respeito do papel do Estado perdia foras rapidamente, sem nenhuma
perspectiva de retomar o vigor. A introduo do modelo gerencial no setor
pblico faz parte deste contexto. Mas quais foram as condies materiais e
intelectuais que permitiram esta mudana?
Em linhas gerais, quatro fatores scio-econmicos contriburam
fortemente para detonar a crise do Estado contemporneo. O primeiro foi a
crise econmica mundial, iniciada em 1973, na primeira crise do petrleo, e
retomada ainda com mais fora em 1979, na segunda crise do petrleo. O
fato que a economia mundial enfrentou um grande perodo recessivo nos
anos 80 e nunca mais retomou os nveis de crescimento atingidos nas
dcadas de 50 e 60. Neste momento de escassez, o Estado foi o principal
afetado, entrando numa grave crise fiscal.
A crise fiscal foi o segundo fator a enfraquecer os alicerces do
antigo modelo de Estado. Aps ter crescido por dcadas, a maioria dos
governos no tinha mais como financiar seus dficits. E os problemas fiscais
tendiam a se agravar na medida em que se iniciava, sobretudo nos Estados
Unidos e na Gr-Bretanha, uma revolta dos taxpayers (contribuintes) contra
a cobrana de mais tributos, principalmente porque no enxergavam uma
relao direta entre o acrscimo de recursos governamentais e a melhoria
dos servios pblicos. Estava em xeque o consenso social que sustentara o
Welfare State.
Os governos estavam, ainda, sobrecarregados de atividades
acumuladas ao longo do ps-guerra , com muito a fazer e com poucos
recursos para cumprir todos os seus compromissos (PETERS, 1992: 305).
Alm disso, os grupos de presso, os clientes dos servios pblicos e todos
os beneficirios das relaes neocorporativas ento vigentes no queriam
perder o que, para eles, eram conquistas e que para os neoliberais eram
grandes privilgios. O terceiro fator detonador da crise do Estado
contemporneo, portanto, se constitua naquilo que a linguagem da poca
chamava de situao de ingovernabilidade: os governos estavam inaptos
para resolver seus problemas (HOLMES & SHAND, 1995: 552).
Por fim, a globalizao e todas as transformaes tecnolgicas que
transformaram a lgica do setor produtivo tambm afetaram e
profundamente o Estado. Na verdade, o enfraquecimento dos governos
para controlar os fluxos financeiros e comerciais, somado ao aumento do
9

poder das grandes multinacionais resultou na perda de parcela significativa

do poder dos Estados nacionais de ditar polticas macroeconmicas.
Esta crise do Estado afetou diretamente a organizao das burocracias
pblicas. Por um lado, os governos tinham menos recursos e mais dficits.
Com efeito, o corte de custos virou prioridade. No que tange Administrao
Pblica isto teve dois efeitos. Primeiro, a reduo dos gastos com pessoal era
vista como uma sada necessria os discursos das administraes de
Thatcher e Reagan representaram o ponto mximo desta tendncia. Segundo,
era preciso aumentar a eficincia governamental, o que implicava, para boa
parte dos reformadores da dcada de 80, uma modificao profunda do modelo
weberiano, classificado como lento e excessivamente apegado a normas
leia-se: o modelo weberiano era ineficiente.
Por outro lado, o Estado contemporneo vinha perdendo seu poder
de ao, especialmente se levarmos em conta os problemas da governabilidade (governos sobrecarregados) e os efeitos da globalizao. Portanto,
surgia naquele momento no s um Estado com menos recursos; era um
Estado nacional com menos poder. Para enfrentar esta situao, o aparato
governamental precisava ser mais gil e mais flexvel, tanto em sua dinmica
interna como em sua capacidade de adaptao s mudanas externas.
Corte de gastos inclusive de pessoal , aumento da eficincia e
atuao mais flexvel do aparato burocrtico, tudo isto estava contido na
cartilha do modelo gerencial, tal como era proposto pelos reformadores do
comeo da dcada de 80. O managerialism substituiria o modelo weberiano,
introduzindo a lgica da produtividade existente no setor privado. No
entanto, as condies materiais no eram suficientes para sustentar a defesa
do managerialism. Havia tambm um contexto intelectual extremamente
favorvel s mudanas na Administrao Pblica.
A ascenso do teorias extremamente crticas s burocracias estatais,
como o public choice nos Estados Unidos e o iderio neoliberal hayekiano
(principalmente na Gr-Bretanha), abriu espao para o avano do modelo
gerencial como referncia ao setor pblico. Mas a viso negativa a respeito da
burocracia no se vinculava apenas a teorias intelectualmente mais elaboradas.
De uma forma avassaladora, a perspectiva do senso comum contra a burocracia,
normalmente anedtica, se expandia rapidamente no final da dcada de 70 e no
comeo da de 80. Nos Estados Unidos, o sentimento antiburocrtico tomava a
forma, na definio de Kaufman (1981), de uma epidemia generalizada.
Contribua ainda mais para piorar a imagem da burocracia o fato de
ela ser classificada, poca, muito mais como um grupo de interesse do que
como um corpo tcnico neutro a servio dos cidados. O thatcherismo se
aproveitou bastante desta situao. Rayner, um dos seus principais idelogos,
dizia que a burocracia tem muitos amigos (RAYNER, 1984: 8-9), uma
10

aluso s relaes clientelistas e corporativas mantidas pelo corpo

burocrtico.
Ao sentimento antiburocrtico juntava-se a crena, presente em boa
parte da opinio pblica, de que o setor privado possua o modelo ideal de
gesto. A administrao das empresas privadas tinha uma tima reputao,
apesar dos vrios escndalos ocorridos no final da dcada de 70
bancarrotas, corrupo (CAIDEN, 1991: 24). No por acaso, Margareth
Thatcher levou ao governo um administrador do setor privado (Dereck
Rayner) para comandar seu plano de reforma administrativa.3
Mas este sentimento difuso contrrio burocracia estatal e favorvel
aos ideais da iniciativa privada precisou de um catalisador poltico para se
impor. A vitria dos conservadores na Gr-Bretanha, em 1979, e dos
republicanos nos Estados Unidos, em 1980, representou a vitria dos grupos
que contestavam o antigo consenso social pr-Welfare State.
Foi neste contexto de escassez de recursos pblicos, enfraquecimento
do poder estatal e de avano de uma ideologia privatizante que o modelo
gerencial se implantou no setor pblico. Coube aos conservadores ingleses e
aos republicanos americanos a iniciativa nesse sentido, introduzindo, num
primeiro momento, um modelo gerencial puro, em que prevalecia o ngulo
meramente economicista (cortar custos como fim ltimo) e o desconhecimento da especificidade do setor pblico. Ao longo dos ltimos quinze anos,
entretanto, o managerialism sofreu um contnuo processo de transformao,
como veremos a seguir. Da inicial perspectiva conservadora, o debate referente
ao modelo gerencial tem avanado por terrenos cada vez mais dominados pelas
temticas republicana e democrtica.

III. O desenvolvimento do modelo gerencial no setor

pblico: a experincia anglo-americana
Os conceitos do managerialism invadiram o setor pblico dos
Estados Unidos e da Gr-Bretanha a partir da eleio dos governos
conservadores. Era, inicialmente, uma maneira bem particular de se utilizar
os instrumentos do modelo gerencial, por meio daquilo que chamo de
gerencialismo puro, mais direcionado reduo de custos e ao aumento da
eficincia e produtividade da organizao, como explicarei mais adiante. O
fato que, naquele momento, as modificaes no setor pblico estavam
vinculadas a um projeto de reforma do Estado, caracterizado como um
movimento de retrao da mquina governamental a um menor nmero de
11

atividades. A palavra de ordem da primeira-ministra inglesa era rolling back

the state, o que na prtica significou a privatizao de empresas nacionalizadas no ps-guerra, desregulamentao, devoluo de atividades governamentais iniciativa privada ou comunidade e as constantes tentativas de
reduzir os gastos pblicos (CAIDEN, 1991: 75-80; BUTLER, 1993: 398-399).
Mas nos ltimos anos o modelo gerencial no tem sido somente
utilizado como mecanismo para reduzir o papel do Estado. O managerialism
se acoplou, dentro de um processo de defesa da modernizao do setor pblico, a conceitos como busca contnua da qualidade, descentralizao e avaliao
dos servios pblicos pelos consumidores/cidados. Portanto, h atualmente
mais de um modelo gerencial; ou, melhorando a argumentao, no embate de
idias proporcionado pela introduo do managerialism na administrao
pblica surgiram diversas respostas crise do modelo burocrtico weberiano,
todas defendendo a necessidade de se criar um novo paradigma organizacional.
Na Gr-Bretanha havia um denominador comum no confronto entre
as teorias de Administrao Pblica: o modelo burocrtico Whitehall, que
funcionava de forma similar ao weberiano, e que tinha vigorado por dcadas,
no dava mais conta dos problemas do servio pblico ingls. O modelo
gerencial puro foi o primeiro a apresentar, na prtica, alternativas para
modernizao do setor pblico. Ao longo dos ltimos anos, outras teorias
apareceram, botando de cabea para baixo os conceitos do modelo de
Whitehall.
Na tabela abaixo, comparo as trs vises da administrao pblica
inglesa que surgiram do debate sobre o managerialism aplicado ao governo.
Comparo-as, mais especificamente, quanto aos principais objetivos (linha 2)
e na sua relao com a sociedade, ou melhor, com seus pblicos-alvos (linha
3). As teorias esto aqui separadas, da esquerda para a direita do quadro, em
ordem cronolgica de criao.

Quadro I

Respostas crise do modelo burocrtico ingls (Whitehall)

Modelo gerencial puro

Consumerism

Public Service Orientation

Economia/Eficincia
(Produtividade)

Efetividade/Qualidade Accountability/Eqidade

Taxpayers (contribuintes)

Clientes/Consumidores Cidados

12

Em primeiro lugar, preciso ficar claro que fiz uma rgida diviso
entre as teorias apenas para facilitar a comparao entre elas. Na realidade,
h um grau razovel de intercmbio entre as teorias, principalmente no caso
das duas ltimas (consumerism e public service orientation). Existem at
autores que no se enquadram exatamente nesta classificao. Ademais, esta
classificao no vale para os autores americanos aqui estudados (BARZELAY,
1992; OSBORNE & GAEBLER, 1994).
Entretanto, como ponto de partida para a discusso, esta
classificao traz duas importantes constataes. A primeira, e mais bvia,
que h uma modificao substancial ao longo do tempo, do gerencialismo
puro ao public service orientation. A constatao mais importante, no
entanto, que embora haja diferenas entre as teorias, elas no so
mutuamente excludentes. Ao contrrio, o que se percebe que h uma
incorporao dos aspectos positivos de cada teoria. A passagem de uma
teoria a outra realizada atravs de uma crescente incluso de temas.
Como , ento, que ocorreram estas modificaes no modelo
gerencial (ou a partir dele)? o que mostrarei a seguir.

1. O modelo gerencial puro

O modelo gerencial puro foi o primeiro a ser implantado no caso

ingls, como tambm ocorreu, com algumas ligeiras modificaes, na
experincia americana do governo Reagan. Porm, algumas tentativas
anteriores de implantar o modelo gerencial tinham ocorrido.
No caso ingls, o relatrio da Comisso Fulton, que funcionou de
1966 a 1968, j enumerava alguns dos problemas existentes no modelo
burocratizado do Whitehall. No diagnstico apresentado, eram destacadas a
falta de preparao gerencial do civil service britnico, a excessiva hierarquizao e a falta de contato entre os burocratas e a comunidade que eles
serviam (DREWRY & BUTCHER, 1991: 51-54). Sobretudo os dois primeiros
pontos influenciaram a reforma implementada posteriormente por Thatcher.
Mas havia antecedentes de propostas gerenciais no s na GrBretanha. No Canad, por exemplo, houve a Comisso Glassco (1961-1963),
que, inclusive, foi montada antes da Comisso Fulton. Com uma clara viso
gerencial, a Comisso Glassco questionava todos os conceitos administrativos tradicionais (CAIDEN, 1991: 56). Outro antecedente importante, e que
pouco discutido na literatura, o das comisses e organismos internacionais
que nas dcadas de 60 e 70 propunham reformas administrativas para os
13

pases em desenvolvimento, defendendo a implantao de um modelo menos

burocratizado e com instrumentos gerenciais (CAIDEN, idem: 54).
Todavia, nos Estados Unidos que a discusso gerencial tem mais
tradio. O debate entre o Public Service orientation versus o Public
Management orientation existe desde o sculo passado (M ARTIN, 1993),
quando Woodrom Wilson escreveu seu clebre artigo (The study of administration), em 1887, defendendo a separao entre a poltica e a
administrao. O modelo gerencial, no entanto, no conseguiu se tornar
hegemnico nos EUA, principalmente porque a burocracia americana foi
sendo edificada, ao longo do sculo XX, para evitar a interferncia das
polticas de patronagem que eram comuns no final do sculo XIX. Por isso,
a opo preferencial foi por um modelo que preservasse a neutralidade e a
impessoalidade do Estado, caractersticas estas que eram centrais no tipo
burocrtico weberiano.
A discusso gerencial renasce com vigor nos Estados Unidos dentro
do debate oramentrio travado ao longo da dcada de 70. J nos anos 60 o
problema do controle mais racional dos gastos pblicos ganhava importncia,
como demonstrara o presidente Lyndon Johnson ao introduzir o Planning
Programming Budget (PPB) em todas as agncias do governo federal
(CARTER, KLEIN & DAY, 1992: 7). Mas foi na dcada seguinte que a questo se
tornou mais premente. Isto porque era um momento em que no s o Estado
demonstrava estar entrando em uma crise fiscal estrutural, mas em que houve
tambm o aumento de exemplos de m gesto pblica sobretudo o da
bancarrota da prefeitura de Nova York que apontavam para a necessidade
urgente de se reformular, em termos gerenciais, as finanas pblicas.
E sob o signo da questo financeira, tanto nos Estados Unidos como na
Gr-Bretanha, que o modelo gerencial puro foi implantado. O managerialism
seria utilizado no setor pblico para diminuir os gastos em uma era de escassez e
para aumentar a eficincia governamental. Em suma, o gerencialismo puro tinha
como eixo central o conceito de produtividade (POLLITT, 1990: 2). No por
acaso um dos livros fundamentais quela poca chamava-se Fazendo mais com
menos (Doing more with less) UKELES, 1982.
O primeiro passo do modelo gerencial puro foi procurar cortar custos e pessoal. Neste caso, o governo britnico foi muito mais bem sucedido
do que o americano. O governo Reagan de fato no conseguiu reduzir os
gastos sociais ao contrrio, naquele perodo eles cresceram 16% com
relao ao PIB (POLLITT, 1990: 90). Pouco tambm foi feito em termos de
corte de pessoal. O grande triunfo dos republicanos no sentido de atenuar os
problemas financeiros do governo federal foi diminuir as transferncias de
recursos para os estados e os diversos poderes locais (POLLITT, idem: 96).
Desta forma, os governos subnacionais se viram com menos recursos e
14

tiveram, portanto, que inovar em suas administraes. Conseqentemente, as

principais tentativas de elaborar um novo paradigma para a gesto pblica
americana surgiram a partir do estudo das experincias dos governos locais,
como mostrarei mais adiante.
O sucesso britnico em cortar gastos pblicos, no entanto, tem de
ser relativizado. Os principais cortes efetuados ocorreram no civil service
(que rene a maior parte dos funcionrios do Poder Central) e no total de
empregados das empresas estatais (em conseqncia das privatizaes),
como mostra a Tabela II. J no importante contingente de servidores do
National Health Service (NHS), no houve reduo de funcionrios no
perodo 1978-1990, mas sim, um pequeno incremento. Aconteceu, ainda,
uma nfima reduo da burocracia sediada no poder local. O que se pode
dizer, portanto, que o governo Thatcher teve imensa dificuldade de cortar
os funcionrios da rea social, assim como de reduzir o efetivo que atua na
ponta do sistema, no mbito local.
O ponto central do modelo gerencial puro a busca da eficincia.
Para tanto, parte do pressuposto de que preciso modificar as engrenagens
do modelo weberiano. A burocracia tradicional (Whitehall para os ingleses)
definida como uma organizao com estrutura rgida e centralizada, voltada
ao cumprimento dos regulamentos e procedimentos administrativos e em que
o desempenho avaliado apenas com referncia observncia das normas
legais e ticas. Contra essa viso de administrao pblica, o governo
Thatcher propunha:
a) definio clara das responsabilidades de cada funcionrio dentro
das agncias governamentais (BUTLER, 1993: 399);
b) clara definio dos objetivos organizacionais, analisados em sua
substncia e no enquanto processo administrativo;
c) aumento da conscincia a respeito do valor dos recursos
(value money) pblicos, procurando maximizar a relao financeira entre
os recursos iniciais e os gastos realizados para a produo de polticas, ou
seja, incorporando o valor da eficincia na lgica de funcionamento da
burocracia.
Para cumprir cada um destes objetivos foram implementados
determinados instrumentos gerenciais. No primeiro momento foi dada maior
ateno aos instrumentos de racionalizao oramentria, que deveriam
possibilitar a incorporao de uma maior conscincia dos custos (cost
consciousness) no servio pblico (METCALFE & RICHARDS, 1989: 50). As
tcnicas de avaliao de desempenho e controle oramentrio foram usadas
para atingir este fim. A principal iniciativa neste sentido foi o Financial
Management Iniciative (FMI).4
15

Tabela I
Evoluo do quadro de pessoal na Gr-Bretanha (base mil)
1
978-79

7
9-80

Civil Service

4-85 5-86

6-87

7-88

8-89

9-90

0-81

1-82

2-83 3-84

34

19

97

78

58

36

21

97

98

87

74

67

26

30

35

41

34

33

36

34

31

28

23

43

79

98

98

93

11

10

10

10

194

202

218

222

211 189 162

325

368

343

306

Indstrias
1
nacionalizadas

843

818

785

656

90

85

565

592

551

Foras
Armadas
NHS
(National
Health Service)

Outros
Setores do
2
Governo Central

Total do
Governo
Central

Total local

Empresas
Pblicas

Total do setor
pblico

374

24

19

81

76

77

68

131

117

95

81

59

274 300 320

326

352

377

379

269

538 444 396

124

49

56

81

85 81

17

26

18

18

208 118 59

698

644

446

369 146

Fonte: Baseado em C LARKE (1993: 5)

Fundamentais em um momento de escassez de recursos, estas

tcnicas oramentrias deram impulso implementao das outras reformas
administrativas (CAIDEN, 1991: 85). Depois foram adotados, em larga escala,
os instrumentos de avaliao de desempenho organizacional. Afinal, se o
16

objetivo era alcanar uma maior eficincia, havia a necessidade de se ter

mecanismos objetivos de mensurao da performance governamental. Entre
estes mecanismos utilizados, um bom exemplo o chamado escrutnio de
Rayner, concebido pelo condutor das reformas de Thatcher para conhecer os
principais problemas da administrao pblica e definir critrios de
mensurao de eficincia (METCALFE & RICHARDS, 1989: 26).
O governo ingls adotou trs mecanismos para definir claramente as
responsabilidades, tanto das agncias governamentais como dos funcionrios
pblicos. No mbito organizacional, duas sadas institucionais foram
encontradas. A primeira foi a adoo da Administrao por Objetivos (Management by Objectives), pela qual se procurou traar linhas claras de ao s
agncias, o que tornaria possvel uma avaliao de desempenho baseada na
comparao entre os resultados obtidos e o que fora previamente
determinado.
A descentralizao administrativa constituiu-se em uma outra opo
organizacional importante. Seu objetivo precpuo foi aumentar a autonomia
das agncias e dos departamentos. importante notar que a descentralizao
era concebida a partir de uma definio clara dos objetivos de cada agncia,
os quais deveriam ser cumpridos sob a vigilncia e controle do Poder Central. Desta forma, apesar da propaganda governamental favorvel
descentralizao, o que acontecia era uma desconcentrao de poderes.
estrutura extremamente hierrquica caracterstica do modelo
Whitehall foi contraposto um modelo em que se procurava delegar
autoridade (empowerment) aos funcionrios. Dentro do contexto da cultura
gerencial, era preciso criar mais gerentes, com habilidade e criatividade para
encontrar novas solues, sobretudo para aumentar a eficincia
governamental. Assim, a delegao de autoridade era uma resposta no
primeiro momento institucional, e que com o tempo poderia transformar a
cultura da burocracia.
Mas, ao enfatizar em demasia a estratgia da eficincia, o modelo
gerencial puro poderia estar jogando para segundo plano outros valores
fundamentais na atuao dos gerentes. Em particular, a flexibilidade para
decidir e inovar. Os critrios de medio da eficincia poderiam se tornar
to rgidos e portanto ineficazes, nos termos do managerialism quanto
s regras e procedimentos do modelo burocrtico weberiano.
METCALFE e RICHARDS (1989: 62-63) estabelecem uma importante
diferena entre a eficincia operacional e a adaptativa, que refina o debate
sobre a avaliao de desempenho das organizaes. O primeiro tipo de
eficincia vinculado ao incremento da conscincia dos custos e portanto
deve estar atrelado a uma rgida especificao de objetivos e controles. A
17

eficincia adaptativa, por sua vez, responde ao critrio da flexibilidade, sendo

til a instituies que sofrem processos de mudana.
Diante da atual realidade do Estado contemporneo, pressionado pela
globalizao e pelas mudanas tecnolgicas, com menos poder e recursos, de
fato a eficincia adaptativa um valor mais importante para a administrao
pblica, capaz de dot-la da flexibilidade necessria para responder melhor s
demandas internas e externas. O aumento da conscincia de custos,
resultado da eficincia operacional, tambm importante, porm limitado se
for um objetivo em si mesmo.
O enfoque apenas da eficincia governamental possui outro
problema: a avaliao da efetividade dos servios pblicos no recebe a
devida importncia. Efetividade entendida aqui como o grau em que se
atingiu o resultado esperado (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 381). Portanto, a
efetividade no um conceito econmico como a eficincia pura mas
de avaliao qualitativa dos servios pblicos.
Recupera-se, com o conceito de efetividade, a noo de que o
governo deve, acima de tudo, prestar bom servios. a tica da qualidade que
comea a ser incorporada pelo modelo gerencial, como discutiremos na
prxima seo. A valorizao do conceito de efetividade tambm traz
novamente tona o carter poltico da prestao dos servios pblicos, uma
vez que so os usurios dos equipamentos sociais que de fato podem avaliar a
qualidade dos programas governamentais. E aqui enfocamos um dos
calcanhares de Aquiles do modelo gerencial puro: a subestimao do
contedo poltico da administrao pblica.
Em sua perspectiva inicial, o modelo gerencial era proposto como uma
tecnologia neutra destinada a modificar o funcionamento e a cultura do setor
pblico (GRAY & JENKINS, 1995: 81). Desta maneira, alguns gerencialistas mais
radicais afirmavam que no existe diferena conceitual entre a administrao
da empresa privada e a administrao pblica (MURRAY, 1975). Outros
aceitavam que h determinadas diferenas entre ambas; contudo, propunham
reformas ao setor pblico como se ele fosse uma organizao homognea a
burocracia vista caricaturalmente. O fato que a administrao pblica se
constitui num sistema organizacional em que, internamente, h diferentes
tarefas e valores pertencentes a um contexto complexo de relaes com a
esfera poltica, a qual nunca pode ser negligenciada, pois caso isso ocorra,
aumenta a possibilidade de os processos de reforma administrativa fracassarem
(GRAY & JENKINS, idem: 85).
O modelo gerencial puro, na verdade, tem como base a separao
entre a poltica e a administrao. Assim, caberia aos reformadores implantar
o managerialism na administrao pblica independentemente do que ocorre
na poltica. Essa perspectiva, entretanto, contradiz o prprio desenvolvi18

mento do modelo gerencial na Gr-Bretanha, pois foi o forte apoio poltico

obtido pelos conservadores que propiciou o avano das reformas. Ao longo
das dcadas de 80 e 90 os integrantes do governo ingls enfrentaram
dificuldades polticas, e somente a reconstruo da base de apoio s
mudanas ou a reformulao, ainda que parcial, das propostas puderam remover os obstculos.
Em termos comparativos, para reforar a argumentao acima basta
lembrar de outra tentativa de reforma baseada no gerencialismo puro que
fracassou sobretudo por razes polticas. Trata-se da experincia americana
no perodo Reagan. Michel Crozier demonstra claramente que foram os
obstculos existentes no mbito do Congresso, por um lado, e os erros da
estratgia de negociao, por outro, as causas responsveis pelo malogro da
implementao do modelo gerencial puro naquele pas (CROZIER, 1992: 125133). A experincia latino-americana recente igualmente d base a essa
hiptese, visto que as reformas administrativas mais bem sucedidas
dependeram fortemente de apoio poltico e construo de novos incentivos
institucionais (HAGGARD, 1996).
Gerald Caiden observa, ademais, que as reformas administrativas
apoiadas em tcnicas gerenciais no servem apenas ao aumento per se do
desempenho organizacional. As reformas devem melhorar a performance do
setor pblico de acordo com objetivos pblicos, ou seja, politicamente
definidos (CAIDEN, 1991: 30).
Os gerencialistas puros, por fim, no consideraram que a
especificidade do setor pblico dificulta a mensurao da eficincia e a
avaliao do desempenho tal qual ocorre na iniciativa privada. Na gesto
pblica, esto em jogo valores como eqidade e justia que no podem ser
medidos ou avaliados por intermdio dos conceitos do managerialism puro
(MAYORDOMO, 1990: 278-280).
Esta despolitizao da administrao pblica, aliada nfase no
conceito de eficincia governamental, fez com que Christopher Pollitt
(1990), um dos maiores crticos do modelo gerencial ingls, classificasse o
managerialism como um neotaylorismo, isto , uma proposta calcada na
busca da produtividade e na implantao do modelo de gesto da empresa
privada no setor pblico.
Pollitt reconhece, no entanto, que o modelo gerencial puro obteve
alguns xitos. O principal deles que a nfase na questo financeira de fato
elevou a conscincia da burocracia inglesa sobre os custos das polticas
pblicas (POLLITT, 1990: 85). Este valor foi incorporado por todos os governos que tm realizado reformas administrativas nos ltimos anos. Isto mostra
que a busca da eficincia governamental, embora em si no resolva todos os
problemas da burocracia, um legado positivo do modelo gerencial puro.
19

A discusso em torno do modelo gerencial se tornou complexa e

ganhou novos rumos a partir da metade da dcada de 80. Basicamente, duas
transformaes foram operadas no gerencialismo puro. Uma ligada
dinmica intra-organizacional, priorizando os conceitos da flexibilidade,
planejamento estratgico e qualidade. A outra transformao foi mais radical
e muito mais importante para remodelar o managerialism. Trata-se da
adoo de servios pblicos voltados para os anseios dos clientes/consumidores. neste ponto que o modelo gerencial traz tona o aspecto pblico da
administrao pblica, sem no entanto abandonar o conceitual empresarial
vinculado eficincia e busca da qualidade dos servios.

2. Novos caminhos do modelo gerencial: flexibilidade de

gesto, qualidade dos servios e prioridade s demandas do
consumidor (consumerism)

As crticas mais pertinentes feitas ao modelo gerencial puro na GrBretanha buscavam no a volta ao modelo burocrtico weberiano, mas sim a
correo do managerialism no sentido de incorporar novos significados. A
nfase na flexibilidade da gesto foi uma das mudanas introduzidas.
A estratgia da eficincia, se levada s ltimas conseqncias, pode
petrificar a ao do gerente pblico, tal como mostramos no item anterior. O
caso do Oramento pblico paradigmtico. O estrito enfoque no controle
oramentrio dificulta a adaptao a alteraes que impliquem um
redirecionamento do gasto pblico. No limite, a tica da eficincia acredita
que h uma soluo racional nica para os problemas oramentrios. No
entanto, como bem observam METCALFE e RICHARDS (1989: 303), o
oramento pblico um problema contnuo sem uma soluo permanente.
No caminho da flexibilizao da gesto pblica, tambm podemos
citar a passagem da lgica do planejamento para a lgica da estratgia (CROZIER, 1992: 93). Na primeira, prevalece o conceito de plano, o qual
estabelece, a partir de uma racionalidade tcnica, o melhor programa a ser
cumprido. J na lgica de estratgia, so levadas em conta as relaes entre
os atores envolvidos em cada poltica, de modo a montar cenrios que
permitam a flexibilidade necessria para eventuais alteraes nos programas
governamentais.
A utilidade da lgica de estratgia vai alm da confeco dos
programas governamentais. O contexto maior da reforma administrativa se
beneficia igualmente do conceito de estratgia, sobretudo porque a maioria
20

dos Estados contemporneos passa por trs grandes crises: a fiscal; a

decisria, uma vez que o quadro institucional mais atrapalha do que favorece
a implementao de reformas; e, por fim, a de confiana, pois a populao
desconfia, cada vez mais, dos governos e de suas polticas. neste ambiente
que Michel Crozier prope a utilizao da estratgia, que no leva s em
conta os objetivos dos programas e das reformas propostas, mas
principalmente requer um acompanhamento das reaes da sociedade e dos
funcionrios pblicos frente s aes do governo (CROZIER, idem: 93-94).5
A busca da qualidade dos servios pblicos outro conceito que o
modelo gerencial vem incorporando. Desde a metade da dcada de 80, o
governo britnico vem se utilizando do referencial da qualidade na avaliao
de resultados das agncias e dos programas. Isto ocorreu, em primeiro lugar,
por causa das crticas contra a nfase dada inicialmente mensurao da
eficincia e no da efetividade dos servios pblicos. Neste sentido, Norman
Flynn afirma que a imposio arbitrria da diminuio dos custos pode
conduzir mais reduo do nvel (de qualidade) dos servios do que a um
aumento de produtividade (FLYNN, 1990:113).
interessante notar que mesmo no setor privado houve, ao longo da
dcada de 80, uma modificao no que se refere antiga viso meramente
quantitativa de avaliar o sucesso e o desempenho dos empregados e da
organizao. Foi na iniciativa privada que nasceu a abordagem da
administrao da qualidade total (Total Quality Management TQM), que
posteriormente foi introduzida no setor pblico. Nas empresas privadas, a
razo da mudana foi o aumento da concorrncia e do nvel de exigncia dos
consumidores. Desta maneira, os empresrios tiveram que elevar a qualidade
de seus produtos para sobreviver no mercado. Portanto, a busca permanente
da qualidade tem uma relao direta com o direcionamento da produo para
os anseios dos consumidores.
No setor pblico aconteceu um fenmeno semelhante. A introduo
da perspectiva da qualidade surgiu quase no mesmo momento em que a
administrao pblica voltava suas atenes aos clientes/consumidores. Essa
talvez tenha sido uma das principais revolues no modelo gerencial. Sue
Richards, importante especialista na rea de Public Management, acredita
inclusive que houve uma mudana de paradigma com a recente nfase dada
pelo setor pblico s preferncias do consumidor.
Para Richards, depois da Segunda Guerra mundial surgiram dois
paradigmas na administrao pblica. O primeiro foi aquele vinculado viso
poltica da burocracia, que deveria estar atrelada consecuo de objetivos
politicamente determinados. Esse primeiro paradigma, a meu ver, o modelo
burocrtico weberiano. O segundo paradigma foi o da eficincia, associado,
sobretudo, aos mtodos gerenciais do setor privado tal como foram
21

aplicados pelo modelo gerencial puro. O novo paradigma, na opinio de

Richards, resultaria da sntese entre os antigos valores do servio pblico
(ou do modelo weberiano) e a orientao para uma melhor performance do
setor pblico como um todo. Em suma, seria uma perspectiva voltada
satisfao do pblico, intitulada paradigma do consumidor (consumer paradigm) (apud CLARKE, 1993: 7).
De fato, a administrao pblica inglesa vem implementando uma
estratgia direcionada cada vez mais s demandas dos consumidores. Um
importante organismo do governo britnico, o Local Government Training
Board, definiu qualidade como aquilo que d a satisfao ao consumidor.
Alm disso, esse mesmo rgo fez uma lista dos passos necessrios para
garantir a qualidade do servio pblico, na qual o conhecimento das
necessidades dos consumidores estava no topo (apud CLARKE, idem: 16).
Mas o programa do governo ingls mais importante no sentido de
priorizar o consumidor , sem dvida, o Citizens Charter. Baseado no
princpio de que os servios pblicos devem estar mais direcionados s
necessidades definidas pelo pblico diretamente afetado (BUTLER, 1993:
402), o Citizens Charter consiste na implantao de programas de avaliao
de desempenho organizacional de acordo com dados recolhidos juntos aos
consumidores. A importncia do programa aumenta na medida em que ele
tem sido uma das referncias da atual gesto do primeiro-ministro John
Major, que, na defesa do Citizens Charter, disse que os servios pblicos
tm o dever especial de responder s necessidades dos seus consumidores e
clientes (CLARKE, 1993: 24).
A estratgia voltada satisfao dos consumidores reforada pelo
governo britnico atravs da adoo de trs medidas que fazem parte de uma
estratgia para tornar o poder pblico mais leve, gil e competitivo, desmontando assim o antigo modelo burocrtico. A primeira dessas medidas a
descentralizao. Como j afirmei anteriormente, na Gr-Bretanha ocorre uma
descentralizao administrativa (desconcentrao) e no uma verdadeira descentralizao poltica. No obstante, tem ocorrido uma significativa delegao
de autoridade, partindo do princpio de quanto mais prximo estiver o servio
pblico do consumidor, mais fiscalizado pela populao ele o ser.
A descentralizao, no entanto, no basta para aumentar o poder do
consumidor. preciso que haja opes caso determinado equipamento social
no esteja funcionando a contento. Neste sentido, o governo britnico tem
procurado incrementar a competio entre as organizaes do setor pblico.
Quando no h competio entre os servios, existe uma situao de monoplio
e, portanto, os consumidores no tm alternativa de escolha. O Citizens Charter
enfatiza muito este aspecto, estabelecendo uma relao lgica entre a competitividade e o aumento da qualidade dos servios pblicos (CLARKE, idem: 24).
22

A terceira medida a adoo de um novo modelo contratual para o

servios pblicos. Esse modelo possui trs dimenses (CLARKE, idem: 20):
a) Extenso das relaes contratuais no fornecimento de servios
pblicos entre o setor pblico, o setor privado e o voluntrio/no lucrativo,
criando uma nova estrutura de pluralismo institucional, contraposta ao antigo
modelo de monoplio estatal;
b) Extenso das relaes contratuais para dentro do setor pblico,
envolvendo descentralizao, delegao e mecanismos de quasi market;
c) Desenvolvimento de contratos de qualidade entre os provedores
de servio e os consumidores/clientes.
A criao de relaes contratuais origina-se de trs pressupostos. O
primeiro de que numa situao de falta de recursos, como a atual, a melhor
forma de aumentar a qualidade introduzir relaes contratuais de
competio e de controle. O segundo, quase como conseqncia do
primeiro, de que a forma contratual evita a situao de monoplio. Por fim,
o ltimo pressuposto refere-se maior possibilidade que os consumidores
tm de controlar e avaliar o andamento dos servios pblicos a partir de um
marco contratual.
O modelo contratual de prestao de servios pblicos no se restringe somente ao caso ingls. A partir de um estudo das principais inovaes
gerenciais na Europa, Norman Flynn observa a existncia de importantes arranjos contratuais tambm na Sucia e na Frana. Em todos estes casos, porm,
Flynn ressalta um problema fundamental deste modelo: o difcil equacionamento da relao entre as agncias autnomas, o respectivo ministrio que
controla cada uma delas e o Ministrio das Finanas.6 Aqui se encontra um
srio obstculo ao princpio da descentralizao administrativa (desconcentrao) presente tanto no gerencialismo puro como no consumerism.
Este obstculo fruto de um paradoxo cuja origem a escassez de
recursos pblicos: essa mesma situao cria a necessidade do aumento da
autonomia gerencial das agncias e igualmente requer o fortalecimento do
controle oramentrio estrito sob a batuta do Ministrio das Finanas.
Assim, de um lado as agncias movem-se pela lgica do output e, por outro,
o Poder Central preocupa-se a todo instante em controlar os inputs
financeiros do sistema, temendo o descontrole (FLYNN, 1996: 11). Nesta
queda de brao, o vencedor via de regra o ministro das Finanas e suas
preocupaes. O modelo gerencial, deste modo, pode ficar subordinado aos
problemas de curtssimo prazo e no construo de uma nova cultura
organizacional e de novos arranjos institucionais.
Embora tenha avanado muito com relao ao modelo gerencial
puro, o consumerism recebeu vrias crticas, particularmente no terreno em
23

que mais transformou os conceitos, isto , na relao entre o governo como

prestador de servios pblicos e a populao.
A crtica mais geral direcionada ao conceito de consumidor de
servios pblicos. Em primeiro lugar, com relao diferena que existe
entre o consumidor de bens no mercado e o consumidor dos servios
pblicos. Como aponta Pollitt, mais complexa a relao do prestador de
servio pblico com o consumidor, j que ela no obedece ao puro modelo
de deciso de compra vigente no mercado. Alis, h determinados servios
pblicos cujo carter compulsrio, isto , no existe a possibilidade de
escolha, como provam a utilizao em determinados momentos dos hospitais
e dos servios policiais (POLLITT, 1990: 125).
Para vrios autores,7 o conceito de consumidor deve ser substitudo
pelo de cidado. Isto porque o conceito de cidado mais amplo do que o
de cliente/ consumidor, uma vez que a cidadania implica direitos e deveres
e no s liberdade de escolher os servios pblicos (S TEWART & WALSH,
1992: 507).
Na verdade, a cidadania est relacionada com o valor de accountability, que requer uma participao ativa na escolha dos dirigentes, no momento
da elaborao das polticas e na avaliao dos servios pblicos. Desta
forma, mecanismos como os do Citizens Charter cujo nome no corresponde realidade, pois este programa direcionado ao consumidor s
enfatizam um aspecto da cidadania, o de controlar as polticas pblicas. O
consumidor , no mais das vezes, um cidado passivo.
O conceito de consumidor tambm no responde adequadamente ao
problema da eqidade, valor fundamental na administrao pblica. A
primeira pergunta no respondida pelo consumerism quem so os
consumidores/clientes? Em grande medida, so aqueles que se organizam
para atuar onde os servios so prestados o que, no limite, pode se
constituir num grupo de interesse. Os burocratas, por sua vez, podero
fazer de tudo, inclusive atos discricionrios, para atender ao grupo
organizado de consumidores, j que os funcionrios pblicos dependem, no
modelo gerencial, da avaliao dos clientes para obter avano profissional,
melhoria de salrios e at, em ltimo caso, para manter o prprio emprego.
Entre a avaliao dos consumidores e os atos dos funcionrios devem haver
normas e regras que permitam garantir o interesse pblico (FREDERICKSON ,
1992: 18).
A possibilidade de os consumidores se transformarem em grupo
de interesse se torna maior ainda numa era de escassez de recursos
pblicos, como a que vivemos. Os que se organizarem mais podem se
tornar mais consumidores do que os outros. Assim, os consumidores
mais fortes podem se constituir em clientes preferenciais do servio
24

pblico. Ou como argumenta Clarke, quando os recursos so limitados,

o problema no satisfazer os consumidores, mas quais consumidores
(satisfazer)?. 8
O problema da eqidade na prestao dos servios pblicos pode se
tornar ainda maior quando h competio entre os equipamentos sociais. Isto
porque a unidade de servio pblico que obtiver a melhor classificao na
competio receber provavelmente mais recursos, seus funcionrios
melhoraro seus rendimentos (atravs de incentivos por produtividade), e
portanto os mesmos consumidores que o aprovaram tendero a utilizar este
servio continuadamente. A premiao reflete, sem dvida, um crculo virtuoso, saudvel como tcnica para tornar o Estado mais capaz de responder
s demandas da populao. Mas, por outro lado, os equipamentos sociais que
no conseguirem as melhores avaliaes dos consumidores caminharo para
um crculo vicioso, ou seja, recebero menos recursos, os seus funcionrios
no tero incentivos financeiros e ficaro desmotivados, e seus consumidores continuaro insatisfeitos.
O pressuposto do modelo da competio de que os consumidores
podem escolher a unidade de servio pblico cuja qualidade for maior.
Contudo, esse pressuposto nem sempre verdadeiro, pois nem todos os
consumidores tm a possibilidade de escolher, de fato, o equipamento social
que lhes agradar, em virtude da existncia de obstculos geogrficos e
financeiros os quais dificultam o acesso a todas as unidades de servio
pblico. Ademais, se todos os consumidores (ou boa parte deles) escolherem
um nmero limitado de equipamentos sociais, estes ficaro lotados e
tendero, tambm, a perder qualidade. Enquanto isso, as unidades do servio
pblico que tiveram inicialmente uma m avaliao, ficaro abandonadas e
com uma subutilizao que por si s j resultar em desperdcio de recursos
pblicos.
O modelo da competio pode levar quilo que a Cincia Poltica
denomina de jogo de soma-zero. Isto , o equipamento social vencedor
(aprovado pela populao) no comeo do jogo, leva tudo (takes all),
ganhando todos os incentivos para continuar sendo o melhor. J a unidade de
servio pblico que obtiver as piores notas dos consumidores, perde
tudo, o que resultar indiretamente na aplicao de incentivos para que este
equipamento social continue sendo o pior. Neste jogo, o maior perdedor o
princpio da eqidade na prestao dos servios pblicos, transformando
alguns consumidores em mais cidados do que os outros.
Para tentar introduzir os conceitos de accountability e eqidade na
prestao de servios pblicos, alguns autores criaram o Public Service
Orientation (PSO), tendncia que resumo rapidamente a seguir.
25

3. Public Service Oriented (PSO): a construo

da esfera pblica

Procurarei neste item resumir a discusso existente na corrente do

Public Service Oriented (PSO).9 Aqui serei mais breve do que nos outros
tpicos por duas razes. A primeira que a PSO faz parte de um debate
muito recente na Gr-Bretanha e, portanto, seus conceitos ainda esto em
uma fase de amadurecimento. Como conseqncia disso, a PSO se
constitui mais como uma tendncia que levanta novas questes e pe em
xeque antigos valores do que como uma corrente com um arcabouo
terico fechado.
Uma outra observao necessria. O Public Service Orientation
(PSO), embora retome temas pouco discutidos ao longo da dcada de 80, no
prope a volta a um modelo pr-gerencial, burocrtico weberiano. A PSO
procura encontrar novos caminhos abertos pela discusso gerencial,
explorando suas potencialidades e preenchendo boa parte de suas lacunas.
Toda a reflexo realizada pelos tericos do PSO leva aos temas do
republicanismo e da democracia, utilizando-se de conceitos como accountability, transparncia, participao poltica eqidade e justia, questes
praticamente ausentes do debate sobre o modelo gerencial. interessante
notar, contudo, que o objeto que gerou a corrente do PSO foi criado pelo
modelo gerencial. Trata-se da problemtica da descentralizao, a partir da
qual foram formulados quase todos os conceitos do PSO.
A viso da descentralizao destes autores, no entanto,
extremamente crtica quanto ao modelo implementado pelo governo
britnico. O argumento de Hambleton (1992) resume a posio do PSO com
relao descentralizao.
A justificativa central para defender o governo local no que ele um
bom meio para prover os servios (pblicos) necessrios, o que de fato ele ,
mas que ele (o governo local) torna os cidados capazes de participar das decises que afetam suas vidas e de suas comunidades (HAMBLETON, 1992: 11).
Portanto, o PSO defende as virtudes polticas da descentralizao.
No modelo gerencial puro, a descentralizao era valorizada como meio de
tornar mais eficazes as polticas pblicas. J no consumerism, o processo
de descentralizao era saudvel na medida em que ele aproximava o centro
de decises dos servios pblicos dos consumidores, pensados como
indivduos que tm o direito de escolher os equipamentos sociais que lhes
oferecer melhor qualidade. O ponto que aqui distingue o PSO das outras
correntes o conceito de cidado. Pois, enquanto o cidado um conceito
com conotao coletiva pensar na cidadania como um conjunto de
26

cidados com direitos e deveres , o termo consumidor (ou cliente) tem

um referencial individual, vinculado tradio liberal, a mesma que d, na
maioria das vezes, maior importncia proteo dos direitos do indivduo
do que participao poltica, ou ento maior valor ao mercado do que
esfera pblica (POLLITT, 1990: 129).
Ao trazer de volta para o debate os conceitos de accountability e de
participao dos cidados, o Public Service Orientation (PSO) rebate os
argumentos dos conservadores ingleses. Para estes, as demandas por participao poltica sempre foram equiparadas s formas neocorporativas de atuao que vigoravam no final da dcada de 70 (POLLITT, idem: 138). Os
tericos do PSO resgatam os ideais de participao poltica dentro de um
conceito mais amplo, o de esfera pblica, que se utiliza da transparncia
como proteo contra novas formas particularistas de interveno na arena
estatal, como o so o clientelismo e o corporativismo.
Portanto, a partir do conceito de esfera pblica (public domain)
que estruturado o conjunto de idias do Public Service Orientation (PSO).
Esfera pblica vista como local de aprendizagem social. Isto , a esfera
pblica no s o locus por excelncia da participao dos cidados, mas
sobretudo onde os cidados aprendem com o debate pblico.
O conceito de esfera pblica como locus de transparncia e de
aprendizado social deve estar presente tambm na organizao interna da
administrao pblica, sobretudo no momento de elaborao das polticas
pblicas. O planejamento estratgico, por exemplo, no pode estar confinado
burocracia. Os objetivos polticos definidos pelo planejamento estratgico
devem ser discutidos e revelados num processo de debate pblico (POLLITT,
idem: 150).
Outro conceito caro ao modelo gerencial, o de competio entre
agncias pblicas, repensado pelo Public Service Orientation (PSO). No
que a competio seja negada como princpio utilizvel no setor pblico; mas
o que mais ressaltado pela PSO a possibilidade de cooperao entre as
agncias de modo a obter um melhor resultado global na oferta de servios
pblicos. Desta forma, o princpio da eqidade, fundamental dentro do PSO,
pode ser garantido.
Por fim, o Public Service Orientation tem como uma de suas idiaschave a conjugao entre a accountability e o binmio justia/eqidade. Para
tanto, preciso que no processo de aprendizado social na esfera pblica se
consiga criar uma nova cultura cvica, que congregue polticos, funcionrios
e cidados.
Para destacar as diferenas entre o modelo de administrao adotado
na iniciativa privada e aquele que deve ser adotado no setor pblico, Stewart e
Ranson (1988) fizeram o seguinte quadro:
27

Quadro II. Comparao entre o modelo de administrao privada e o

modelo de administrao do setor pblico, segundo a teoria do PSO

Modelo do Setor Privado

Modelo do Setor Pblico

Escolha individual no mercado

Escolha coletiva na poltica

Demanda e preo

Necessidade de recursos pblicos

Carter privado da deciso empresarial

Transparncia da ao pblica

A eqidade do mercado

A eqidade dos recursos pblicos

A busca de satisfao do mercado

A busca da justia

Soberania do consumidor

Cidadania

Competio com instrumento

do mercado

Ao coletiva como meio poltico

Estmulo: possibilidade de o
consumidor escolher

Condio: consumidor pode

modificar os servios pblicos

Fonte: Adaptado de STEWART & RANSON (1988: 15).

Embora faa fortes crticas ao modelo gerencial puro e ao consumerism, o fato que o Public Service Orientation (PSO) no joga fora as
idias desenvolvidas no seio do Public Management. Afinal, as discusses
sobre eficincia, qualidade, avaliao de desempenho, flexibilidade
gerencial, planejamento estratgico, entre as principais, no so negadas,
mas h a tentativa de aperfeio-las dentro de um contexto em que o
referencial da esfera pblica o mais importante.
Ademais, o modelo do PSO foi pensado dentro dos parmetros do
poder local, onde os cidados tenderiam a controlar mais a qualidade dos
servios pblicos. Mas, como conceber a coordenao do servio pblico no
mbito nacional? E quais as medidas que devem ser tomadas para atenuar as
desigualdades regionais menores no caso ingls, mas enormes em pases
como o Brasil , e garantir assim uma verdadeira eqidade?
Estas so respostas que o modelo do PSO ainda no oferece. Uma
das principais origens desta deficincia encontra-se na concepo
extremamente otimista com relao possibilidade dos cidados resolverem
na esfera local todos os problemas do setor pblico (Pollitt, 1990: 1550). A
complexidade do mundo contemporneo e da democracia representativa
que no pode ser meramente substituda pela democracia direta demandam
respostas mais abrangentes e articuladas.
28

Entretanto, a PSO tem uma grande virtude, que dizer no s como o

setor pblico deve ser mas principalmente o que ele deve ser. Essa uma das
principais lacunas da experincia do modelo gerencial implantado nos
ltimos anos, como apontam Malcom Holmes e David Shand (1995: 556).
Portanto, a PSO tenta reconstruir o setor pblico mais do que mud-lo
cosmeticamente. No outro lado do Atlntico, os americanos tambm tm
repensado o setor pblico no sentido de dizer o que ele deve ser, tentando
reinventar o governo.

4. Reinventando o governo: novos caminhos para

a administrao pblica americana

O presidente americano Ronald Reagan e a primeira-ministra inglesa

Margareth Thatcher elegeram-se com um programa de governo muito
parecido, inclusive no que se refere reforma administrativa. Ambos
propunham, inicialmente, a implantao de um modelo gerencial puro, com
nfase no corte de custos e no aumento da eficincia. Thatcher foi, em
grande medida, bem sucedida em seu programa de reformular o aparato
burocrtico. Reagan no. Uma pergunta, portanto, fica no ar: qual a razo do
fracasso do governo Reagan em implementar o modelo gerencial puro nos
Estados Unidos?
A primeira razo do fracasso de Reagan, na verdade, refere-se a um
obstculo que outros presidentes anteriormente tentaram ultrapassar mas no
conseguiram. Trata-se da tenso existente entre aumentar a flexibilidade e, ao
mesmo tempo, procurar manter as salvaguardas polticas contra a patronagem
(NIGRO, 1982). O fato que a constituio da burocracia pblica americana
se deu em um contexto marcado pelo combate politizao da
administrao. No final do sculo passado e comeo deste, na chamada Era
Progressista, polticos como Woodrow Wilson, Theodore Roosevelt e Louis
Brandeis (OSBORNE & Gaebler, 1994: 14) combateram esta politizao, e
deixaram para as futuras geraes o conceito de que a administrao pblica
deveria ter mecanismos protetores contra a patronagem. Esta idia permeia
toda a cultura administrativa do setor pblico americano.
O curioso que os Estados Unidos sempre foram o pas por
excelncia dos business, das tcnicas revolucionrias da administrao
privada. Um dos livros que mais influenciou as administraes privadas e
pblicas em vrios lugares do mundo, sobretudo na Gr-Bretanha, foi o In
search of excellence: lessons from Americas best run companies, de
29

Peters e Waterman (1982). Embora tenha sido muito discutido como meio
de modificar a burocracia americana, suas idias gerencialistas puras nunca
foram implantadas de fato no governo federal dos EUA.
E aqui entra a segunda razo para o insucesso reaganiano. O governo
nos Estados Unidos extremamente descentralizado, ao contrrio do britnico. O poder local tem uma enorme autonomia e os governos estaduais
tambm so fortes o suficiente para definirem um padro de polticas pblicas. neles e a partir de suas culturas administrativas que as transformaes
no setor pblico ganham corpo. Isto se tornou mais verdadeiro em virtude
dos recentes cortes de subsdios federais efetuados pelo presidente Reagan.
Assim, os governos subnacionais se viram mais compelidos a moldar seu
destino poltico-administrativo.
Apesar da fora da patronagem local nos EUA at pelo menos o comeo deste sculo, a tradio democrtica e republicana o ideal de self government, como j falava Tocqueville das comunidades americanas do sculo
XIX , sempre esteve presente nos contextos subnacionais de governo. Atualmente, so eleitas 504.404 autoridades em solo americano, uma para cada 182
eleitores (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 77). Portanto, a segunda razo para o
fracasso da implantao de um modelo gerencial puro nos Estados Unidos
que o managerialism teve que conviver com padres de democratizao do
setor pblico incompatveis com os padres gerenciais mais ortodoxos.
Isto no quer dizer que o managerialism no tenha fora nos EUA.
Alis, foi l que nasceu o chamado Public Management, que nunca se tornou
hegemnico, mas algumas das suas tcnicas gerenciais esto sendo utilizadas
pragmaticamente h muito tempo, quando servem aos interesses da comunidade. Frente escassez das ltimas dcadas, os governos locais tm procurado inovar e estabelecer novas respostas, incorporando grande parte do
arsenal de conceitos do managerialism. S que se procurou encontrar um
modelo que respondesse aos ditames da democratizao, da busca da eficincia e do aumento da qualidade dos servios pblicos. Em suma, nos EUA
se tentou criar, desde o incio, um modelo hbrido.
Alm da tentativa de se constituir um modelo hbrido (gerencialismo
mais democratizao), a experincia americana recente tem outra peculiaridade.
Ela se refere busca do novo significado que deve ter o setor pblico, ou, nos
termos de Michael Barzelay (1992), a criao de um novo modelo organizacional, o qual ele denomina de paradigma ps-burocrtico. Como na Public Service
Orientation desenvolvida na Gr-Bretanha, o objetivo tem sido o de dizer o que
deve ser o governo e no simplesmente como ele deve ser. a procura de um
novo paradigma de governo, e no somente de administrao pblica.
A obra de David Osborne e Ted Gaebler, Reinventando o governo
(1994), o marco na nova discusso da administrao pblica americana.
30

Trata-se de discutir os fundamentos do governo no que se refere administrao pblica. Para tanto, estruturado um modelo hbrido e ecltico de
anlise, incorporando conceitos que estiveram separados no desenvolvimento
do modelo gerencial ingls, tais como a implantao de uma administrao
por objetivos ou por misses , a mensurao do desempenho das agncias atravs dos resultados, a busca da qualidade total como mtodo administrativo, a nfase no cliente, a transferncia do poder aos cidados e tentar
garantir a eqidade.
A discusso de Osborne e Gaebler comea subvertendo o ideal que
impulsionou o gerencialismo na Gr-Bretanha no incio da dcada. Em vez de
propor o rolling back the state thatcheriano, os autores propem uma redefinio da atividade governamental.
Nosso problema fundamental o fato de termos o tipo inadequado
de governo. No necessitamos de mais ou menos governo: precisamos de
melhor governo. Para sermos mais precisos, precisamos de uma melhor
atividade governamental (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 25).
A atividade governamental entendida como algo com uma natureza
especfica, que no pode ser reduzida ao padro de atuao do setor privado.
Entre as grandes diferenas, a motivao principal dos comandantes do setor
pblico a reeleio, enquanto os empresrios tm como fim ltimo a busca
do lucro; os recursos do governo provm do contribuinte que exigem a
realizao de determinados gastos , e na iniciativa privada os recursos so
originados das compras efetuadas pelos clientes; as decises governamentais
so tomadas democraticamente e o empresrio decide sozinho ou no
mximo com os acionistas da empresa a portas fechadas; por fim, o objetivo
de ambos diverso, isto , o governo procura fazer o bem e a empresa fazer
dinheiro (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 21-23). Esta diferenas implicam,
necessariamente, em procurar novos caminhos para o setor pblico, tornandoo sim mais empreendedor, mas no transformando-o em uma empresa.
Ao contrrio tambm da epidemia generalizada contra a burocracia
que vigorou nos EUA no comeo da dcada de 80 (KAUFMAN, 1981), o
Reinventando o governo no coloca a culpa dos problemas governamentais
em seus funcionrios; o problema no est nas pessoas, mas no sistema
(OSBORNE & GAEBLER, idem: XV). a reforma das instituies e dos
incentivos que tornar a burocracia apta a responder novas demandas.
A reforma do sistema significa, ao mesmo tempo, a introduo de
mtodos voltados para a produo qualitativa de servios pblicos com a
prioridade dada aos clientes e cidados como razes ltimas do setor pblico,
o que quer dizer no s que eles devem ser bem atendidos, mas que devem ser
tambm chamados a participar do governo, definindo os destinos de suas comunidades. A maioria dos exemplos do livro de Osborne e Gaebler mostra que
31

a melhor resposta para tornar melhor um servio pblico chamar a comunidade a participar de sua gesto, seja fiscalizando, seja trabalhando voluntariamente na prestao de servios constituindo-se numa resposta adequada
tanto para a questo da eficincia como para o problema da transparncia.
Portanto, a modernizao do setor pblico deve caminhar pari passu com o
aumento da accountability.
Mas a reinveno do governo deve ser realizada ainda garantindo o
princpio da eqidade. Desta maneira, a introduo de mecanismos gerenciais, tais como so propostos no livro, no incompatvel com a busca de
justia redistributiva, um conceito que por muito tempo foi abandonado no
debate sobre reforma administrativa.
Osborne e Gaebler propem dez princpios bsicos para reinventar o
governo, listados a seguir:
1 Competio entre os prestadores de servio;
2 Poder aos cidados, transferindo o controle das atividades
comunidade;
3 Medir a atuao das agncias governamentais atravs dos
resultados;
4 Orientar-se por objetivos, e no por regras e regulamentos;
5 Redefinir os usurios como clientes;
6 Atuar na preveno dos problemas mais do que no tratamento;
7 Priorizar o investimento na produo de recursos, e no em seu
gasto;
8 Descentralizao da autoridade;
9 Preferir os mecanismos de mercado s solues burocrticas;
10 Catalisar a ao do setores pblico, privado e voluntrio.
No se trata aqui de comentar ponto por ponto a lista exposta acima,
mas de discutir, rapidamente, algumas das idias do Reinventando o governo. A primeira refere-se ao conceito de governo catalisador, que navega em
vez de remar. O intuito desse conceito no tornar o Estado mnimo, mas
redirecionar a atividade governamental. Inclusive, os autores renegam o
conceitual privatista, tpico do neoliberalismo. A privatizao uma resposta, no a resposta, afirmam Osborne e Gaebler.
O sentido do governo catalisador reformular as relaes Estado/
mercado e governo/sociedade. Neste sentido, o governo catalisador se aproxima das idias de Pollitt (1990: 149-150), que conceitualiza a relao pblica
entre cidados e governo como uma parceria e no como uma dependncia.
Indo para outra discusso do Reinventando o governo, encontramos
um referencial interligado ao anterior, qual seja, o tratamento da populao
32

como cliente e como cidado. Cliente dos servios pblicos, que deseja a
melhor qualidade possvel dos equipamentos sociais. E cidado que quer e
tem como dever participar das decises da comunidade, e por isso a descentralizao da autoridade um objetivo fundamental para alcanar esse grau de
accountability. Em suma, no h uma antinomia entre os conceitos de cliente
e cidado, eles so complementares, e fazem parte da reinveno do governo
em sua relao com a sociedade.
No que tange gesto da burocracia, so basicamente dois os instrumentos propostos. O primeiro a orientao administrativa por misses. A
partir dela, o governo pode ser mais flexvel, como tambm torna-se mais
fcil a avaliao de cada agncia, comparando-se o objetivo inicialmente
formulado com o resultado efetivamente alcanado. A orientao por misses, portanto, um mecanismo que congrega os ideais do Consumerism
(flexibilidade) com os da corrente gerencial mais preocupada com a avaliao de resultados.
Entretanto, a discusso em torno da avaliao de resultados na obra de
Osborne e Gaebler toma um rumo diferenciado daquele proposto pelo gerencialismo puro. Para os dois autores, a avaliao da eficincia no pode ser
dissociada da avaliao da efetividade. Pois, se a eficincia mede o custo do
que foi produzido, a efetividade mede a qualidade dos resultados (OSBORNE &
GAEBLER, 1994: 381). Desta maneira, quando medimos a eficincia, podemos
saber quanto nos custa alcanar uma produo determinada; ao medir a efetividade, sabemos se nosso investimento valeu a pena. Nada mais tolo do que fazer
com eficincia o que no deveria continuar a ser feito (idem: 381).
Osborne e Gaebler tentam definir a relao entre eficincia e efetividade a partir dos objetivos do governo. E concluem:
No h dvida de que o pblico quer um governo mais eficiente, mas
ele deseja ainda mais um governo efetivo (O SBORNE & GAEBLER, idem: 382).
H mais dois pontos do Reinventando o governo que gostaria de
comentar. Um a definio da competio como um dos valores fundamentais
de um setor pblico reconstrudo. A competio seria uma forma de melhorar
a qualidade do governo, uma vez que garante o controle dos servios pblicos
pela populao. Competio, para os autores, no um conceito que s tem
validade no contexto do setor privado. O ambiente competitivo, na verdade,
serve para acabar com o monoplio que tanto pode reinar no setor pblico
como no privado e encorajar a inovao organizacional. Por isso, Osborne e
Gaebler afirmam que para resolver os problemas da prestao de servios
pblicos, a questo no pblico versus privado, mas competio versus
monoplio (OSBORNE & GAEBLER, idem: 80).
Cabe uma observao aqui que toca num ponto no resolvido pela
idia de reinventar o governo. Na opinio dos autores, a competio entre
33

os servios pblicos tem que ocorrer mantendo-se o princpio da eqidade.

H, no entanto, uma grande dificuldade para alcanar tal objetivo. A
preocupao louvvel, mas de fato Osborne e Gaebler no apresentam
uma resposta institucional para o dilema competio ou eqidade que
quer eles queiram ou no, apresenta-se na realidade como um gigantesco
dilema.
Por fim, uma das questes mais instigantes levantadas pelo Reinventando o governo o peculiar conceito de planejamento estratgico elaborado
pelos autores. Na literatura internacional, o planejamento estratgico ou a
lgica da estratgia, nos termos de Crozier (1992) refere-se possibilidade
mais flexvel de gesto frente s constantes mudanas do mundo contemporneo. Portanto, uma viso de mais curto prazo. Para Osborne e Gaebler,
contudo, o planejamento estratgico procura antecipar o futuro, prevendo
tendncias de mais longo prazo.
Mas a antecipao de tendncias futuras no pode ser uma atividade
confinada burocracia. O planejamento estratgico tem que envolver a sociedade e ser incorporado cultura dos funcionrios. Para Osborne e
Gaebler, no o planejamento estratgico que importa, mas sim o pensamento estratgico e a conduta estratgica.
O elemento importante no o plano, mas sim, a atividade do
planejamento. Ao criar consenso em torno de uma determinada viso de
futuro, a organizao ou a comunidade promovem em todos os seus membros
uma percepo comum a alcanar (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 256).
A este conjunto de princpios apresentados pelo Reinventando o
governo, muitas crticas foram feitas. Uma das principais trata da dificuldade
de lidar com os aspectos institucionais mais gerais da administrao pblica
americana. Isto no se verifica, porm, pois eles enfatizaram, em determinada passagem do livro, os obstculos poltico-institucionais presentes nos
EUA, sobretudo a fraqueza dos partidos e a natureza do presidencialismo, e
acreditam que o contexto poltico fundamental. Comentando a respeito das
presses contrrias reforma administrativa nos Estados Unidos, Osborne e
Gaebler deixam clara a influncia institucional.
Quando os partidos polticos (americanos) eram mais fortes, eles,
s vezes, podiam superar essas presses (contrrias s reformas). Um presidente podia definir uma plataforma coerente, de longo prazo, e usar a
disciplina partidria para obrigar os legisladores a cooperar, dando-lhes a
cobertura poltica para isso. (Sei que meus eleitores no gostam da idia,
mas fiz isso pelo presidente). Nos sistemas parlamentaristas ainda o que
acontece. Nos Estados Unidos, contudo, (hoje) os partidos polticos so to
dbeis que os congressistas funcionam em larga medida como indivduos,
levantando fundos prprios, obtendo xito ou insucesso conforme sua
34

reputao e a maneira como votam. Por isso, no h praticamente qualquer

incentivo para olhar alm dos interesses de curto prazo do eleitorado. E, num
sistema eleitoral dominado pelo dinheiro, isso significa, muitas vezes, a
predominncia dos interesses de curto prazo dos principais contribuintes da
campanha eleitoral (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 258).
Em resumo, os incentivos institucionais so fundamentais para a
realizao de qualquer reforma administrativa. Ningum pode acusar Osborne
e Gaebler de no terem dado ateno esfera poltica.
A maior crtica ao Reinventando o governo foi feita por Charles
Goodsell, em seu texto Reinvent government or Rediscover it? (1993), no
qual ele afirma que Osborne e Gaebler esto tentando apenas retomar alguns
temas abandonados pelo debate gerencial na dcada de 80, mas mesmo assim
no conseguiram entender a natureza da administrao pblica da gesto
democrtica. Como contraponto, Goodsell apresenta o seu declogo
definidor do que deve ser uma administrao pblica democrtica.
1 Atravs de seus representantes eleitos, os cidados, e no os
empresrios, devem estar a cargo do governo;
2 A funo de governo servir o interesse pblico, no criar
reservas de mercado ou alimentar egos empresariais;
3 O governo tem que operar sob as regras da Constituio e das
leis, e no a partir de misses comandadas por particulares;
4 O governo pode entrar em associaes com entidades privadas,
sempre e quando for o scio principal;
5 O governo deve ser flexvel e inovador, porm tambm deve ser
suscetvel prestao de contas ao pblico;
6 O governo deve buscar resultados, todavia sem atropelar aqueles
que vo desempenhar as tarefas, ou seja, os funcionrios pblicos;
7 No governo, a conduta dos gerentes deve se submeter ao ideal
de igualdade de oportunidades;
8 importante simplificar regras, contanto que se respeite a
integridade dos processos legais;
9 A flexibilizao oramentria aceitvel, mas no a reduo de
controles destinados a proteger os recursos pblicos;
10 Os problemas polticos devem ser solucionados com criatividade, sem no entanto dar vantagens a quem pode se beneficiar
das mudanas (Goodsell, 1993).
fundamental tecer alguns comentrios a respeito do declogo
elaborado por Goodsell. Em primeiro lugar, a contraposio que ele faz
pressupe a caracterizao da obra de Osborne e Gaebler como um exerccio
35

de gerencialismo puro, o que a meu ver um tremendo engano. Osborne e

Gaebler consideram imprescindveis os conceitos de eqidade, accountability e
participao dos cidados no governo a fim de reconstruir o setor pblico. Ademais, defendem a reinveno do governo, e no sua substituio pelo mercado.
Alm disso, Goodsell no percebe que com a crise do Estado contemporneo em todas as suas dimenses as quais descrevi na introduo
, necessrio repensar a relao do Estado com a sociedade e do governo
com os cidados. preciso redirecionar a atividade governamental, tentando
conjugar no setor pblico qualidade com eficincia, flexibilidade organizacional com accountability, criatividade com busca de eqidade. Estas combinaes de valores de fato no so fceis de serem obtidas; contudo, o
desafio exatamente este: encontrar novas sadas atravs da imitao do que
deu certo (inclusive no setor privado) e tentar sempre inovar. Tudo isto numa
era de escassez, rpidas mudanas sociais (no padro de emprego, por
exemplo) e tecnolgicas, globalizao e, como j foi dito antes, falta de um
consenso totalmente estruturado acerca de qual deve ser o papel do Estado.
O problema de Goodsell que ele se agarra ao antigo modelo de
Estado, e seu correspondente no mbito administrativo, o modelo burocrtico weberiano. Num momento de incertezas como o atual, a adoo dos
padres de valores que realmente deram certo em uma poca de prosperidade
tem uma certa lgica. Mas, infelizmente, tais padres no respondem s
dificuldades atuais. preciso encontrar novas sadas, e Osborne e Gaebler
apresentam um ecltico conjunto de princpios que nos instigam a refletir
sobre quais caminhos devem ser utilizados pelo setor pblico no futuro.
O comentrio mais pertinente sobre o Reinventando o governo foi feito
por Grant Jordan (1994). Entre as vrias crticas endereadas ao livro, uma se
destaca. Para Jordan, os autores s contam os casos de sucesso e no analisam
situaes em que no foram encontradas respostas satisfatrias. Assim, perde-se
o nexo explicativo, ou seja, no podemos saber como sair de situaes realmente
complicadas. Com isso, os valores enunciados pelos autores, como qualidade e
redirecionamento da atividade governamental, podem se tornar apenas e to
somente trusmos, aceitos por todos, mas que ningum sabe de fato como implement-los, sobretudo se tentarmos transportar o estudos de casos feitos nos
EUA para outras realidades, historicamente distintas.
Aqui est o grande problema do livro de Osborne e Gaebler. Eles
conseguem enunciar uma conjugao de valores importantes para reinventar
o governo, mas no criam um arcabouo terico que explique e possibilite a
implementao de reformas no setor pblico. Para isso, o melhor caminho
talvez seja aumentar os estudos comparativos, ressaltando as similitudes e as
peculiaridades dessa revoluo ps-burocrtica que toma conta no s dos
Estados Unidos e da Gr-Bretanha mas de uma gama enorme de pases.
36

ISSN
0034-7612

Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de

administrao pblica; 200 anos de reformas*
Frederico Lustosa da Costa**

S U M R I O : 1. Introduo; 2. Administrao colonial portuguesa; 3. A construo do

Estado nacional; 4. A Repblica Velha; 5. A burocratizao do Estado nacional;
6. O nacional desenvolvimentismo; 7. A modernizao autoritria; 8. A reforma
administrativa da Nova Repblica; 9. A reforma do governo Collor; 10. A reforma
Bresser; 11. Consideraes finais sntese histrica.
S U M M A RY : 1. Introduction; 2. Colonial Portuguese administration; 3. The construction of the national state; 4. The Old Republic; 5. The bureacraticization of the
national state; 6. National underdevelopment; 7. An authoritarian modernization;
8. Administrative reform of the New Republic; 9. Reform of the Collor government;
10. Bresser reform; 11. Final remarks historic synthesis.
P A L AV R A S - C H AV E : Estado; administrao pblica; histria administrativa; reforma
do Estado; reformas administrativas.
K E Y W O R D S : state; public administration; administrative history; state reform;
administrative reforms.
A passagem dos 200 anos da transferncia da corte portuguesa para o Brasil tem suscitado a realizao de inmeros eventos comemorativos, como seminrios, palestras,
exposies e a publicao de livros e artigos em jornais e revistas. Entretanto, poucos
encontros, discusses e publicaes em torno dos 200 anos procuraram destacar a
questo da constituio do Estado nacional e da formao da administrao pblica
brasileira. Este artigo preenche uma pequena parte da lacuna deixada na comemorao do bicentenrio da chegada da famlia real portuguesa ao Brasil. Oferece um

* Artigo recebido em dez. 2007 e aceito em maio 2008. Nasceu de um dos captulos da tese de
doutoramento em gesto intitulada Reforma gerencial do Estado no Brasil condicionantes,
estratgias e resultados, defendida junto ao Instituto Superior de Cincias do Trabalho e da
Empresa (Iscte), em Lisboa, em junho de 2007.
** Professor titular da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas (Ebape) da
Fundao Getulio Vargas (FGV). Endereo: Praia de Botafogo, 190 CEP 22250-900, Rio de
Janeiro, RJ, Brasil. E-mail: frederico.lustosa@fgv.br

RAP RIO DE JANEIRO 42(5):829-74, SET/OUT. 2008

FREDERICO LUSTOSA DA COSTA

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rpido panorama da histria das transformaes por que tem passado a administrao pblica brasileira, destacando as mudanas planejadas, quer dizer, os esforos
de reforma do aparelho de Estado. So enfatizadas as trs grandes reformas que se
sucederam a partir de meados dos anos 1930 do sculo passado, separadas entre si
por intervalos de 30 anos 1937, 1967 e 1995 (ou 1998, ano da promulgao da
Emenda Constitucional no 19). Todo o percurso percorrido desde 1808 configura hoje
uma trplice efemride 200 anos de Estado nacional, 200 anos de administrao
pblica e 200 anos de reformas institucionais e administrativas.
Brazil: 200 years of state; 200 years of public administration;
200 years of reforms
The passing of 200 years since the transfer of the Portuguese Royal Court for Brazil has generated the realization of innumerable commemorative events, such as
seminars, guest speakers, expositions and the publication of books and articles in
journals and magazines. However, few findings, discussions and publications about
the 200 years looked to examine the question of the constitution of the national
state and the formation of Brazilian public administration. This article intends to
fill the large void left in the commemoration of the 200 years since the arrival of
the Royal Portuguese Family in Brazil. It offers a quick historical panorama of the
transformations that Brazilian public administration experienced, emphasizing the
planned changes, i.e. the efforts aimed at reforming the state apparatus. Three big
reforms are stressed that began in the mid-1930s, separated by intervals of thirty years
1937, 1967, and 1995 (or 1998, the year of the promulgation of Constitutional
Amendment n. 19). The entire trajectory that was initiated in 1808 exhibits today a
triple celebration 200 years of national state, 200 years of public administration,
and 200 years of institutional and administrative reforms.

1. Introduo
A passagem dos 200 anos da chegada da famlia real portuguesa ao Brasil, em
1808, tem suscitado a realizao de inmeros eventos comemorativos, como
seminrios, palestras, exposies, e a publicao de muitos livros e artigos em
jornais e revistas. A maior parte desses eventos e publicaes destaca, em perspectiva histrica, os acontecimentos polticos, as transformaes econmicas
e o impacto sociocultural da presena da corte na cidade do Rio de Janeiro.
Todas as curiosidades esto orientadas para as circunstncias da partida, da
travessia e da chegada a estratgia; a sofreguido; a logstica; o nmero
de expatriados; os dissabores da viagem e os piolhos da princesa; a passagem
por Salvador; a abertura dos portos e os acordos comerciais assimtricos com
os ingleses; a instalao da corte e o P. R. (ponha-se na rua) e todas as boas
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BRASIL: 200 ANOS DE ESTADO; 200 ANOS DE ADMINISTRAO PBLICA

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obras do prncipe regente, como a Biblioteca Real, a Imprensa Rgia, o Jardim

Botnico e tantas outras.
Poucos encontros, discusses e publicaes em torno dos 200 anos
procuraram destacar a questo especfica da constituio do Estado nacional
e da formao da administrao pblica brasileira. Sabe-se que foi a transferncia da famlia real que criou condies para a emergncia do espao pblico e a formao da burguesia nacional, tornando impossvel a restaurao
da situao colonial anterior e favorecendo a independncia nacional. Foi a
instalao da corte que transformou uma constelao catica de organismos
superpostos em um aparelho de Estado. Pois o Estado representado pela administrao colonial era, ao mesmo tempo, um todo que abrangia o indivduo em
todos os aspectos e uma mirade de instncias e jurisdies que iam do rei at
o mais modesto servidor, cujas atribuies se superpunham, se confundiam e
se contradiziam.
verdade que, at 1808, existia no Brasil e, sobretudo, na sede do governo geral (vice-reino) uma administrao colonial relativamente aparelhada. Mas a formao do Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves e a instalao de sua sede na antiga colnia tornaram irreversvel a constituio de um
novo Estado nacional. Todo um aparato burocrtico, transplantado de Lisboa
ou formado aqui, em paralelo antiga administrao metropolitana, teve que
ser montado para que a soberania se afirmasse, o Estado se constitusse e se
projetasse sobre o territrio, e o governo pudesse tomar decises, ditar polticas e agir.
Este artigo preenche uma pequena parte da lacuna deixada na comemorao do bicentenrio da chegada da famlia real portuguesa ao Brasil. Oferece um rpido panorama da histria das transformaes por que tem passado
a administrao pblica brasileira, destacando as mudanas planejadas, quer
dizer, os esforos de reforma do aparelho de Estado. So enfatizadas trs grandes reformas que se sucederam a partir de meados dos anos 1930, separadas
entre si por intervalos de 30 anos 1937, 1967 e 1995 (ou 1998, ano da
promulgao da Emenda Constitucional no 19). De qualquer maneira, todo o
percurso percorrido desde 1808 configura hoje uma trplice efemride 200
anos de Estado nacional, 200 anos de administrao pblica e 200 anos de
reformas institucionais e administrativas.
Parte-se do pressuposto de que no possvel entender as recentes
transformaes do Estado, da organizao governamental e da administrao
pblica brasileira sem tentar reconstruir os processos de formao e diferenciao histrica do aparato estatal que se constituiu no Brasil, desde que a
empresa da colonizao aqui aportou, no alvorecer do sculo XVI, ou, pelo
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menos, desde que o prncipe regente dom Joo VI transferiu a sede da Coroa
portuguesa para o Rio de Janeiro e instituiu o Reino Unido de Portugal, Brasil
e Algarves.

2. Administrao colonial portuguesa

Tomar o desembarque da Coroa portuguesa no Rio de Janeiro, em 1808,
como marco para a construo do Estado nacional no significa dizer que
nada existisse em termos de aparato institucional e administrativo. Havia na
colnia uma ampla, complexa e ramificada administrao. Caio Prado Jnior
(1979:299-300) adverte que, para compreend-la, preciso se desfazer de noes contemporneas de Estado, esferas pblica e privada, nveis de governo
e poderes distintos. A administrao colonial, apesar da abrangncia das suas
atribuies e da profuso de cargos e instncias, do ponto de vista funcional,
pouco se diferencia internamente. Tratava-se de um cipoal de ordenamentos
gerais, encargos, atribuies, circunscries, disposies particulares e misses extraordinrias que no obedeciam a princpios uniformes de diviso de
trabalho, simetria e hierarquia. O caos legislativo fazia surgir num lugar funes que no existiam em outros; competncias a serem dadas a um servidor
quando j pertenciam a terceiros; subordinaes diretas que subvertiam a hierarquia e minavam a autoridade.
Em princpio, a administrao colonial estava organizada em quatro
nveis as instituies metropolitanas, a administrao central, a administrao regional e a administrao local. Essa estrutura tinha em seu topo o
Conselho Ultramarino, subordinado ao secretrio de Estado dos Negcios da
Marinha e Territrios Ultramarinos que se ocupava de todos os aspectos da
vida das colnias, exceo dos assuntos eclesisticos, a cargo da Mesa de
Conscincia e Ordens.
Do ponto de vista da organizao territorial, o Brasil estava dividido
em capitanias, que eram as maiores unidades administrativas da colnia. O
territrio delas era dividido em comarcas que, por sua vez, era composto por
termos sediados nas cidades ou vilas. Os termos eram constitudos de freguesias que correspondiam s parquias da circunscrio eclesistica. Por ltimo,
as freguesias se dividiam em bairros, cuja jurisdio era imprecisa (Caio Prado
Junior, 1979:306).
Desde o incio da colonizao, com o fracasso da administrao privada
da maioria das capitanias hereditrias, a Coroa portuguesa assumiu diretamente o seu controle e preocupou-se em instituir uma administrao central

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BRASIL: 200 ANOS DE ESTADO; 200 ANOS DE ADMINISTRAO PBLICA

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para se ocupar das questes de defesa contra os ataques dos invasores e dos
ndios mais belicosos. Foi assim que constituiu o governo geral, em 1549, na
Bahia, que muito mais tarde, j no Rio de Janeiro, viria a ser o vice-reino.
Embora o vice-rei tivesse maior proeminncia sobre os demais governadores,
seu poder era limitado, nada mandava da Bahia para o norte e tampouco ao
sul de So Paulo.
O chefe supremo da capitania era o governador ou capito-general ou
ainda capito-mor. O governador do Rio de Janeiro tambm era chamado de
vice-rei. Havia capitanias gerais1 e subalternas,2 sendo que os governadores
das primeiras exerciam atribuies semelhantes s do vice-rei e havia mesmo
alguns que reivindicavam esse tratamento. A funo de governador era, sobretudo, militar, mas sua autoridade superintendia toda a administrao. Seu
poder era grande, mas limitado por normas restritas ditadas pelo Conselho Ultramarino. Ademais, sua influncia era contrabalanada pela autoridade das
relaes, entidades de natureza judiciria e administrativa das quais os governadores eram membros, entre outros, e dos demais rgos setoriais como as
intendncias do ouro e dos diamantes e as mesas de inspeo. Ainda assim,
era amplo o seu poder e variada a sua competncia. Sua autoridade era real e
simblica, pois encarnava a figura do prprio rei. Sob sua superviso encontravam-se os setores da administrao geral, militar e fazendria.
A administrao militar estava dividida em tropa de linha, milcias e
corpos de ordenana. A primeira era a tropa regular e profissional, formada
por regimentos permanentemente armados. As milcias eram tropas auxiliares
de cidados recrutados obrigatoriamente, sem remunerao, e organizadas
em regimentos. As ordenanas constituam a terceira linha, formada por toda
a populao masculina com idade entre 18 e 60 anos, no alistada na tropa
regular ou nas milcias.
A administrao geral contemplava tanto a esfera propriamente administrativa quanto a judiciria, com sua complexa distribuio de encargos,
sujeita a superposies e conflitos de competncia. Os juzes tinham funes
judiciais e administrativas, julgando e executando ao mesmo tempo. A administrao geral s vezes se confundia com a administrao local. As cmaras
exerciam funes legislativas, executivas e judicirias. Seu senado era presidi-

Bahia, Pernambuco, Minas Gerais, So Paulo, Par, Maranho, Gois e Mato Grosso.
So Jos do Rio Negro, Piau, Cear, Rio Grande do Norte, Paraba, Esprito Santo, Rio Grande
de So Pedro e Santa Catarina. As capitanias do Cear e da Paraba tornaram-se autnomas em
1799 e do Rio Grande de So Pedro em 1802.
2

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do por um juiz letrado, ou juiz-de-fora, ou por um juiz leigo, o juiz ordinrio.

Alm do juiz, o senado era formado por trs vereadores e um procurador,
todos sem remunerao e reunindo-se duas vezes por semana em vereana
ou vereao.
A administrao fazendria, encarregada de arrecadar os tributos, realizar despesas e gerir o Real Errio nas capitanias, estava sob a direo de uma
Junta da Fazenda, presidida pelo governador. Paralela ou complementarmente
atuavam tambm as Juntas de Arrecadao do Subsdio Voluntrio Alfndega, o Tribunal da Provedoria da Fazenda, alm dos rgos que exerciam funes judicirias e administrativas o Juzo da Conservatria, Juzo da Coroa
e Execues, Juzo do Fisco, das Despesas etc. O principal tributo era o dzimo
e sua arrecadao, como a dos demais (direitos de alfndega, passagens, entradas, imposies especiais, donativos e emolumentos), se fazia por contrato,
entregando-se a particulares, por prazo determinado, a cobrana.
Alm desses trs grandes setores, havia ainda rgos especiais como
a Administrao dos ndios, a Intendncia do Ouro e dos Diamantes, a Intendncia da Marinha, a Mesa de Inspeo, as Conservatrias de Cortes de
Madeira, alguns j referidos, e toda a Administrao Eclesistica, que tambm
exercia funes civis.
A sntese histrica de Caio Prado Jnior, retomada por Arno e Maria
Jos Wehling (1999), aponta como principais caractersticas da administrao colonial a centralizao, a ausncia de diferenciao (de funes), o
mimetismo, a profuso e minudncia das normas, o formalismo e a morosidade. Essas disfunes decorrem, em grande medida, da transplantao para
a colnia das instituies existentes na metrpole e do vazio de autoridade
(e de obedincia) no imenso territrio, constituindo um organismo autoritrio, complexo, frgil e ineficaz.
Isso no quer dizer que no tenha havido um processo de gradual racionalizao do governo colonial ao longo de trs sculos. A partir da administrao pombalina, pouco a pouco, o empirismo paternalista do absolutismo
tradicional foi sendo substitudo pelo racionalismo tpico do despotismo esclarecido. Essa mudana se expressava principalmente nos mtodos e processos
de trabalho que davam lugar emergncia de uma burocracia.
A centralizao de decises na Coroa portuguesa, aparentemente, esvaziava o poder dos governadores e juzes. Tudo era prescrito em regulamentos
circunstanciados e nada se exclua da alada de competncia de uma autoridade superior que poderia decidir em primeira instncia ou em grau de recurso.
Mas a enorme distncia da sede do poder e a lentido na troca de mensagens
criavam um vazio de autoridade legal. Tentava-se limitar a ao dos prepostos
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da Coroa com a minudncia dos regulamentos que eram repetitivos, superpostos, contraditrios e confusos. Como estatuam instituies simtricas s da
administrao da metrpole, pecavam pelo artificialismo mimtico que tornava as normas suprfluas e ineficazes. O formalismo das regras, o brao curto
da autoridade e a corrupo generalizada ensejavam o autoritarismo daqueles
que deviam se impor aos sditos entregues ao abandono, com os prprios
meios que deles conseguissem extrair.

3. A construo do Estado nacional

A transferncia da famlia real portuguesa para o Brasil deu-se de forma
confusa. At o ltimo instante, o prncipe regente hesitou em partir diante
da remota possibilidade de os franceses aceitarem mais um suborno. S se
decidiu quando as tropas de Junot j se encontravam em solo portugus, s
portas de Lisboa. O alvoroo descrito por alguns dos relatos dos momentos
que antecederam a longa travessia no condiz com o minucioso planejamento que a indita mudana de uma corte para outro continente deveria
merecer (Wilcken, 2005:35-38). Em primeiro lugar, a prpria escolha das
cinco, 10 ou 15 mil pessoas os nmeros so imprecisos que comporiam
a lotao das naus, diz alguma coisa sobre as instituies e espaos de poder
que estavam sendo transplantados. Em segundo lugar, a seleo dos bens
que era possvel carregar, alm dos tesouros e objetos de indiscutvel valor,
contemplava material, livros, papis, artefatos, instrumentos e smbolos necessrios administrao. Em terceiro lugar, a instituio de um simulacro
de governo em solo europeu, que se deu na forma de uma regncia, logo
destituda pelo ocupante.
Todo o acervo administrativo estava a bordo: arquivos, documentos e
papis de governo, e de tal maneira arranjados que, ao desembarcarem no Rio
de Janeiro, nenhuma falta ou dificuldade especial se fez sentir, e a faina de
dirigir a monarquia continuou no novo continente to normalmente como se
estivera o regente em Lisboa. Que melhor prova exigir da previso, do longo
preparo, e da observncia das ordens mais minudentes para organizar o plano
de transferncia (Calgeras, 1980:59)?
As condies da chegada tambm so indicativas da possibilidade de
constituio do aparato administrativo, militar, protocolar e simblico de uma
corte europia. O primeiro problema era de edificaes para acolher as residncias da nobreza exilada e as novas reparties do reino. Isso se fez desalojando os prepostos da Coroa, os poucos fidalgos e os ricos comerciantes

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que cederam suas casas e palacetes. Por outro lado, acentuou-se a tendncia
patrimonialista de reunir no mesmo edifcio o domiclio e o local de trabalho.
O regente chegou ao Rio de Janeiro com um governo formado pelos ministrios do Reino ou dos Negcios do Reino, cujo titular atuava tambm como
ministro assistente ao despacho do gabinete e como presidente do Errio Real;
da Guerra e Estrangeiros (ou dos Negcios da Guerra e Estrangeiros) e da
Marinha (ou dos Negcios da Marinha) e Domnios Ultramarinos; ou seja,
trs ministros para seis pastas. Trs dias depois de sua chegada, substituiu os
ministros.
A instalao da corte ensejou a criao de uma srie de organismos que
existiam na antiga sede do Reino, alguns deles no to necessrios quanto
outros. O governo arranjado de acordo com o Almanaque de Lisboa dava oportunidade de criar cargos e honrarias para tantos que haviam feito o sacrifcio
de acompanhar sua alteza real. Assim, criaram-se o Desembargo do Pao, o
Conselho de Fazenda e a Junta de Comrcio, quando o pas precisava, segundo Hiplito da Costa, de um conselho de minas, de uma inspeo para abertura de estradas, uma redao de mapas, um exame da navegao dos rios
(Vinhosa, 1984:167). Mas cuidou tambm o governo de criar instituies e
organismos teis e necessrios, como a Academia de Marinha, a de Artilharia
e Fortificaes, o Arquivo Militar, a Tipografia Rgia, a Fbrica de Plvora, o
Jardim Botnico, a Biblioteca Nacional, a Academia de Belas Artes, o Banco
do Brasil e os estabelecimentos ferrferos de Ipanema. So muitas as criaes
e inovaes institucionais, jurdicas e administrativas que tiveram largo impacto na vida econmica, social, poltica e cultural do Brasil, tanto no plano
nacional, quanto na esfera regional. So leis, cidades, indstrias, estradas,
edificaes, impostos, cadeias, festas e costumes que foram introduzidos no
pacato cotidiano da antiga colnia.
O fato que a transferncia da corte e mais tarde a elevao do Brasil
a parte integrante do Reino Unido de Portugal constituram as bases do Estado nacional, com todo o aparato necessrio afirmao da soberania e ao
funcionamento do autogoverno. A elevao condio de corte de um imprio transcontinental fez da nova administrao brasileira, agora devidamente
aparelhada, a expresso do poder de um Estado nacional que jamais poderia
voltar a constituir-se em mera subsidiria de uma metrpole de alm-mar.
Com a derrocada de Napoleo I, a reorganizao geopoltica da Europa
e as agitaes dos liberais no Porto, em 1821, d. Joo VI teve que retornar
a Portugal e reassumir o controle poltico da metrpole. Ficaram no Brasil
o prncipe herdeiro, na condio de regente dessa parte do Reino, e todo o
aparato administrativo instalado pelo rei. D. Pedro I nomeou seu prprio miRAP RIO DE JANEIRO 42(5):829-74, SET/OUT. 2008

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nistrio. Transferiu a pasta dos Negcios Estrangeiros da Secretaria da Guerra,

para o Ministrio do Reino, dando ainda mais relevncia a esse ministro. Mas
era o prprio prncipe a maior autoridade do Brasil, que a exercia com vigor,
impetuosidade e, por vezes, intemperana, colocando-se no centro das disputas polticas locais e no contraponto dos interesses da metrpole.
Os conflitos em matria fiscal, as propostas em discusso nas cortes para
a retomada da condio colonial do Brasil e a exigncia do retorno do prncipe
a Lisboa colocaram-no em franca oposio aos interesses da metrpole, ensejando a realizao de uma seqncia de atos polticos de peso que culminaram
com a independncia, pouco mais de um ano depois da partida de d. Joo VI.
A sete de setembro de 1822, d. Pedro I declarou a independncia e instituiu
o governo do Brasil, valendo-se do aparato da regncia do Reino Unido que
se partia. No convm nos alongarmos aqui sobre as peripcias relacionadas
com a constituio (poltica) do governo, o enfrentamento das resistncias
independncia, a convocao, instalao, atuao e dissoluo da Assemblia
Constituinte e a outorga da Constituio de 1824.
O fato que, dissolvida a Assemblia Constituinte, o prncipe criou um
Conselho de Estado e a ele encomendou a redao da Carta que outorgou ao
pas em 25 de maro de 1824. A primeira Constituio do Brasil mantinha a
monarquia, a dinastia da Casa de Orlans e Bragana e d. Pedro I como imperador e defensor perptuo do Brasil. Constitua um Estado unitrio e centralizador, cujo territrio era dividido em provncias, que substituam as antigas
capitanias. Os poderes polticos eram quatro Legislativo, Moderador, Executivo e Judicial. Cada provncia era dirigida por um presidente nomeado pelo
imperador, que tomava posse perante a cmara da capital. Em cada uma delas
havia tambm um conselho geral, cujos membros eram eleitos juntamente
com a representao nacional. O monarca exercia o Poder Moderador, com o
apoio do Conselho de Estado, rgo de carter consultivo e, ao mesmo tempo,
o Poder Executivo, auxiliado pelos seus ministros de Estado. O Poder Legislativo era exercido pela Assemblia Geral, formada pela Cmara dos Deputados
e pela Cmara dos Senadores ou Senado do imprio. O Poder Judicial era
exercido pelos juzes de direito e pelos juzes de paz, para as tentativas de conciliao prvias a qualquer processo. Na capital do imprio e nas provncias
havia um Supremo Tribunal de Justia, composto de juzes letrados tirados
das relaes. A organizao dos municpios no mudou de forma significativa,
tendo as cmaras o mesmo papel que exerciam na colnia.
Depois de 10 anos frente do destino do Brasil, d. Pedro I abdicou do
trono em favor de seu filho Pedro II, ento com apenas cinco anos de idade.
Deixou o governo em meio a uma crise de grandes propores, gerada por
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problemas financeiros, revoltas regionais, identificao com os interesses portugueses e queda de brao com o Legislativo. Conforme previa a Constituio,
assumiu uma Regncia Trina que enfrentou, assim como as que lhe sucederam, uma srie de crises que terminaram por ensejar, em 1841, a declarao
da maioridade do imperador menino, aos 15 anos de idade. Logo no incio
do perodo regencial, em 1832, foi feita uma reforma constitucional, que
instituiu a Regncia Una, aboliu o Conselho de Estado e criou as assemblias
legislativas provinciais, em substituio aos conselhos gerais. Tratava-se de
pequeno passo no sentido da descentralizao, uma vez que institua o Poder Legislativo provincial e a diviso de rendas entre o governo central e os
governos provinciais.
Outra mudana constitucional importante, j em 1847, foi a criao
do cargo de presidente do conselho de ministros que, na prtica, significou a
instituio do regime de gabinete, conferindo maior estabilidade ao governo
imperial. O imperador passou a concentrar-se no exerccio do Poder Moderador, embora no se eximisse de participar da escolha dos gabinetes, chegando
mesmo a designar um governo que no tinha maioria na cmara. Num e noutro caso, tratava-se de arbitrar os conflitos entre fraes das classes dominantes e sustentar a ordem monrquica, apoiada na grande propriedade rural, na
economia primrio-exportadora e no trabalho escravo em declnio.
Nos 10 ltimos anos do Imprio, esses conflitos tornaram-se mais agudos, exercendo forte presso sobre o governo. Em primeiro lugar, a questo
do trabalho escravo colocava, de um lado, grandes proprietrios de terra e, de
outro, os setores urbanos, adeptos do abolicionismo. Sua libertao suprimiu
uma das bases de sustentao da ordem imperial. Em segundo lugar, o problema da autonomia das provncias contrapunha os centralizadores e os partidrios da descentralizao. Em terceiro lugar, a Guerra do Paraguai trouxe
como conseqncia o desequilbrio das finanas pblicas, o fortalecimento do
papel poltico do Exrcito e a exposio da contraditria condio do soldado
escravo, contribuindo para desestabilizar ainda mais o governo. Por ltimo, o
precrio estado de sade do imperador, muito querido pelos sditos de todas
as classes, colocava em primeiro plano a questo sucessria e a ameaa de que
o pas viesse a ser governado com o concurso de um estrangeiro, o conde DEu,
marido da princesa Isabel, extremamente antipatizado.
Nesse ambiente poltico, germinava um incipiente movimento republicano, apoiado num vago programa de reformas que tentava conciliar interesses opostos de monarquistas liberais e de escravocratas descontentes com a
poltica abolicionista do Imprio. O movimento republicano se dividia em dois
plos o federalismo e o liberalismo. O primeiro era protagonizado pelas
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lideranas polticas de So Paulo e do Rio Grande do Sul e o segundo representado pelos polticos da cidade do Rio de Janeiro. Os republicanos do Rio de
Janeiro defendiam a participao poltica da populao e os gachos e paulistas partidrios do federalismo pregavam uma maior autonomia regional.
As crticas mais comuns recaam sobre a centralizao excessiva do regime
monrquico, que restringia a liberdade poltica e econmica das provncias.
Assim, as repetidas crises dos gabinetes imperiais geravam um clima
de instabilidade poltica que dava fora ao movimento republicano e tentao intervencionista do Exrcito. Pequenos incidentes entre lderes militares
e o governo acabaram dando o ltimo estmulo aos oficiais descontentes para
que deflagrassem o golpe de 15 de novembro de 1889. O que houve foi uma
marcha de 600 soldados liderados pelo marechal Deodoro da Fonseca contra
o quartel-general do Exrcito, onde estava reunido o ministrio.

4. A Repblica Velha
A proclamao da Repblica no alterou profundamente as estruturas socioeconmicas do Brasil imperial. A riqueza nacional continuou concentrada na
economia agrcola de exportao, baseada na monocultura e no latifndio. O
que se acentuou foi a transferncia de seu centro dinmico para a cafeicultura
e a conseqente mudana no plo dominante da poltica brasileira das antigas
elites cariocas e nordestinas para os grandes cafeicultores paulistas.
O governo provisrio adotou as reformas imediatas necessrias vigncia do novo regime e convocou eleies para uma assemblia constituinte. A
Carta de 1891, francamente inspirada na Constituio americana de 1787,
consagrou a Repblica, instituiu o federalismo e inaugurou o regime presidencialista. A separao de poderes ficou mais ntida. O Legislativo continuava
bicameral, sendo agora formado pela Cmara dos Deputados e pelo Senado, cujos membros passaram a ser eleitos para mandado de durao certa.
Ampliou-se a autonomia do Judicirio. Foi criado o Tribunal de Contas para
fiscalizar a realizao da despesa pblica. As provncias, transformadas em
estados, cujos presidentes (ou governadores) passaram a ser eleitos, ganharam grande autonomia e substantiva arrecadao prpria. Suas assemblias
podiam legislar sobre grande nmero de matrias. Esse sistema caracterizava
o federalismo competitivo.
A Repblica federalista, com estados politicamente autnomos, consagrou um novo pacto poltico que acomodava os interesses das elites econmicas do Centro-Sul e do resto do pas. O governo federal ocupava-se de

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assegurar a defesa e a estabilidade e proteger os interesses da agricultura

exportadora atravs do cmbio e da poltica de estoques, com reduzida interferncia nos assuntos internos dos demais estados. L vicejavam os mandes
locais, grandes proprietrios de terra e senhores do voto de cabresto, e as
grandes oligarquias, que controlavam as eleies e os governos estaduais e asseguravam as maiorias que apoiavam o governo federal. A poltica dos governadores garantia a alternncia na presidncia da Repblica de representantes
de So Paulo e Minas Gerais. Esse sistema era marcado pela instabilidade dos
governos estaduais passveis de serem derrubados e substitudos em funo da
emergncia de novas oligarquias.
Nesse perodo, no houve grandes alteraes na conformao do Estado nem na estrutura do governo. Desde a proclamao da Repblica, a principal mudana no Poder Executivo foi a criao dos ministrios da Instruo
Pblica, de brevssima existncia; da Viao e Obras Pblicas; e da Agricultura, Indstria e Comrcio, cujos nomes sofreram pequenas modificaes.
Do ponto de vista da federao, houve uma ligeira reduo na capacidade
legislativa dos estados, que perderam o poder de legislar sobre determinadas
matrias.
A Repblica Velha durou cerca de 40 anos. Aos poucos, foi se tornando
disfuncional ao Brasil que se transformava, pela diversificao da economia,
pelo primeiro ciclo de industrializao, pela urbanizao e pela organizao
poltica das camadas urbanas. Novos conflitos de interesse dentro dos setores
dominantes, entre as classes sociais e entre as regies punham em causa o
pacto oligrquico, as eleies de bico de pena3 e a poltica do caf-com-leite.4
Por outro lado, desde a guerra contra o Paraguai (1864-70), o Exrcito passou
a ser um ator poltico cada vez mais importante, como arena de revoltas ou
sujeito de aes determinantes, perseguindo ideais modernizadores ou salvacionistas.
A eleio do paulista Jlio Prestes para suceder o tambm paulista
Washington Lus, derrotando o gacho Getlio Vargas, desencadeou o rompimento do pacto com os mineiros e com as demais oligarquias estaduais, abrindo espao para mais uma interveno do Exrcito a Revoluo de 1930.

Assim eram chamadas as eleies que ento se realizavam, cujos resultados favorveis s oligarquias dominantes eram ajustados nos mapas eleitorais, ao bico da pena.
4
A expresso refere-se alternncia na presidncia da Repblica de polticos originrios de So
Paulo, grande produtor de caf, e de Minas Gerais, principal produtor de leite.

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5. A burocratizao do Estado nacional

A narrativa precedente d conta do processo de formao do Estado nacional,
a partir de suas razes coloniais, ao longo do Imprio (1882-89) e da chamada Repblica Velha (1889-1930). Embora seja desse perodo a cristalizao
das principais caractersticas do Estado brasileiro apontadas anteriormente,
observa-se que a prpria diferenciao do aparelho de Estado e a criao de
novas instituies fazem parte da dinmica de instaurao da modernidade.
Estado e mercado, autnomos com relao ordem do sagrado e dominao
patriarcal e cada vez mais separados entre si, constituem as bases da formao
social moderna. Seu desenvolvimento, consideradas as caractersticas do contexto local, se d no sentido da racionalizao. A burocracia est no horizonte
da administrao pblica que se consolida e atualiza. Se esse movimento se
deu de forma lenta e superficial nos primeiros 100 anos de histria do Brasil
independente, ele vai encontrar seu ponto de inflexo e acelerao na Revoluo de 1930.
De fato, a partir desse marco e durante a maior parte do sculo XX, o
Brasil empreendeu um continuado processo de modernizao das estruturas e
processos do aparelho de Estado. Como resposta a transformaes econmicas
e sociais de largo alcance, esse esforo se desenvolveu ora de forma assistemtica, pelo surgimento de agncias governamentais que se pretendia fossem
ilhas de excelncia com efeitos multiplicadores sobre as demais, ora de forma
mais orgnica, por meio das reformas realizadas no governo federal, em 1938,
1967 e a partir de 1995.
A chamada Revoluo de 1930 representou muito mais do que a tomada do poder por novos grupos oligrquicos, com o enfraquecimento das
elites agrrias. Significou, na verdade, a passagem do Brasil agrrio para o
Brasil industrial. Para compreender essa transformao e a emergncia do modelo de crescimento que presidiu o desenvolvimento nacional no sculo XX,
preciso entender como se dava a insero do pas na economia internacional
e como o Brasil viveu a Grande Depresso.
Como foi dito, o Brasil era uma economia perifrica apoiada na exportao de produtos primrios entre os quais se destacava o caf, principal item
da pauta de exportaes. O lucro dessa monocultura permitiu financiar o primeiro ciclo de industrializao brasileira, concentrando-se em So Paulo, plo
da cafeicultura. Os interesses dos produtores de caf eram protegidos pelo
governo federal, com polticas de cmbio favorvel e formao de estoques
reguladores. Com a crise de 1929, que penalizou os mercados consumidores,
o Brasil foi obrigado a reduzir a exportao de caf, ficando sem divisas para
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manter a importao de produtos industrializados. O governo federal, entretanto, continuou comprando, embora a preos reduzidos, o excedente de caf
no-exportvel, formando estoques que no conseguia comercializar. Conforme os estoques envelheciam, o caf era queimado para dar lugar aquisio
de novas safras. Essa poltica mantinha um fluxo de renda para o setor mais
dinmico da economia, evitando o desemprego no campo e a recesso generalizada. Por outro lado, a impossibilidade de continuar importando para satisfazer a demanda por produtos industrializados estimulou uma srie de iniciativas de produo industrial para substituir bens importados. Praticava-se
assim, de forma intuitiva, uma poltica keynesiana, onde o Estado exercia um
papel fundamental na manuteno da demanda agregada, pela transferncia
de rendas para os trabalhadores-consumidores, e estimulava a substituio de
importaes.
Esse comportamento ensejou mais tarde uma reflexo sobre o desenvolvimento econmico na Amrica Latina. De um lado, passou-se a propugnar
uma poltica de crescimento baseada na industrializao via substituio de
importaes, reduzindo a dependncia das economias primrio-exportadoras,
sujeitas crescente desvalorizao de seus produtos. De outro, o sucesso do
New Deal, poltica de interveno do Estado na economia americana para recuperar sua dinmica de crescimento, levava a pensar que ela tambm seria
possvel e desejvel para promover o crescimento das economias perifricas.
O Estado nacional poderia liderar o processo de desenvolvimento, estabelecendo barreiras alfandegrias, construindo infra-estruturas, criando subsdios
e incentivos e oferecendo crdito. Esse papel supunha no s a capacidade
de gerar poupana interna para participar da formao bruta de capital como
tambm um elevado grau de interveno na economia, em particular, e na
vida social em geral. Estavam lanadas as bases do modelo de crescimento e
do Estado intervencionista brasileiro.
Do ponto de vista poltico, havia um quadro favorvel transformao
do Estado para atender s novas exigncias do seu papel de indutor do desenvolvimento. As elites oligrquicas excludas do compromisso do antigo regime
uniram-se s foras emergentes representativas da nova burguesia industrial
e das camadas mdias urbanas. O movimento revolucionrio tambm teve o
apoio dos tenentes, lideranas militares egressas da revolta de 1922, comprometidos com um projeto de reformas modernizadoras (e autoritrias).5

Uma revolta de jovens oficiais no Rio de Janeiro deu origem ao movimento militar denominado
tenentismo que, por um iderio nacionalista, modernizador e autoritrio, interferiu na poltica

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O primeiro perodo de Vargas na presidncia durou 15 anos, sendo quatro de governo provisrio, trs de governo constitucional e oito de ditadura.
No perodo inicial, houve uma grande concentrao de poderes nas mos do
Executivo federal, em conseqncia da dissoluo dos corpos legislativos e da
nomeao de interventores para os governos estaduais. Como marco da incorporao de novos atores sociais, foi criado o Ministrio do Trabalho, Indstria
e Comrcio, que estabelecia uma interlocuo com esses setores e lanava as
bases do pacto corporativista que se seguiria. Os tenentes foram absorvidos em diversas posies de governo, alguns inclusive como interventores nos
estados, trazendo suas idias e a marca da ruptura com o velho pacto oligrquico. Mas o governo manteve a poltica de valorizao do caf e procurou
contemporizar com as oligarquias que aderiram ao movimento revolucionrio.
Embora tenha contribudo para a ampliao e consolidao da burguesia industrial, essa foi a imagem bifronte da poltica de Vargas uma face voltada
para as oligarquias rurais e outra para as massas urbanas.
A centralizao e a suspenso das franquias constitucionais geraram
crescente insatisfao em setores liberais, sobretudo em So Paulo, desencadeando uma srie de revoltas, entre as quais a Revoluo de 1932 que, depois
de sufocada, ensejou a convocao de uma Constituinte e, em seguida, a promulgao da Constituio de 1934.
A Constituio de 1934 restabeleceu os direitos e garantias dos cidados, restaurou o Poder Legislativo e devolveu a autonomia dos estados. No
consentiu a volta dos mesmos nveis de descentralizao que vigoravam na
Repblica Velha. Na repartio de encargos e recursos, concentrou competncias no nvel da Unio. Promoveu a uniformizao das denominaes dos
cargos de governador e prefeito e fixou limites para a organizao e as atribuies dos legislativos estaduais. Inaugurou o federalismo cooperativo, com a
repartio dos tributos, beneficiando inclusive os municpios, e a coordenao
de aes entre as trs esferas de governo.
A nova Constituio teve vida muito breve. Enfrentando a oposio poltico-partidria e a ao organizada do movimento integralista e a ao revolucionria dos comunistas, o governo encontrou o pretexto de que precisava
para desfechar um golpe de Estado que se deu em novembro de 1937, instituindo o chamado Estado Novo. A ditadura fechou o Congresso Nacional e as
assemblias legislativas, suspendeu as garantias constitucionais, destituiu os

brasileira em diversos momentos, tendo papel importante na Revoluo de 1930 e no longo

primeiro perodo presidencial de Getlio Vargas.

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governadores eleitos, centralizou recursos, aboliu as bandeiras e os hinos estaduais, prendeu e perseguiu adversrios e oposicionistas e outorgou uma nova
constituio, a dita polaca. A centralizao passa a constituir um princpio de
organizao do Estado brasileiro que se aplica de forma sistemtica em todos
os setores e nveis de estruturao territorial.
Mantendo a poltica de proteo s matrias-primas exportadas, o governo lanou-se de maneira franca e direta no projeto desenvolvimentista,
criando as bases necessrias da industrializao a infra-estrutura de transporte, a oferta de energia eltrica e a produo de ao, matria-prima bsica
para a indstria de bens durveis. Mais do que isso, assumiu papel estratgico
na coordenao de decises econmicas. Para tanto, teve que aparelhar-se.
As velhas estruturas do Estado oligrquico, corrodas pelos vcios do patrimonialismo, j no se prestavam s novas formas de interveno no domnio
econmico, na vida social e no espao poltico remanescente. Urgia reformar
o Estado, o governo e a administrao pblica.
Assim, sob o impulso de superao do esquema clientelista e anrquico
de administrao oligrquica, o governo de Getlio Vargas iniciou uma srie
de mudanas que tinham pelo menos duas vertentes principais (Lima Junior,
1998):6
 estabelecer mecanismos de controle da crise econmica, resultante dos efeitos da Grande Depresso, iniciada em 1929, e subsidiariamente promover
uma alavancagem industrial;

 promover a racionalizao burocrtica do servio pblico, por meio da padronizao, normatizao e implantao de mecanismos de controle, notadamente nas reas de pessoal, material e finanas.

A partir de 1937, promoveu uma srie de transformaes no aparelho

de Estado, tanto na morfologia, quanto na dinmica de funcionamento. Nesse
perodo foram criados inmeros organismos especializados e empresas estatais. At 1939, haviam sido criadas 35 agncias estatais; entre 1940 e 1945
surgiram 21 agncias, englobando empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes (Lima Jnior, 1998:8). At 1930 existiam no Brasil
12 empresas pblicas; de 1930 a 1945, foram criadas 13 novas empresas,
sendo 10 do setor produtivo, entre elas a Companhia Vale do Rio Doce, hoje

Baseio neste artigo boa parte da descrio que se segue sobre os esforos para a reforma administrativa no Brasil.

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uma gigante da minerao, e a Companhia Siderrgica Nacional, ambas j

privatizadas.
Desde o incio do governo provisrio, foram tomadas medidas visando
racionalizao dos procedimentos. J no discurso de posse do presidente
Vargas, ao apresentar sua plataforma de governo, ele se propunha a promover
uma srie de reformas, entre elas a criao de um Ministrio de Instruo e
Sade Pblica; a remodelao do Exrcito e da Armada; a reorganizao do
aparelho judicirio; a consolidao das normas administrativas, com o intuito
de simplificar a confusa e complicada legislao vigorante, bem como de refundir os quadros do funcionalismo, que dever ser reduzido ao indispensvel,
suprimindo-se os adidos e os excedentes (Wahrlich, 1975:7-8); a manuteno de uma administrao de rigorosa economia, cortando todas as despesas
improdutivas e sunturias; a reorganizao do Ministrio da Agricultura; a
reviso do sistema tributrio; e a instituio do Ministrio do Trabalho, destinado a superintender a questo social, o amparo e a defesa do operariado
urbano e rural (Wahrlich, 1975:7-8).
Dando cumprimento a esse programa, em 1930 foi criada a comisso
permanente de padronizao e, no ano seguinte, a comisso permanente de
compras, ambas voltadas para a aquisio de material. Na rea de pessoal, a
Constituio de 1934 introduziu o princpio do mrito. Em 1935, foi criada a
comisso mista de reforma econmico-financeira, que destacou uma subcomisso, que ficou conhecida como comisso Nabuco, para estudar a possibilidade de um reajustamento dos quadros do servio pblico civil (Wahrlich,
1975:10). Em decorrncia do seu trabalho, em 1936 foi promulgada a Lei
no 284, de 28 de outubro, a chamada Lei do Reajustamento, que estabeleceu
nova classificao de cargos, fixou normas bsicas e criou o Conselho Federal
do Servio Pblico Civil.
De todas essas medidas, a mais emblemtica foi a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico, o lder inconteste da reforma e,
em grande parte, seu executor (Wahrlich, 1974:29). O Dasp foi efetivamente
organizado em 1938, com a misso de definir e executar a poltica para o
pessoal civil, inclusive a admisso mediante concurso pblico e a capacitao
tcnica do funcionalismo, promover a racionalizao de mtodos no servio
pblico e elaborar o oramento da Unio. O Dasp tinha sees nos estados,
com o objetivo de adaptar as normas vindas do governo central s unidades
federadas sob interveno.
Essa primeira experincia de reforma de largo alcance inspirava-se no
modelo weberiano de burocracia e tomava como principal referncia a organizao do servio civil americano. Estava voltada para a administrao de pesRAP RIO DE JANEIRO 42(5):829-74, SET/OUT. 2008

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soal, de material e do oramento, para a reviso das estruturas administrativas

e para a racionalizao dos mtodos de trabalho. A nfase maior era dada
gesto de meios e s atividades de administrao em geral, sem se preocupar
com a racionalidade das atividades substantivas.
A reforma administrativa do Estado Novo foi, portanto, o primeiro esforo sistemtico de superao do patrimonialismo. Foi uma ao deliberada
e ambiciosa no sentido da burocratizao do Estado brasileiro, que buscava
introduzir no aparelho administrativo do pas a centralizao, a impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mrito, a separao entre o pblico e o privado. Visava constituir uma administrao pblica mais racional e eficiente,
que pudesse assumir seu papel na conduo do processo de desenvolvimento,
cujo modelo de crescimento, baseado na industrializao via substituio de
importaes, supunha um forte intervencionismo estatal e controle sobre as
relaes entre os grupos sociais ascendentes a nova burguesia industrial e
o operariado urbano (Marcelino, 1987).
O Dasp representou a concretizao desses princpios, j que se tornou a
grande agncia de modernizao administrativa, encarregada de implementar
mudanas, elaborar oramentos, recrutar e selecionar servidores, treinar o
pessoal, racionalizar e normatizar as aquisies e contratos e a gesto do estoque de material. O Dasp foi relativamente bem-sucedido at o incio da redemocratizao em 1945, quando houve uma srie de nomeaes sem concurso
pblico para vrios organismos pblicos. A liberdade concedida s empresas
pblicas, cujas normas de admisso regulamentadas pelos seus prprios estatutos tornavam facultativa a realizao de concursos foi em parte responsvel
por tais acontecimentos.
Para Beatriz Wahrlich (1984) essas atitudes revelavam que o favoritismo tinha maior peso que as admisses por mrito no sistema brasileiro
de administrao de pessoal dos rgos pblicos. Contriburam para isso, o
ambiente cultural encontrado pela reforma modernizadora. (...), o mais adverso possvel, corrodo e dominado por prticas patrimonialistas amplamente
arraigadas (Torres, 2004:147).

6. O nacional desenvolvimentismo
A queda do governo Vargas, alm de suas causas mais remotas, foi provocada por mais uma interveno militar na vida poltica brasileira. O crescente
movimento de oposio ao regime viu-se reforado pelas lideranas militares recm-sadas da II Guerra Mundial. De fato, parecia contraditrio que os

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militares brasileiros voltassem da Europa vitoriosos na luta contra governos

totalitrios para dar suporte ditadura.
falta de lideranas institucionalizadas em posio legtima para assumi-la, a presidncia da Repblica foi entregue ao presidente do Supremo
Tribunal Federal, que conduziu o governo de transio e convocou as eleies
e a Assemblia Nacional Constituinte. A Constituio de 1946 restabeleceu o
estado de direito e as garantias individuais, restaurou a diviso de poderes da
Repblica, devolveu a autonomia dos estados, ampliou os direitos sociais dos
trabalhadores, reorganizou o Judicirio e previu a mudana da capital. Fortaleceu-se o federalismo cooperativo, por meio de novos mecanismos de coordenao e transferncia de rendas entre regies. Eleito em dezembro de 1945,
o presidente Dutra, ex-ministro da Guerra de Getlio Vargas, tomou posse em
janeiro do ano seguinte e realizou um governo legalista e conservador, marcado pela dissipao das reservas cambiais acumuladas durante o conflito mundial, pela perda da legalidade do Partido Comunista e pela proibio dos jogos
de azar. Durante esse qinqnio, foi criada a Companhia Hidreltrica do So
Francisco, aumentando a oferta de energia para o Nordeste do Brasil.
Cinco anos depois de deixar o governo, Getlio Vargas foi eleito presidente da Repblica, pelo voto direto, em 3 de outubro de 1950. Vargas assumiu o governo, com poderes limitados pela Constituio de 1946, para cumprir um programa francamente nacionalista e reformista, prometendo ampliar
os direitos dos trabalhadores e investir na indstria de base e em transportes
e energia, o que requeria o aumento da interveno do Estado no domnio
econmico. Nesse perodo, foram criadas 13 empresas estatais, entre elas a
Petrobras e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDES), grande pilar da poltica de fomento da poltica nacional. Vargas tambm tentou
controlar a remessa de lucros das empresas estrangeiras e criar a Eletrobrs,
empresa controladora do setor eltrico. Contra ele insurgiram-se as foras
conservadoras ligadas a interesses contrariados, desencadeando acirrada oposio. As presses aumentaram com a investigao do atentado ao jornalista
Carlos Lacerda, perpetrado por membros de sua guarda pessoal, culminando
com o ultimato dos chefes militares. Getlio preferiu a morte renncia ou
deposio. Na madrugada do dia 24 de agosto de 1954 desferiu um tiro no
peito que o tirou da vida para coloc-lo na histria do Brasil, segundo ele mesmo deixou escrito em sua carta-testamento.
Durante o segundo governo Vargas tambm se pretendeu retomar os
esforos reformistas pela designao, em 1952, de um grupo de trabalho com
a misso de elaborar um projeto de reforma administrativa que resultou num
projeto de lei que previa a reorganizao administrativa do ministrio e a
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alterao do cdigo de contabilidade das despesas pblicas, abolindo o registro prvio. Submetida ao Congresso Nacional, mereceu um substitutivo de
comisso interpartidria que previa a criao do Conselho de Planejamento e
Coordenao e dos ministrios do Interior e das Comunicaes e Transportes,
que no chegou a ser aprovado, no obstante o apoio do Executivo.
Depois de um tumultuado perodo de transio de mais de um ano,
com golpes, contragolpes, a eleio e a tentativa de impedimento da posse do
eleito, assumiu o governo em 1956, Juscelino Kubitscheck de Oliveira. Seu
Plano de Metas tinha 36 objetivos, com destaque para quatro setores-chave:
energia, transporte, indstria pesada e alimentao. Propugnava a industrializao acelerada, apoiada na associao entre capitais nacionais e estrangeiros, com nfase na indstria de bens durveis, dando prioridade indstria
automobilstica e ao transporte rodovirio. Seu lema era a realizao de 50
anos em cinco e a meta smbolo era a construo da nova capital do pas, Braslia (Mendona, 1990:335). Era uma fase de grande euforia e de afirmao
nacionalista.
Do ponto de vista institucional, a dcada que vai de 1952 a 1962 foi
marcada pela realizao de estudos e projetos que jamais seriam implementados. A criao da Cosb (Comisso de Simplificao Burocrtica) e da Cepa
(Comisso de Estudos e Projetos Administrativos), em 1956, representa as
primeiras tentativas de realizar as chamadas reformas globais. A primeira tinha como objetivo principal promover estudos visando descentralizao dos
servios, por meio da avaliao das atribuies de cada rgo ou instituio e
da delegao de competncias, com a fixao de sua esfera de responsabilidade e da prestao de contas das autoridades. A Cepa teria a incumbncia de
assessorar a presidncia da Repblica em tudo que se referisse aos projetos de
reforma administrativa.
Esse perodo se caracteriza por uma crescente ciso entre a administrao direta, entregue ao clientelismo e submetida, cada vez mais, aos ditames
de normas rgidas e controles, e a administrao descentralizada (autarquias,
empresas, institutos e grupos especiais ad hoc), dotados de maior autonomia
gerencial e que podiam recrutar seus quadros sem concursos, preferencialmente entre os formados em think thanks especializados, remunerando-os em
termos compatveis com o mercado. Constituram-se assim ilhas de excelncia
no setor pblico voltadas para a administrao do desenvolvimento, enquanto
se deteriorava o ncleo central da administrao. De acordo com Lima Jnior
(1998:10)
a administrao do plano de metas foi executada, em grande medida, fora dos
rgos administrativos convencionais. Considerando-se os setores essenciais

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do plano de desenvolvimento (energia, transportes, alimentao, indstrias de

base e educao) apenas 5,2% dos recursos previstos foram alocados na administrao direta; o restante foi aplicado por autarquias, sociedades de economia
mista, administraes estaduais e empresas privadas. A coordenao poltica
das aes se fazia atravs dos grupos executivos nomeados diretamente pelo
presidente da Repblica.

O governo seguinte ao de Kubitscheck, embora caracterizado por grande agitao poltica, no produziu transformaes de largas conseqncias no
aparelho de Estado. Pode parecer at um contra-senso afirmar que a mudana
do sistema de governo seja de pouca relevncia. Na verdade, a introduo
do parlamentarismo depois da renncia do presidente Jnio Quadros, apenas
sete meses depois da sua investidura no cargo, foi uma soluo poltica, de
curta durao, para o enfrentamento das resistncias militares posse do vicepresidente Joo Goulart. O governo instalou-se em meio a uma crise e com ela
conviveu durante os 32 meses seguintes. Jango era apoiado pelo Partido Trabalhista Brasileiro e se propunha a realizar um programa de esquerda, orientado para a realizao de reformas de base bancria, fiscal, urbana, agrria,
universitria e administrativa. O programa contemplava a extenso do direito
de voto aos analfabetos e s patentes. Esse pacote de medidas enfrentava forte
oposio dos setores militares que viam na ao poltica orientada para suboficiais e praas uma grave ameaa disciplina.
Apesar da crise, o governo Goulart criou a Comisso Amaral Peixoto,
que deu incio a novos estudos para a realizao da reforma administrativa.
Seu principal objetivo era promover uma ampla descentralizao administrativa at o nvel do guich, alm de ampla delegao de competncia (Marcelino, 1988:41).
Embora tenha havido avanos isolados durante os governos de Getlio
Vargas, Juscelino Kubitschek, Jnio Quadros e Joo Goulart, o que se observa a manuteno de prticas clientelistas, que negligenciavam a burocracia
existente, alm da falta de investimento na sua profissionalizao. A cada desafio surgido na administrao do setor pblico, decorrente da prpria evoluo socioeconmica e poltica do pas, a sada utilizada era sempre a criao
de novas estruturas alheias administrao direta e o conseqente adiamento
da difcil tarefa de reformulao e profissionalizao da burocracia pblica
existente (Torres, 2004:151).
Todas as iniciativas anteriormente descritas, como a criao dessas comisses, mesmo que no tenham sido implementadas, no deixaram de inaugurar uma nova viso na administrao pblica com a introduo de conceitos, diretrizes e objetivos mais racionais, que serviriam de base para futuras
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reformas no aparato administrativo brasileiro. Na verdade, algumas das grandes inovaes introduzidas pela reforma de 1967 estavam consignadas nos
relatrios da Cosb, da Cepa e, sobretudo, da Comisso Amaral Peixoto, conforme exaustivamente documentado por Beatriz Wahrlich (1974:30-41).
De fato, o ministrio extraordinrio para a reforma administrativa elaborou quatro projetos que nunca conseguiram aprovao no Congresso, mas
alguns especialistas no assunto afirmam que foi a partir deles que se concebeu
o Decreto-Lei no 200, de 1967. Seu estatuto bsico prescreve cinco princpios
fundamentais:
 o planejamento (princpio dominante);

 a expanso das empresas estatais (sociedades de economia mista e empresas pblicas), bem como de rgos independentes (fundaes pblicas) e
semi-independentes (autarquias);

 a necessidade de fortalecimento e expanso do sistema do mrito, sobre o

qual se estabeleciam diversas regras;

 diretrizes gerais para um novo plano de classificao de cargos;

 o reagrupamento de departamentos, divises e servios em 16 ministrios:

Justia, Interior, Relaes Exteriores, Agricultura, Indstria e Comrcio, Fazenda, Planejamento, Transportes, Minas e Energia, Educao e Cultura,
Trabalho, Previdncia e Assistncia Social, Sade, Comunicaes, Exrcito,
Marinha e Aeronutica.

7. A modernizao autoritria
A agitao poltica provocada pelas reformas de base, a ebulio dos movimentos populares de esquerda, a mobilizao da direita catlica, a conspirao nos
quartis e as revoltas dos marinheiros e sargentos do Exrcito acabaram por
provocar mais uma interveno militar que se deu com o golpe de 1o de abril
de 1964. O endurecimento do regime ocorreu aos poucos. Primeiro, a deposio
do presidente e de alguns governadores; em seguida, a cassao de mandatos
eletivos e a suspenso de direitos polticos; depois, a extino dos antigos partidos e a suspenso das eleies diretas. Cumpria-se o mesmo programa autoritrio de supresso de garantias, cerceamento do Congresso, centralizao de
decises, concentrao de recursos e esvaziamento da federao.
De certa forma, o governo militar realizou, sua maneira, com sinais
trocados, o programa de reformas de base elaborou o Estatuto da Terra,
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promoveu uma reforma tributria, reorganizou o sistema bancrio, reestruturou o ensino universitrio e realizou uma ampla reforma administrativa. Em
1965 teve incio a reforma tributria que se consolidou com a Constituio de
1967, uniformizando a legislao, simplificando o sistema e reduzindo o nmero de impostos. Ela trouxe uma brutal concentrao de recursos nas mos
da Unio, esvaziando financeiramente estados e municpios que ficaram dependentes de transferncias voluntrias.
Ainda em 1964, o novo governo retirou do Congresso Nacional o projeto de lei elaborado pela Comisso Amaral Peixoto para reexame do assunto por parte do Poder Executivo. Instituiu a Comestra (Comisso Especial de
Estudos da Reforma Administrativa), presidida pelo ministro extraordinrio
para o planejamento de coordenao econmica, com o objetivo de proceder
ao exame dos projetos elaborados e o preparo de outros considerados essenciais obteno de rendimento e produtividade da administrao federal
(Wahrlich, 1974:44).
Do trabalho dessa comisso e das revises que se seguiram em mbito
ministerial resultou a edio do Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de
1967, o mais sistemtico e ambicioso empreendimento para a reforma da administrao federal. Esse dispositivo legal era uma espcie de lei orgnica da
administrao pblica, fixando princpios, estabelecendo conceitos, balizando estruturas e determinando providncias. O Decreto-Lei no 200 se apoiava
numa doutrina consistente e definia preceitos claros de organizao e funcionamento da mquina administrativa.
Em primeiro lugar, prescrevia que a administrao pblica deveria se
guiar pelos princpios do planejamento, da coordenao, da descentralizao,
da delegao de competncia e do controle. Em segundo, estabelecia a distino entre a administrao direta os ministrios e demais rgos diretamente subordinados ao presidente da Repblica e a indireta, constituda pelos
rgos descentralizados autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista. Em terceiro, fixava a estrutura do Poder Executivo
federal, indicando os rgos de assistncia imediata do presidente da Repblica e distribuindo os ministrios entre os setores poltico, econmico, social,
militar e de planejamento, alm de apontar os rgos essenciais comuns aos
diversos ministrios. Em quarto, desenhava os sistemas de atividades auxiliares-pessoal, oramento, estatstica, administrao financeira, contabilidade e
auditoria e servios gerais. Em quinto, definia as bases do controle externo e
interno. Em sexto, indicava diretrizes gerais para um novo plano de classificao de cargos. E finalmente, estatua normas de aquisio e contratao de
bens e servios.
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Para Beatriz Wahrlich (1984:52) de 1964 at 1978 assistiu-se ao ressurgimento da reforma administrativa como programa de governo formal.
De 1967 a 1979, a coordenao da reforma administrativa cabia Semor (Subsecretaria de Modernizao e Reforma Administrativa), que cuidava dos aspectos estruturais, sistmicos e processuais, e ao Dasp, que atuava
somente no domnio dos recursos humanos. Nesta fase, a Semor se preocupou em recorrer a freqentes exames da estrutura organizacional e analisou
projetos de iniciativa de outros departamentos, visando criao, fuso ou
extino de rgos e programas que trouxessem maior eficcia gesto pblica. Foram realizados muitos estudos, trazendo contribuies importantes
para a formulao do arcabouo terico e de metodologias que embasassem
a modernizao administrativa. Quanto s Dasp, alm de suas atividades
regulares, seu principal projeto foi a elaborao de um novo plano de classificao de cargos, que se pautava numa classificao por categoria, em
oposio ao anterior, aprovado em 1960, que se apoiava num sistema de
classificao por deveres e responsabilidades. Esse plano no logrou xito
em modificar a estrutura hierrquica de cargos na administrao pblica,
o que significa dizer que o sistema de mrito continuou restrito aos postos
iniciais da carreira.
Apesar da distncia entre as metas estabelecidas e as metas cumpridas,
no resta dvida de que o Decreto-Lei no 200 contribuiu para a consolidao
do modelo de administrao para o desenvolvimento no Brasil. Essa nova
concepo viria substituir o modelo clssico de burocratizao, baseado nas
idias de Taylor, Fayol e Weber. Adaptado nova condio poltica do Brasil,
que atravessava uma ditadura militar, ambicionava expandir a interveno
do Estado na vida econmica e social. A modificao do estatuto do funcionalismo de estatutrio para celetista7 e a criao de instituies da administrao descentralizada visavam facilitar as pretenses intervencionistas do
governo.
A tentativa de modernizao do aparelho de Estado, especialmente a
partir da dcada de 1960, teve como conseqncia a multiplicao de entida-

7
As expresses estatutrio e celetista referem-se ao regime jurdico das relaes de trabalho do
Estado com os servidores pblicos, que poderiam ser regidos pelo Estatuto dos Funcionrios
Pblicos Civis da Unio (estatutrios) ou pela Consolidao da Legislao do Trabalho CLT
(celetistas), esta ltima comum a todas as relaes de emprego. Com a Constituio de 1988,
foi institudo o Regime Jurdico nico (RJU) do servidor pblico, transformando os empregados
celetistas estveis em funcionrios estatutrios. A Emenda Constitucional no 19, promulgada em
maio de 1998, criou a figura jurdica do emprego pblico, que ainda no foi regulamentada.

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des da administrao indireta: fundaes, empresas pblicas, sociedades de

economia mista e autarquias. A expanso e a multiplicao de novos centros
de administrao indireta buscavam maior agilidade e flexibilidade de atuao
dessas entidades, melhor atendimento s demandas do Estado e da sociedade,
facilidade de aporte de recursos e, naturalmente, facilidade de recrutamento,
seleo e remunerao (Marcelino, 1988:44).
Embora tenha se verificado um crescimento na administrao direta, sobretudo com o aumento do nmero de ministrios que foram desmembrados
de outros, a marca maior do modelo do crescimento foi mesmo a expanso da
administrao indireta. Isso resultou no fenmeno da dicotomia entre o Estado tecnocrtico e moderno das instncias da administrao indireta e o Estado
burocrtico, formal e defasado da administrao direta, que subsiste mesmo
depois da reforma administrativa de maro de 1990 (Marcelino, 1988:44).
Esse fenmeno tinha se iniciado ainda no final do primeiro governo Vargas,
que entre 1940 e 1945 chegou a criar 21 rgos descentralizados.
Apesar dos avanos, a reforma de 1967 no logrou eliminar o fosso
crescente entre as burocracias pblicas instaladas na administrao direta e
na indireta, nem garantir a profissionalizao do servio pblico em toda a
sua extenso: No se institucionalizou uma administrao do tipo weberiano;
a administrao indireta passou a ser utilizada como fonte de recrutamento,
prescindindo-se, em geral, do concurso pblico (Lima Jnior, 1998:14).
A reforma administrativa embutida no Decreto-Lei no 200 ficou pela metade e fracassou. A crise poltica do regime militar, que se inicia j em meados
dos anos 1970, agrava ainda mais a situao da administrao pblica, j que
a burocracia estatal foi identificada com o sistema autoritrio em pleno processo de degenerao (Bresser-Pereira, 1996:273-274).
Antes da descrio da reforma administrativa da Nova Repblica, merecem registro dois programas de reforma elaborados entre 1979 e 1982, a
desburocratizao e a desestatizao. De iniciativa do Poder Executivo, os dois
programas foram concebidos de forma a atender objetivos complementares
que seriam o aumento da eficincia e eficcia na administrao pblica e o
fortalecimento do sistema de livre empresa. Mais especificamente, o programa
de desburocratizao, institudo pelo Decreto-Lei no 83.740, de 18 de julho
de 1979, visa simplificao e racionalizao das normas organizacionais,
de modo a tornar os rgos pblicos mais dinmicos e mais geis (Wahrlich,
1984:53). Esperava-se que a supresso de etapas desnecessrias tornaria mais
gil o sistema administrativo, trazendo benefcios para funcionrios e clientes.
Diferentemente dos outros programas, o da desburocratizao privilegiava o

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usurio do servio pblico. Da o seu ineditismo, porque nenhum outro programa antes era dotado de carter social e poltico. Mas, ele tambm inclua
entre seus objetivos o enxugamento da mquina estatal, j que recomendava
a eliminao de rgos pouco teis ou cuidava para impedir a proliferao de
entidades com tarefas pouco definidas ou j desempenhadas em outras instituies da administrao direta e indireta.
O balano de sua atuao registrou at maro de 1981 a anlise de
centenas de rotinas de trabalho, para efeito de simplificao, procedendo
supresso de documentos e informaes dispensveis. Em 1983, ele ganha
estatuto de ministrio, depois de passar por uma fase que volta a ser um programa, a desburocratizao recupera na Nova Repblica sua condio de ministrio, quando suprimida definitivamente em 1986.
O programa de desestatizao visava ao fortalecimento do sistema livre
de empresa e tinha os seguintes pressupostos:
 organizao e explorao das atividades econmicas competem preferencialmente empresa privada, na forma estabelecida na Constituio brasileira. O papel do Estado, no campo econmico, de carter suplementar, e
visa sobretudo encorajar e apoiar o setor privado;

 o governo brasileiro est firmemente empenhado em promover a privatizao das empresas estatais nos casos em que o controle pblico se tenha
tornado desnecessrio ou injustificvel;

 a privatizao das empresas estatais, porm, no dever alcanar nem enfraquecer as entidades que devam ser mantidas sob controle pblico, seja
por motivos de segurana nacional, seja porque tais empresas criem, efetivamente condies favorveis ao desenvolvimento do prprio setor privado
nacional, ou ainda, quando contribuem para assegurar o controle nacional
do processo de desenvolvimento (Wahrlich, 1984:54).

Para Beatriz Wahrlich (1984:57), o programa da desestatizao havia

sido concebido para estabelecer limites aos excessos de expanso da administrao pblica descentralizada, tendncia marcante na dcada anterior sem,
entretanto, se configurar na reverso desse processo. Ela completa:
a necessidade de um programa de desestatizao indica que na questo da organizao para o desenvolvimento, a administrao pblica brasileira ultrapassou suas metas e chegou a hora de corrigir a disfuno existente, para atender
opo constitucional do pas por uma economia de mercado.

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8. A reforma administrativa da Nova Repblica

A reforma do Estado era uma das principais promessas da Nova Repblica,
que se traduzia em diversas bandeiras de luta que iam muito alm do rearranjo administrativo vigncia efetiva do imprio da lei, desobstruo do
Legislativo, aparelhamento da Justia, reforma tributria, descentralizao e,
subsidiariamente, reforma agrria, saneamento da previdncia, implantao
do sistema nico de sade, erradicao do analfabetismo, reforma do ensino
bsico, desenvolvimento regional.
Tancredo Neves promoveu uma pequena reforma administrativa destinada a acomodar os interesses das diversas faces polticas que o apoiavam
ampliao do nmero de ministrios e criao de novas diretorias em quase
todas as empresas estatais. A verdadeira reforma do Estado, prometia, viria
depois da posse. Para realizar essa imensa tarefa, ele indicou um ministro extraordinrio da administrao para dirigir o velho e desgastado Dasp.
O governo civil que acabara de se instalar em 1985, aps mais de duas
dcadas de ditadura militar, herdava um aparato administrativo marcado ainda pela excessiva centralizao. Apesar de representar a primeira tentativa de
reforma gerencial da administrao pblica pela inteno de mexer na rigidez
burocrtica, o Decreto-Lei no 200/67 deixou seqelas negativas. Em primeiro
lugar, o ingresso de funcionrios sem concurso pblico permitiu a reproduo
de velhas prticas patrimonialistas e fisiolgicas. E, por ltimo, a negligncia
com a administrao direta burocrtica e rgida que no sofreu mudanas
significativas na vigncia do decreto, enfraquece o ncleo estratgico do Estado,
fato agravado pelo senso oportunista do regime militar que deixa de investir na
formao de quadros especializados para os altos escales do servio pblico.
No final das mais de duas dcadas de regime ditatorial a situao do
pas no era muito alentadora. Paralelamente ao desafio da redemocratizao,
lidava-se com uma severa crise econmica marcada pelas crescentes desigualdades sociais. As distores no aparelho administrativo, geradas at o momento, dificultavam qualquer tentativa de reverso desse quadro. Ora, se para
realizar mudanas importantes na engrenagem administrativa era necessrio
uma reviso crtica de todas as experincias anteriores, a misso mais urgente
que se apresentava nos meados dos anos 1980 era a instalao de sistemas
administrativos capazes de promover o desenvolvimento, fazendo com que o
pas pudesse dispor de toda a potencialidade de seus recursos. importante
sublinhar, portanto, que o processo de reforma est estreitamente ligado ao
contexto poltico, social e cultural do pas, o que significa que no se pode
enfatizar somente os aspectos legal e tcnico.
RAP RIO DE JANEIRO 42(5):829-74, SET/OUT. 2008

FREDERICO LUSTOSA DA COSTA

856

Assim, o governo da chamada Nova Repblica teria como tarefa inadivel a reverso desse quadro, que se expressaria na necessidade de tornar o
aparelho administrativo mais reduzido, orgnico, eficiente e receptivo s demandas da sociedade (Marcelino, 2003:645).
Para empreender tamanha tarefa, o governo Sarney instituiu uma numerosa comisso, cujos objetivos eram extremamente ambiciosos, j que, num
primeiro momento, pretendia redefinir o papel do Estado (nas trs esferas de
governo); estabelecer as bases do funcionamento da administrao pblica;
fixar o destino da funo pblica; reformular as estruturas do Poder Executivo
federal e de seus rgos e entidades; racionalizar os procedimentos administrativos em vigor; alm de traar metas para reas consideradas prioritrias,
como a organizao federal, recursos humanos e a informatizao do setor
pblico. Nessa poca, ainda operavam os programas de privatizao e desburocratizao herdados do governo Figueiredo.
Segundo Marcelino (2003:646), o documento elaborado pela comisso
geral da reforma define as propostas para a reorganizao da administrao
pblica:
 restaurao da cidadania para prover os cidados de meios para a realizao de seus direitos, obedecendo aos critrios de universalidade e acesso
irrestrito;

 democratizao da ao administrativa em todos os nveis do governo, por

meio de dinamizao, reduo do formalismo e transparncia dos mecanismos de controle, controle do Poder Executivo pelo Poder Legislativo e pela
sociedade, e articulao e proposio de novas modalidades organizacionais de deciso, execuo e controle administrativo-institucional;

 descentralizao e desconcentrao da ao administrativa com o objetivo

de situar a deciso pblica prxima do local de ao, alm de reverter o
processo de crescimento desordenado da administrao federal;

 revitalizao do servio pblico e valorizao dos servios;

 melhoria dos padres de desempenho a fim de promover a alocao mais

eficiente de recursos.

Essa comisso, criada em agosto de 1985, suspende seus trabalhos em

fevereiro de 1986, quando todas as atenes e esforos estavam voltados para
o plano de estabilizao da economia o Plano Cruzado. Em setembro daquele mesmo ano, lanado o primeiro programa de reformas do governo
Sarney, que tinha trs objetivos principais: racionalizao das estruturas admiRAP RIO DE JANEIRO 42(5):829-74, SET/OUT. 2008

BRASIL: 200 ANOS DE ESTADO; 200 ANOS DE ADMINISTRAO PBLICA

857

nistrativas, formulao de uma poltica de recursos humanos e conteno de

gastos pblicos (Marcelino, 2003:647).
Quanto estrutura, o que se pretendia era fortalecer a administrao
direta com base na assertiva de que ela tinha sido negligenciada em detrimento da administrao indireta, que acusava altos nveis de expanso ano aps
ano, desde o comeo das reformas. Para estancar o crescimento dos rgos da
administrao indireta e promover o desenvolvimento da direta, elaborou-se
uma primeira verso da Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal, que
sucedia o Decreto-Lei no 200.
Valorizar a funo pblica e promover a renovao de quadros eram as
metas principais da poltica de recursos humanos do governo Sarney. Para isso,
foram criadas a Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap) e o Centro
de Desenvolvimento da Administrao Pblica (Cedam), ambos vinculados
Secretaria de Recursos Humanos. O primeiro seria responsvel pela formao
de novos dirigentes do setor pblico e ao segundo caberia a funo de treinar
e reciclar servidores pblicos, objetivando uma alocao mais lgica e racional
de funcionrios pblicos. Complementando essa poltica, a Secretaria de Administrao Pblica (Sedap), ao tentar resgatar o sistema de mrito, elaborou
um novo plano de carreira, uma reviso do estatuto do funcionalismo e um
plano de retribuies.
Na prtica, nem a comisso, nem o grupo executivo que a sucedeu conseguiu implementar as medidas que preconizaram. A ampla reforma modernizadora e democrtica foi deixada de lado para dar lugar mais tradicional
estratgia de reforma administrativa a racionalizao dos meios. Mas mesmo com a emulao suscitada pelo Plano Cruzado, o governo no foi capaz de
reativar as antigas ilhas de eficincia do setor pblico planejamento, arrecadao, comunicaes, poltica agrcola desmanteladas a partir do incio
da gesto de Delfim Neto na Secretaria de Planejamento, da presidncia da
Repblica, no governo Figueiredo. Por outro lado, como medidas de racionalizao, o governo Sarney extinguiu o Banco Nacional de Habitao (BNH), que
enfrentava grave crise na lgica de financiamento da casa prpria e, com ele,
a poltica de habitao, cuja responsabilidade, em parte, foi transferida para a
Caixa Econmica Federal (CEF). Tambm pouco avanou na implementao
do Sistema nico de Sade (SUS), duramente conquistado na Constituinte.
No campo da poltica de recursos humanos do setor pblico, o governo no conseguiu instituir um sistema de carreiras, apoiando o progresso
profissional na formao dos servidores, que justificasse a existncia desses
organismos. Deixou para seu sucessor o projeto de um regime nico para os
servidores pblicos, determinado pela Constituio de 1988 que, cedendo
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FREDERICO LUSTOSA DA COSTA

a presses de interesses corporativos, estabelecia mais de 100 direitos, uns

dois ou trs deveres e alguns poucos dispositivos sobre o processo disciplinar
e as sanes cabveis em caso de falta grave (Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, mais tarde, profundamente alterada pela Lei no 9.527, de 10 de
dezembro de 1997). Sancionado com vetos posteriormente derrubados pelo
Congresso Nacional, esse emblema do privilgio em nada contribuiu para
valorizar a funo pblica.
Para Gileno Marcelino (1988), as tentativas de reforma at 1985 careceram de planejamento governamental e de meios mais eficazes de implementao. Havia uma relativa distncia entre planejamento, modernizao e
recursos humanos, alm da falta de integrao entre os rgos responsveis
pela coordenao das reformas. Os resultados dessa experincia foram relativamente nefastos e se traduziram na multiplicao de entidades, na marginalizao do funcionalismo, na descontinuidade administrativa e no enfraquecimento do Dasp. Em resumo, a experincia das reformas administrativas
no Brasil apresentou distores na coordenao e avaliao do processo, o
que dificultou a sua implementao nos moldes idealizados. Persistia na sua
concepo uma enorme distncia entre as funes de planejamento, modernizao e recursos humanos.
Paralelamente s tentativas de reforma empreendidas pelo governo,
tinham incio os trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte, eleita em
1986 e instalada no comeo de 1987. A Constituinte pretendia, com a nova
Carta, refundar a Repblica, estabelecendo outras bases para a soberania,
a ordem social, a cidadania, a organizao do Estado, as formas de deliberao coletiva, o financiamento do gasto pblico, as polticas pblicas e a
administrao pblica. A Constituio de 1988 proclamou uma nova enunciao dos direitos de cidadania, ampliou os mecanismos de incluso poltica
e participao, estabeleceu larga faixa de interveno do Estado no domnio
econmico, redistribuiu os ingressos pblicos entre as esferas de governo,
diminuiu o aparato repressivo herdado do regime militar e institucionalizou
os instrumentos de poltica social, dando-lhes substncia de direo. Nesse
sentido, a promulgao da Carta Magna representou uma verdadeira reforma do Estado.
Entretanto, do ponto de vista da gesto pblica, a Carta de 1988, no
anseio de reduzir as disparidades entre a administrao central e a descentralizada, acabou por eliminar a flexibilidade com que contava a administrao
indireta que, apesar de casos de ineficincia e abusos localizados em termos
de remunerao, constitua o setor dinmico da administrao pblica. Ela
foi equiparada, para efeito de mecanismos de controle e procedimentos,
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BRASIL: 200 ANOS DE ESTADO; 200 ANOS DE ADMINISTRAO PBLICA

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administrao direta.8 A aplicao de um regime jurdico nico (RJU) a todos

os servidores pblicos abruptamente transformou milhares de empregados celetistas em estatutrios,9 gerando um problema ainda no solucionado para a
gesto da previdncia dos servidores pblicos, pois assegurou aposentadorias
com salrio integral para todos aqueles que foram incorporados compulsoriamente ao novo regime sem que nunca tivessem contribudo para esse sistema.
Alm disso, o RJU institucionalizou vantagens e benefcios que permitiram um
crescimento vegetativo e fora de controle das despesas com pessoal, criando
srios obstculos ao equilbrio das contas pblicas e aos esforos de modernizao administrativa em todos os nveis de governo.
Apesar do propalado retrocesso em termos gerenciais, a Constituio
de 1988 no deixou de produzir avanos significativos, particularmente no
que se refere democratizao da esfera pblica. Atendendo aos clamores de
participao nas decises pblicas, foram institucionalizados mecanismos de
democracia direta, favorecendo um maior controle social da gesto estatal,
incentivou-se a descentralizao poltico-administrativa e resgatou-se a importncia da funo de planejamento.
Embora tenha participado da administrao do presidente Sarney, Bresser-Pereira (1998:274) faz uma crtica mais contundente s tentativas de reforma do governo da transio democrtica e s mudanas introduzidas pela
Constituio de 1988. Ele acredita que, no plano gerencial, houve uma volta
aos ideais burocrticos dos anos 1930 e, no plano poltico, uma tentativa de
retorno ao populismo dos anos 1950. Partindo de uma perspectiva de anlise
poltica, considera que os dois partidos que comandaram a transio eram,
apesar de democrticos, visceralmente populistas, no tinham, como a sociedade brasileira tambm no tinha, noo da gravidade da crise que o pas estava atravessando. Havia, ainda, uma espcie de euforia democrtico-populista.
Uma idia de que seria possvel voltar aos anos dourados da democracia e do
desenvolvimento brasileiro, que foram os anos 1950.

8
O Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967, estabeleceu a distino entre administrao
direta (ou centralizada) e administrao indireta (ou descentralizada), englobando na primeira
apenas os ministrios e seus rgos constitutivos, inclusive os relativamente autnomos e, na
indireta, as autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista.
9
Relao de emprego regida pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), que vale tanto para
os empregados das empresas privadas quanto para os das estatais. At 1988, esse regime tambm
era utilizado na contratao de servidores de autarquias, fundaes e mesmo de alguns rgos da
administrao direta. Eram chamados de estatutrios os funcionrios regidos pelo antigo Estatuto
dos Servidores Civis da Unio. Na prtica, o RJU transformou todos os empregados pblicos em
funcionrios estatutrios.

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9. A reforma do governo Collor

Em 15 de maro de 1990, tomou posse o primeiro governo civil eleito pelo
voto direto, nos ltimos 30 anos, de um sculo de vida republicana. Para cumprir seus propsitos reformadores criou uma nova moeda, congelou a poupana popular, taxou haveres financeiros e redesenhou a mquina de governo. Em
menos de 24 horas, editou 23 medidas provisrias, sete decretos e 72 atos de
nomeao, aos quais se seguiram inmeras portarias ministeriais e instrues
normativas autrquicas. Com o objetivo de reduzir a interveno do Estado
na vida social, criou uma srie de restries e regulamentos temporrios para
que, aos poucos, os cidados perdessem a memria inflacionria e pudessem
usufruir mais os benefcios decorrentes do exerccio das novas liberdades.
Na perspectiva econmica, o Plano Collor fomentou debates, ensaios e
livros. Sob as lentes do direito, as medidas legais dele decorrentes tm gerado
pareceres, polmicas e milhares de demandas judiciais. Esses dois pontos de
vista monopolizaram o interesse e a ateno dos meios de comunicao e, em
conseqncia, da sociedade como um todo. Hoje, so de conhecimento perfeitamente acessvel o impacto do inciso de um artigo de uma lei de converso, a
alquota de IOF que incide sobre cada ativo financeiro e as projees sobre os
estoques de base monetria e da moeda em circulao.
verdade que a extino de alguns rgos que cumpriam misses mais
relevantes e as demisses em todas as reas provocaram vivas discusses.
Questionou-se, por exemplo, o propsito do desmantelamento do aparelho
de promoo cultural e o fundamento tico das demisses em massa numa
conjuntura econmica recessiva. Afora o questionamento sobre sua eficcia
em termos de efetiva reduo de custos, os argumentos que se alinhavam a
favor e contra sua adoo fundamentam-se em paradigmas de rationale no
semelhantes, a comear por duas ou trs concepes de Estado que supem
diferentes nveis de aparelhamento e limites de interveno. Perdeu-se, nessa
perspectiva, at o que havia de consensual antes da posse do presidente Collor
a necessidade de redefinir o papel do Estado e redimensionar o tamanho
do governo.
claro que no houve um balizamento conceitual, um contedo estratgico bem definido e um planejamento da implementao suficientemente
estruturado mas, ainda assim, constituiu-se um amplo processo de reforma
administrativa do Poder Executivo, embora com uma inverso de fatores, ou
seja, existia uma funo procura de um enredo.
Evidentemente, existem outros modelos de reforma ou modernizao
administrativa cujo foco de interveno pode ser orientado para diferentes diRAP RIO DE JANEIRO 42(5):829-74, SET/OUT. 2008

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menses do fenmeno macro-organizacional.10 Mas a redistribuio de autoridade e responsabilidade por diferentes reas de especializao, organismos
e nveis hierrquicos pode caracterizar, por si s, a mudana organizacional e
constituir o contedo da reforma administrativa.
A rpida passagem de Collor pela presidncia provocou, na administrao pblica, uma desagregao e um estrago cultural e psicolgico impressionantes. A
administrao pblica sentiu profundamente os golpes desferidos pelo governo
Collor, com os servidores descendo aos degraus mais baixos da auto-estima e
valorizao social, depois de serem alvos preferenciais em uma campanha poltica altamente destrutiva e desagregadora.
Torres (2004:170)

Sua reforma administrativa caminhou de forma errtica e irresponsvel

no sentido da desestatizao e da racionalizao.11 As medidas de racionalizao
foram conduzidas de maneira perversa e equivocada. Algumas das extines
tiveram que ser logo revistas, como a da Capes, por exemplo. Muitas das fuses,
principalmente de ministrios, no eram convenientes, pois criavam superestruturas (como os ministrios da Economia e da Infra-Estrutura) sujeitas a presses
de interesses poderosos, e dificultavam a superviso que intentavam favorecer.
Os cortes de pessoal, desnecessrios, se examinarmos a administrao como um
todo, no trouxeram expressiva reduo de custos. A reforma administrativa
desmantelou os aparelhos de promoo da cultura e contribuiu ou, pelo menos,
serviu de pretexto para a paralisao de todos os programas sociais. Depois do
incio da crise de seu governo, Collor voltou ao velho sistema de concesses polticas para atrair apoios, desmembrando e criando ministrios.
O governo Collor tambm prometeu uma reforma do Estado orientada
numa outra direo. Se ela fosse sincera nos seus propsitos poderia, como j

10

Os principais modelos de anlise e interveno organizacional utilizados no processo de reforma administrativa e a proposta de mudana ambiental planejada so expostos em Motta,
1979:153.
11
Essas categorias foram desenvolvidas para melhor compreender a reforma administrativa do
governo Collor. A desestatizao parte da premissa que no cabe ao Estado realizar determinadas
funes, e a racionalizao se apia no critrio da eficincia e parte do pressuposto que, entre as
funes indelegveis, o Estado pode, com menos recursos, realizar o mesmo volume de atividades
ou, em outros casos, com o mesmo volume de recursos, realizar um maior nmero de atividades
(Lustosa da Costa e Cavalcanti, 1991:82).

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vimos, contribuir para a consolidao e universalizao do Estado mnimo, e

assim assegurar o bem-estar dos cidados brasileiros. Na verdade, movida a
oportunismo neoliberal e constituda como uma empresa de desmantelamento do setor pblico, ela produziu uma srie de remanejamentos no plano da
organizao administrativa, desarticulou as estruturas encarregadas de operar
polticas compensatrias e em nada contribuiu para a garantia de direitos civis
ou de direitos sociais bsicos.12
O governo Itamar Franco, dado o seu carter de excepcionalidade, adotou uma postura tmida e conservadora com relao reforma do Estado e
mesmo reforma administrativa. Para conservar a ampla base de apoio que
possibilitou a sua emergncia, persistiu na estratgia de ressucitar ministrios
extintos por Collor e restringiu-se a tocar, de forma hesitante, o programa de
privatizao.
Esse relato inicial no contempla o perodo dos mandatos do presidente
Fernando Henrique Cardoso, que objeto de anlise detalhada mais frente.

10. A reforma Bresser

No Brasil dos anos 1990, o debate sobre a reforma do Estado foi liderado pelo
professor Luis Carlos Bresser-Pereira, seja na qualidade de scholar, seja na qualidade de ministro. Manifestando-se num ou noutro papel, seus argumentos e
propostas foram sempre basicamente os mesmos e esto resumidos no Plano
Diretor da Reforma do Aparelho de Estado Pdrae (1995). O documento
est dividido em nove partes e apresenta, entre outros, os seguintes pontos:
 uma breve interpretao da crise do Estado;

 uma classificao evolutiva da administrao pblica;

 um histrico das reformas administrativas no Brasil a partir dos anos

1930;

 um diagnstico da administrao pblica brasileira;

 um quadro referencial das formas de propriedade, setores do Estado e tipos

de gesto;

12
Uma avaliao da concepo de Estado, das dimenses tcnicas e do impacto inicial da reforma
administrativa empreendida no governo Collor est em Costa e Cavalcanti, 1991.

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A conceituao de governabilidade e
governana, da sua relao entre si
e com o conjunto da reforma do Estado
e do seu aparelho
Vincius de Carvalho Arujo*

Introduo
O objetivo do presente artigo introduzir o leitor s principais abordagens
feitas aos conceitos de governabilidade e governana disponveis na literatura
nacional/internacional contempornea e buscar compreender o vnculo dinmico
destas categorias entre si e a sua articulao com a temtica maior da reforma do
Estado e do seu aparelho no Brasil.
Para tal, exporemos trs tipologias terico-conceituais diferentes,
extradas de obras de trs importantes autores nacionais da rea (dentre eles o
prprio autor do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado PDRAE),
para gerar um quadro referencial-comparativo claro, a partir do qual torne-se
possvel avaliar qual a relao existente entre a governabilidade e a governana
e com o restante da reforma do Estado e de seu aparelho no Brasil.
Os respectivos autores nacionais foram escolhidos para a demonstrao
das suas tipologias terico-conceituais, por considerarmos que a abordagem adotada
por eles temtica do ensaio est mais sintonizada com as correntes acadmicas
atuais (nacionais e internacionais) e com as especificidades e singularidades do
Estado e do processo de constituio do seu aparelho no Brasil.
Tentaremos evidenciar o trao distintivo entre as respectivas tipologias
para enfatizar aspectos diferentes dos conceitos e decompor o objeto de nossa
anlise (as variveis selecionadas).
A primeira tipologia escolhida foi a de Luiz Carlos Bresser Pereira,
adotado por ser o autor do PDRAE,1 ex-Ministro da Fazenda (1987-88) e da
Administrao e Reforma do Estado (1995-98) e uma das principais referncias
hoje na rea, no apenas no Brasil como em toda a Amrica Latina. Sua obra
considerada por muitos outros autores como uma verdadeira sntese das principais
tendncias mundiais em termos de reforma do Estado, em especial das reformas
administrativas realizadas nos pases-membros da Organizao para a Cooperao
e Desenvolvimento Econmico (OCDE).2
*

Vincius de Carvalho Arajo graduado em administrao, ps-graduado em polticas estratgicas para

o setor pblico e gestor governamental do Estado do Mato Grosso.
Contato: vcaraujo@terra.com.br

A segunda autora Eli Diniz (professora titular de economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ e pesquisadora do Instituto Universitrio
de Pesquisas do Estado do Rio de Janeiro), selecionada por apresentar uma
tipologia prpria de governabilidade/governana, vinculada, sobretudo, com a
institucionalizao e consolidao do regime democrtico no Brasil e com o
processamento das demandas provenientes da sociedade civil ao longo do recente
perodo de democratizao.
O terceiro autor escolhido para compor o quadro de tipologias no presente
artigo Caio Mrcio Marini Ferreira (ex-diretor da Secretaria da Reforma do
Estado do antigo Ministrio da Administrao e Reforma do Estado MARE e
diretor do Servio Federal de Processamento de Dados Serpro3) que apresenta
tambm uma tipologia curiosa de governabilidade/governana, envolvendo-as com
a experincia internacional de algumas reformas administrativas e fazendo uma
anlise direta tambm do PDRAE.
Apresentaremos, ao final deste ensaio, um quadro comparativo dos autores
e das suas respectivas tipologias para auxiliar o leitor na compreenso das mesmas
e cooperar com o objetivo geral do mesmo.

Governabilidade/governana
sob uma perspectiva terica
A princpio, mister que faamos uma pequena reviso em perspectiva
sobre os conceitos de governabilidade e governana, evidenciando a sua origem,
evoluo e adaptao realidade brasileira.
Destacamos, portanto, que para os fins do presente artigo estamos considerando a governabilidade apenas no seu sentido democrtico, ou seja, como um
componente dos sistemas polticos dos pases cujos Estados tenham uma legitimidade democrtica mnima na formao/orientao dos seus respectivos governos
(voto secreto, eleies diretas, sufrgio universal, respeito oposio, liberdade de
expresso e associao, pluripartidarismo etc.).
Os conceitos de governabilidade/governana, embora tenham existido de
forma embrionria desde o surgimento dos Estados modernos no sculo XIX
(democracia liberal-burguesa), apenas em um perodo mais prximo, comearam a
integrar o debate nos meios acadmico e poltico.
Atribui-se, via de regra, a Samuel Huntington, um cientista poltico norteamericano contemporneo,4 a primeira citao destes conceitos ainda nos anos
60, poca na qual o termo dominante quando referia-se aos Estados na Guerra
Fria (com destaque no ocidente) era a segurana nacional contra a ameaa
vermelha sovitica.
Somente aps a crise do Estado nos anos 70 e o aprofundamento do
processo de integrao ou internacionalizao das economias chamado de
5

globalizao, que estes termos passaram a constar com maior freqncia nos
papers da rea e a serem encarados como um instrumental analtico importante
para a compreenso de todo este perodo de transformao sem precedentes pelo
qual estamos passando e, sobretudo, da reforma do Estado e de seu aparelho.
Como a maior parte dos conceitos em cincia poltica, a governabilidade/
governana no possuem uma definio muito clara e precisa, variando de autor para
autor, de acordo com a sua nacionalidade, orientao ideolgica e a nfase que dada
a um ou outro elemento. Contudo, somos capazes de citar algumas caractersticas
comuns entre as diferentes conceituaes existentes e estabelecer alguns paralelos.
quase consensual entre os autores que os conceitos aqui abordados
mantm entre si uma relao muito forte, sendo complementares, e o seu vnculo
instvel, dinmico e indissolvel, cabendo a separao apenas para fins didticos
e analticos, como aos que este ensaio se prope.
Em uma definio genrica, podemos dizer que a governabilidade refere-se
s prprias condies substantivas/materiais de exerccio do poder e de legitimidade do Estado e do seu governo derivadas da sua postura diante da sociedade civil
e do mercado (em um regime democrtico, claro).
Pode ser concebida como a autoridade poltica do Estado em si, entendida
como a capacidade que este tem para agregar os mltiplos interesses dispersos pela
sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para os curto, mdio e longo prazos.
Estas condies podem ser sumarizadas como o apoio obtido pelo Estado
s suas polticas e sua capacidade de articular alianas e coalizes/pactos entre os
diferentes grupos scio-polticos para viabilizar o projeto de Estado e sociedade a
ser implementado.
importante lembrar tambm, como mais um elemento distintivo com a
governana, que a fonte ou origem principal da governabilidade so os cidados e a
cidadania organizada, ou seja, a partir deles (e da sua capacidade de articulao em
partidos, associaes e demais instituies representativas) que surgem e se desenvolvem as condies citadas acima como imperativas para a governabilidade plena.
J a governana pode ser entendida como a outra face de um mesmo
processo, ou seja, como os aspectos adjetivos/instrumentais da governabilidade.
Em geral, entende-se a governana como a capacidade que um determinado governo
tem para formular e implementar as suas polticas. Esta capacidade pode ser
decomposta analiticamente em financeira, gerencial e tcnica, todas importantes
para a consecuo das metas coletivas definidas que compem o programa de um
determinado governo, legitimado pelas urnas.
Destacamos aqui que, diferente da governabilidade, a fonte da governana
no so os cidados ou a cidadania organizada em si mesma, mas sim um prolongamento desta, ou seja, so os prprios agentes pblicos ou servidores do Estado
que possibilitam a formulao/implementao correta das polticas pblicas e
representam a face deste diante da sociedade civil e do mercado, no setor de
prestao de servios diretos ao pblico.
6

Cabe salientar tambm que a governana tem como postulado fundamental

condies mnimas de governabilidade. Supondo, em uma circunstncia de caos,
crise, ruptura ou reverso institucional, ser muito difcil (por melhor preparado
no sentido tcnico que seja o aparelho do Estado5), seno impossvel, atingir a
governana strictu sensu, dado o seu carter, por definio, instrumental como
enfatizado acima e a indefinio de fins tpica de situaes desta natureza. O mximo
possvel seria a manuteno de condies mnimas que garantam a transio de um
contexto para outro, como alis tem sido o caso brasileiro em certas pocas.6
De acordo com Bresser Pereira (1998), sem governabilidade plena
impossvel obter a governana, mas esta pode ser muito deficiente em situaes
satisfatrias de governabilidade, como a presente no Brasil.
Isto aponta para o diagnstico feito por Luciano Martins (1995) de que no
caso brasileiro no h, na atualidade, uma verdadeira crise de governabilidade
como temos em outros pases, mas sim uma crise de governana. Esta concepo
de governana contempla tambm a chamada capacidade de aglutinar diversos
interesses, constituindo um elo de articulao estvel entre esta e a governabilidade.
Todos os autores destacam tambm a relao orgnica existente entre a
temtica da governabilidade/governana e a da reforma do Estado e do seu aparelho,
sendo as primeiras entendidas em geral como partes de um contexto mais amplo
da segunda. A governana relaciona-se de forma mais direta com a reforma do
aparelho, dado que o seu carter na essncia instrumental (financeiro, administrativo e tcnico) como salientado acima e que o grande objetivo da chamada
reforma gerencial7 aprimor-la como capacidade de melhor formulao/implementao das polticas pblicas.
J a governabilidade relaciona-se de forma mais direta com a reforma
do Estado, vista tambm como a redefinio das relaes Estado-sociedade,
Estado-mercado e entre os poderes ou funes do Estado (Executivo, Legislativo,
Judicirio). O sistema poltico-partidrio, a forma de governo e o mecanismo de
intermediao de interesses dominante em uma determinada sociedade (pluralista,
corporativo, classista), dentre outros, constituem os principais fatores da reforma
com os quais a governabilidade mantm uma relao mais estreita.

Tipologias
Portanto, aps esta breve passagem pelas definies gerais dos conceitos
abordados, passaremos agora para os autores escolhidos para demonstrar as
tipologias de governabilidade/governana e avanarmos rumo ao objetivo maior
do presente artigo.
Tipologia de Bresser Pereira
Comeamos com Bresser Pereira. O texto do PDRAE faz uma citao
direta s categorias da governabilidade e governana na sua seo introdutria,
limitando-se apenas a defini-las de forma implcita ao afirmar que o grande objetivo
7

do Plano Diretor e da reforma gerencial contida e sistematizada por ele era ampliar
a governana do aparelho do Estado federal, dado que, na sua concepo, o Estado
brasileiro e o seu governo de ento no careciam de problemas de governabilidade.
Ao longo do texto, contudo, os conceitos so de novo mencionados para reforar o
argumento que est sendo desenvolvido, seguindo sempre a linha de raciocnio
demonstrada.
Segundo o PDRAE (1995), o governo brasileiro atual8 no carece de
governabilidade ou seja, de capacidade conferida pela sociedade civil para governar, dada a sua legitimidade democrtica advinda da consagrao eleitoral e o apoio
partidrio-parlamentar com que conta. Ele enfrenta, contudo, um grave problema de
governana, pois a sua capacidade de formular/implementar as polticas pblicas
limitada pela rigidez e ineficincia do aparelho burocrtico do Estado.
No entanto, o autor do PDRAE, Bresser Pereira, faz uma distino bem
clara entre a governabilidade e a governana em uma de suas obras, na qual tece
comentrios sobre este plano, as suas razes e orientaes tericas e o trabalho que
executou diante do extinto MARE.
Nesta ele diz de maneira textual:
A governabilidade e a governana so conceitos mal-definidos,
freqentemente confundidos. Para mim, governabilidade uma capacidade poltica de governar derivada da relao de legitimidade do Estado
e do seu governo com a sociedade; governana a capacidade financeira
e administrativa, em sentido amplo, de um governo implementar polticas.
(Bresser Pereira, 1998: 33).
Podemos perceber nesta definio, portanto, uma semelhana muito
grande com aquela exposta no PDRAE. possvel inferir, tambm, que para
Bresser Pereira o trao distintivo entre a governabilidade e a governana o seu
carter intrnseco, ou seja, a sua ligao orgnica com o contedo da ao estatal
(aspecto substantivo/material) ou com a sua forma (aspecto adjetivo/instrumental).
Quanto ligao com a reforma do Estado e de seu aparelho, a tipologia
de Bresser Pereira destaca a relao da governana apenas com o aparelho e a
governabilidade com a reforma do Estado, entendida de acordo com a definio do
PDRAE, ou seja, como um projeto muito mais amplo que abrange o Estado e o
conjunto da sociedade.
Podemos concluir afirmando, portanto, que a tipologia de governabilidade/
governana apresentada por Bresser Pereira tanto no PDRAE quanto nas suas obras
afasta-se muito pouco daquela que expusemos como a paradigmtica ou modelar,
ou seja, que contm os principais elementos comuns entre as vrias abordagens
nacionais e internacionais temtica em questo.
Tipologia de Eli Diniz
J a autora Eli Diniz adota como o seu principal objeto de anlise a reforma do
Estado no Brasil (entendida no seu sentido lato), destacando a transio de um regime
autoritrio para o democrtico e a mesma como parte de todo o processo maior de
8

fortalecimento da governabilidade por meio da consolidao/institucionalizao da

democracia em si e da incorporao de setores da sociedade civil no interior do
aparelho do Estado, em oposio ao chamado enclausuramento da alta burocracia.9
Na sua perspectiva integrada, a autora descreve todo o processo da crise
do Estado j citado neste artigo, salientando, na fase de redemocratizao recente,
o esgotamento do Estado como fator de anulao de uma sociedade civil em
constante processo de expanso e dotada de densidade organizacional cada vez maior.
A tenso gerada entre uma institucionalidade poltica/organizacional rgida representada pelo Estado e uma estrutura social complexa e multipolar a raiz de todos
os problemas vividos no momento, segundo ela.
Seguindo na sua anlise e rompendo com a matriz restritiva e o vcio
reducionista das concepes correntes das questes relacionadas governabilidade
e crise do Estado, a autora caracteriza a ltima no como uma incapacidade do
aparelho em absorver as novas demandas sociais e polticas advindas com a transio
como o excesso de presses, o aumento da participao, a expanso desordenada da
estrutura partidria e o descompasso entre as capacidades de resposta do governo
e de presso da sociedade, mas sim como uma lacuna entre o que ela chama de
hiperatividade decisria da burocracia governamental no nvel estratgico e a
falncia do Estado em termos operacionais.10
Portanto, a tipologia apresentada por esta autora para a governabilidade/
governana enfatiza os subtemas citados acima, destacando a sustentabilidade poltica
e a legitimidade dos fins como basilares para a governabilidade. Segundo ela, para
repensar a reforma do Estado em novas bases, parece correto utilizar tais categorias
de governabilidade e governana como auxiliares. Trata-se, portanto, de aspectos
distintos, mas complementares que configuram a ao e existncia do Estado.
A sua concepo de governabilidade refere-se s condies sistmicas de
exerccio do poder por parte do Estado em uma determinada sociedade. Seria uma
somatria dos instrumentos institucionais, recursos financeiros e meios polticos
de execuo das metas definidas. As principais caractersticas da governabilidade de
acordo com esta tipologia so:
a) a forma de governo, ou seja, se o sistema parlamentarista (com todas
as suas variantes), presidencialista ou misto, como no caso brasileiro;11
b) a relao Executivo-Legislativo: se esta for mais assimtrica para um ou
para outro podem surgir dificuldades de coordenao poltica e institucional, vitais
para a governabilidade plena;
c) a composio, formao e dinmica do sistema partidrio (com poucos
ou muitos partidos), o que pode dificultar a relao Executivo-Legislativo e Estadosociedade;
d) o sistema de intermediao de interesses vigente na sociedade
(corporativista, institucional pluralista, dispersos, ONGs etc.); e

e) todo o conjunto das relaes Estado-sociedade, ou seja, as relaes dos

movimentos organizados, associaes e da cidadania com o Estado no sentido de
ampliar a sua participao no processo de formulao/implementao de polticas
das quais sejam beneficirios.
J a governana (que a autora chama de governance) relaciona-se mais com
a capacidade de governo do Estado no sentido lato, envolvendo a sua capacidade de
ao na implementao das polticas e consecuo das metas coletivas. Podemos
entend-la como o conjunto dos mecanismos/procedimentos que relacionam-se
com a dimenso participativa e plural da sociedade, incorporando vises dos seus
vrios segmentos.
Destaca-se, neste contexto, as capacidades de comando, coordenao,
interveno e implementao como componentes fundamentais da governana,
alm do reforo dos mecanismos formais de prestao de contas e a institucionalizao da cobrana por parte dos usurios dos servios do Estado, introduzindo o
novo conceito de accountability.12
importante salientar nesta tipologia a interseo entre os dois conceitos,
sem a distino ntida da anterior, representando uma fuso das dimenses tcnica e
poltica no interior do aparelho do Estado. A governana tambm relacionada com
o resgate ou recuperao da noo de interesse pblico, um pouco abalada pelo
internacionalismo globalitrio13 contemporneo.
Para Diniz (1996), a ao estatal dissociada de alguma noo de bem
comum e da garantia da preservao de um certo grau de responsabilidade pblica
no processo decisrio, no possui legitimidade suficiente.
A relao que a governabilidade e a governana mantm com a temtica
maior da reforma do Estado, segundo esta tipologia, tambm destacada diversas
vezes pela autora. Para Diniz (1996), o objetivo da consolidao do regime democrtico precisa ser pensado em conjunto com a temtica da reforma do Estado, o
que exige que a sua ao esteja sintonizada com um projeto mais amplo. Em um
sentido mais restrito, predomina a tendncia de compreender a eficincia do Estado
como uma resultante direta do seu grau de clareza e preciso.
Tipologia de Caio Marini
Na tipologia apresentada por Caio Marini, os conceitos de governabilidade/governana relacionam-se mais de forma profunda tanto com a crise do
Estado quanto com a sua superao. Segundo ele (1996), a governabilidade pode
ser definida como as condies de legitimidade de um determinado governo para
empreender as transformaes necessrias, ao passo que a governana estaria
relacionada capacidade de implementao das reformas, nos seus aspectos
tcnicos, financeiros e gerenciais.
O autor destaca tambm, na caracterizao da relao entre as variveis e a
temtica da reforma do Estado e da sua crise, que o diagnstico dominante dos
10

autores nacionais tem apontado para uma crise de governana no caso brasileiro,
sobretudo, no perodo de transio de um regime para outro (pode-se perceber a
semelhana com a anlise desenvolvida por Luciano Martins).14
Portanto, esta tipologia sugere que a governana uma varivel central para
a compreenso da crise, j que a governabilidade cercou-se de condies mnimas
por meio do processo de redemocratizao ocorrido nos anos 80 no Brasil e em
toda a Amrica Latina (embora este j demonstre alguns sinais de reverso).15
Segundo Marini: ainda que garantida a governabilidade, esta no suficiente
para produzir a mudana, o que coloca em relevo a necessidade de ampliar a governana, como ingrediente determinante da estratgia de enfrentamento da crise, a
partir de duas manifestaes centrais: a crise financeira e a crise de desempenho.
As crises citadas como componentes da estatal podem ser decompostas
analiticamente para a sua melhor descrio. A financeira caracteriza-se, sobretudo,
pelo processo de endividamento interno/externo gerado pelo Estado aps os
choques do petrleo nos anos 70 e a mudana das condies internacionais
de crdito/liquidez.
Esta situao gerou o chamado dficit pblico, que pesa sobre as finanas
do Estado, onerando a sociedade civil e o mercado. o que se chama de poupana
pblica negativa ou despoupana, que retira recursos poupados pelas empresas e
indivduos para financiar a ineficincia do Estado, reduzindo de forma drstica a
capacidade financeira deste ltimo e da economia como um todo.
A crise de desempenho pode ser entendida, segundo esta tipologia, pela
reduo radical da capacidade de prestao de servios pelo Estado populao.
Para a sua superao necessrio:
a) buscar sempre o aumento de eficincia do aparelho do Estado, por meio
da racionalizao e incremento da produtividade (fazer mais com menos);
b) a melhoria contnua na prestao dos servios para contemplar as
exigncias sociais pelo atendimento das suas demandas; e
c) o resgate (ou construo) da esfera pblica como frum de expresso
da cidadania e aprendizado social.
Percebemos, portanto, uma semelhana tambm entre a abordagem desta
tipologia e da anterior no que tange ao fortalecimento da participao social na
formulao/implementao de polticas pblicas no interior do aparelho do Estado.
O autor destaca tambm que a reforma do Estado um processo maior
de redefinio de papis correspondentes ao Estado, sociedade civil, mercado,
cidadania organizada etc. A relao entre a governabilidade e a governana nesta
tipologia assemelha-se em um ponto com as anteriores, ou seja, ambas seriam
dimenses diferentes de uma mesma realidade.
Destaca-se, contudo, a governabilidade com um sentido mais pr-ativo como
a capacidade de realizar as reformas necessrias no apenas para consolidar o regime
democrtico no Brasil e na Amrica Latina, mas tambm para superar ou reduzir o
quadro social presente nestes pases que ainda traz consigo condies pssimas de
convivncia humana como a misria, fome, violncia, prostituio, dentre outras.
11

Fica bem evidenciado, portanto, a associao entre a temtica da governabilidade/governana com a reforma do Estado e do seu aparelho, enfatizando o
processo maior de modernizao pelo qual a sociedade tem que passar para tornar-se
mais justa e solidria.
Para Marini (1996), o desafio de reformar o Estado e o seu aparelho est
inserido no contexto de mudana scio-econmica e poltica que marca o momento
de redefinio pelo qual estamos passando. Esta monumental tarefa de transformao
exige que o Estado redefina os seus papis, funes e mecanismos de funcionamento interno, mas no apenas. Este mesmo processo de transformao impe,
como j foi apontado, novas exigncias sociedade como um todo, contemplando
os seus vrios setores.

Comparao entre as tipologias

Podemos perceber, aps a explanao das tipologias selecionadas para
ilustrar este ensaio e formar o quadro referencial-comparativo, que os conceitos de
governabilidade/governana so, na realidade, muito convergentes. Destacamos, no
entanto, alguns pontos de aproximao e os traos distintivos entre as trs tipologias
que sero importantes para o objetivo maior a que este artigo se prope. So eles:
1) Para os trs autores a governabilidade consiste na prpria autoridade
poltica ou legitimidade possuda pelo Estado para apresentar sociedade civil e ao
mercado um amplo projeto para aquela determinada nao. A partir deste panorama,
Eli Diniz destaca mais o aspecto democrtico da governabilidade como um dos
fatores que esto fortalecendo a participao da sociedade e a prpria consolidao
deste regime em nosso pas e subcontinente.16
Caio Marini j enfatiza o papel da governabilidade vista como uma premissa
ou postulado fundamental para a implementao das reformas, com o objetivo no
apenas de superar a crise do Estado e do seu aparelho, mas tambm de cooperar na
sublevao do atual quadro social persistente em nosso pas.
Bresser Pereira d maior destaque governana (pela sua ligao mais
direta com o aparelho do Estado) e entende, como Luciano Martins, que a
governabilidade j garantiu as suas condies mnimas necessrias, dada a relativa
estabilidade poltico-institucional atravessada pelo Brasil nos ltimos anos.17
2) Sobre a governana, as tipologias tambm convergem. Esta nada mais
seria do que os aspectos adjetivos/instrumentais da governabilidade, constituindo
uma varivel auxiliar desta ltima. Bresser Pereira d maior nfase governana
(em especial no PDRAE) em virtude da sua relao orgnica com a reforma da
macroestrutura do Estado e da centralidade que ocupa hoje no debate acadmico e
poltico, nacional e internacional.
Caio Marini (1996: 5) tambm d o seu destaque governana a partir do
momento em que visualiza esta varivel, a exemplo do que j foi dito anteriormente,
12

como um ingrediente determinante na estratgia de enfrentamento da crise e

estrutura a reforma sobre as suas principais dimenses, ou seja, a financeira e a
de desempenho, com as suas respectivas ramificaes.
Eli Diniz, embora d maior nfase governabilidade, entendida como
as condies sistmicas nas quais se edifica um projeto de Estado e sociedade,
confere o devido valor governana, dizendo ser esta imperativa para a reforma e
construo de um Estado sadio e sustentvel.
3) Quanto relao da governabilidade/governana entre si com a reforma
do Estado existem tambm algumas semelhanas entre as trs tipologias. Eli Diniz
destaca a relao entre a reforma do Estado e todo o processo de consolidao do
regime democrtico pelo qual estamos passando na atualidade. Bresser Pereira
contextualiza de forma oportuna e adequada a reforma do Estado e do seu aparelho
no conjunto de mudanas atuais que presenciamos. Caio Marini segue a mesma
linha de raciocnio, destacando a importncia da participao social no processo
de formulao/implementao de polticas pblicas.

Consideraes finais
Aps a apresentao e comparao entre as trs tipologias escolhidas para
servirem como quadro de referncia para a avaliao da relao governabilidade/
governana, podemos apresentar os seguintes pontos a ttulo de concluso:
a) quase consensual entre os autores escolhidos para ilustrar o nosso
raciocnio que as variveis de governabilidade e governana mantm entre si uma
relao muito forte, sendo complementares e o seu vnculo instvel, dinmico e
indissolvel, cabendo a separao apenas para fins didticos analticos, como aos
que este ensaio se prope;
b) as diferenas ou elementos distintivos entre estas duas categorias
residem, sobretudo, no seu carter intrnseco, ou seja, na sua ligao orgnica
com o contedo da ao estatal (aspecto substantivo/material) ou com a sua forma
(aspecto adjetivo/instrumental), alm da fonte (cidadania e os agentes pblicos,
respectivamente); e
c) as tipologias aqui apresentadas so muito convergentes e trazem mais
semelhanas do que diferenas, distinguindo-se entre si apenas por alguns traos,
quais sejam: a viso da governabilidade como um postulado ou axioma garantido
pelo processo de redemocratizao recente posta por Bresser Pereira, a nfase
dada por Eli Diniz conexo desta temtica com a reforma do Estado como um
todo, a institucionalizao da democracia e, em especial, com o incremento da
participao dos cidados e o destaque conferido por Caio Marini ligao desta
temtica com a superao das desigualdades estruturais da sociedade brasileira, por
meio da reforma do Estado e de seu aparelho proposta pelo PDRAE.
13

issn
0034-7612

Accountability: j podemos traduzi-la para o

portugus?*
Jos Antonio Gomes de Pinho**
Ana Rita Silva Sacramento***

S u m r i o : 1. Introduo; 2. Compreendendo a accountability; 3. Assim caminha o

Brasil; 4. E afinal, podemos traduzir accountability?
S u m m a ry : 1. Introduction; 2. Understanding accountability; 3. The Brazilian way;
4. Can we finally translate accountability?
P a l av r a s - c h av e : accountability; democracia; Estado brasileiro.
Key

words:

accountability; democracy; Brazilian state.

O objetivo principal deste artigo verificar se as alteraes polticas, sociais e institucionais (ocorridas no Brasil) contriburam para que a traduo da palavra accountability germinasse no solo brasileiro, tendo transcorrido duas dcadas desde a
publicao do instigante artigo de Anna Maria Campos sobre a ausncia desse conceito
no Brasil. Trata-se de estudo de natureza exploratria, analtica e descritiva, numa
abordagem essencialmente qualitativa, em que se procurou, alm de compreender
o significado da palavra accountability nos dicionrios e nos trabalhos sucessivos ao
de Campos, analisar, por meio da literatura especializada, as principais mudanas
processadas no cenrio brasileiro, especialmente quanto organizao da sociedade,
descentralizao e transparncia governamental e quanto emergncia de novos
valores sociais em substituio aos tradicionais. Reconhecendo que avanos tm sido

* Artigo recebido em mar. e aceito em set. 2009.

** Doutor em planejamento regional pela University of London (LSE), professor associado I da
Universidade Federal da Bahia (UFBA), coordenador do Ncleo de Ps-Graduao da Escola de
Administrao da UFBA. Endereo: Universidade Federal da Bahia, Escola de Administrao. Av.
Reitor Miguel Calmon, s/n, Vale do Canela CEP 40110-100 Salvador, BA, Brasil. E-mail:
jagp@ufba.br.
*** Doutoranda pela Escola de Administrao da UFBA (EA/UFBA), mestre em administrao
pela EA/UFBA, coordenadora do curso de administrao da Faculdade Ansio Teixeira. Endereo:
Faculdade Ansio Teixeira de Feira de Santana. Rua Juracy Magalhes, 222 Ponto Central
CEP 44032-620, Feira de Santana, BA, Brasil. E-mail: anasacramentos@hotmail.com.

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realizados nessa direo, admite-se ser difcil dar uma resposta conclusiva questo
formulada. Considera-se que estamos mais perto da resposta do que quando Campos
se defrontou com o problema, mas ainda muito longe de construir uma verdadeira
cultura de accountability.
Accountability: can we now translate it into Portuguese?
The main purpose of this article is to see whether the political, social and institutional changes that took place in Brazil in the last years have contributed to
give a meaning to the term accountability, after two decades since Anna Maria
Campos published an interesting paper about the absence of this concept in the
country. The article presents an exploratory, analytical and descriptive study,
carried out under a qualitative methodology, which, besides researching the
meaning of accountability in dictionaries and subsequent papers to the study by
Campos, analyzed in the specialized literature the main changes that occurred in
the Brazilian society in relation to its organization, as well as decentralization,
government transparency and the emergence of new social attitudes in place of
traditional values. Although there has been some progress, it is still very difficult
to reach a conclusive answer for this question. The answer is closer than it was
when Campos first searched for it, but we are still far from building a comprehensive accountability culture.

1. Introduo
Vinte anos se passaram desde que Anna Maria Campos exps sua angstia
sobre a ausncia do conceito e, consequentemente, de uma palavra que, no
dicionrio da lngua portuguesa, traduzisse com perfeio o significado de
accountability. Na oportunidade, a estudiosa indicou que a possibilidade de
tornar a administrao pblica brasileira accountable estava diretamente relacionada s chances das seguintes ocorrncias, as quais, como podem ser
verificadas, guardam certa interdependncia e esto diretamente relacionadas
democracia: a) organizao dos cidados para exercer o controle poltico do
governo; b) descentralizao e transparncia do aparato governamental; e c)
substituio de valores tradicionais por valores sociais emergentes (Campos,
1990:48).

O artigo de Anna Maria Campos, embora publicado na RAP de 1990 (fev./abr.), foi produzido
em 1987, perodo no qual a Constituio Federal do Brasil estava em elaborao, e publicado
originalmente em 1988 na coletnea Public service accountability: a comparative perspective.


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Alis, a angstia de Campos ainda mais antiga, pois, como ela mesma
relata, se iniciou em 1975, perodo em que cursando o master of public administration, nos EUA, ouviu pela primeira vez a palavra accountability. Como
se sabe, naquele perodo se vivia no Brasil o auge da ditadura, terreno infrtil
para brotar qualquer accountability e onde a primazia era a luta contra o estado autoritrio. Quando a autora finalmente conclui seu trabalho, em 1988, o
qual geraria a publicao do famoso artigo no Brasil em 1990, o pas desfrutava de ventos mais democrticos, uma vez que o regime militar j havia sido
encerrado, mas muito longe ainda de qualquer prtica efetiva de accountability, conforme demonstrou seu estudo.
Observa-se, desde ento, que o cenrio poltico brasileiro mudou substancialmente: uma nova Constituio Federal foi elaborada, a democracia se
consolidou e reformas no aparelho do Estado foram empreendidas com a promessa de tornar a administrao pblica mais eficiente e, inclusive, mais controlvel. Paralelamente, no meio acadmico, uma imensa literatura tem sido
produzida no intuito de analisar e compreender os impactos de tais mudanas
no tecido social, bem como suas contribuies para viabilizar pelo menos uma
aproximao do contedo do conceito da accountability com a realidade da
administrao pblica brasileira. Nesses estudos, a palavra accountability tem
sido comumente traduzida como responsabilizao.
Conhecer se o caminhar brasileiro est levando aproximao do conceito da accountability, se efetivamente j podemos traduzir o termo para o
portugus, a motivao bsica deste estudo, que se inspira bvia e explicitamente no trabalho de Campos, inclusive no prprio ttulo, e para o qual se estabeleceu como ponto de partida o seguinte problema: as alteraes polticas,
sociais e institucionais, ocorridas nos ltimos 20 anos, contriburam para que
a traduo da palavra accountability germinasse no solo brasileiro? Procura-se
fazer, especificamente, um cotejamento do significado da palavra accountability oferecida por Campos e outros autores com as mudanas polticas, sociais
e institucionais verificadas no Brasil nas duas ltimas dcadas.
O trabalho est dividido em trs sees, alm da introduo. Na primeira seo efetua-se uma anlise do significado da accountability. Na segunda,
alguns trabalhos sobre a realidade brasileira so analisados e distribudos em
trs subsees, de acordo com o que Campos (1990) estabeleceu como possibilidades de estmulos para o desenvolvimento da accountability no Brasil,
a fim de fornecer um retrato sobre a caminhada realizada ao longo desses 20
anos. Assim, trabalhos sobre a organizao da sociedade civil so analisados
com o propsito de relacion-los com a organizao dos cidados para exercer
o controle poltico do governo. Para a descentralizao e transparncia do
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aparato governamental so buscados indcios nos trabalhos que analisam as

mudanas introduzidas aps a reforma do aparelho do Estado, empreendida
a partir de 1995. Por fim, para saber se h substituio de valores tradicionais
por valores sociais emergentes so buscadas informaes atravs dos autores
que analisam a cultura poltica brasileira. Finalmente, na terceira seo, so
apresentadas as consideraes finais e limitaes do estudo.

2. Compreendendo a accountability
A compreenso do conceito da accountability o grande objetivo desta seo
que, para tanto, subdivide-se em duas subsees. Inicialmente (e j que existem tantas dificuldades de entendimento do termo em portugus) esforos so
empreendidos no sentido de conhecer o termo accountability tal qual exposto
em dicionrios. Em seguida, os ensinamentos de Campos so cotejados com
trabalhos mais recentes a fim de possibilitar uma reflexo a respeito da evoluo do seu significado.

Buscando a compreenso por meio dos dicionrios

Tendo em vista que em muitos trabalhos acerca de accountability so observadas referncias sobre a dificuldade de traduzir o mencionado termo, adota-se
o pressuposto de que no existe mesmo uma palavra nica que o expresse em
portugus. O que se percebe so tradues diferentes para o termo por parte de vrios autores, ainda que os termos produzidos possam estar prximos
ou convergentes. Em sntese, no existe perfeita concordncia nas tradues.
Desse modo, julgou-se importante, assim como fez Campos, buscar, inicialmente, o significado da accountability a partir do que est exposto em dicionrios da lngua na qual ela se originou, a inglesa, para, em seguida, verificar
sua traduo em dicionrios do tipo ingls-portugus.
Cumpre informar, e isto foi uma surpresa, que no so todos os dicionrios de ingls que apresentam a palavra. Assim, para maior segurana e
conforto, buscou-se tambm termos correlatos, como accountable. Destaque-

De grande importncia notar que em outros trabalhos, ao contrrio, muitos autores assumem
uma traduo do termo sem maiores questionamentos, o que nos leva a especular que ou eles tm
muita segurana com a traduo adotada, ou simplesmente no querem entrar nessa discusso.


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se que, obviamente, no se pretende esgotar as opes de consulta, mas identificar algumas fontes que possam ajudar no entendimento do termo.
De acordo com o descrito no Oxford advanced learners dictionary
(2005:10): Accountable: responsible for your decisions or actions and expected to explain them when you are asked: Politicians are ultimately accountable to the voters.
Nessa fonte no se encontra uma explicao direta do que accountability
representa, sendo citado apenas um exemplo de sua aplicao: the accountability of a companys directors to the shareholders.
No Merriam-Websters collegiate dictionary (1996:08): Accountability
(1794): the quality or state of being accountable; an obligation or willingness
to accept responsibility or to account for ones actions.
Verifica-se, pois, que a ideia contida na palavra accountability traz implicitamente a responsabilizao pessoal pelos atos praticados e explicitamente a exigente prontido para a prestao de contas, seja no mbito pblico
ou no privado. Constatou-se ainda quo antiga essa palavra nesse idioma,
pois desde 1794 ela consta no dicionrio. Em outras palavras, se na realidade
brasileira esse termo no tem existncia no final do sculo XX, na realidade
inglesa do final do sculo XVIII ele aparece. Especulando, podemos associar o
aparecimento do termo na realidade inglesa com a emergncia do capitalismo
e, portanto, da empresa capitalista a ser gerida de acordo com os parmetros
desse sistema e de uma moderna administrao pblica rompendo com os
referenciais do patrimonialismo.
Consultando o Rogets thesaurus (1962:366), accountability mostra-se
identificada com dueness, que se associa tambm com onus, responsability,
obligation e com duty, que se associa com obligation, liability, onus, responsability. Sendo liability a palavra de entendimento mais difcil em portugus,
buscou-se sua traduo. Encontrou-se o adjetivo liable for: responsible according to law. Partiu-se para outra fonte, o Learners dictionary of current
english e no foi encontrada a palavra accountability, apenas accountable:
able to sb/for sth, responsible; expected to give an explanation. Por fim, na
busca empreendida nos dicionrios de ingls-portugus, verificamos que em
Vallandro e Vallandro (s.d.) tambm no aparece o termo procurado, mas
accountable: responsvel frente alguma coisa: sujeito prestar contas. No
Michaelis dicionrio prtico (1988:03), a palavra foi localizada apresentando
o substantivo responsabilidade como seu correspondente no portugus. Para
a traduo de accountable, o Michaelis indica trs adjetivos: 1. responsvel;
2. explicvel; e 3. justificvel.
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Claro est, portanto, que, de acordo com as fontes consultadas, no

existe um termo nico em portugus que defina a palavra accountability, havendo que trabalhar com uma forma composta. Buscando uma sntese, accountability encerra a responsabilidade, a obrigao e a responsabilizao de
quem ocupa um cargo em prestar contas segundo os parmetros da lei, estando envolvida a possibilidade de nus, o que seria a pena para o no cumprimento dessa diretiva.

Buscando a compreenso por meio dos argumentos de

Campos e posteriores
O objetivo deste trabalho, no momento, enriquecer o conceito com contribuies de autores ps-Campos. Interessante notar que Schedler (1999:13)
observa que o significado de accountability permanece subexplorado. Para
esse autor, muito embora em todo o mundo instituies financeiras, lderes
de partidos, ativistas de bases, jornalistas e cientistas polticos tenham descoberto as bnos e aderido causa da accountability pblica, o seu significado
permanece evasivo, com fronteiras indefinidas e estrutura interna confusa.
Tal afirmao, de certa forma, minimiza o desconforto exposto por Campos
(1990) e por todos os brasileiros que se lanaram na busca incessante da
sua traduo. Evidentemente, os conceitos esto em permanente construo e
evoluo, uma vez que no ficam congelados, pois medida que a realidade
social muda, eles tambm devem se adequar, se qualificar, mas a observao
de Schedler parece expressar que o conceito, mesmo na realidade anglo-sax,
tambm no to preciso assim.
Como se sabe, o ponto de partida para Campos (1990) compreender o
significado de accountability foi a obra de Frederich Mosher (Democracy and
the public service) publicada em 1968. da que a autora extrai elementos para
afirmar que a accountability sinnimo de responsabilidade objetiva, isto ,
trata-se da responsabilidade de uma pessoa ou organizao perante outra, fora
de si mesma. Tal responsabilidade tem consequncias, implicando em prmios,
pelo seu cumprimento, e castigos, quando o inverso verificado. Para Mosher
(apud Campos, 1990:33), quem falha no cumprimento de diretrizes legtimas
considerado irresponsvel e est sujeito a penalidades. V-se, portanto, que
quem tem responsabilidade para com algo, ou algum, tambm deve estar sujeito responsabilizao pelo desempenho e resultados de suas aes.
Trosa (2001:264) alerta para a necessidade de uma viso moderna de
responsabilidade, tendo em vista que esta no pode ter como base a ameaa e
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a sano, mas um sentimento interiorizado que cada um faz parte da soluo

e no apenas do problema. Essa acepo, que muito nobre, est associada
ideia da responsabilidade subjetiva, isto , cobrana que a pessoa exerce
sobre si mesma quanto necessidade de prestar contas a algum. Mas Campos
(1990) e, mais tarde, Przeworski (1998) e Melo (2007) nos levam a refletir
a partir de Madison: Se os homens fossem anjos, no seria necessrio haver
governos. Se os homens fossem governados por anjos, dispensar-se-iam os
controles internos e externos (Madison, 1982 [1788] apud Melo, 2007:12).
Verifica-se que o carter da obrigatoriedade em prestar contas dos atos
praticados e da aplicao de penalidades pelos deslizes eventualmente constatados muito caro ao termo sob estudo. Leciona, por exemplo, Przeworski
(1998:61) que os governos so accountable se os cidados tm como saber se
aqueles esto ou no esto atuando na defesa dos interesses pblicos e podem
lhes aplicar as sanes apropriadas, de tal modo que os polticos que atuarem
a favor dos interesses dos cidados sejam reeleitos e os que no o tenham feito
percam as eleies. Destaque-se tambm que na concepo da accountability
construda por Schedler (1999) trs questes so identificadas como necessrias para sua eficcia: informao, justificao e punio. Nessa concepo, as
duas primeiras questes informao e justificao remetem-nos ao que o
autor denomina de answerability, isto , a obrigao dos detentores de mandatos pblicos informarem, explicarem e responderem pelos seus atos. A ltima
punio diz respeito capacidade de enforcement, ou seja, a capacidade
das agncias de impor sanes e perda de poder para aqueles que violarem
os deveres pblicos. Constata-se, mais uma vez, que a accountability implica
em mais do que gerao de dados e interao de argumentos, visto que inclui, tambm, a possibilidade de punir comportamento inadequado. Ainda de
acordo com esse autor, exerccios de accountability que expem delitos sem
a imposio de penalidades aparecero como fracas e diminudas formas de
accountability.
Pode-se concluir, diante do exposto, que tanto o pensamento de Prze
worski (1998) quanto o de Schedler (1999) contriburam para que o de Mosher, apresentado por Campos em 1988, ficasse mais claro, compreensvel.
O carter bidimensional da accountability apresentado por Schedler, por
exemplo, funciona como um recurso didtico porque ajuda a visualizar o processamento da accountability no tempo. Pode-se afirmar que esse tempo se
constitui em um ciclo dividido em duas partes, ou seja, em dois momentos
distintos, porm complementares: o momento da answerability e o momento
do enforcement. Necessrio, pois, que estes se juntem para que se possa afirmar que o processo se completou. Resumidamente, podemos afirmar ainda
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que accountability nasce com a assuno por uma pessoa da responsabilidade delegada por outra, da qual se exige a prestao de contas, sendo que a
anlise dessas contas pode levar responsabilizao. Representando-a, ainda que num esquema bem simples, temos: A delega responsabilidade para
B B, ao assumir a responsabilidade, deve prestar contas de seus atos para
A A analisa os atos de B feita tal anlise, A premia ou castiga B.
Nesse ponto, considera-se importante destacar que um dos primeiros resultados das reflexes de Campos foi o de relacionar accountability com democracia (1990:33), considerando que maior o interesse pela accountability em
sociedades que apresentam avanado estgio democrtico. Mais tarde, Schedler (1999) vai reconhecer que o significado da accountability antagnico ao
poder monlogo, o que contribui para reforar a ideia anteriormente apresentada sobre a responsabilidade objetiva, exigida de fora, tornado necessrio o
estabelecimento de um dilogo entre os atores responsveis e os responsivos.
Esse autor ressalta que a verdadeira razo de ser da accountability reside na
pressuposio da existncia do poder e, nesse sentido, o seu principal objetivo
no elimin-lo, mas control-lo. De fato, como pensar em exigir prestao
de contas em regimes ditatoriais, nos quais a liberdade de expresso tolhida
e os dirigentes no so delegados no poder, mas usurpadores do poder?
Conclui-se, portanto, que o controle da atividade estatal deve ser visto como
um dos eixos que do sustentao ao regime democrtico.
Outro estudo que merece ser destacado para a compreenso da accountability o oferecido por ODonnell (1998, 1991). O autor tambm enxerga a
accountability como bidimensional, mas, dessa feita, a classificao ocorre de
acordo com o lugar ocupado pelos atores que participam do processo, sendo,
nesse caso, as dimenses denominadas vertical e horizontal. Na concepo
de ODonnell, que poderia ser considerado um autor nacional por sua vinculao com o Brasil, escrevendo entre 1988 e 1991, quando a redemocratizao engatinhava, as aes realizadas individualmente e/ou coletivamente,
com referncia aos que, eleitos ou no, exercem posies em instituies do
Estado, fazem parte da accountability vertical, ao passo que as agncias estatais possuidoras de direito, poder legal, disposio e capacidade para realizar
aes, que vo desde a superviso de rotina e sanes legais ou at o impea
chment contra aes ou omisses de outros agentes ou agncias do Estado
que possam ser qualificadas como delituosas, fazem parte da accountability
horizontal. Destacam-se, como principais integrantes da primeira dimenso,
segundo o autor, as eleies, as reivindicaes sociais livremente proferidas e
a atuao da mdia divulgando tais reivindicaes ao menos as mais visveis
e os atos supostamente ilcitos de autoridades pblicas. E, como mecanisrap Rio de Janeiro 43(6):1343-1368, nov./dez. 2009

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mos da segunda dimenso, as instituies clssicas das poliarquias, a saber: o

Executivo, o Legislativo, o Judicirio, as agncias de superviso e as instncias
responsveis pela fiscalizao das prestaes de contas. Conclui-se, portanto,
que, na concepo desse autor, enquanto a dimenso vertical pressupe uma
ao entre desiguais cidados versus representantes a dimenso horizontal pressupe uma relao entre iguais checks and balances entre os poderes
constitudos.
ODonnell (1998) destaca que ainda que tais mecanismos de accountability estejam implantados na Amrica Latina, estes exibem alta fragilidade.
No plano vertical, embora admitindo as eleies como seu canal principal, o
autor reconhece que, pelo fato destas somente ocorrerem de tempos em tempos, em adio existncia de sistemas partidrios pouco estruturados, a alta
volatilidade de eleitores e partidos, temas de polticas pblicas pouco definidas e reverses polticas sbitas, a eficcia da accountability eleitoral torna-se
bastante fragilizada. De acordo com ele, a votao retrospectiva que toma
informaes apenas no desempenho passado do candidato no suficiente
para induzir os governos a atuarem responsavelmente (Przeworski e Stokes
apud ODonnell 1998:29). As limitaes das eleies tambm so admitidas
por Bobbio (apud Przeworski, 1998:66), uma vez que no seu entendimento
estas permitem apenas que os cidados ratifiquem ou rejeitem, de tempos em
tempos, as decises tomadas pelas equipes formadas por seus representantes.
A anlise de Campos (1990) sobre o processo eleitoral brasileiro ainda mais
desalentadora, uma vez que o carter episdico das eleies se agrava com o
fato de que muitos eleitores barganham os seus votos.
A eficcia dos demais mecanismos de accountability vertical as reivindicaes sociais e atuao da mdia tambm questionada por ODonnell
(1998), quando este considera que a mdia, agindo parcialmente ao denunciar
possveis delitos, nomeando os supostos responsveis, contribui para que algumas autoridades corruptas sejam poupadas, enquanto inocentes so condenados pela opinio pblica. Mais uma vez, verifica-se que Campos (1990:39)
tambm chamou a ateno para a limitao desse mecanismo no Brasil, considerando-o subserviente a interesses e convenincias particulares, portanto,
sem liberdade para poder agir como uma instituio vigilante. Tal anlise no
nos surpreende, pois Campos olhava para uma imprensa recm-sada do
regime militar, em que a capacidade de crtica era bastante reduzida.
Com referncia dimenso horizontal, ODonnell considera que sua
efetividade depende no apenas de agncias isoladas lidando com questes
especficas, mas com uma rede dessas agncias, uma vez que normalmente
as decises so tomadas pelos tribunais ou, em caso de impeachment, pelos
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legisladores. ODonnell (1998) reconhece, ainda, a possibilidade de violao

da accountability horizontal atravs da usurpao ilegal da autoridade de uma
agncia estatal por outra e da corrupo, que consiste na obteno de vantagens ilcitas por uma autoridade pblica para si ou para aqueles de alguma
maneira ligados a ela. Verifica-se que tal dimenso no escapou anlise de
Campos sobre a realidade brasileira do final da dcada de 1980. Para ela,
faltava credibilidade ao Poder Legislativo, cujos representantes no sendo
pressionados a cumprir as promessas de campanha preocupavam-se apenas
com os seus interesses pessoais e as convenincias de seus parentes e amigos (Campos, 1990:39). A autora considerava ainda que o cidado brasileiro
pouco podia esperar do Judicirio, poder dependente do Executivo, inclusive
para obteno de recursos financeiros. Esse cenrio de debilidade das instituies, em adio ao baixo nvel de organizao da sociedade civil, o que
explica, segundo Campos, a m qualidade do processo de informaes entre
governo e sociedade, e que permitiu a supremacia do Executivo federal sobre
os nveis estaduais e municipais, bem como sobre os poderes Legislativo e
Judicirio no Brasil. Nas palavras da autora, imune a controles externos, a
burocracia pblica corrupta e ineficiente, enquanto os cidados continuam
sem qualquer proteo contra as decises arbitrrias (Campos, 1990:42).
Importante ressaltar que, de acordo com a literatura pesquisada, reduzir a assimetria informacional entre governo e cidados no uma tarefa
simples. Para Przeworski (1998:67), mesmo que todas as instituies democrticas clssicas estejam funcionando bem, elas no so suficientes para garantir a accountability e para capacitar os cidados a obrigarem os governos
a cumprir com o seu dever, pois estes sempre tero informaes privadas
sobre seus objetivos e sobre as relaes entre as polticas e seus resultados.
O autor sugere ento que sejam criadas instituies independentes de outros
rgos do governo e que ofeream aos cidados as informaes necessrias
para que estes aperfeioem sua avaliao a posteriori dos atos do governo e
no apenas dos resultados. Schedler (1999) tambm reconhece que, dada
assimetria entre atores estatais e no estatais, fictcio um cenrio em que
o controle de poder perfeito. Constata-se que esses autores adotam a assimetria informacional como uma premissa praticamente inquestionvel na
relao governo/cidados.
O Centro Latino-Americano de Administrao para o Desenvolvimento
(Clad) alertou, mais recentemente, para o fato de que a realizao do valor
poltico da accountability depende de dois fatores: um deles o desenvolvimento da capacidade dos cidados de agir na definio das metas coletivas
de sua sociedade, j que uma populao indiferente poltica inviabiliza tal
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processo; o outro a construo de mecanismos institucionais que garantam

o controle pblico das aes dos governantes ao longo de todo o seu mandato
(2006:27). Como se v, o alerta do Clad guarda estreita relao com o que
Campos (1990) denominou como sementes necessrias para o florescer da accountability no Brasil. Naquela oportunidade, Campos (1990:35-37) destacou
que no haveria condio para a accountability enquanto o povo se definisse
como tutelado e o Estado como tutor. Ademais, considerava ainda essa autora
que a virtual ausncia do conceito de accountability no Brasil decorre da sua
pobreza poltica, uma vez que as pessoas optam por esperar que o Estado
defenda e proteja os interesses no organizados, ao invs de atuar na organizao para agregao de seus prprios interesses ou para enfrentamento do
poder do Estado.
Convm destacar ainda que o Clad (2006) identifica cinco formas de
avaliao da administrao pblica, nas quais fica evidenciado, mais uma
vez, o carter multidimensional da accountability: a) pelos controles clssicos; b) pelo controle parlamentar; c) pela introduo lgica dos resultados;
d) pela competio administrada; e e) pelo controle social. Pode-se compreender, atravs dessas formas, que a novidade em relao s formas anteriormente citadas situa-se nas alneas c, introduo lgica dos resultados; d,
competio administrada; e e, controle social. Tais formas se relacionam
com o paradigma da nova gesto pblica, sendo que na introduo lgica
dos resultados considera-se fundamental a utilizao de sistemas de avaliao ex post das polticas pblicas como meio para medir seu desempenho
e exigir a prestao de contas dos funcionrios responsveis, tanto por sua
execuo quanto pelos resultados obtidos. Trata-se, pois, do confronto entre
metas estabelecidas e resultados obtidos. Na forma definida por competio administrada, o leque de provedores de servios ampliado para que
a dinmica da competio se estabelea entre os provedores, uma vez que
nesse paradigma se considera que o monoplio na prestao dos servios
pblicos ineficaz. De acordo com Abrcio (2006), a lgica da competio
administrada sinaliza, por meio dos custos e da qualidade, quem deve ser
premiado ou qual organismo requer reformulaes. Por fim, no controle social, os cidados se tornam controladores dos governantes no apenas nas
eleies, mas ao longo do mandato de seus representantes. Para tanto, de
acordo com Grau (2006:276), uma srie de condies precisa ser atendida,
pois o controle social deve ser aplicado tanto na esfera das decises de polticas pblicas (o ncleo estratgico da administrao pblica) como tambm
na esfera da produo de bens e servios pblicos, inclusive nos que foram
privatizados.
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Depreende-se, diante do exposto, que o estudo sobre a compreenso do

significado da accountability tem carter progressivo, inesgotvel. Observase que, quando Campos pensou e escreveu havia um determinado contexto
(1975-1987): regime militar, Estado burocrtico e incio da democratizao,
e, depois de 1990 (ano da publicao do artigo), o contexto outro: democratizao, Estado neoliberal, globalizao e tentativas de implantao do
Estado gerencial. Desse modo, os estudos que a sucederam acrescentaram
qualificaes palavra, evidenciando sua elstica capacidade de ampliao
para permanecer dando conta daquilo que se constitui na razo de seu surgimento: garantir que o exerccio do poder seja realizado, to somente, a
servio da res publica.

3. Assim caminha o Brasil

Objetiva-se, a partir de agora, promover uma reflexo acerca da realidade
brasileira, tomando por base autores que analisam algumas mudanas polticas, sociais e institucionais ocorridas no Brasil nos ltimos 20 anos, a fim
de verificar o vnculo destas com a accountability. Antes, porm, considera-se
necessrio estudar os marcos legais que as viabilizaram, motivo pelo qual a
Constituio Federal de 1988 e a Reforma do Aparelho do Estado de 1995
sero inicialmente destacadas, ainda que de forma panormica. Admite-se,
pois, que estes se constituem em fundamentos de natureza macro, os quais
favoreceram o desencadeamento das demais aes.
A Constituio Federal de 1988 (CF/88) institucionalizou a participao da sociedade na gesto das polticas pblicas. Desde ento, diversos
mecanismos de participao da comunidade na gesto dessas polticas vm
sendo gradativamente implementados. Conselhos, oramento participativo e
plebiscito so alguns exemplos dos mecanismos que podem ser utilizados para
efetiva prtica dos dispositivos constitucionais. Ademais, de acordo com Mota
(2006), a CF/88 apresenta vrios dispositivos instrumentais que viabilizam o
controle dos atos dos agentes pblicos. Destaque-se ainda que, de acordo com
a autora, tais dispositivos garantem a publicidade e a transparncia dos atos
pblicos, viabilizam o questionamento em si desses atos e trazem a potencialidade de sanes. Ainda segundo Mota (2006), o advento da CF/88 assegurou
o direito impetrao da denominada ao popular, instrumento fundamental para o exerccio da accountability, uma vez que, alm de viabilizar a defesa
dos interesses pblicos, destaca a possibilidade de o cidado comum agir em
defesa do interesse coletivo.
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Com a publicao do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado,

em 1995, e a consequente adoo do paradigma da administrao gerencial
em substituio ao burocrtico, a necessidade de mecanismos para o exerccio
do controle social no Brasil ganhou especial notoriedade. Desde ento, o foco
do controle, que no modelo anterior se dava nos procedimentos, deslocou-se
para o resultado. Para Bresser-Pereira (2006), os controles sociais so essenciais na administrao pblica gerencial, na medida em que compensam a
reduo do controle legal de procedimentos e complementam o controle de
resultados. O pensamento de Abrcio (2006) vai ao encontro do de BresserPereira, pois considera que formas de responsabilizao baseadas no desempenho governamental e na participao devem ser includas para garantir a
maior eficincia dos servios prestados pelo Estado, bem como a autonomia
gerencial dos administradores pblicos.
Constata-se, portanto, a existncia, no Brasil, de marcos legais que chamam a ateno para a necessidade da criao de mecanismos que possibilitem
o exerccio do controle poltico do Estado pelos cidados. Logicamente, tudo
isso ganhar reforo e possibilidades de concretizao se a sociedade civil
estiver consciente de seu papel e os esforos forem mobilizados e utilizados
com tal propsito.

Sobre a organizao da sociedade civil

Muitos autores reconhecem que em determinados momentos de sua histria
poltica a sociedade civil brasileira demonstrou capacidade de organizao e
reao. Compreendendo sociedade civil como a forma por meio da qual a sociedade se organiza politicamente para influenciar a ao do Estado, Dagnino
(2002) destaca o papel fundamental exercido pela sociedade civil brasileira no
longo processo de transio democrtica, na luta contra o Estado autoritrio
instalado em 1964. De acordo com a autora, a partir da dcada de 1980, ocorrncia de fenmenos, tais como o aumento do associativismo e a emergncia
de movimentos sociais organizados, provocaram o ressurgimento da sociedade civil brasileira. De forma similar, outros autores reconhecem que a partir
de ento, novos potenciais culturais de construo democrtica emergiram
e novas prticas, movimentos e instituies tornaram-se possveis (Avritzer,
2002:17). Para se ter uma ideia da significncia desse momento, Dagnino
(2002) sustenta que, para alguns analistas, esse ressurgimento considerado
como a fundao efetiva da sociedade civil no Brasil. A significncia das
aes empreendidas por grupos expressivos da sociedade civil (Cebrap, SBPC,
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OAB, ABI, CNBB etc.) nesse momento particular da histria poltica brasileira
tambm resgatada por Sorj (2006), Santos (2006) e Carvalho (2008). Tais
grupos foram capazes de construir uma aliana de diferentes em funo de
um projeto poltico especfico: democratizar o Pas (Sorj, 2006:60).
Outros feitos podem ser resgatados na histria recente da poltica brasileira para demonstrar o poder organizativo da sociedade civil. O movimento
pelas eleies diretas em 1984, por exemplo. Se, infelizmente, como nos lembra
Carvalho (2008:204) as eleies diretas resultaram na escolha de um presidente despreparado, autoritrio e messinico Fernando Collor de Mello o
qual mergulhou num verdadeiro mar de denncias de corrupo, felizmente,
esse movimento serviu de aprendizado para a campanha em favor do seu impedimento, outra importante e indita demonstrao de iniciativa cidad (Carvalho, 2008:193). O exemplo do impedimento de Collor neste trabalho est
sendo destacado porque se acredita que este pode ser compreendido como um
raro exerccio de accountability no Brasil, uma vez que, de acordo com Carvalho
(2008), esse fato foi uma vitria cvica importante, pois deu aos cidados a sensao indita de que podiam exercer algum controle sobre os governantes.
Sobre tal questo salutar destacar ainda as reflexes oferecidas por
Sorj (2006) e Santos (2006), os quais reconhecem que alcanada a democracia, a forma de funcionamento e o lugar da sociedade civil no sistema poltico
foram alterados. Para Sorj (2006), os semanrios desapareceram; os rgos
de pesquisa no influenciam mais o debate pblico; a CNBB e as pastorais
perderam boa parte de sua importncia no cenrio poltico; as organizaes
profissionais e sindicais passaram a se dedicar basicamente aos assuntos relativos a suas reas e a seus interesses corporativos. Santos (2006) afirma que
o desaparecimento dessas organizaes, findo o regime autoritrio, ocorreu
porque elas passaram a partidos polticos ou a empresas de consultoria, ou de
representao de lobbys, ou porque se converteram num novo tipo de organizaes, parte maior do terceiro setor, as quais se ocupam do privado e no
do pblico; do social, no do poltico; do micro, no do macro (a democracia liberal e o capitalismo neoliberal) (2006:409). Na crtica formulada por
Sorj (2006:61), esse novo tipo de organizao se constitui, sociologicamente,
como organizaes profissionais, nichos de emprego para ativistas sociais.
Entretanto, torna-se imperioso reconhecer neste estudo que a realidade no nos parece to desalentadora, afinal j notrio que uma nova safra
de organizaes tem sido plantada, por iniciativa da prpria sociedade, com
o propsito de exercer o controle poltico do governo, algumas atuando em
nvel local, outras em nvel nacional. Algumas organizaes de carter mais
geral, como o Instituto Ethos, articulam pactos empresariais com o objetivo de
evitar a corrupo (o Pacto pela Integridade e Contra a Corrupo). Outras,
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como a CNBB, no desanimaram e continuam a se envolver diretamente na

questo. Alis, a campanha da fraternidade da CNBB de 1996, cujo tema foi
Fraternidade e Poltica, considerada o embrio do Movimento de Combate
Corrupo Eleitoral (MCCE). Atualmente, tais entidades esto unidas numa
campanha denominada Ficha Limpa, efetuando coleta de assinaturas para
a aprovao de um novo projeto de lei de iniciativa popular, elaborado pelo
MCCE, que busca impedir tanto a candidatura de pessoas com antecedentes
criminais quanto o retorno poltico dos que renunciam ao mandato para escapar de punies legais. Tambm fruto de iniciativa do MCCE a mobilizao
social que resultou na aprovao do primeiro projeto de iniciativa popular no
pas convertido na Lei no 9.840/99, conhecida como Lei de Combate aos Crimes Eleitorais. De acordo com essa lei, proibido a qualquer candidato doar,
oferecer, prometer ou entregar ao eleitor, com o fim de obter-lhe o voto, bens
ou vantagem pessoal de qualquer natureza, inclusive emprego ou funo pblica. Todas essas aes e instituies da sociedade civil mostram elevada
convergncia com a cobrana da accountability.
Uma leitura que se pode fazer da tentativa da propositura de tais leis
que o processo eleitoral, tal como descreveu Campos em 1988, continua insuficiente para salvaguardar o interesse pblico. Em outras palavras, reconhece-se que o prprio cidado brasileiro no capaz de impedir que candidatos
que no atuaram corretamente sejam reeleitos. Da a busca por uma lei que
impea tal candidatura, ou seja, um mecanismo ex ante que favorea a accountability. No obstante, todos esses movimentos e aes evidenciam que nesses
ltimos 20 anos a sociedade civil brasileira se levantou do bero esplndido
e caminhou em direo accountability. Necessrio admitir, logicamente, que
esse levantar e caminhar ainda ocorre de maneira tmida, lenta e, evidentemente, sofrendo todo tipo de bloqueio das foras conservadoras e retrgradas
ligadas a uma sociedade no accountable.

Sobre a descentralizao e transparncia governamental

Compreendida como a movimentao de autoridade dos governos centrais
para os governos locais, a descentralizao uma tendncia nos governos democrticos. No Brasil, desde a reforma institucional, efetuada a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988, que definiu os municpios como

Disponvel em: <www.mcce.org.br>. Acesso em: 16 jul. 2008.

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entes da federao, as instituies de governo local no Brasil tm passado por

profundas transformaes. Como nos lembra Santos Junior (2001), ao longo
dos anos 1990 um conjunto de leis e polticas, federais e estaduais, deu prosseguimento a essa reforma gerando uma crescente transferncia de responsabilidades e de competncias dessas esferas para os governos locais. Observa-se,
desde ento, que cada vez mais os governos locais assumem maior autonomia
e responsabilidades na gesto e execuo de polticas pblicas.
O que se espera desse processo de transferncia que possibilite o aprofundamento da democracia, a aproximao do cidado das instncias decisrias e contribua para que as polticas pblicas sejam realizadas de forma mais
eficiente e eficaz, afinal de contas, a priori, a visibilidade do representante
torna-se maior no mbito das municipalidades. Assim, a descentralizao deve
viabilizar tambm a transparncia dos governos.
salutar que se reconhea que medidas tm sido adotadas no sentido de
fortalecer a democracia no poder local e, entre essas, destacamos a adoo do
processo de elaborao do oramento com a participao da sociedade, o chamado oramento participativo (OP), a obrigatoriedade de criao de conselhos
municipais para acompanhar e controlar a aplicao dos recursos recebidos,
e da disposio das contas dos municpios para exame e apreciao por qualquer contribuinte. Oportuno esclarecer, de acordo com Dagnino (2004:96),
que os OPs so espaos pblicos derivados de escolhas polticas dos diferentes
governos municipais e estaduais, onde a populao discute e decide sobre o
oramento das suas administraes, ou seja, sobre onde e como os investimentos devem ser realizados. Cumpre salientar que ainda que existam crticas,
e pertinentes, aos OPs, especialmente por conta das reduzidas margens de
manobra na alocao de recursos do Poder Executivo, no h como negar que
constituem aparatos de prtica da exigncia de accountability. A existncia
dos conselhos gestores decorre de uma exigncia legal. De fato, tais conselhos
materializam o exposto nos artigos da Constituio Federal, que estabelecem
essa participao na sade (inciso III, art. 198); na assistncia social (inciso
II, art. 204); e na educao (inciso VI, art. 206). Infelizmente, no so poucos
os estudos que evidenciam a fragilidade desses conselhos, muito dos quais se
limitam ao atendimento formal para viabilizar o recebimento dos recursos.
Talvez seja nesse particular, na obrigatoriedade da criao dos conselhos versus a disposio favorvel para instituir ou no o OP, que resida a explicao
para o fato de que, diferentemente do que ocorreu com o OP, os conselhos
tenham se disseminado por todos os municpios. Deve-se considerar, porm,
que nesse contexto, o passo institucional j foi dado (criado o conceito) e este
pode vir a ser aperfeioado ao longo do processo histrico.
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Outros fatos que merecem ser destacados so os da aprovao da Lei

Complementar no 101/2000, a conhecida Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF); e a criao da Controladoria Geral da Unio (CGU), em abril de 2001.
O primeiro instrumento imps limites e condies para a gesto das receitas, despesas e quanto ao endividamento; exigiu a transparncia das contas
pblicas e o planejamento como rotina na administrao fiscal, bem como a
responsabilizao pelo seu descumprimento. Sacramento (2004) argumenta
que, pelo menos no campo formal, a LRF contribui para que o processo de accountability avance no Brasil. A CGU, com funes administrativas de controle, correio, preveno e ouvidoria, disponibiliza, via internet, informaes
sobre os valores de repasses de recursos federais destinados s instncias subnacionais. Foi por meio de suas aes que tomamos conhecimento, por exemplo, que fraudes em licitaes continuam sendo o problema mais comum entre
as que so constatadas no programa de fiscalizao por sorteios. oportuno
lembrar que a CGU provoca a atuao de rgos importantes para a realizao
da dimenso de enforcement da accountability, fundamentais para a punio
daqueles que transgridem as regras da res publica, tais como os tribunais de
contas e o Ministrio Pblico.
Autores como Anastasia e Melo (2002) reconhecem essas e outras iniciativas que ampliam a possibilidade de controle poltico pela cidadania organizada, tais como: o Siafi, sistema por meio do qual so obtidas as informaes que subsidiam o balano geral da Unio e os relatrios de execuo do
oramento e de administrao financeira que compem a demonstrao das
contas apresentadas ao Congresso Nacional pelo presidente da Repblica; o
acesso, via internet, ao processo de transferncias do FPE e do FPM (Fundo
de Participao dos Estados e Fundo de Participao dos Municpios); as TVs
e as rdios da Cmara e do Senado; a criao de ouvidorias; a criao da Comisso de Legislao Participativa, com poderes para acolher e transformar
em proposio legislativa sugestes apresentadas por associaes e rgos de
classe, sindicatos e entidades organizadas da sociedade civil ou pareceres tcnicos, exposies e propostas oriundas de entidades cientficas e culturais; e
a modificao do art. 53 da CF, em dezembro de 2001, dando nova redao
questo da imunidade parlamentar e tornando os deputados e senadores
passveis de processo pelo Supremo Tribunal Federal sem a necessidade de
licena prvia da Casa.
Observa-se que mesmo o Poder Judicirio, que Grau (2006) admite
como um dos mais difceis no qual empreender reformas na Amrica Latina,
no ficou imune ao debate quanto necessidade de transparncia e controle.
Prova disso a Emenda Constitucional no 45, de 31 de dezembro de 2004, por
rap Rio de Janeiro 43(6):1343-1368, nov./dez. 2009

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jos antonio gomes de pinho

meio da qual foi criado o Conselho Nacional de Justia (CNJ) rgo competente para controlar a atuao administrativa e financeira do Poder Judicirio e o
cumprimento dos deveres funcionais dos juzes. Entre suas atribuies consta,
por exemplo, a de receber reclamaes contra membros ou rgos do Judicirio, inclusive contra seus servios auxiliares, serventias e rgos prestadores de
servios notariais e de registro que atuem por delegao do poder pblico ou
rgos oficializados. Outra inovao a TV do Poder Judicirio, no ar desde
2002, transmitindo julgamentos, programas de debates, seminrios etc.
Constata-se, pois, que muitas alteraes foram processadas no que se
refere descentralizao e transparncia nos ltimos 20 anos. Se, por um
lado, ainda no se pode afirmar que o vu da administrao pblica brasileira
tenha sido retirado por completo, por outro, se deve reconhecer que o cenrio
do momento presente completamente distinto do vivenciado por Campos
(1975-1988) ensejando um aumento de accountability ou pelo menos criando
algumas condies para isso.

Sobre a substituio de valores tradicionais por valores

sociais emergentes
Outro pilar considerado por Campos para a emergncia da accountability refere-se substituio de valores tradicionais por novos valores, o que encontra
abrigo nos estudos da cultura poltica. Segundo Krushnir e Carneiro (1999),
cultura poltica o conjunto de atitudes, crenas e sentimentos que do ordem
e significado a um processo poltico, evidenciando as regras e pressupostos
que orientam o comportamento de seus atores.
Ao se analisar o ambiente poltico brasileiro, luz dessa definio, compreende-se o porqu de vrios estudiosos considerarem a existncia de certa
dualidade na natureza da nossa cultura poltica (por exemplo: Avritzer, 1995;
Baquero, 2003; Martins, 1997; Pinho, 1988; Santos, 1993). Admite-se nessa
literatura, de maneira geral, que h uma situao paradoxal na Amrica Latina, ou seja, ao mesmo tempo em que traos da arquitetura institucional da
democracia (Diniz, 2001:16) so adotados (liberdade de expresso e organizao, eleies livres e idneas, entre outros), traos polticos convencionais,
como clientelismo, paternalismo, patrimonialismo e personalismo prevalecem,

Disponvel em: <www.tvjustica.jus.br>. Acesso em: 16 jul. 2008.

rap Rio de Janeiro 43(6):1343-1368, nov./dez. 2009

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1361

resultando numa cultura poltica na qual o interesse individual se sobrepe ao

interesse coletivo.
a prevalncia desses traos tradicionais que motiva ODonnell (1988)
a considerar a democracia da Amrica Latina como um tipo particular de democracia e a adjetiv-la como delegativa, isto , situao na qual ocorrem
eleies livres, mas o vencedor do processo eleitoral est autorizado a governar da maneira que lhe parecer conveniente, no necessitando atuar em
conformidade com o prometido durante a campanha eleitoral. Em outras palavras, sacrificando a accountability. Nesse ponto convm destacar que Coelho
(2000), ao analisar os resultados de uma survey realizada em 1998, concluiu
que os brasileiros preferem a democracia a qualquer outro tipo de governo,
mas se necessrio, aceitam o recurso do lder autoritrio.
Cumpre informar que essa imperfeio da democracia brasileira tem se
confirmado em estudos desenvolvidos na atualidade. Exemplo disso o estudo desenvolvido pelo The Economist (2006), no qual cinco categorias gerais
so estabelecidas (processo eleitoral e pluralismo, funcionamento do governo,
participao poltica, cultura poltica e liberdade civil) para anlise de 167
pases, classificando seus regimes em: democracia completa (full democracies);
democracia imperfeita (flawed democracies); regime hbrido (hybrid regimes);
e regime autoritrio (authoritarian regimes). Verifica-se nesse estudo que o
Brasil alcanou alto score na anlise do processo eleitoral e liberdade civil
(9,58 e 9,41, respectivamente), mas os ndices obtidos nas categorias funcionamento do governo (7,86), participao poltica (4,44) e cultura poltica
(5,63) levam-no a ocupar a 42a posio, estando enquadrado na situao de
democracia imperfeita (flawed democracies), atrs de outros latinos americanos (Chile, 30a; Uruguai, 27a; e Costa Rica, 25a). Observa-se que os dois ltimos fatores (participao poltica e cultura poltica) so aqueles identificados
por Campos como carncias, o que confirma que nesses quesitos houve pouco
avano ou nenhum nos ltimos 20 anos.
Outro estudo que no pode deixar de ser mencionado o desenvolvido por Almeida (2007). Buscando compreender a cabea do brasileiro, ele
conclui que no Brasil coexistem dois pases, cujas mentalidades, comandadas
pela educao, so bastante distintas: uma moderna, outra arcaica. De acordo
com o autor, o Brasil hierrquico, familista, patrimonialista e aprova tanto o
jeitinho quanto um amplo leque de comportamentos similares. No obstante,
as evidncias indicaram que esses valores se enfraquecem em grupos sociais

Disponvel em: <www.economist.com>. Acesso em: 26 jul. 2008.

rap Rio de Janeiro 43(6):1343-1368, nov./dez. 2009

1362

jos antonio gomes de pinho

com nvel de escolaridade mais elevado. Da o otimismo do autor ao depreender que como a escolaridade est aumentando, pode-se esperar que no futuro
haja mais modernos do que arcaicos (Almeida, 2007:19).
Voltando resistncia das prticas relacionadas ao patrimonialismo no
Brasil, Simon Schwartzman, na dcada de 1980, cria o conceito de neopatrimonialismo (Schwartzman, 1988) para definir a sociedade brasileira contempornea que em sua perspectiva no seria nem uma sociedade plenamente
industrial, nem uma sociedade moderna. Em outras palavras, mesmo a dinamizao da industrializao e outros elementos da modernidade no foram
capazes de erradicar o patrimonialismo, configurando, no entanto, essa verso
neopatrimonialista onde convivem o moderno e o tradicional.
Na literatura que diagnostica o patrimonialismo da cultura poltica brasileira comum relacion-lo origem lusitana desse Estado. Martins (1997:14),
por exemplo, converge com esse diagnstico ao afirmar que o Estado e a
administrao pblica j nasceram patrimonialistas. De igual forma, para
Keith Rosen (apud Barbosa 1992:22), o passado portugus ainda condiciona
as atitudes brasileiras em relao ao funcionamento do governo, tais como a
tolerncia com a corrupo e a baixa expectativa de servio pblico honesto,
caminhando paralelamente com a persistncia da ausncia de accountability.
Essa situao tem, por sua vez, origem nos interesses do que Faoro
(1979) chama de estamento, grupo que controla o Estado e tem sido resistente s transformaes fundamentais modernizao mantendo um capitalismo politicamente orientado. Essa variante do capitalismo, para usar uma
expresso de Nunes (2003:25), adotou do capitalismo moderno a tcnica, as
mquinas e as empresas, sem, contudo, aceitar a racionalidade impessoal e
legal-universal, garantiu a imutabilidade histrica do patrimonialismo no Estado brasileiro. Nas palavras de Faoro, deitou-se remendo de pano novo em
vestido velho, vinho novo em odres velhos, sem que o vestido se rompesse,
nem o odre rebentasse (Faoro, 1979:733-748).
Observa-se que a incapacidade brasileira para a realizao de grandes
rupturas com o tradicional costuma ser destacada em diversos estudos que
abordam momentos marcantes da nossa histria. Alm das anlises supracitadas, a reflexo trazida por Lessa (2001) sobre o processo sem traumas
e disrupes da nossa independncia tambm se constitui num interessante exemplo. Segundo esse autor, a preservao da estrutura colonial revela
a natureza conservadora do movimento pela independncia brasileira, que
transmutou um Bragana herdeiro da Coroa Portuguesa em Imperador
do Brasil (Lessa, 2001:246).
rap Rio de Janeiro 43(6):1343-1368, nov./dez. 2009

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1363

Tal caracterstica no passou despercebida na anlise feita por Ianni

(1994), quando este afirma que [o] Brasil no propriamente uma nao,
mas configura-se, desde o Imprio e ao longo da Repblica, como uma vasta
desarticulao (Ianni; 1994:177-178). No parece uma nao o pas em que
a populao ainda no se tornou povo, como continua presente nos vrios
estudos sobre as recentes reformas promovidas na administrao pblica brasileira. Pinho (1998), por exemplo, ao discutir a possibilidade da reforma do
Estado no sentido de implantar a administrao gerencial, mostra as dificuldades dessa ao por conta da existncia dos interesses e valores patrimonialistas na realidade brasileira, que se caracteriza por uma histria de acumulao
de fenmenos onde no ocorre ruptura, onde o novo se amolda ao velho e,
dialeticamente, o velho se amolda ao novo (Pinho, 1988:76). Tal constatao
somente fortalece o quadro interpretativo da realidade brasileira sugerido por
Nogueira (1998) que, admitindo a natureza hbrida e didica do Estado brasileiro, considera-o do tipo burocrtico enxertado de patrimonialismo, marcado
por uma heterogeneidade congnita que dificulta a plena generalizao da
eficcia e da eficincia em seu interior. Esse Estado, segundo o mesmo autor,
provavelmente tenha se convertido em espao e instrumento de conciliaes
interminveis, no pde se tornar completamente moderno e autenticamente
republicano, nem deixar de se submeter a prticas e concepes fortemente
vinculadas ao tradicional privatismo das elites:
Nossa burocracia, por exemplo, no rompeu com as formas patrimoniais derivadas da ordem colonial e reproduzidas pela ordem republicano-oligrquica
que precedeu a industrializao. (...) Ao invs disso, a burocracia sempre esteve
vinculada aos interesses societais, sendo invariavelmente capturada por eles ou
por eles envolvida. Esteve imersa em um processo no qual domnio pblico e
domnio privado se interpenetravam, no qual a gesto poltica apresentava-se
como assunto de interesse particular dos funcionrios e no como assunto pertinente ao campo dos interesses objetivos.
(Nogueira, 1998:204)

Aceitos esses argumentos, no de espantar que condies mais estruturais sejam difceis de serem vencidas em um perodo curto de tempo,
20 anos no caso. Em verdade, o que se observa nas ltimas duas dcadas a
convivncia de um processo de mudana de valores no Brasil que favorecem a
accountability, expressos nos vrios movimentos anteriormente mencionados
(CGU, OP, conselhos, ONGs ligadas transparncia, papel da imprensa etc.)
com os valores que a dificultam, os mais tradicionais, e que ainda mostram
rap Rio de Janeiro 43(6):1343-1368, nov./dez. 2009

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jos antonio gomes de pinho

muita exuberncia e capacidade de articulao, reforando a ideia de que o

Brasil no monoltico, mas uma sociedade dividida entre o arcaico e o moderno (Almeida, 2007:275).

4. E afinal, podemos traduzir accountability?

Este trabalho teve como objetivo central verificar se as alteraes polticas,
sociais e institucionais contriburam para que a traduo da palavra accountability germinasse no solo brasileiro, passados 20 anos da elaborao do artigo
seminal de Anna Maria Campos, Accountability: quando poderemos traduzi-la para o portugus? e se, assim, o termo j poderia ser traduzido para o
portugus. Buscando o significado da palavra accountability em dicionrios,
justamente para apreender com maior preciso o que o termo significa em
ingls e como tem sido traduzido para o portugus,constatou-se que o significado do conceito envolve responsabilidade (objetiva e subjetiva), controle,
transparncia, obrigao de prestao de contas, justificativas para as aes
que foram ou deixaram de ser empreendidas, premiao e/ou castigo.
Ao observar as alteraes polticas, sociais e institucionais ocorridas no
Brasil nesses 20 anosconstata-se que, embora muitos passos importantes tenham sido dados em direo accountability, com criao de novas instituies, fortalecimento institucional em geral, a caminhada promete ser longa,
principalmente porque ficou caracterizado que no Brasil o surgimento de um
novo valor no necessariamente implica extino do tradicional. Parece haver
uma impressionante capacidade de superao da ordem legal muitas vezes,
com extrema criatividade e inventividade, para fazer valer a velha ordem.
O autoritarismo tem mostrado uma enorme capacidade de se redesenhar, se
redefinir diante das mudanas institucionais e culturais a favor do aumento
de accountability. Em um breve passeio pelo texto de Campos, podemos colher alguns termos que no foram extintos da realidade brasileira, ainda que
tenham sofrido certa transfigurao, tais como sociedade passiva, nepotismo,
favoritismo, privilgios para alguns/poucos, falta de participao da sociedade civil, autoritarismo, populismo, crise de credibilidade das instituies, principalmente o Congresso, o padro casustico dos partidos polticos, troca de
votos por cargos pblicos e um enorme etc. Como dito supra, muitos desses
elementos tm sido enfrentados por um novo posicionamento da sociedade
civil e do prprio aparato governamental, oferecendo uma dose de otimismo
comedido. lgico que superamos o regime autoritrio dos militares, com
todas as suas mazelas, mas continuam a aflorar problemas estruturais da nosrap Rio de Janeiro 43(6):1343-1368, nov./dez. 2009

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1365

sa formao histrica que podem nos levar a um fundado pessimismo. Mais

grave ainda do que a afirmao de Campos quanto falta do conceito de accountability, vimos que para Ianni (1994) ainda nos falta o conceito de nao.
Nesse sentido, o Brasil seria uma nao em progresso que busca transformar-se em conceito.
Para sintetizar, mostra-se difcil dar uma resposta conclusiva questo
formulada neste artigo. Avanos tm sido realizados, pginas tm sido viradas
na histria brasileira, mas mudanas de maior flego, de carter estrutural
so difceis de ser dadas em um curto perodo de tempo (20 anos), quando
se enfrentam foras e culturas conservadoras encasteladas h sculos com capacidade de adequao e de transformao s novas realidades. No querendo fugir da resposta, podemos dizer que estamos mais perto da traduo do
que quando Campos se defrontou com a questo, mas ainda muito longe de
construir uma verdadeira cultura de accountability. Fechando com palavras
otimistas, esse conceito est em construo, assim como o de nao, e dentro
dos parmetros da democracia como valor universal, o que no pouco para
uma longa tradio de autoritarismo.

Referncias
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rap Rio de Janeiro 43(6):1343-1368, nov./dez. 2009

Hugo Pena Brando e Carla Patricia Bahry

RSP

Gesto por competncias:

mtodos e tcnicas para
mapeamento de
competncias
Hugo Pena Brando e Carla Patricia Bahry

Introduo
A gesto por competncias tem sido apontada como modelo gerencial
alternativo aos instrumentos tradicionalmente utilizados pelas organizaes.
Baseando-se no pressuposto de que o domnio de certos recursos determinante
do desempenho superior de pessoas e organizaes, esse modelo prope-se fundamentalmente a gerenciar o gap ou lacuna de competncias, ou seja, a reduzir
ao mximo a discrepncia entre as competncias necessrias consecuo dos
objetivos organizacionais e aquelas j disponveis na organizao.
A reduo ou eliminao de eventuais lacunas de competncias est condicionada ao mapeamento das competncias necessrias consecuo da estratgia organizacional. Para realizar esse mapeamento, a organizao pode fazer
uso de diversos mtodos e tcnicas de pesquisa social, que auxiliam na realizao de um diagnstico, permitindo no apenas a identificao da lacuna de
competncias, mas tambm o planejamento de aes de recrutamento, seleo
e desenvolvimento profissional, por exemplo.
Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 179-194 Abr/Jun 2005

179

RSP

Gesto por competncias: mtodos e tcnicas para mapeamento de competncias

Este artigo tem como objetivo apresentar mtodos, tcnicas e instrumentos

que podem ser utilizados para mapeamento
de competncias em organizaes pblicas e privadas. Para isso, apresentam-se, a
seguir, uma reviso da literatura sobre o
conceito de competncia, o mapeamento
de competncias e a gesto por competncias e discutem-se seus pressupostos e
suas aplicaes. Ao final, so levantadas
implicaes da gesto por competncias
para o setor pblico e so apresentadas
recomendaes prticas.

A noo de competncia
O surgimento de modelos de gesto
baseados na noo de competncia e, por
conseguinte, sua incorporao ao ambiente
organizacional fizeram com que o termo
competncia adquirisse diferentes conotaes,
conforme relata McLagan (1997). No se
pretende aqui discutir as diversas correntes
tericas e as abordagens conceituais existentes, pois o assunto j foi suficientemente
tratado por muitos autores, tais como
Brando e Guimares (2001), Dutra (2004)
e Fleury e Fleury (2001).
Assim, para efeito deste artigo, as competncias humanas ou profissionais so
entendidas como combinaes sinrgicas
de conhecimentos, habilidades e atitudes,
expressas pelo desempenho profissional
em determinado contexto ou em determinada estratgia organizacional (CARBONE et
al, 2005. FREITAS; BRANDO, 2005). Essas
competncias so reveladas quando as
pessoas agem diante das situaes profissionais com as quais se deparam (ZARIFIAN,
1999) e servem como ligao entre as condutas individuais e a estratgia da organizao (PRAHALAD; HAMEL, 1990).
Sob essa perspectiva, a aplicao de
conhecimentos, habilidades e atitudes no
180

trabalho gera um desempenho profissional. Esse desempenho, por sua vez,

expresso pelos comportamentos que a
pessoa manifesta no trabalho e pelas conseqncias desses comportamentos, em termos de realizaes e resultados (GILBERT,
1978). O desempenho da pessoa, ento,
representa uma expresso de suas competncias (BRANDO; G UIMARES, 2001). Por
essa razo, alguns autores, como Santos
(2001) e Whiddett e Hollyforde (1999),
descrevem as competncias humanas sob
a forma de comportamentos observveis
no trabalho.
importante ressaltar, ainda, que alguns
autores associam o conceito de competncia
no apenas a pessoas, mas tambm a
equipes de trabalho ou mesmo a organizaes. o caso de Le Boterf (1999), para
quem em cada equipe de trabalho manifesta-se uma competncia coletiva, que emerge
das relaes sociais que se estabelecem no
grupo e da sinergia entre as competncias
individuais de seus membros. Prahalad e
Hamel (1990), por sua vez, elevam o conceito ao nvel organizacional, referindo-se
competncia como um atributo da organizao. possvel, ento, classificar as competncias como humanas ou profissionais
(aquelas relacionadas a indivduos ou a
pequenas equipes de trabalho) e organizacionais (aquelas inerentes a toda a organizao ou a uma de suas unidades produtivas).

A gesto por competncias

A gesto por competncias propese a orientar esforos para planejar, captar,
desenvolver e avaliar, nos diferentes nveis
da organizao individual, grupal e
organizacional , as competncias necessrias consecuo de seus objetivos,
conforme explicam Brando e Guimares
(2001).

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 179-194 Abr/Jun 2005

Hugo Pena Brando e Carla Patricia Bahry

RSP

Figura 1: Construo de sistema de indicadores para ciclo de polticas pblicas

O diagrama disposto na Figura 1

apresenta as principais etapas ou fases desse
processo.
Trata-se de um processo contnuo, que
tem como etapa inicial a formulao da
estratgia da organizao, oportunidade em
que so definidos sua misso, sua viso de
futuro e seus objetivos estratgicos. Em
seguida, so definidos os indicadores de
desempenho e as metas, com base nos
objetivos estratgicos estabelecidos.
Segundo Carbone e outros (2005),
uma vez formulada a estratgia organizacional, torna-se possvel realizar o
mapeamento de competncias, o que
constitui a segunda etapa do processo. O
mapeamento objetiva identificar o gap ou
lacuna de competncias, isto , a diferena
entre as competncias necessrias para
concretizar a estratgia formulada e as
competncias internas j disponveis na
organizao, conforme ser discutido no
prximo tpico.
importante ressaltar que, na ausncia
de aes de captao ou desenvolvimento
de competncias, por parte da organizao,
essa lacuna tende a crescer. Isso porque a
complexidade do ambiente no qual as
organizaes esto inseridas faz com que
sejam exigidas cada vez mais novas competncias. As prprias competncias internas,
j disponveis na organizao, podem

A aplicao de
conhecimentos, habilidades e atitudes no
trabalho gera um desempenho profissional, o qual,
por sua vez, expresso
pelos comportamentos
que a pessoa manifesta e
pelas conseqncias
desses comportamentos,
em termos de realizaes
e resultados. O desempenho da pessoa representa,
ento, uma expresso de
suas competncias.
tornar-se obsoletas com o passar do tempo.
Por isso, fundamental realizar periodicamente o mapeamento e planejar a captao
e o desenvolvimento de competncias.
Segundo Brando e Guimares (2001),
a captao diz respeito seleo de
competncias externas e sua integrao
ao ambiente organizacional, que pode darse, no nvel individual, por intermdio de
aes de recrutamento e seleo de pessoas

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 179-194 Abr/Jun 2005

181

RSP

Gesto por competncias: mtodos e tcnicas para mapeamento de competncias

e, no nvel organizacional, por meio de

parcerias ou alianas estratgicas.
O desenvolvimento, por sua vez, referese ao aprimoramento das competncias
internas disponveis na organizao, que
ocorre, no nvel individual, por meio da
aprendizagem e, no nvel organizacional, por
intermdio de investimentos em pesquisa
(BRANDO; GUIMARES, 2001). A aprendizagem, portanto, o meio pelo qual so
desenvolvidas as competncias profissionais,
enquanto o desempenho da pessoa no
trabalho representa uma manifestao da sua
competncia, ou seja, uma expresso
daquilo que a pessoa aprendeu (FREITAS;
BRANDO, 2005).
Na etapa de acompanhamento e
avaliao, monitoram-se a execuo de
planos operacionais e de gesto e os
respectivos indicadores de desempenho,
visando identificar e corrigir eventuais
desvios. Ao final do ciclo, so apurados os
resultados alcanados e comparados com
os que eram esperados.
Finalmente, na etapa de retribuio, a
organizao poderia reconhecer, premiar
e remunerar, de forma diferenciada, as
pessoas, equipes de trabalho e unidades
produtivas que mais contriburam para a
consecuo dos resultados planejados, o
que serviria de estmulo manuteno de
comportamentos desejados e correo
de eventuais desvios.
No processo de gesto por competncias, conforme ilustra a Figura 1, a etapa
de mapeamento de competncias de
fundamental importncia, pois dela decorrem as aes de captao e desenvolvimento de competncias, avaliao e
retribuio. Considerando a relevncia
dessa etapa e a carncia de literatura que
explore o tema em detalhes, o mapeamento de competncias ser mais bem
discutido no prximo tpico.
182

Mapeamento de competncias
Conforme descrito, o mapeamento de
competncias tem como propsito identificar o gap ou lacuna de competncias,
ou seja, a discrepncia entre as competncias necessrias para concretizar a estratgia corporativa e as competncias
internas existentes na organizao (IENAGA,
1998). O passo inicial desse processo
consiste em identificar as competncias
(organizacionais e profissionais) necessrias
consecuo dos objetivos da organizao.
Para essa identificao, geralmente realizada, primeiro, uma pesquisa documental,
que inclui a anlise do contedo da misso,
da viso de futuro, dos objetivos e de
outros documentos relativos estratgia
organizacional (CARBONE et al., 2005).
Depois, realiza-se a coleta de dados com
pessoas-chave da organizao, para que tais
dados sejam cotejados com a anlise
documental, conforme proposto por
Bruno-Faria e Brando (2003). Podem ser
utilizados, ainda, outros mtodos e outras
tcnicas de pesquisa, como, por exemplo,
a observao, os grupos focais e os
questionrios estruturados com escalas de
avaliao, como sugerem Guimares e
outros (2001) e Santos (2001).
Antes de discutir cada um dos mtodos e tcnicas aplicados ao mapeamento de
competncias, importante observar alguns
cuidados metodolgicos que devem ser
considerados para a descrio de competncias. O mais indicado, segundo Carbone
e outros (2005), descrever as competncias
profissionais sob a forma de referenciais de
desempenho, ou seja, de comportamentos
objetivos e passveis de observao no
ambiente de trabalho. Quando a descrio
no clara, as pessoas tendem a dar a cada
competncia a interpretao que melhor lhes
convm (CARBONE et al., 2005).

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 179-194 Abr/Jun 2005

RSP

Hugo Pena Brando e Carla Patricia Bahry

A descrio de uma competncia,

portanto, deve representar um desempenho
ou comportamento esperado, indicando o que
o profissional deve ser capaz de fazer. Esse
comportamento deve ser descrito utilizando-se um verbo e um objetivo de ao1.
A ele pode ser acrescido, sempre que
possvel e conveniente, uma condio na qual
se espera que o desempenho ocorra. Pode
incluir, ainda, um critrio que indique um
padro de qualidade considerado satisfatrio, conforme os exemplos dispostos no
Quadro 1, a seguir.

marcadas. Nesse caso, bastaria dizer: coordena reunies;

d) duplicidades, como em soluciona
problemas de forma criativa e original;
e) abstraes, como, por exemplo,
pensa o indito, sugerindo idias que resolvam divergncias. Nesse exemplo, seria
melhor dizer simplesmente: sugere idias
para solucionar problemas; e
f) a utilizao de verbos que no
expressem uma ao concreta, ou seja, que
no representem comportamentos
passveis de observao no trabalho, como,

Quadro 1: Exemplos de condies e critrios associados a competncias.

Comportamento
(Verbo + Objeto da ao)

Critrio

Realiza anlises financeiras

com acurcia

Atende aos cidados

(usurios do servio pblico)

com presteza e
cordialidade

Na descrio de competncias, devese evitar:

a) a construo de descries muito
longas e a utilizao de termos tcnicos que
dificultem a compreenso das pessoas;
b) ambigidades, como, por exemplo,
implementa modelos de gesto bemsucedidos em outras organizaes. No se
sabe, nesse caso, se a pessoa deve ser capaz
de implementar, na organizao em que
trabalha, modelos de gesto que foram
bem-sucedidos em outras organizaes,
ou, ento, implementar, em outras organizaes, modelos de gesto bem-sucedidos. Essa redao ambgua, dando
margem a dupla interpretao;
c) irrelevncias e obviedades, como,
por exemplo, coordena reunies que so

Condio
utilizando diferentes
modelos para estimar o
retorno de investimentos
levando em considerao as suas expectativas
e necessidades

por exemplo, saber, apreciar, acreditar e

pensar, entre outros.
Para obter boas descries de competncias, Bruno-Faria e Brando (2003)
sugerem:
a) utilizar verbos que expressem uma
ao concreta, ou seja, que representem
comportamentos observveis no trabalho,
como, por exemplo, analisar, organizar,
selecionar, comunicar, avaliar e formular;
b) submeter as descries crtica de
pessoas-chave da organizao, visando
identificar possveis inconsistncias e
inadequaes; e
c) realizar a validao semntica2 das
competncias descritas, visando garantir
que todos os funcionrios compreendam
o comportamento descrito.

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183

RSP

Gesto por competncias: mtodos e tcnicas para mapeamento de competncias

Com base nessas consideraes sobre

a descrio de competncias, pode-se, ento,
discutir as principais tcnicas de pesquisa e
procedimentos utilizados para identificar
competncias relevantes consecuo dos
objetivos organizacionais. Conforme descrito, geralmente primeiro realizada uma
anlise dos documentos que compem o
planejamento estratgico da organizao.
Essa anlise de contedo da estratgia
organizacional objetiva identificar categorias,
descrever objetivamente o contedo de
mensagens e identificar indicadores que permitam fazer inferncias a respeito de competncias relevantes para a concretizao dos
objetivos da organizao, conforme sugerem Guimares e outros (2001).
Ao assessorar o mapeamento de competncias em um rgo pblico, BrunoFaria e Brando (2003) fizeram uma anlise
detalhada do contedo de documentos
que compunham sua estratgia, publicados
em portarias e decretos governamentais.
O rgo era responsvel pela gesto de
funes administrativas em uma unidade
da Federao, tendo status de secretaria de
Estado. Entre suas atribuies, figuravam
o planejamento, a capacitao e a gesto
de servidores pblicos para diversos
rgos do governo. Na viso de futuro
dessa secretaria, que expressava a situao
futura desejada por ela para um perodo
aproximado de trs anos (amplitude temporal da viso), havia, entre outras, as
seguintes menes (GDF, 2001, p. 14):
Recursos fsicos, materiais,
tecnolgicos e financeiros adequados
para o desempenho das atividades da
secretaria;
Agentes pblicos capacitados,
motivados e comprometidos com a
excelncia dos servios prestados
sociedade.
184

Ou seja, ao final desse perodo, a

secretaria esperava possuir todos os
recursos necessrios ao desempenho de
suas funes, assim como prover o Estado
de servidores pblicos qualificados e comprometidos com a qualidade dos servios
prestados populao. Foram realizadas,
ento, uma anlise e uma interpretao dessa
viso de futuro e de outros documentos
disponveis na secretaria. Verificou-se que,
se o processo de desenvolvimento dos
servidores ficasse limitado a aes formais
de capacitao, as quais estavam sujeitas a
limitaes oramentrias, dificilmente a secretaria conseguiria concretizar a sua viso
de futuro. Para conseguir os recursos de
que necessitava e promover a capacitao
dos servidores, seria preciso no s estabelecer parcerias com a sociedade civil
organizada e o segmento empresarial, mas
tambm estimular o autodesenvolvimento
e a profissionalizao dos servidores. Podese inferir, ento, que, para concretizar a viso
de futuro, alguns servidores dessa secretaria
deveriam possuir, entre outras, as seguintes competncias profissionais:
realiza parcerias com a sociedade civil
e o segmento empresarial, visando obter
recursos necessrios consecuo dos
objetivos da secretaria; e
planeja e implementa aes de comunicao interna (endomarketing) para
estimular o autodesenvolvimento e a
profissionalizao dos servidores pblicos.
A entrevista constitui outra tcnica de
pesquisa bastante aplicada ao mapeamento de competncias. Geralmente
utilizada para cotejar a percepo dos
entrevistados com os dados apurados na
anlise documental, visando identificar as
competncias relevantes organizao, a
exemplo do mapeamento realizado por
Brando e outros (2002) em um banco
pblico.

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 179-194 Abr/Jun 2005

Hugo Pena Brando e Carla Patricia Bahry

Nesse caso, o entrevistador seleciona as

pessoas a serem entrevistadas entre aquelas
que possuem maior conhecimento da
organizao. Depois, formula um roteiro
de perguntas e agenda as entrevistas. Ao
iniciar a coleta de dados, o entrevistador
deve expor ao respondente os objetivos do
trabalho e a importncia de sua colaborao,
bem como garantir o anonimato para
quaisquer declaraes. Deve-se, ainda,
valorizar a participao do respondente,
buscando uma relao de empatia, conforme descrito por Lodi (1991).
Para compor o roteiro da entrevista,
Carbone e outros (2005) sugerem a utilizao de questes, como, por exemplo:
Que competncias profissionais voc julga
relevantes para a consecuo dos objetivos
organizacionais? Para que a organizao
consiga concretizar sua estratgia, os funcionrios devem ser capazes de qu?
Como voc reconhece um desempenho
competente?
recomendvel gravar os depoimentos e registrar notas que facilitem a
compreenso das respostas. Findas as
entrevistas, as respostas devem ser transcritas e analisadas, conforme sugerem
Richardson e outros (1999), visando identificar e descrever, de forma objetiva, as
competncias mencionadas pelos entrevistados como relevantes organizao. Na
anlise do contedo das entrevistas, devese interpretar o discurso do entrevistado,
procurando identificar aspectos subjacentes
s respostas (CARBONE et al., 2005).
No mapeamento de competncias
relevantes a atendentes de um grande
banco pblico, por exemplo, Brando e
outros (2001) formularam a seguinte
pergunta: Que competncias voc julga
importantes para que atendentes e caixas
possam prestar um atendimento de
excelncia ao cliente?. O respondente, um

RSP

executivo do banco, deu o depoimento a

seguir:
Acho muito importante o atendente
interpretar o comportamento do
consumidor. Voc sabia que l em
Belo Horizonte um funcionrio
percebeu que homens recentemente
divorciados so mais predispostos a
adquirir planos de previdncia privada
para seus filhos? Isto porque se sentem

A complexidade
do ambiente no qual
as organizaes esto
inseridas faz com que
sejam exigidas cada vez
mais novas competncias.
Aquelas j disponveis
na organizao podem
tornar-se obsoletas.
fundamental realizar
periodicamente o mapeamento e planejar a
captao e o desenvolvimento de competncia.

culpados por estarem pouco presentes na educao das crianas. Dessa

forma, buscam alguma compensao
para os filhos, algo que possa contribuir para o seu bem-estar futuro.
Realizada a anlise do contedo dessa e
de outras respostas, os autores chegaram
descrio das competncias profissionais
consideradas relevantes para os atendentes

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 179-194 Abr/Jun 2005

185

RSP

Gesto por competncias: mtodos e tcnicas para mapeamento de competncias

e caixas do banco estudado, sendo uma

delas assim descrita: Identifica oportunidades negociais a partir do conhecimento
do comportamento do consumidor.
importante, ainda, verificar a
freqncia com que cada competncia
mencionada nas entrevistas, visto que o
nmero de menes realizadas a respeito
de determinado item um indicativo da
sua relevncia, conforme sugerem Brando
e outros (2002).
Muitas vezes, nem o pesquisador nem
os profissionais objeto do estudo dispem
de tempo para entrevistas individuais. Nesse
caso, uma alternativa realizar uma entrevista coletiva, tambm denominada grupo
focal ou focus group. Em um grupo focal, o
entrevistador atua como moderador, estimulando e coordenando a discusso dos
participantes a respeito de determinado
tema, a fim de obter os dados desejados
(MATTAR, 1996).
Os grupos geralmente possuem entre
6 e 12 participantes, pois um nmero
superior a esse pode dificultar a expresso
de todos os componentes, enquanto um
nmero inferior pode no gerar idias ou
manifestaes suficientes. recomendvel,
ainda, que os participantes tenham caractersticas demogrficas e socioeconmicas
semelhantes, para que haja identificao e
integrao entre eles, facilitando a discusso, conforme recomendado por Mattar
(1996).
Segundo Carbone e outros (2005), a
exemplo do que ocorre na entrevista
individual, o entrevistador necessita elaborar um roteiro de questes e estabelecer
os procedimentos para registro dos dados,
o tamanho e a composio do grupo. A
discusso realizada pelo grupo focal deve
ser transcrita e analisada, visando identificar
quais competncias os entrevistados mencionaram como relevantes organizao.
186

Para identificar o comportamento

competente, o pesquisador pode optar,
ainda, pela observao. Esta constitui-se em
uma anlise detalhada do objeto estudado,
ou seja, das competncias relevantes ao
trabalho das pessoas.
Segundo Viegas (1999) e Mattar (1996),
a observao pode ser do tipo participante, quando o investigador atua como
se fosse um integrante da equipe de
trabalho. Pode, ainda, ser do tipo no participante, quando o observador no compe a equipe, atuando apenas como
espectador.
Independentemente do tipo de observao realizada, fundamental, para o bom
desenvolvimento do processo de coleta de
dados, que seja mantido um relacionamento
amistoso e um clima de confiana entre o
investigador e os componentes da equipe
de trabalho. Por meio da observao, torna-se possvel identificar as competncias
que indivduos e grupos expressam no trabalho e o grau de importncia delas para o
exerccio de uma atividade.
Carbone e outros (2005) ressaltam que
uma das vantagens da observao, no
mapeamento de competncias, refere-se
possibilidade de verificar detalhes do
desempenho de pessoas e grupos, identificando dados que poderiam ser omitidos
pelos pesquisados, caso a coleta fosse
realizada por meio de entrevistas ou
questionrios.
O questionrio, por sua vez, talvez a
tcnica mais utilizada para mapear competncias relevantes para um contexto
organizacional. A formatao desse instrumento de pesquisa geralmente requer a
aplicao prvia de uma ou mais das tcnicas
j relatadas (anlise documental, observao e entrevista), com o objetivo de identificar elementos para compor os itens do
questionrio, a exemplo dos trabalhos

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 179-194 Abr/Jun 2005

RSP

Hugo Pena Brando e Carla Patricia Bahry

realizados no banco pblico e na secretaria

de Estado, mencionados anteriormente.
Nesse caso, o pesquisador identifica, por
meio de anlise documental e/ou entrevistas, competncias consideradas relevantes
para a organizao. Depois, ordena e
descreve essas competncias que devero
compor os itens do questionrio , eliminando ambigidades, duplicidades e
irrelevncias, conforme mencionado por
Brando e outros (2001). Para a elaborao
dos enunciados e itens do instrumento, devese evitar frases longas e expresses tcnicas,
extremadas ou negativas, conforme sugerem
Rocha e Christensen (1997), Viegas (1999)
e Richardson e outros (1999).
A prxima etapa consiste em definir a
escala mais adequada para os respondentes
do questionrio avaliarem o grau de importncia das competncias. Segundo Brando

e outros (2001), pode-se utilizar, por

exemplo, uma escala do tipo diferencial
semntico, tambm conhecida como escala
de Osgood, que utiliza adjetivos de significados opostos em seus extremos. Nesse
caso, o enunciado do questionrio poderia
ter o formato do Modelo 1.
Outra alternativa utilizar uma escala
tipo Likert para avaliar o grau de importncia das competncias, conforme sugerido por Carbone e outros (2005). Enquanto
na escala de Osgood apenas os pontos
extremos da escala recebem rtulos, na escala
tipo Likert todos os pontos recebem
rtulos especficos, como, por exemplo:
1 Nada importante; 2 Pouco importante; 3 Medianamente importante; 4
Muito importante; 5 Totalmente importante. Nesse caso, o enunciado do questionrio poderia ser o do Modelo 2.

Modelo 1: Por favor, considerando os atuais objetivos da organizao em que voc trabalha, assinale um
nmero de UM a SEIS, na escala direita de cada item, a fim de indicar o quo importante voc considera
cada uma das competncias relacionadas a seguir. Lembre-se: quanto mais prximo do nmero UM voc se
posicionar, menor o grau de importncia da competncia, e quanto mais prximo do nmero SEIS voc se
posicionar, maior o grau de importncia.
Competncias

Escala Graus de Importncia

Identifica oportunidades negociais

a partir do conhecimento do
comportamento do consumidor.
Comunica-se, na forma oral e
escrita, com clareza e objetividade.

Nem um pouco 1
importante

Extremamente
importante

Nem um pouco 1
importante

Extremamente
importante

Fonte: Brando (1999), com adaptaes.

Modelo 2: Por favor, considerando os atuais objetivos da organizao em que voc trabalha, assinale um
nmero de UM a CINCO, nos parnteses dir eita dos itens, utilizando a escala abaixo para indicar o
quo importante voc considera as competncias a seguir relacionadas. Escala: 1 Nada importante; 2
Pouco importante; 3 Medianamente importante; 4 Muito importante; 5 Totalmente impor tante.
Competncias

Graus de
Importncia

Identifica oportunidades negociais a partir do conhecimento do comportamento

do consumidor.

Comunica-se, na forma oral e escrita, com clareza e objetividade.

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 179-194 Abr/Jun 2005

187

RSP

Gesto por competncias: mtodos e tcnicas para mapeamento de competncias

Definida a escala a ser utilizada (Osgood

ou Likert), importante, ento, estabelecer
o nmero de pontos. Alguns pesquisadores, como Rocha e Christensen (1997),
sugerem a utilizao de escalas com, no
mnimo, 4 e, no mximo, 10 intervalos.
Alegam que, utilizando-se escalas com
menos de 4 pontos, pode no haver diferenciao satisfatria e, com mais de 10
pontos, as pessoas podem ter dificuldade
para responder. Se o nmero de intervalos
for mpar, por sua vez, torna-se possvel
atribuir uma resposta neutra; se for par, no
se admite a neutralidade.
possvel tambm utilizar uma escala
comparativa, em que se compara a importncia de uma competncia em relao a
outra, ou, ainda, uma escala de ordenao,
solicitando ao respondente que ordene as
competncias de acordo com a importncia de cada uma, colocando, em primeiro
lugar, a competncia considerada mais
importante e, em ltimo, a menos importante, a exemplo do trabalho realizado por
Santos (2001). Nesse caso, o enunciado do
questionrio poderia ser, por exemplo, o
do Modelo 3.
importante tambm incluir, ao final
do questionrio, uma seo destinada aos
dados pessoais e profissionais do respon-

dente, como, por exemplo: idade, gnero,

grau de escolaridade, formao, cargo
exercido, tempo de trabalho na organizao e outros elementos relevantes,
conforme o caso. Tais dados permitem
ao pesquisador identificar, por meio de
anlises estatsticas, por exemplo, se o
padro das respostas dos respondentes do
sexo masculino difere do das respostas
atribudas por respondentes do sexo
feminino, ou, ainda, se pessoas com formao superior atribuem respostas diferentes
das dos respondentes sem formao
superior, conforme exemplos disponveis
em Brando e outros (2001) e Bruno-Faria
e Brando (2003).
Independentemente da escala de avaliao utilizada, importante realizar uma
validao semntica do questionrio antes
de sua aplicao, conforme sugerido por
Pasquali (1997), visando verificar se o enunciado, a escala e os itens do instrumento so
compreendidos pelos respondentes. Para
realizar essa anlise, o pesquisador deve aplicar o questionrio em uma pequena amostra e depois entrevistar os respondentes,
procurando identificar eventuais dificuldades de resposta, falhas ou incorrees no
questionrio, eliminar ambigidades e itens
sugestivos, a exemplo do que foi feito por

Modelo 3: Por favor, ordene as competncias relacionadas a seguir, de UM a Q UATRO, colocando, em

primeir o lugar, a competncia mais importante e, em ltimo, a menos impor tante para a consecuo dos
objetivos organizacionais.
Competncias
Identifica oportunidades negociais a partir do conhecimento do comportamento
do consumidor.
Implementa aes de comunicao interna para estimular o
desenvolvimento profissional
Comunica-se, na forma oral e escrita, com clareza e objetividade.
Colabora com os colegas de tr abalho, visando atingir os objeti vos da equipe
em clima de harmonia.

188

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 179-194 Abr/Jun 2005

Ordem de
importncia
(

(
(

)
)

Hugo Pena Brando e Carla Patricia Bahry

Brando e outros (2001) e por Bruno-Faria

e Brando (2003). Realizados os eventuais
ajustes ou as eventuais correes no instrumento de pesquisa, o pesquisador pode
finalmente aplic-lo.
Alm da identificao das competncias necessrias estratgia organizacional,
o mapeamento de competncias pressupe tambm inventariar as competncias
internas j disponveis na organizao, com
o propsito de identificar a lacuna entre as
competncias necessrias e as j existentes
na organizao (CARBONE et al., 2005).
A identificao das competncias
disponveis na organizao geralmente
realizada por meio de instrumentos de
avaliao de desempenho, uma vez que a
competncia humana expressa em funo
do desempenho da pessoa no trabalho,
conforme apontado por Brando e
Guimares (2001).
Uma vez realizado o mapeamento da
lacuna de competncias, pode-se ento
planejar e realizar a captao e/ou o desenvolvimento de competncias profissionais,
visando minimizar essa lacuna, bem como
retribuir os profissionais que manifestam,
de forma exemplar, as competncias
necessrias consecuo dos objetivos
organizacionais, conforme ilustra a Figura
1, situada anteriormente .
A seguir, so levantadas as implicaes
da gesto por competncias para o setor
pblico e so apresentadas recomendaes
de ordem prtica.

Consideraes finais
No contexto atual, a eficincia e a
eficcia das organizaes parecem derivar,
cada vez mais, de sua capacidade de
desenvolver competncias e de integr-las
em torno dos objetivos organizacionais. No
setor privado, esse e outros pressupostos

RSP

afetos gesto por competncias parecem

j ter sido incorporados ao ambiente
organizacional, fundamentando a prtica
gerencial.
Isso tem ocorrido sobretudo pelo interesse por modelos de gesto que estimulem a aprendizagem, a adaptao e a inovao, capacidades consideradas essenciais
numa conjuntura de acelerao do desenvolvimento tecnolgico e de crescente exigncia
por maiores nveis de produtividade.

O questionrio
talvez a tcnica mais
utilizada para mapear
competncias. A
formatao desse
instrumento geralmente
requer a aplicao
prvia de uma ou mais
tcnicas anlise
documental, observao
e entrevista , com o
objetivo de identificar
elementos para compor
os seus itens.

O setor pblico tambm tem procurado acompanhar esse movimento,

buscando adotar a gesto por competncias como alternativa de gesto flexvel
e empreendedora que possibilite melhorar
a qualidade e a eficincia dos servios
pblicos (GUIMARES, 2000).
Sob essa perspectiva, os mtodos e as
tcnicas de mapeamento de competncias
descritos neste artigo constituem elemento

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 179-194 Abr/Jun 2005

189

RSP

Gesto por competncias: mtodos e tcnicas para mapeamento de competncias

central na gesto por competncias, sendo

teis para nortear a orientao profissional, a avaliao de desempenho, o planejamento de carreira e o desenvolvimento de
competncias dos servidores pblicos,
entre outros processos, de forma a proporcionar melhorias na qualidade dos servios prestados sociedade.
Cabe ressaltar, no entanto, que a eficcia
e a aplicabilidade, em organizaes pblicas,
de alguns processos afetos gesto por competncias ainda carecem de discusses mais
aprofundadas e investigaes empricas a respeito. Embora diversas empresas pblicas e
agncias reguladoras j adotem pressupostos da gesto por competncias, como o
caso do Banco do Brasil (BRANDO, 2001),
da Caixa Econmica Federal (RIBEIRO, 1999),
da Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuria (GUIMARES et al., 2001) e da
Agncia Nacional de Energia Eltrica (VILA,
2005), algumas questes parecem permanecer sem respostas: Poderia o setor pblico
instituir formas de remunerao varivel baseadas na expresso de competncias profissionais? Como realizar concursos pblicos
com base nas competncias mapeadas? Quais
as implicaes da gesto por competncias
no provimento de cargos de confiana? Em
que medida a expresso de competncias
profissionais, por parte dos servidores
pblicos, explicam o desempenho organizacional? Esses e outros aspectos ainda

190

precisam ser mais bem estudados e

discutidos.
Constitui tambm um desafio para as
organizaes pblicas assumir um papel
qualificante, como sugere Zarifian
(1999), no sentido de apoiar as iniciativas
de desenvolvimento profissional, criar um
ambiente que seja propcio aprendizagem
e oferecer aos servidores reais oportunidades de crescimento na carreira.
importante lembrar ainda que, por
possuir carter eminentemente dinmico,
uma competncia pode ganhar ou perder
relevncia ao longo do tempo. recomendvel, ento, que a organizao defina no
apenas o grau de importncia atual de suas
competncias, mas tambm estime a sua
relevncia futura. Isso permitiria agir
proativamente, desenvolvendo, no presente, competncias que sero importantes
no futuro.
Finalmente, recomenda-se evitar a
adoo de listas genricas de competncias, desprovidas de contexto ou desalinhadas da estratgia organizacional. Cada
organizao tem suas particularidades, sua
cultura, estrutura e estratgia, entre outros
elementos, que a distinguem das demais, o
que exige a definio de rol de competncias contextualizado e adequado s suas
necessidades especficas.
(Artig o recebido em maio de 2005. Verso
definitiva em junho de 2005)

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (2): 179-194 Abr/Jun 2005

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao

SIASG/ Comprasnet:
A Tecnologia da Informao na Gesto das Compras
Governamentais na Administrao Pblica Federal
Brasileira

Braslia, maio de 2002

Sumrio

Introduo, 3
Estrutura e Organizao, 3
Legislao e Normas, 5
Fases do Processo de Licitao, 6
Perfil das Compras Governamentais, 9
Criao e Trajetria do SIASG, 10
Estrutura do Siasg/Comprasnet, 13
Desempenho e Resultados, 22
Viso de Futuro, 24
Referncias, 25
Anexo, 27

Introduo
O Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais SIASG, ferramenta de
apoio informatizado aos processos de compras e contrataes. Disseminado por todos os
ministrios, autarquias e fundaes, representa uma experincia bem sucedida de
informatizao dos procedimentos de compra e contratao governamental no mbito
do Governo Federal Brasileiro. Como ferramenta de uso unificado e abrangente, tem
contribudo para a agilizao, incremento da competio e controle dos processos de
licitao. Mais recentemente, tm sido incorporadas ao SIASG novas facilidades das
Tecnologias de Informao, em especial o acesso por meio da Internet, no portal de
compras do Governo Federal o Comprasnet. Tornou-se veculo para a inovao dos
procedimentos de compra em sintonia com a reviso de leis e normas que j produziram
mudanas de ampla repercusso como o prego.
Este texto resgata a trajetria de aplicao da tecnologia da informao aos
procedimentos de compras e contrataes da administrao federal no Brasil. Enfoca de
modo especfico a trajetria de construo e a operao do SIASG e seu portal
Comprasnet. Retoma trabalhos anteriores de sistematizao e registro desta
experincia 1 . As sees que se seguem tratam de inicialmente apresentar a estrutura
organizacional, o marco legal e normativo, os procedimentos de contratao vigentes e
o perfil do Governo Federal como comprador. Em seguida, o SIASG e o seu portal
Comprasnet, so detalhadamente apresentados, sob o enfoque das suas funcionalidades
e respectivo impacto sobre o processo de compras. Os resultados do SIASG evidenciam
diversas melhorias alcanadas na reduo de custos de transao das licitaes, no
aumento da competio e na transparncia do processo.

Estrutura e Organizao
A rea de compras governamentais est organizada na forma de sistema, integrado por
unidades administrativas distribudas por todos os ministrios, autarquias e fundaes
pblicas da administrao federal. Trata-se do Sistema de Servios Gerais SISG2 , cujo
rgo central a Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao SLTI, que
compe a estrutura do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MP. O SISG
abrange os 18 Ministrios, as Secretarias da Presidncia da Repblica e mais de 300
autarquias e fundaes pblicas. 3 Esse Sistema organiza a gesto das atividades de
servios gerais, o que inclui as licitaes, contrataes, transportes, comunicaes
administrativas, documentao e administrao de edifcios pblicos e de imveis
funcionais. O SIASG a ferramenta informatizada de apoio gesto dos servios
gerais. Sua estrutura, funcionamento e estgio atual de implementao so objeto de
anlise detalhada em sees adiante.

Texto elaborado por Ciro Campos Christo Fernandes, com apoio do Departamento de Logstica e
Servios Gerais.
1
Registros anteriores da experincia esto nos trabalhos: PINTO, Solon Lemos. A Aplicao da
Tecnologia da Informao s Compras Governamentais na Administrao Federal in: Informtica
Pblica, ano 2, n. 2, dezembro de 2000, e DLSG/MP. Comprasnet - Portal de Compras do Governo
Federal, Braslia, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, 2001.
2
O SISG foi institudo pelo Decreto n. 1.094, de 23 de maro de 1994.
3
As autarquias e fundaes so entidades que executam atividades tpicas de administrao pblica e que
gozam de autonomia administrativa e financeira.

A organizao sistmica adotada para as principais atividades de apoio administrativo

na administrao federal, a exemplo das reas de planejamento, oramento, execuo
financeira, pessoal e informao e informtica. O rgo central do Sistema
responsvel pela orientao normativa, superviso tcnica e fiscalizao dos
denominados rgos setoriais ou seccionais. 4 Trata-se de relao de subordinao
tcnica, sem prejuzo da subordinao hierrquica dos rgos setoriais aos respectivos
ministros e dos seccionais aos dirigentes mximos das autarquias e fundaes 5 .
Alm do SISG, outras atividades de apoio administrativo esto tambm organizadas em
sistema, a exemplo do planejamento, oramento, execuo financeira e recursos
humanos.6 O governo federal est promovendo a progressiva integrao entre esses
sistemas, para facilitar o intercmbio de dados e melhorar o processo de gesto. Essa
integrao est sendo promovida a partir do desenvolvimento de um sistema de
informaes sobre a estrutura organizacional, 7 que servir de parmetro de referncia
para a agregao da informao dos demais sistemas. Quando estiver em plena
operao, dever facilitar o cruzamento de informaes entre os diversos sistemas, para
a produo de relatrios gerenciais.
As competncias da SLTI so basicamente de normatizao e superviso tcnica das
reas de servios gerais. Dessa forma, a Secretaria tem a responsabilidade pela
elaborao das normas e procedimentos para as compras e contrataes no mbito da
administrao federal, inclusive a proposio de Leis e de Decretos sobre esta matria.
A estrutura da Secretaria compe-se de 3 Departamentos e do Gabinete do Secretrio.
Conta com 108 servidores, dentre os quais 15 gerentes e assessores. A Secretaria foi
criad a em janeiro de 1999, no contexto da transio para o segundo mandato do
Presidente Cardoso, sucedendo Secretaria de Logstica e Projetos Especiais, como
decorrncia da extino do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado
MARE, e da subseqente absoro das suas atividades pelo ento recm-criado MP.
As funes relacionadas s compras e contrataes governamentais esto concentradas
no Departamento de Logstica e Servios Gerais - DLSG. O DLSG expede normas e
orienta a sua aplicao nas reas de administrao de materiais, obras e servios,
transportes, comunicaes administrativas e licitaes e contratos. O DLSG tambm
responsvel pelo gerenciamento e operacionalizao sistmica das atividades do SISG,
por meio do SIASG, cujos servios de operao so prestados pela empresa pblica
Servio Federal de Processamento de Dados Serpro.
No mbito de cada rgo ou entidade, a responsabilidade pelas compras e contrataes
das unidades administrativas setoriais ou seccionais de servios gerais, geralmente
subordinadas a um gerente (Subsecretrio de Administrao, Planejamento e
4

Os rgos setoriais so as unidades administrativas responsveis pelas execuo das atividades de

servios gerais nos Ministrios e rgos da Presidncia da Repblica. Os rgos seccionais so as
unidades com essas mesmas funes, no mbito das autarquias e fundaes pblicas.
5
Este modelo foi definido pelo Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, que tem norteado a
organizao da administrao federal brasileira desde os anos 60.
6
Os sistemas informatizados de apoio administrativo em operao so, alm do SIASG, os seguintes:
Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos - SIAPE, Sistema Integrado de Dados
Oramentrios - SIDOR e Sistema Integrado de Administrao Financeira - SIAFI.
7
Denominado Sistema de Informaes Organizacionais SIORG, contm uma base de dados com a
estrutura organizacional, aprovada em lei, dos rgos e entidades da administrao federal direta,
autrquica e fundacional.

Oramento), responsvel pela gesto de todas as funes administrativas (planejamento,

oramento, execuo financeira, informtica e servios gerais). A gesto operacional
das compras e contrataes realizada por gerentes em unidades denominadas
Unidades Administrativas de Servios Gerais - UASG, disseminadas nos Ministrios,
autarquias e fundaes pblicas. H 2.005 unidades gestoras de compras, dispersas por
todo o territrio nacional, com maior concentrao em Braslia e na regio Sudeste.

Legislao e Normas
No Brasil, est estabelecida na Constituio a exigncia do processo licitatrio para a
compra ou alienao de bens e a contratao de obras e servios de qualquer natureza,
visando assegurar a igualdade de condies a todos os interessados em vender ou
comprar do Estado (art. 37, XXI). As modalidades, procedimentos e requisitos legais de
compra e venda por meio de licitaes pblicas esto especificados na Lei n. 8.666, de
21 de junho de 1993, conhecida como lei das licitaes. Os dispositivos dessa lei
alcanam tambm a aquisio de bens e servios pelas entidades da administrao
indireta e pela administrao pblica dos Estados e dos Municpios.
A legislao brasileira estabelece as seguintes modalidades de licitao para compras e
contrataes:
1. Concorrncia: os interessados devem comprovar atender a requisitos de qualificao
exigidos em edital; aplica-se a compras em valores acima de R$ 650 mil ou de R$
1,5 milho, no caso de obras e servios de engenharia;
2. Tomada de Preos: convoca fornecedores previamente cadastrados, aplicando-se a
compras em valores at R$ 650 mil ou at R$ 1,5 milho, no caso de obras e
servios de engenharia;
3. Prego: aberto aos interessados que atendam aos requisitos de qualificao, aplicase aquisio de bens e servios comuns, de qualquer valor8;
4. Convite: prev a escolha e convite a um mnimo de trs fornecedores no ramo
pertinente ao objeto, podendo ser adotada para compras em valor at R$ 80 mil, ou
R$ 150 mil, em se tratando de obras e servios de engenharia;
5. Concurso: adotado para a escolha de trabalho tcnico, cientfico ou artstico,
mediante atribuio de prmio ou remunerao conforme critrios definidos em
edital;
6. Leilo: modalidade adotada para venda de bens inservveis, produtos apreendidos ou
penhorados, mediante lances.
Como critrios para julgamento das propostas, a legislao prev as alternativas de
menor preo, melhor tcnica, a combinao entre tcnica e preo.
permitida a dispensa de licitao, que pode ocorrer at um valor limite (R$ 8 mil e R$
16 mil, respectivamente, para bens e servios ou obras e servios de engenharia), em
situaes excepcionais de emergncia, calamidade, guerra e quando o processo
licitatrio conduzir a resultados antieconmicos. Grande variedade de outras hipteses
de dispensa foi prevista em lei, relativamente a produtos ou servios com caractersticas
peculiares, sendo que sucessivas emendas estabeleceram outras situaes de dis pensa,
8

A utilizao do prego ainda est restrita esfera da Unio e de Estados e Municpios que tenham
legislao prpria a respeito.

perfazendo atualmente um total de 24 excees, previstas em lei. Da mesma forma, so

admitidas inmeras situaes de inexigibilidade de licitao, que se aplicam a produtos
ou servios de natureza singular que pressuponham notria especializao, ou no caso
de profissionais artsticos.
Algumas inovaes tm sido adotadas no processo de licitao, sendo o de maior
impacto at o momento, o Prego. 9 Esta modalidade de licitao propicia a confrontao
direta entre os interessados, por meio de lances verbais, at a proclamao de um
vencedor. A disputa travada com o objetivo de reduzir os preos propostos
inicialmente. A sua aplicao s possvel para a aquisio de bens ou servios com
caractersticas de padronizao, que permitam a comparao e julgamento das propostas
com base exclusivamente no critrio de melhor preo. Outra importante inovao foi a
regulamentao da Licitao por Registro de Preos, prevista na Lei de Licitaes 10.
uma forma de concorrncia por meio da qual escolhida proposta, qual podem aderir
os demais participantes da licitao, para fornecimentos sucessivos, desde que adiram
ao preo vencedor.

Fases do Processo de Licitao

A licitao compreende procedimentos com caractersticas e componentes de carter
comercial, envolvendo a negociao de propostas de preo, e de carter jurdico-legal,
sujeitando-se a controles, interposio de recursos e aplicao de sanes
administrativas. Os procedimentos tm se beneficiado da aplicao de ferramentas de
tecnologia da informao e da introduo de inovaes na legislao e nas normas. A
descrio do processo de compras apresentada de forma genrica e bastante resumida,
sistematizada conforme a seguinte seqncia de fases: preparao, convocao,
habilitao, competio e contratao.1 1
Preparao
Durante esta fase, os rgos de compras atuam junto s reas que tenham necessidades
de compra e contratao de servios, sendo que os trabalhos so realizados
exclusivamente em mbito interno. A Lei exige a designao formal de um dirigente
responsvel em cada processo de compra, o qual geralmente delega os trabalhos
operacionais a um gestor de compras, denominado agente de compras ou ordenador
de despesas. A necessidade da compra ou contratao fundamentada em documentos
tcnicos que comporo um termo de referncia que servir de subsdio elaborao do
edital. Ao mesmo tempo, exigida a reserva no oramento do rgo, dos valores
estimados para o contrato, com indicao da respectiva rubrica oramentria.
O edital, pea-chave do processo, o documento de publicidade da licitao, sendo que
seu contedo integra as disposies do contrato que ser celebrado com o licitante
9

O Prego foi institudo pela Medida Provisria n. 2.026, de 4 de maio de 20 00, e regulamentado pelo
Decreto n. 3.555, de 8 de agosto de 2000. O prego eletrnico, realizado na Internet, foi regulamentado
pelo Decreto n. 3.697, de 21 de dezembro de 2000.
10
O Decreto n. 2.743, de 21 de agosto de 1998, regulamenta a Licitao por Registro de Preo.
11
No se pretendeu a abordagem rigorosa sob a tica jurdica e com utilizao da respectiva terminologia
especfica.

vencedor. O edital contm a descrio pormenorizada do objeto da compra ou

contratao, dos requisitos para participao do fornecedor na licitao, dos critrios de
julgamento das propostas e de apresentao de recursos pelos participantes, durante o
processo.
Em geral, a descrio do objeto requer especificaes tcnicas detalhadas e precisas,
muitas vezes apresentadas por meio de planilhas, preenchidas pelos licitantes, que
integram o edital. A consistncia de tais especificaes componente de importncia
crucial na administrao pblica, porque a impessoalidade deve ser estritamente
observada durante o processo, o que dificulta a utilizao de critrios tcnicos de
seleo de propostas, que no tenham sido previamente estipulados no edital. A
administrao tambm deve indicar um preo de referncia para a contratao, que
orienta o gestor de compras em relao aceitao da proposta vencedora. exigido
ainda, por fora da legislao, que seja emitido parecer jurdico sobre a legalidade do
edital da licitao.
Convocao
A convocao a fase na qual a licitao divulgada, por meio da publicao de aviso,
sendo este um extrato do contedo do edital. Ambos documentos devem estar
disponveis para consulta por qualquer interessado. A publicao do aviso obrigatria
na imprensa oficial. A tendncia atual no sentido de torn-la compulsria tambm na
Internet, o que j acontece no mbito da administrao federal, por meio do portal
Comprasnet. Alm da publicao oficial, as licitaes por concorrncia, tomada de
preos, concursos, leiles e dependendo do valor os preges, devem ter publicao
em jornal de grande circulao, o que tem sido percebido como fator de encarecimento
dos custos dos processos de compra. A Lei fixa prazos mnimos para conhecimento dos
editais pelos interessados. Este tem sido tambm aspecto da regulamentao legal ora
sob reavaliao, considerando que os meios eletrnicos de divulgao tendem a facilitar
o acesso aos documentos, com muito maior agilidade.
Habilitao
A fase de habilitao consiste na verificao da capacidade do licitante em atender ao
fornecimento a ser contratado, com base nos requisitos estabelecidos no edital.
Compreende o exame dos aspectos jurdicos e econmico -financeiros da empresa e da
sua situao perante as obrigaes fiscais. 1 2 A habilitao jurdica e a qualificao
tcnica e econmico-financeira obedecem aos critrios estabelecidos no edital. A
regularidade fiscal deve ser verificada em relao Fazenda Nacional, Seguridade
Social e ao Fundo de Garantia do Tempo de Servio - FGTS. A informatizao do
cadastramento dos fornecedores tem representado importante melhoria desses
procedimentos, como se abordar adiante.
Outra inovao a realizao dos procedimentos de habilitao somente do fornecedor
vencedor na fase de competio. Conhecida como inverso de fases, esta
simplificao do processo foi introduzida juntamente com a criao do prego, como
12

A habilitao em sentido amplo se desdobra em diferentes procedimentos, aos quais corresponde o

exame de documentao especfica: a habilitao jurdica, a qualificao tcnica, a qualificao
econmico- financeira, a verificao da situao de regularidade fiscal e da existncia de antecedente de
falncia e concordata.

nova modalidade de licitao. Assim, fica dispensado o desnecessrio exame de toda a

documentao dos participantes na licitao, uma vez que somente o vencedor de fato
dever estar habilitado.
Competio
A fase de competio consiste em evento pblico no curso do qual so abertas as
propostas encaminhadas pelos licitantes, examinadas e julgadas com base nos critrios
do edital. O julgamento resulta na classificao das propostas, sendo que a vencedora s
ter efetividade se o licitante tambm cumprir com os requisitos de habilitao. No caso
do prego, as propostas iniciais esto sujeitas disputa por lances, na qual os
fornecedores podem reduzir preos. A sesso pblica ocorre em dia, hora e local
previamente determinados e serve tambm ao exame de habilitao. A realizao da
sesso requer ainda procedimentos especficos de identificao formal dos participantes,
por meio de credenciamento. Em modalidades avanadas de licitao, como o prego
eletrnico, a sesso ocorre de forma virtual, na Internet. No prego presencial, apoiada
por sistema informatizado de registro, clculo e seleo das propostas escritas e dos
lances verbais, que permite o acompanhamento da sesso pela Internet.
A abertura das propostas tambm implica na checagem de especificaes, com base nas
exigncias do edital, o que pode determinar protelaes e recursos, responsveis muitas
vezes pela pouca agilidade do processo. Da mesma forma que no procedimento de
habilitao, a informatizao tem contribudo para a melhoria dos procedimentos de
aceitao e julgamento de propostas. No prego, elas so encaminhadas por meio de
planilhas previamente elaboradas.
As propostas vencedoras esto ainda sujeitas aceitao ou no pelo gestor de compras,
que avalia o preo considerando a sua compatibilidade com o valor de referncia e com
preos praticados em licitaes realizadas com o mesmo objeto. Tambm com relao a
este aspecto, a constituio de sistemas informatizados de registro de preos tem sido
priorizada.
O processo se conclui com a declarao do licitante vencedor, sendo que diante da
eventual existncia de recursos dever haver, previamente, deciso a respeito. Segue-se
a homologao da licitao pelo dirigente responsvel (autoridade competente), o qual
confirmar a regularidade de todos os procedimentos adotados, mediante ato formal.
Todo o processo licitatrio registrado em ata detalhada, cujo extrato indicando o
vencedor e o objeto da contratao, de publicao obrigat ria. Sistemas eletrnicos de
apoio, a exemplo do utilizado no prego, emitem automaticamente a ata, a partir de
modelos padronizados. A sua divulgao atualmente se d tambm por meio da Internet.
Contratao e Execuo
O procedimento denominado adjudicao consiste na convocao do licitante vencedor
para celebrao do contrato, no prazo definido no edital. Nos preges, este
procedimento mais expedito, realizado ao final da sesso pblica. Na hiptese de no comparecimento do licitante vencedor ou de perda dos requisitos de manuteno da
habilitao, at a data da assinatura do contrato, o processo licitatrio retomado, com
a convocao do licitante que tenha apresentado a segunda melhor oferta, e assim
sucessivamente.
8

A execuo dos contratos cons iste na entrega do bem adquirido ou na prestao do

servio contratado. O gestor de compras emite um ateste de cumprimento do contrato,
o qual permite a emisso de ordem de pagamento, denominada empenho, 1 3 para
subsequente liquidao, na forma de crdito bancrio. No caso de contratos de servio,
os pagamentos so realizados conforme cronograma fsico -financeiro de desembolso,
sendo que a cada pagamento deve corresponder a verificao de execuo do servio.
Os procedimentos de ateste e de emisso de emp enho, j esto informatizados e
integrados ao sistema de administrao financeira (SIAFI).

Perfil das Compras Governamentais

O perfil de compras da administrao federal de um comprador de vulto, quando
considerado em seu conjunto. As despesas totais com aquisio de bens e servios
alcanam R$ 14,2 bilhes (dados de 2001), anualmente, no mbito da administrao
pblica federal, includas as autarquias e fundaes pblicas (Tabela n. 1, no Anexo).
Deste total, quase a metade (49,4%) representada po r modalidades no-competitivas
de compra ou contratao, por meio de inexigibilidade, dispensa ou suprimento de
fundos. So compras e contrataes realizadas livremente, sem necessidade de
observncia obrigatria dos procedimentos complexos e demorados de licitao
competitiva, valendo-se da previso de excees na legislao. Contudo, em muitos
casos so despesas realizadas por meio de contrataes especiais, dispensadas de
licitao porque providos por fornecedores internos da administrao federal, a exemplo
da prestao de servios de informtica.
As despesas de custeio so a mais importante fatia das compras governamentais,
compreendendo cerca de R$ 10,9 bilhes (Tabela n. 2, no Anexo). Essas despesas
abrangem aqueles itens que a administrao federal compra ou contrata para atender s
necessidades de manuteno da mquina administrativa, no estando includos,
portanto, os gastos com bens e servios que sejam consumidos diretamente pelos
cidados, tais como servios mdicos e hospitalares, materiais farmacuticos, etc.
Representam itens de consumo direto da administrao pblica, em atividades -meio,
cujo controle enfocado com grande nfase pelos dirigentes da administrao federal1 4.
O item de despesa com maior peso a prestao de servios de pessoas jurdicas, que
responsvel por 57% do custeio. Esse item inclui os servios prestados por empresas de
manuteno predial em atividades como limpeza, conservao e segurana, com
elevado impacto nas despesas totais.
A apresentao mais desagregada de parte dessas despesas, mostrada na Tabela n. 3
(Anexo), individualiza aqueles componentes dos servios de pessoas jurdicas, que
constituem a maioria das despesas com manuteno predial e de equipamentos, no valor
anual de aproximadamente R$ 2,2 bilhes. Representam itens de despesas tipicamente
adquiridos por meio de licitao em modalidades competitivas e que tm sido objeto de
especial ateno com vistas melhoria dos processos de compra. Observa-se que o item
13

O empenho o ato administrativo por meio do qual so comprometidos recursos oramentrios para o
pagamento de fornecedores.
14
Estas despesas constituem alvo preferencial para aes de reduo de custos, sem afetar a cobertura e
qualidade dos servios oferecidos ao cidado. A melhoria do processo de comp ras e contrataes
percebida como uma das linhas de ao para reduo de despesas.

de maior peso representado pelas despesas com materiais e servios de informtica,

responsveis por 52,1% das despesas totais. Trata-se de item de despesa que adquiriu
expressiva participao, como resultado da informatizao crescente da administrao
federal. Ainda representam parcela importante das despesas de manuteno, a
contratao dos servios de limpeza e vigilncia, que somados perfazem cerca de 23,5%
das despesas. Os servios de telecomunicaes respondem por cerca de 10% das
despesas totais.

Criao e Trajetria do SIASG

O SIASG vem sendo constitudo gradativamente, ao mesmo tempo em que foram
experimentadas inovaes e revistos os procedimentos das compras e contrataes. A
trajetria percorrida em cerca de doze anos evidencia consistente consolidao do
Sistema no mbito da administrao federal, alcanando amplo reconhecimento. Em
particular, observa-se avano significativo na melhoria dos procedimentos de
habilitao dos fornecedores. A percepo do fornecedor como cliente e parceiro
tambm se desenvolveu e conduziu ao desenvolvimento de um conjunto de servios.
Tambm a divulgao das licitaes experimentou expressivos avanos com a
disseminao da divulgao eletrnica. A recente instituio de novas modalidades de
licitao conduziu introduo de processos de compra nos quais a fase de competio
transcorre em meio virtual, como o caso do prego e da cotao eletrnica. Uma
sntese dos marcos mais importantes desta trajetria apresentada no Quadro n. 1, no
Anexo.
A criao do SIASG, em 1994, atendia necessidade de informatizar as rotinas de
servios gerais e ocorreu simultaneamente instituio do SISG. 1 5 Dessa forma, o
Governo Federal dotava a rea de servios gerais de uma estrutura organizacional
uniforme, sob a coordenao de um rgo central responsvel pela normatizao e
superviso tcnica. Ao mesmo tempo, introduzia a ferramenta informatizada como
instrumento da modernizao dessa atividade. Os esforos iniciais estiveram
direcionados para a constituio do catlogo de materiais e servios, o cadastramento
unificado de fornecedores e o registro de preos de bens e servios. Estas trs
prioridades deram origem aos trs mdulos inicialmente implantados: o Catlogo
Unificado de Materiais e Servios - Catmat/Catser, o Sistema de Cadastramento
Unificado de Fornecedores - SICAF e o Sistema de Registro de Preos - SIREP.
O cadastro de fornecedores se afirmou como ferramenta de ampla utilizao na
administrao federal. O SICAF propiciou a racionalizao de esforos na constituio
e manuteno de cadastros. Anteriomente sua disseminao, cada rgo mantinha o
seu prprio cadastro de fornecedores, na forma de registros manuais, mobilizando um
contingente elevado de mo-de-obra para atualizao e guarda de documentos.
Os cadastros manuais e descentralizados eram de notria fragilidade. A sua atualizao
exigia o acompanhamento e registro manual, utilizando como fonte de informao a
publicao oficial (por meio do Dirio Oficial), o que acarretava risco de erro e maior
facilidade para fraudes. Era comum a tentativa de registro em cadastro de outro rgo,
por fornecedores impedidos de licitar. Para o fornecedor em situao regular, a
15

Decreto n. 1.094, de 23 de maro de 1994.

10

superposio de cadastros impunha maiores custos e dificuldades, uma vez que

pressupunha a apresentao peridica de documentao em todos eles.
O Governo Federal se empenhou em fortalecer o SICAF e afirmar o seu papel de
cadastro unificado, qualificando-o como registro cadastral oficial do Poder Executivo
Federal, proibindo a realizao de qualquer compra ou contratao junto a
fornecedores no-cadastrados.16 Importantes avanos se sucederam com a extenso da
utilizao do SICAF para as empresas estatais, mediante adeso. 1 7 Mais recentemente,
est em estudos a sua utilizao tambm pelo Executivo e Judicirio. Ademais, o seu
crescimento e reconhecimento tambm suscitou o interesse de Estados e Municpios na
sua utilizao, que se d por meio da celebrao de convnio.
O catlogo de materiais e servios (Catmat/Catser), em processo de constituio,
essencial para a definio padronizada das especificaes de compra e contratao,
permitindo a comparao e controle com mais preciso e consistncia tcnica. Desde
1997, adota padro internacional de catalogao. O catlogo j conta com 45 mil itens,
organizados em 13 mil linhas de fornecimento de materiais (dos quais, 36% de
informtica e 13% de material de expediente) e 2 mil de servios, supridos por cerca de
152 mil fornecedores.
Os trabalhos de catalogao esto sendo desenvolvidos com a participao de rgos
que atuam como unidades de catalogao pblicas. Orientaes adotadas a partir de
2001, procuram direcionar os trabalhos de catalogao para os bens e servios de
solicitao mais freqente nas licitaes e tornam obrigatrios a consulta e - quando for
o caso - o registro por iniciativa do gestor de compras.1 8
Operando desde 1997, a consulta ao registro de preos praticados (SIREP), tornou-se
procedimento obrigatrio, sendo objeto de regulamentao especfica em 1999.1 9
Previamente adjudicao da licitao, os gestores de compra devem verificar a relao
de preos praticados para o bem pretendido, averiguando a sua compatibilidade com
outras licitaes similares, admitida faixa de tolerncia nos valores, em at 20% a
maior.
Avano significativo na trajetria de construo do SIASG foi a sua conexo a
plataforma web, com o lanamento do site Comprasnet, em meados de 1998. O site
inicialmente serviu divulgao de avisos e editais e de resumos dos contratos firmados
pela administrao federal. Em articulao com a operao do Comprasnet, foi
desenvolvido o mdulo Sistema de Divulgao Eletrnica de Compras - SIDEC, que
encaminha automaticamente os documentos a serem publicados, de forma simultnea,
na Internet e na imprensa oficial.
A partir de 2001, teve incio a divulgao dirigida de licitaes, denominado Listas
Preferenciais: um servio de aviso automtico ao fornecedor, por e-mail, sobre editais
que contenham produtos ou servios no seu ramo de atuao. Como servio de
16

Instruo Normativa MARE n. 5, de 21 de julho de 1995.

O Decreto n. 3.722, de 9 de janeiro de 2001, reforou o papel do SICAF como o registro cadastral da
administrao federal, regulamentando a sua utilizao obrigatria pelos fornecedores de qualquer rgo
ou entidade que a ele aderir.
18
Portaria SLTI n. 3, de 29 de outubro de 2001.
19
Instruo Normativa SEAP n. 4, de 8 de abril de 1999.
17

11

contratao facultativa, mediante pagamento, inaugurou um novo formato de atuao do

SIASG, voltado para a prestao de servios, enfocando o fornecedor como cliente e
gerando recursos para assegurar a sustentao de novos investimentos no seu contnuo
aperfeioamento.
A consolidao da Internet como veculo preferencial de publicao dos avisos de
licitao 20 rapidamente se delineou, em virtude de seus custos consideravelmente
menores. A partir de 2001, a divulgao da ntegra dos editais de licitao no
Comprasnet foi adotada, tornando desnecessrio o comparecimento do fornecedor ao
rgo para retirada de documentao.2 1
Com a evoluo do Comprasnet para portal de compras do Governo Federal, foi
incorporado um conjunto de informaes, dados estatsticos, materiais de consulta e
novas ferramentas de apoio ao processo de compras: o Prego Eletrnico, o Simulador
de Prego, o aplicativo apoio aos Preges Presenciais e o de Cotao Eletrnica de
Preos. Alm disso, foi promovida completa remodelao visual e introduzidas
facilidades de navegao, de busca e de consulta. Nesta nova configurao, o portal est
disponvel desde novembro de 2001.
Ao lado da consolidao do mdulo de cadastramento de fornecedores (o SICAF), o
SIASG como um todo tambm percorreu uma trajetria de reconhecimento crescente
como a ferramenta bsica de gesto das compras, que culminou com a sua integrao ao
sistema de administrao financeira (SIAFI). A integrao resulta em que todos os
processos de compra e contratao transitam obrigatoriamente pelo SIASG, o que
fortalece o seu papel de controle e abre caminho para uma futura informatizao e
redesenho de todos os procedimentos. O primeiro passo nesse sentido foi o lanamento
do chamado empenho automtico, em maro de 1999, por meio do qual as informaes
relativas ao desembolso financeiro dos contratos passaram a ser registradas e
processadas no mbito do SIASG. 2 2
A integrao com as bases de dados dos rgos de arrecadao foi outra linha de
trabalho percorrida ao mesmo tempo, com impacto no fortalecimento do cadastro de
fornecedores (SICAF), que desde 2001 est interligado on line com os sistemas de
arrecadao tributria. Finalmente, um marco importante ser o ingresso no SIASG das
empresas estatais e dos rgos e entidades do Legislativo e do Judicirio, em processo
implementao por deciso do Congresso Nacional.2 3 Alm disso,o Governo Federal
tem franqueado o acesso ao SIASG a outros nveis e esferas de Governo, por meio da
celebrao de acordos de cooperao tcnica. J foram celebrados 44 acordos com
empresas estatais e rgos de governo estaduais, inclusive do Judicirio (Quadro n. 2,
no Anexo). H interesse em permitir a disseminao das ferramentas e da base de dados
constituda no Sistema. Os acordos permitem a consulta aos mdulos ou a utilizao de
ferramentas e funcionalidades.
20

Os avisos anunciam a abertura de procedimento licitatrio nas modalidades convite e concorrncia.

Portaria SLTI n. 4, de 29 de outubro de 2001.
22
Instruo Normativa SEAP n. 3, de 31 de maro de 1999. Desde janeiro de 2001, o emp enho por meio
do SIASG foi tornado obrigatrio para todos os rgos.
23
A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) determina que seja promovido o ingresso de todos os rgos
e entidades que participem dos oramentos fiscal, da seguridade social e de investimentos das estatais
(Lei n. 10.266, de 24 de julho de 2001, art. 86). Consagra ainda a utilizao do SIASG como base de
consulta na apreciao da proposta oramentria e no seu acompanhamento e fiscalizao (art. 76).
21

12

No relacionamento com suas clientelas, o conceito de prestao de servios foi

assimilado operao do Comprasnet. A SLTI est ensaiando um novo arranjo para o
seu desenvolvimento e gesto, baseado na celebrao de parceria com o setor privado.
Trata-se de iniciativa indita na administrao pblica, que pretende assegurar a auto sustentabilidade financeira do empreendimento e a garantia de aperfeioamento e
atualizao contnuos, particularmente na assimilao de inovaes tecnolgicas e de
delivering de servios aos fornecedores. O ponto de partida foi a viso do Comprasnet
na perspectiva de um modelo de negcios G2B, com elevado potencial de inovao na
oferta de servios e na gesto, por meio de parceria entre Governo e gestor privado que
tenha capacidade de investimento e domnio tcnico na rea. Desde 2001, os servios e
os contedos do portal Comprasnet tm sido geridos por consrcio de empresas de
informtica, em parceria com o Serpro. O desenvolvimento do ambiente virtual de
compras (Licinet), est send o realizado pelo consrcio e se insere nas atividades
previstas de gesto do Comprasnet sob novo modelo de negcio.

Estrutura do Siasg/Comprasnet
O SIASG constitudo por mdulos que realizam um conjunto de procedimentos do
processo de compras e contrataes compreendendo: o cadastro de fornecedores, o
catlogo de materiais e servios, o sistema de divulgao eletrnica de licitaes, o
sistema de registro de preos praticados, o sistema de gesto de contratos, o sistema de
emisso de ordem de pagamento (Empenho), o prego eletrnico e a cotao eletrnica,
uma ferramenta de comunicao entre os seus usurios e um extrator de dados
estatsticos (Datawarehouse). Os mdulos esto conectados a plataforma web, dispondo
de aplicativos para acesso por meio da Internet, tendo como ponto de entrada o portal
Comprasnet. O portal dispe de uma base de legislao, normas e manuais sobre
compras e de um aplicativo de apoio aos preges presenciais. Um ambiente virtual de
compras est em desenvolvimento para operar como front-office dos gestores de
compras da administrao federal. O SIASG est protegido por senha e comporta
diferentes perfis de usurios. O Quadro n. 3, no Anexo, apresenta a sistematizao dos
mdulos e respectivas funcionalidades, cujos detalhes so explorados nos itens que se
seguem.
O SIASG est ramificado pelos rgos e entidades integrantes do SISG, com cerca de
20 mil usurios credenciados. O acesso se d por terminais dedicados ou por
microcomputadores conectados Internet. Os rgos de compras (UASG) dispem de
terminais, sendo que o acesso depende de prvio cadastramento e habilitao dos
usurios e compreendendo modos de utilizao total e parcial24. O cadastramento
realizado pelo DLSG, responsvel pela administrao do Sistema, mediante des ignao
formal de servidores pblicos e respectivos substitutos para registro na condio de
usurio do Sistema e obteno de senha de acesso. Os servidores indicados como
usurios devem estar lotados nas Unidades responsveis pelas atividades de logstica e
servios gerais.
O Sistema opera com perfis e nveis de acesso especficos, associados a cada senha
concedida. Os operadores so identificados pelo respectivo nmero de CPF, o qual
vinculado senha. Por ocasio do cadastramento, o Sistema faz o cotejamento
24

Os critrios de acesso foram regulame ntados na Portaria SLTI n. 2, de 27 de outubro de 2000.

13

automtico das identificaes individuais apresentadas com o Cadastro Geral do CPF,

de forma a evitar a habilitao como operador de pessoas estranhas administrao
pblica. O SIASG possui recursos de segurana que asseguram o registro automtico
das transaes realizadas, inclusive a identificao do operadores, hora e data do acesso,
a UASG qual pertena, o nmero do terminal utilizado e as informaes consultadas.
Fazem uso do Sistema compulsoriamente todos os integrantes do SISG, sendo que
permitida a inscrio facultativa de outros rgos e entidades da administrao federal.
O acesso modalidade de uso total do Sistema permite que o processamento dos atos
administrativos relativos a compras e contrataes seja realizado por intermdio do
Sistema. Cabe UASG processar as transaes e atualizar os arquivos do Sistema. Est
disponvel ainda a modalidade de uso denominada parcial, que propicia o acesso a
algumas funes do Sistema ou somente consultas, conforme a necessidade do rgo.
Cadastro de fornecedores
O Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores SICAF, o mdulo do
SIASG, operado on-line, que cadastra e habilita as pessoas fsicas ou jurdicas
interessadas em participar de licitaes promovidas pelos rgos e entidades integrantes
do SISG. um sistema de cadastramento unificado, em nvel nacional. O fornecedor
pode se cadastrar em qualquer dos 27 estados da Federao, por intermdio de 1.800
postos de cadastramento, ficando apto a participar das licitaes em toda a
administrao federal. Ou seja, o cadastramento no sistema dispensa o fornecedor da
reapresentao de documentao a cada licitao e atesta a sua situao regular perante
as autoridades de arrecadao fiscal e de seguridade social, por meio de simples
consulta on-line.
O pr-cadastramento pode ser realizado diretamente por meio da Internet, devendo a
documentao ser apresentada posteriormente a uma unidade cadastradora2 5 . Embora
ainda dependente de documentao manual, o procedimento de cadastramento tem
propiciado a reduo na utilizao de formulrios e suprimido o trabalho de transcrio
dos dados.
O Cadastro registra tambm os fornecedores inadimplentes, inclusive aqueles que
eventualmente no tenham sido cadastrados anteriormente. recurso destinado a
fortalecer o controle sobre fornecedores impedidos de contratar com a administrao
federal. Outro benefcio da informatizao do cadastro foi a inviabilizao da
apresentao de certides falsificadas pelos fornecedores, fortalecendo a confiabilidade
dos processos licitatrios. Como o sistema consultado diretamente pelos gestores
pblicos responsveis pelas licitaes, tornou obsoleta a comprovao da regularidade
fiscal por meio de documentao em papel.
O SICAF est integrado aos sistemas de controle de dvidas tributrias da Unio 2 6. Neste
caso, a integrao visa introduzir controles estritos - permanentemente atualizados e de
25

Os rgos de compras (UASG) em quase todos os rgos e entidades da administrao federal, em todo
o pas, so cadastradores do SICAF. Com a interligao eletrnica dos procedimentos, o cadastramento
pode ser feito em rgo e/ou local diferente daquele com o qual o fornecedor pretende realizar licitaes.
26
O Cadastro est interligado com as bases da Secretaria da Receita Federal SRF, da Procuradoria Geral
da Fazenda Nacional - PGFN, do Instituto Nacional do Seguro Social INSS, do Instituto Nacional do
Seguro Social INSS e do Fundo de Garantia do Tempo de Servio - FGTS (administrado pela Caixa

14

consulta rpida sobre os fornecedores interessados em transacionar com o Governo

Federal. Possibilita a consulta on line s respectivas bases de dados, de forma que o
gestor de compras tem acesso atualizado situao do fornecedor, virtualmente
impedindo utilizao de certides falsas.
Embora atenda primariamente necessidade de intensificar controles, so mecanismos
que agilizam procedimentos, inclusive beneficiando os prprios fornecedores em
situao regular, que vem reduzidos seus custos de transao. Outro aspecto relevante
a inibio da concorrncia desleal, praticada por empresas em situao irregular que se
valiam de expedientes para burlar as exigncias legais de certides fiscais.
Catlogo de Materiais e Servios
O Catlogo Unificado de Materiais e Servios um mdulo do SIASG que estabelece
um padro nico de descrio dos materiais e servios para toda a administrao. O
catlogo possibilita a uniformizao nas especificaes de compras do governo federal e
a determinao de padres de rendimento de materiais e de desempenho dos servios.
Alm disso, permite a comparao precisa de preos praticados entre diferentes
licitaes, porque uniformiza as mtricas de aferio de quantidade e qualidade do
produto ou servio. Com essa facilidade, o gestor de compras tem acesso a consultas e
ao download dos Catlogos de Materiais e de Servios. O mesmo servio oferecido
aos fornecedores cadastrados no SIASG, mediante assinatura.
O cadastro adota o padro de classificao do Federal Supply System, desenvolvido
pelo governo dos Estados Unidos e utilizado no mbito da Organizao do Tratado do
Atlntico Norte Otan. Trata-se de catlogo internacional que facilita a realizao de
transaes comerciais entre fornecedores de diferentes pases. O registro de produto ou
servio no Catlogo tambm facilita a penetrao do fornecedor nos mercados
internacionais.
Divulgao eletrnica de licitaes
O Sistema de Divulgao Eletrnica de Compras SIDEC, oferece rotinas
automatizadas para a publicao dos avisos de licitaes na Imprensa Oficial. A
insero na Internet ocorre automaticamente, como procedimento operacional do
SIASG, simultaneamente publicao no Dirio Oficial. Ou seja, qualquer compra ou
contratao divulgada obrigatoriamente em meio eletrnico, facilitando o acesso por
parte dos fornecedores, que podem numa simples consulta Internet, encontrar em um
mesmo local os editais e convites de todos os rgos e entidades da administrao
federal. Permite ainda o acesso por meio da Internet aos avisos, editais e outras
informaes sobre as compras governamentais. Os fornecedores interessados em
participar de licitaes podem fazer consultas e download de arquivos eletrnicos
contendo editais, dispensando a necessidade de deslocamento e facilitando a
participao de fornecedores de outras localidades nas licitaes. Alguns destes servios
so adquiridos opcionalmente, mediante assinatura (veja item Servios a Fornecedores).
Registro de preos praticados

Econmica Federal CEF).

15

O mdulo denominado Sistema de Registro de Preos SIREP, atende s consultas dos

gestores pblicos sobre preos praticados nas licitaes. O SIREP registra e armazena
em banco de dados os preos praticados pela administrao pblica, por meio do
acompanhamento de todas as licitaes realizadas. Ao conduzir uma licitao, o gestor
pblico dispe de um referencial de preos no mbito da administrao federal e, em
alguns casos, do mercado. A consulta ao Sistema permite conhecer os preos praticados
de cada item do cadastro de materiais e servios (Catmat/Catserv), no trimestre ou ano,
por regio geogrfica e por data. A confrontao com o preo vencedor permite ao
gestor avaliar a convenincia e oportunidade de concluir a transao, adjudicando a
licitao.
Gesto de contratos
O Sistema de Contrataes SICON, registra e acompanha os contratos firmados no
mbito da administrao federal, durante a sua execuo. O registro aciona
automaticamente a publicao do extrato de contrato na Internet e o seu
encaminhamento ao Dirio Oficial. O cronograma fsico-financeiro de execuo do
contrato tambm armazenado no SICON, permitindo o acompanhamento e
comparao entre o previsto e a efetivamente realizado. O sistema permite a introduo
de Termos Aditivos aos contratos. Dispe ainda de funcionalidade que permite o
registro da comprovao da execuo do contrato, pelo gestor de compras. Assim, a
rotina denominada Ateste - anteriormente realizada na forma de documento emitido
manualmente - est incorporada ao SICON. Esta rotina interligada de emisso de
ordem de pagamento, pelo sistema de administrao financeira (SIAFI).
Emisso de minuta de empenho
Este mdulo possibilita a gerao automtica de minutas de empenho de forma
interligada com o sistema de execuo financeira da administrao federal (SIAFI).
Evita a duplicidade de procedimentos, agilizando os pagamentos, alm de permitir o
controle gerencial sobre as despesas com licitaes da administrao federal.
Prego eletrnico
A ferramenta de Prego eletrnico possibilita a realizao de todos os procedimentos do
rito pblico do prego em meio eletrnico e de boa parte das fases de preparatrias e
posteriores. Est modulada de forma a permitir nveis diferenciados de acesso ao
pregoeiro, aos fornecedores participantes e sociedade em geral. Ao pregoeiro,
responsvel pela conduo do prego, fornecida a visualizao das propostas
recebidas, classificadas por preo, alm do valor de referncia adotado pela
administrao pblica para cada item de compra. Alm disso, a ferramenta dispe de
chat para a comunicao entre o pregoeiro e os fornecedores participantes para
esclarecimento de dvidas, durante a fase de apresentao de lances do prego.
Para o fornecedor, a ferramenta o canal para registro e encaminhamento da proposta,
oferecendo recursos de checagem automtica do preenchimento do formulrio
eletrnico, expedindo mensagens de operao realizada com sucesso, ou de
devoluo, quando esta no for acatada. Nos casos de aquisio de bens ou servios de
maior complexidade e desde que exigido em edital, a proposta encaminhada com
anexo contendo a especificao detalhada do objeto. Durante o prego, o fornecedor
16

sempre dispe da visualizao da melhor proposta inicial e do lance de menor valor, a

cada momento, podendo se posicionar em relao apresentao de lances. A ata com o
registro pormenorizado de todo o desenrolar do certame elaborada automaticamente e
publicada no Comprasnet, com acesso pblico.
A ferramenta permite ainda que a sociedade acompanhe em tempo real os preges
eletrnicos e presenciais que estejam acontecendo, inclusive com a visualizao dos
lances. Para o treinamento de pregoeiros, foi desenvolvido o programa Simulador de
Prego, para utilizao inclusive por meio de auto -aprendizado. Reproduz todos os
procedimentos, inclusive com exemplificao de situaes.
Apoio ao prego presencial
Alm do prego eletrnico, foi desenvolvido uma ferramenta informatizada para apoio
s sesses do prego presencial. Trata -se de programa opervel em micro-computador,
que realiza o registro das propostas iniciais dos fo rnecedores participantes e sua
classificao automtica, com base no menor preo ofertado. Durante a fase de disputa
verbal, efetua o registro do valor dos lances e respectivo fornecedor, atualizando a
classificao. Estas informaes so projetadas em tela por equipamento de data show,
proporcionando maior agilidade e segurana aos procedimentos. Alm disso, permite o
acompanhamento da sesso pela Internet. Este aplicativo est disponvel para download
no portal Comprasnet.
Cotao Eletrnica de Preos
A cotao eletrnica uma aplicao para compras simplificadas, com base na
divulgao das propostas pela Internet com prazo para recebimento de ofertas, cujos
preos ficam registrados no sistema. Atende s necessidades de aquisies de menor
valor, abaixo do limite mnimo exigido para a utilizao obrigatria das modalidades de
licitao 27. So compras que atendem a necessidades imediatas, requerendo maior
agilidade e simplicidade de procedimentos. A cotao eletrnica introduz condies de
maior competio , porque permite a participao de qualquer fornecedor interessado,
desde que previamente cadastrado.
Comunicao entre gestores de compras
O mdulo denominado Comunica, permite a troca de mensagens eletrnicas por meio
dos terminais do SIASG, entre os gestores de compras, para a realizao de consultas e
divulgao de informaes de interesse do setor. Este servio tem agilizado a
divulgao de orientaes normativas do rgo central - por meio de avisos e circulares
- que podem ser simultaneamente transmitidas aos rgos e entidades da administrao
federal em todo o territrio nacional.
Base de legislao, normas e manuais
Trata-se de conjunto de arquivos que renem a legislao e as normas derivadas sobre
compras, contrataes e outros temas da rea de servios gerais, publicadas no mbito
27

A Lei permite que a aquisio de bens e servios em valores inferiores a R$ 8 mil seja realizada
livremente, dispensada a obrigatoriedade de obedincia aos procedimentos de licitao (art. 24, II da Lei
n. 8.666/93).

17

da administrao federal, oferecido para consulta e download no portal Comprasnet.

Inclui tambm os manuais e cartilhas produzidos pelo rgo central de compras (SLTI).
A parte de legislao inclui a Lei de Licitaes (Lei n. 8.666/93) e numerosa legislao
e normas (leis, medidas provisrias, decretos, instrues normativas, portarias e outros
), em especial a que instituiu novas modalidades e procedimentos de licitao. Tambm
esto disponveis o boletim estats tico de compras (Informativo Comprasnet)2 8 e os
manuais e cartilhas sobre prego, prego eletrnico e cotao eletrnica, dentre outros.
Extrator de dados (Datawarehouse)
O SIASG teve incorporadas ferramentas de Datawarehouse para extrao e
manipulao de dados. A ferramenta permite a produo de tabulaes de dados
visando a elaborao de relatrios gerenciais e o monitoramento da rea de compras.
possvel a obteno de sries histricas de dados e a consulta por meio de referncia
cruzada e palavra-chave. A base de dados disponvel alcana at 1994, sendo que desde
2001, os dados englobam efetivamente todas as compras e contrataes da
administrao federal. O Datawarehouse tambm utilizado na elaborao do
Informativo Comprasnet.
Atualmente, a ferramenta utilizada pelos gestores do rgo central (SLTI) estando em
implantao o acesso direto por usurios do Comprasnet (gestores de compras) e por
gerentes estratgicos da administrao federal. O acesso direto foi franqueado tambm
ao Tribunal de Contas da Unio - TCU, e Comisso Mista de Oramentos do
Congresso Nacional, alm da prpria SLTI, para utilizao nos trabalhos de
acompanhamento das contas pblicas.
Ambiente virtual de compras
Em fase de implantao, o ambiente virtual de suporte e pad ronizao para os gestores
de compras, denominado Licinet, um aplicativo que incorporar aos recursos j
disponveis no portal Comprasnet, novas ferramentas de apoio s licitaes: modelos de
editais em todas as modalidades e nos tipos de bens ou servios mais freqentemente
contratados; modelos de documentos e de projetos bsicos necessrios ao processo de
licitao e roteiros de procedimentos padronizados abrangendo as etapas da licitao.
So ferramentas que representam avano na padronizao de procedimentos, com base
no estudo e identificao de melhores prticas administrativas. Embora no seja
possvel abranger toda a variedade de tipos de bens e servios, inclusive as obras e
servios de engenharia, o Licinet dever viabilizar a informatizao de processos da
maior parte das licitaes governamentais. Alm das novas ferramentas em
desenvolvimento, o ambiente virtual tambm oferecer todo o conjunto de legislao,
normas e jurisprudncia sob nova sistematizao.
Portal Comprasnet

28

O Informativo Comprasnet publica mensalmente tabulaes de dados sobre a execuo financeira das
despesas de custeio, organizadas por tipo de despesa e por Ministrio. As despesas so classificadas em
dirias, passagens, material de consumo, consultoria, servios de pessoa jurdica e de pessoa fsica e
locao de mo-de-obra e sobre obras de engenharia e instalaes.

18

O Comprasnet o portal de compras do Governo Federal na Internet, oferecendo acesso

on-line no endereo eletrnico www.comprasnet.gov.br. tambm a conexo em
plataforma web dos mdulos do SIASG, proporcionando acesso livre ou condicionado a
senha e cadastramento prvio, na Internet. Dessa forma, concentra as funcionalidades
dos mdulos que so oferecidas em plataforma web, na forma de servios e
informaes, modulados por pblico-alvo e por tipo de acesso.
O Comprasnet oferece, como informaes de acesso livre ao pblico em geral:
consultas a avisos e resultados de licitaes e a extratos de contratos celebrados pela
administrao federal; consulta a linhas de fornecimento do Catlogo de Materiais e
Servios; acompanhamento de preges e de cotaes eletrnicas; legislao, normas e
publicaes sobre compras e servios gerais e boletim estatstico Informativo
Comprasnet. Como informaes franqueadas aos fornecedores, embora abertas
consulta pblica, oferece: cadastramento prvio, consulta ao registro cadastral e emisso
de boletos de pagamento do SICAF; simulador de prego e conexo com os sites dos
rgos de arrecadao tributria.
A oferta de servios opcionais, mediante pagamento de assinatura ou do servio,
constitui inovao recente, em fase de implantao desde abril de 2002. So oferecidos
no mbito do Comprasnet, pacotes de servios ao fornecedor, voltados para propiciar a
reduo dos custos envolvidos no acompanhamento e seleo das propostas de compra
do Governo Federal e na manuteno da situao regular, enquanto fornecedor. Os
servios so disponibilizados por consulta direta ao portal, por avisos encaminhados por
e-mail ou ao telefone celular do assinante. Os pacotes esto descritos de forma
pormenorizada, no Quadro n. 4, no Anexo. De uma maneira geral, oferecem os
seguintes servios:
-

consulta parametrizada aos extratos de editais disponveis no SIASG, permitindo

a seleo de itens de interesse do fornecedor;
consulta parametrizada e download de editais de licitao, dispensando a
retirada do documento no local sede do rgo;
aviso antecipado de vencimentos das certides de regularidade fiscal do
fornecedor, por meio de e-mailos avisos de vencimentos de suas certides;
aviso de licitaes de interesse do fornecedor, por e-mail, com base nas linhas de
fornecimento que o mesmo tenha cadastrado previamente no SIASG;
emisso de documento com histrico de fornecimentos administrao federal,
indispensvel participao em licitaes que exijam comprovao de
capacidade tcnica e experincia anterior;
consulta e download das linhas de fornecimento do catlogo de materiais e
servios;
consulta a informaes setoriais e indicadores histricos sobre licitaes, a partir
da base de dados do Siasg, e
pesquisas a informa es sobre histrico de licitaes.

Procedimentos alcanados pela informatizao

Apesar dos avanos registrados, o SIASG/Comprasnet ainda no logrou abarcar todo o
ciclo de procedimentos de compras e contrataes. O mapeamento destes
procedimentos mostra lacunas importantes a serem preenchidas, conforme apresentado
19

no Quadro adiante. A fase de preparao das licitaes ainda dominada por operaes
manuais. A elaborao das especificaes tcnicas de produtos e de servios pode se
valer da consulta ao catlogo (Catmat/Catser) e ao registro de preos praticados
(SIREP). A fase de convocao tem seus principais procedimentos realizados no
SIASG, de forma integrada ao encaminhamento da publicao ao Dirio Oficial.
Formas avanadas de divulgao dirigida a fo rnecedores tambm esto disponveis. Os
procedimentos mais complexos habilitao de fornecedores, j so realizados em meio
eletrnico, inclusive com a consulta integrada a diversas bases de dados. Dessa forma, o
exame da habilitao relativa situao fiscal do fornecedor, dispensa a trabalhosa
coleta de certides junto a diferentes rgos e assegura o cadastramento para a
participao do fornecedor em qualquer licitao. A qualificao econmico -financeira
s parcialmente atendida pelo SICAF e a qualificao tcnica envolve particularidades
em cada licitao, que dificultam a sua realizao por procedimento padronizado.
Para a realizao da sesso pblica da licitao, durante a qual tem lugar a fase de
competio, h um aplicativo de apoio do Comprasnet para utilizao nos preges
presenciais. Nos preges eletrnicos e na recm-criada cotao eletrnica, esta fase se
tornou inteiramente virtual. A fase de contratao e o subseqente acompanhamento dos
contratos celebrados, dispe de procedimentos de registro e acompanhamento de
cumprimento dos contratos (SICON) e de emisso da ordem de pagamento integada ao
sistema de administrao financeira (SIAFI).

20

Presidncia da Repblica
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurdicos
DECRETO N 1.094, DE 23 DE MARO DE 1994.
Dispe sobre o Sistema de Servios Gerais (SISG) dos
rgos civis da Administrao Federal direta, das
autarquias federais e fundaes pblicas, e d outras
providncias.
O PRESIDENTE DA REPBLICA , no uso das atribuies que lhe confere o art. 84, inciso IV, da
Constituio, e tendo em vista o disposto nos arts. 30 e 31 do Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de
1967, com a redao dada pelo Decreto-Lei n 900, de 29 de setembro de 1969,
DECRETA:
Art. 1 Ficam organizadas sob a forma de sistema, com a designao de Sistema de Servios Gerais
(SISG), as atividades de administrao de edifcios pblicos e imveis residenciais, material, transporte,
comunicaes administrativas e documentao.
1 Integram o SISG os rgos e unidades da Administrao Federal direta, autrquica e fundacional,
incumbidos especificamente da execuo das atividades de que trata este artigo.
2 Os Ministrios Militares e o Estado-Maior das Foras Armadas podero aplicar, no que couber, as
normas pertinentes ao SISG.
Art. 2 O SISG compreende:
I - o rgo central, responsvel pela formulao de diretrizes, orientao, planejamento e coordenao,
superviso e controle dos assuntos relativos a Servios Gerais;
II - os rgos setoriais, unidades incumbidas especificamente de atividades concernentes ao SISG, nos
Ministrios e rgos integrantes da Presidncia da Repblica;
III - os rgos seccionais, unidades incumbidas da execuo das atividades do SISG, nas autarquias e
fundaes pblicas.
Art. 3 A Secretaria da Administrao Federal da Presidncia da Repblica (SAF/PR), representada pela
Subsecretaria de Normas e Processos Administrativos, atuar como rgo central do SISG, com as
atribuies e competncias definidas neste decreto.
Art. 4 Os rgos setoriais e seccionais do SISG vinculam-se ao rgo central para os estritos efeitos do
disposto neste decreto, sem prejuzo da subordinao administrativa decorrente de sua posio na estrutura
do Ministrio e rgo integrante da Presidncia da Repblica, autarquias e fundaes pblicas.
Pargrafo nico. Caber aos rgos setoriais a articulao com os rgos seccionais a eles vinculados,
com o objetivo de contribuir para a integrao sistmica do SISG.
Art. 5 Incumbe ao rgo central do SISG, com observncia das leis e regulamentos pertinentes:
I - quanto a edifcios pblicos e imveis residenciais:

a) expedir normas para disciplinar a construo, demolio, e manuteno de edifcios pblicos e

imveis residenciais, bem assim das respectivas instalaes;
b) expedir normas para disciplinar a contratao de servios de terceiros para a execuo de obras e
servios de construo, reforma, manuteno, demolio, zeladoria e vigilncia de edifcios pblicos e
imveis funcionais;
c) supervisionar e coordenar a execuo das normas de que tratam as alneas anteriores ou execut-las
quando julgar necessrio;
II - quanto a material:
a) fixar os padres e especificaes do material para uso do servio pblico;
b) expedir normas para disciplinar a licitao, a contratao, a aquisio, o recebimento, o registro, a
guarda, a requisio, a distribuio e a utilizao de material permanente e de consumo;
c) expedir normas para disciplinar a conservao, recuperao, manuteno, inventrio, baixa e
alienao de material permanente e de consumo;
d) supervisionar e coordenar a execuo das normas de que tratam as alneas anteriores ou execut-las
quando julgar necessrio;
III - quanto a transporte:
a) expedir normas para disciplinar a aquisio, distribuio, alienao, conservao, guarda,
manuteno e utilizao de veculos oficiais;
b) expedir normas para disciplinar a locao de servios de terceiros no transporte de servidores,
material e equipamento;
c) expedir normas destinadas a reduo do consumo de combustveis e lubrificantes;
d) expedir normas para disciplinar a aquisio de passagens nos deslocamentos de servidores;
e) supervisionar e coordenar a execuo das normas de que tratam as alneas anteriores ou execut-las
quando julgar necessrio;
IV - quanto a comunicaes administrativas e documentao:
a) expedir normas para disciplinar a utilizao, reaproveitamento, padronizao, reproduo e aquisio
de papis e formulrios;
b) expedir normas para disciplinar a transmisso e recepo de mensagens;
c) supervisionar e coordenar a execuo das normas de que tratam as alneas anteriores ou execut-las
quando julgar necessrio.
1 Realizar-se-o, sob a forma de auditoria, o controle, a fiscalizao e a orientao especfica das
atividades do SISG.

 2 Os rgos setoriais e seccionais do sistema prestaro ao rgo central do SISG todas as

informaes e o apoio necessrio para o planejamento, coordenao, acompanhamento, fiscalizao e
controle das atividades previstas neste decreto, inclusive quanto aos seus custos.
3 Quando ocorrer execuo de tarefas comuns, que requeiram prestao de servios remunerados
de outras entidades pblicas ou particulares, as despesas podero ser rateadas pelos rgos do SISG,
ainda que o servio seja executado atravs do rgo central.
Art. 6 Os rgos setoriais e seccionais do SISG so responsveis pela gesto e execuo das
atividades de servios gerais nas respectivas reas, salvo nos casos em que, por convenincia do Sistema,
a critrio do rgo central, deva ser centralizada a realizao dessas atividades.
Art. 7 Fica institudo o Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais (SIASG), auxiliar do
SISG, destinado a sua informatizao e operacionalizao, com a finalidade de integrar e dotar os rgos
da administrao direta, autrquica e fundacional de instrumento de modernizao, em todos os nveis, em
especial:
I - o catlogo unificado de materiais e servios;
II - o cadastramento unificado de fornecedores;
III - o registro de preos de bens e servios.
Art. 8 So usurios do SIASG os rgos setoriais e seccionais especificados no art. 2, competindolhes a alimentao dos dados necessrios ao processamento do sistema.
Art. 9 Compete Secretaria da Administrao Federal da Presidncia da Repblica, como rgo
central do SISG, o gerenciamento e a expedio de normas complementares referentes ao
desenvolvimento, implantao e manuteno do SIASG.
Art. 10. Na elaborao do SIASG dever ser prevista sua integrao com os demais sistemas
institucionais do governo e, sempre que possvel, o compartilhamento de recursos de transmisso de dados
e equipamentos.
Art. 11. Este decreto entra em vigor na data de sua publicao.
Art. 12. Revoga-se o Decreto n 75.657, de 24 de abril de 1975.
Braslia, 23 de maro de 1994; 173 da Independncia e 106 da Repblica.
ITAMAR FRANCO
Romildo Canhim
Este texto no substitui o publicado no D.O.U. 24.3.1994

O MINISTRO DE ESTADO DA ADMINISTRAO FEDERAL E REFORMA DO ESTADO - MARE, no uso da

atribuio que lhe confere o artigo 3 do Decreto n 1.094, de 23 de maro de 1994, e tendo em vista o
disposto nos artigos 34 e 115 da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, RESOLVE:
Expedir a presente Instruo Normativa - IN com o objetivo de estabelecer os procedimentos destinados
implantao e operacionalizao do SISTEMA DE CADASTRAMENTO UNIFICADO DE SERVIOS GERAIS
- SICAF, MDULO DO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAO DE FORNECEDORES- SIASG , nos
rgos da Presidncia da Repblica, nos Ministrios, nas Autarquias e nas Fundaes que integram o
SISTEMA DE SERVIOS GERAIS - SISG.
Os rgos/entidades integrantes do SISG, bem como os demais rgos/entidades que optarem pela
utilizao do SICAF, ficam obrigados adoo dos procedimentos estabelecidos nesta IN, visando
desejada otimizao da sistemtica de compras da Administrao Pblica.
1.FINALIDADE.
1.1. 0 registro de fornecedor no SICAF ora regulamentado, de acordo com o artigo 34 combinado com o
artigo 115, da Lei n 8.666/93 constitui-se no registro cadastral oficial do Poder Executivo Federal.
1.2. O SICAF tem como finalidade cadastrar e habilitar parcialmente pessoas fsicas ou jurdicas,
interessadas em participar de licitaes realizadas por rgos/entidades de que trata esta Instruo
Normativa - IN bem como acompanhar o desempenho dos fornecimentos contratados.
1.3. Fica vedada a licitao para aquisio de bens e contrataes de obras e servios junto. a
fornecedores no cadastrados, qualquer que seja a modalidade de licitao, inclusive nos casos de
dispensa ou de inexigibilidade.
1.3.1. Considera-se exceo regra a aquisio de bens e contrataes de obras e servios cujos valores
sejam iguais ou menores do que os estabelecidos no art. 24, incisos I e II, e nas hipteses previstas nos
incisos III, IV, VIII, IX, XIV, XVI EE XVIII, da Lei n 8. 666/93, devendo, contudo, ser comprovada pelas
pessoas jurdicas a quitao com o INSS, FGTS e Fazenda Federal e, pelas pessoas fsicas, a quitao
com a Fazenda Federal.
2. DO CADASTRAMENTO.
2.1. O cadastramento poder ser realizado pelo interessado em qualquer unidade de cadastramento, dos
rgos/entidades de que trata esta IN, localizada em Unidade da Federao onde o SICAF j tenha sido
implantado.
2.1.1. Os Ministrios Militares, o Estado-Maior das Foras Armadas e outros rgos/entidades que
aderirem ao sistema procedero ao cadastramento por intermdio de rgo especfico e de igual
competncia no mbito de sua estrutura organizacional.
2.1.2. As unidades de cadastramento dos rgos/entidades referidos nos subitens 2.1. e 2.1.1. sero
relacionadas e atualizadas, periodicamente, pelo MARE mediante publicao de Portaria especfica.
2.2. Para cadastramento no SICAF o interessado dever preencher os formulrios, objeto dos Anexos I e
II, e apresentar perante a qualquer Unidade Cadastradora dos Estados onde o Sistema j tenha sido
implantado, em original ou por qualquer processo de cpia autenticada por cartrio competente, ou por
servidor da Administrao, ou publicao em rgo da imprensa oficial, a documentao relativa
Habilitao Jurdica, Qualificao Tcnica e Regularidade Fiscal, na forma dos subitens 2.2.1. a 2.2.3.
2.2.1. Habilitao Jurdica.
I - cdula de identidade;
II - registro comercial, no caso de empresa individual;
III - ato constitutivo, estatuto ou contrato social em vigor, devidamente registrado, em se tratando de
sociedades comerciais, e, no caso de sociedades por aes, acompanhado da documentao de eleio
dos seus administradores;
IV - inscrio do ato constitutivo, no caso de sociedades civis, acompanhada de prova da diretoria em
exerccio;

V - decreto de autorizao, em se tratando de empresa ou sociedade estrangeira em funcionamento no

Pas e ato de registro ou autorizao para funcionamento expedido pelo rgo competente, quando a
atividade assim o exigir;
VI - registro ou certificado de fins filantrpicos e/ou ato de declarao de utilidade pblica, no caso de
sociedades civis sem fins lucrativos ou de utilidade pblica;
2.2.2. Qualificao Tcnica.
I - registro ou inscrio na entidade profissional competente.
2.2.3. Regularidade Fiscal.
I - prova de inscrio no Cadastro de Pessoas Fsicas - CPF, ou no Cadastro Geral de Contribuintes - CGC;
II - prova de regularidade para com a Fazenda Federal;
III - prova de regularidade relativa Seguridade Social (INSS) e ao Fundo de Garantia por Tempo de
Servio (FGTS), demonstrando situao regular no cumprimento dos encargos sociais institudos por lei.
2.2.4. pessoa jurdica incumbe realizar o seu cadastramento cabendo-lhe, ainda, exclusivamente, a
incluso ou alterao de dados de seu(s) representante(s) e a(s) correspondente(s) linha(s) de
fornecimento(s).
2.2.5. Quando o representante atuar na qualidade de fornecedor, dever providenciar o prprio
cadastramento.
2.2.6. As instituies pblicas sero includas no SICAF diretamente pelo MARE, aps solicitao do
interessado.
2.3. O cadastro ser vlido em mbito nacional pelo prazo de 1 (um) ano, cuja vigncia ter incio na
data de sua publicao pelo MARE, mediante Portaria, publicada no Dirio Oficial da Unio.
2.3.1. 0 prazo de validade indicado no subitem 2.3 no alcana as certides ou documentos de cunho
fiscal, de Seguridade Social e FGTS subitens 2.2.3., incisos II e III, com prazos de vigncia prprios
cabendo ao fornecedor sua regular renovao, sob pena de invalidao automtica de seu cadastramento
no Sistema.
2.3.2. Toda incluso, alterao ou renovao dar-se-, sempre, junto Unidade Cadastradora do
fornecedor, devendo o agente responsvel emitir o recibo da operao no formulrio de Recibo de
Solicitao de Servio, Anexo III.
2.3.3. A publicao de que trata o subitem 2.3, tanto no cadastramento quanto na sua renovao, ser
efetivada pelo MARE, por intermdio da Secretaria de Recursos Logsticos e Tecnologia da informao
SLTI, produzindo os efeitos de Certificado de Registro Cadastral - CRC, nos termos do 1, do artigo 36,
da Lei n 8.666/93.
2.3.4. O certificado referido no item anterior substitui os documentos enumerados nos subitens 2.2.1. e
2.2.3., exclusive aqueles de que tratam os incisos II e III do subitem 2.2.3., os quais tero sua validade
confirmada "ON-LINE", no Sistema.
2.3.5. A comprovao de possuir CRC, quando exigida dos inscritos no SICAF, por rgos/entidades no
integrantes do Sistema ou onde este ainda no tenha sido implantado, ser feita mediante a
apresentao de simples cpia da publicao da portaria aludida no subitem 2.3., obrigando-se o
interessado a apresentar, tambm, a documentao exigida nos incisos IlI e IV, do artigo 29 e nos
artigos 30 e 31 da Lei n 8.666/93.;
2.3.6. O fornecedor cujo cadastramento estiver vencido e no for renovado ficar impedido de participar
nos certames licitatrios.
2.4. 0 fornecedor cadastrado est apto a participar de convites, aquisies de bens para pronta entrega,
independentemente da modalidade de licitao, mesmo nos casos de dispensa ou inexigibilidade.

2.5. Os servios tornados disponveis pelo SICAF, inclusive a renovao anual de dados cadastrais, sero
remunerados pelos fornecedores cadastrados, mediante depsito em banco oficial, com formulrio
especfico, e segundo valores periodicamente divulgados pelo MARE, em Portaria publicada no Dirio
Oficial da Unio.
2.6. A documentao apresentada pelo fornecedor ao SICAF constituir um processo especifico e ser
acondicionada em arquivo prprio pelo rgo/entidade cadastrante, por um prazo no inferior a 5 (cinco)
anos.
2.7. O fornecedor que desejar mudar seu local de cadastramento dever dirigir-se Unidade
Cadastradora de sua preferncia, onde o SICAF j tenha sido implantado, e solicitar a transferncia,
oportunidade em que apresentar, novamente, toda a documentao exigida, ficando as informaes
cadastrais apresentadas Unidade Cadastradora originria sujeitas validao, "ON-LINE", no SICAF.
2.7.1. Efetivada a transferncia do cadastramento para outra Unidade Cadastradora, fica
automaticamente, cancelado o registro feito na unidade anterior, a qual se obriga a manter em arquivo o
processo contendo a documentao que lhe foi apresentada, em prazo no inferior a 5 (cinco) anos.
2.8. Os materiais e/ou servio e integrantes da linha de fornecimento devem ser compatveis com o
objeto comercial indicado no contrato social ou estatuto.

3. DA HABILITAO PARCIAL.
3.1. Para a habilitao parcial, no SICAF, o interessado dever complementar a documentao
apresentada quando de seu cadastramento com documentos relativos Qualificao EconmicoFinanceira e Regularidade Fiscal, na forma dos subitens 3.1.1. e 3.1.2.,em original, ou por qualquer
processo de cpia autenticada por Cartrio: competente ou por servidor da Administrao, ou publicao
em rgo da imprensa oficial.
3.1.1. Qualificao Econmico-Financeira:
I - balano patrimonial e demonstraes contbeis do ltimo exerccio social, j exigveis e apresentados
na forma da lei que comprovem a boa situao financeira da empresa, vedada a sua substituio por
balancetes ou balanos provisrios, podendo ser atualizados por ndices oficiais quando encerrados h
mais de 3 (trs) meses da data de apresentao da proposta;
II - certido negativa de falncia ou concordata expedida pelo distribuidor da sede da pessoa jurdica, ou
de execuo patrimonial, expedida no domicilio da pessoa fsica.
3.1.2. Regularidade Fiscal:
I - prova de inscrio no cadastro de contribuintes estadual ou municipal, se houver, relativa ao domiclio
ou sede do licitante, pertinente ao seu ramo de atividade e compatvel com o objeto contratual;
II - prova de regularidade para com a Fazenda Estadual e Municipal do domiclio ou sede do licitante, ou
outra equivalente, na forma da lei.
3.2. No poder habilitar-se parcialmente no SICAF a empresa que no atender as exigncias do subitem
3.1.1., inciso I, estando, contudo, apta a relacionar-se comercialmente com a Administrao Federal, na
forma prevista nos subitens 1.3.1 e 2.4.
3.3. O balano patrimonial e demonstraes contbeis apresentados por fornecedor, para fins de
habilitao parcial no SICAF, tm que estar registrados em livro prprio, na forma da lei.
3.3.1. A Administrao poder exigir, para confrontao com o balano patrimonial e com as
demonstraes contbeis, as informaes prestadas Receita Federal.
3.4. A cada encerramento de exerccio social o fornecedor tem que apresentar, no prazo mximo de 120
(cento e vinte) dias, o balano patrimonial e demonstraes contbeis respectivas.
3.5. As certides emitidas pelos cartrios de distribuio sero atualizadas quando da renovao do

cadastramento do fornecedor, sendo de sua exclusiva responsabilidade a comunicao de evento

superveniente que possa desconstituir o contedo certificado na documentao.
3.5.1. Na hiptese de haver na sede da pessoa jurdica ou no domicilio da pessoa fsica cartrios que
funcionem revelia do distribuidor, destes tambm sero exigidas certides negativas.
3.6. As empresas estrangeiras que no tenham filial ou representante legal no Pas atendero, nas
concorrncias internacionais, as exigncias estabelecidas, mediante apresentao de documentos
equivalentes, autenticados pelos respectivos Consulados e traduzidos por tradutor juramentado,
consorciando-se com empresas brasileiras ou estabelecendo representante legal no Brasil, com poderes
expressos para receber citao e responder administrativa e judicialmente.
3.7. Cabe ao fornecedor, habilitado parcialmente no SICAF, a renovao de sua documentao,
principalmente aquela de cunho fiscal, do INSS e do FGTS, sob pena de suspenso automtica de sua
habilitao parcial no Sistema.
3.7.1. Toda incluso, alterao ou renovao dar-se-, sempre, junto Unidade Cadastradora que
habilitou o fornecedor, devendo o responsvel emitir o recibo da operao no formulrio de Recibo de
Solicitao de Servio, Anexo III.
3.8. Os documentos de que tratam os subitens 2.2 e 3.1 desta IN referem-se circunscrio do domiclio
ou da sede do cadastrado e estaro vinculados, no que couber, natureza jurdica de cada fornecedor,
no comportando requisies alm do estritamente necessrio.
3.9. A habilitao parcial do fornecedor ser complementada com a documentao referente
qualificao tcnica, de acordo com o objeto de cada certame licitatrio em que, porventura, esteja
interessado;
3.9.1. Exclui-se desta complementao o documento relativo ao registro ou inscrio na entidade
profissional competente, j exigido no cadastramento, de acordo com subitem 2.2.2., inciso I.
3.10. Em nenhuma hiptese a Unidade Cadastradora dever receber documentao incompleta.
4. DOS CRITRIOS DE AVALIAO.
4.1. O cadastramento e a habilitao parcial, assim como suas alteraes, sero processados levando-se
em ,considerao a documentao apresentada pelo fornecedor, na forma requerida nos itens 2 e 3 desta
IN, de modo a possibilitar as anlises correspondentes, devidamente justificadas, dentro dos parmetros
a seguir definidos:
4.1.1. Anlise Jurdica
Exame da legalidade de constituio da empresa quanto ao cumprimento de requisitos legais, vista dos
documentos enumerados no subitem 2.2.1. desta IN.
4 .1. 2. Anlise Econmico-Financeira.
Verificao da capacidade econmico-financeira da empresa a partir da documentao constante do
subitem 3 .1.1. desta IN.
4.1.3. Anlise da Regularidade Fiscal.
Verificao da regularidade da situao fiscal ,do interessado no cadastramento ou da pessoa j
cadastrada, mediante, exame e avaliao dos documentos citados nos subitens 2.2.3. e 3.1.2. desta IN.
5. DOS RECURSOS.
5.1. Dos atos do responsvel pela Unidade Cadastradora, a que se refere os itens 2 e 3, cabem:
5.1.1. Recurso, nos casos de indeferimento, alterao ou cancelamento do cadastro, interposto pelo
interessado;
5.1.2. Representao, no caso de cadastramento ou sua alterao interposta por outros interessados.

5.2. Os recursos e as representaes sero interpostos no prazo de at 5(cinco) dias teis, a contar da
divulgao de que trata o subitem 5.2.1.
5.2.1. A comunicao aos interessados ser realizada de forma expressa, por meio de correspondncia,
com aviso de recebimento (AR) ou publicada no Dirio Oficial da Unio.
5.3. A interposio de recurso ou de representao ser comunicada aos demais interessados, que
podero impugn-los no prazo de 5 (cinco) dias teis.
5.4. 0 recurso ou representao dever ser dirigido autoridade superior, por intermdio do responsvel
pela Unidade Cadastradora a qual poder reconsiderar a sua deciso ou encaminh-lo, devidamente
informado, no prazo de 5 (cinco) dias teis, contados do recebimento da petio.
5.5. A manuteno da deciso pela Unidade Cadastradora implica no encaminhamento do processo
autoridade superior, que ter o prazo de 5 (cinco) dias teis, contados do recebimento, para proferir a
deciso final.
5.6. Os prazoa referidos no item 5, quando se tratar de recursos ou representaes em Licitaes na
Modalidade de Convite, sero de 02 (dois) dias teis.
6. DAS PENALIDADES.
6.1. As irregularidades de carter comercial ou tcnico, sujeitas a
penalidades, sero obrigatoriamente registradas no SICAF.
6.2. As penalidades, conforme a infrao cometida pelo fornecedor prestador de servio ou executor de
obras, podero ser dos seguintes tipos :
I - advertncia por escrito;
II - multa, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no contrato;
III - suspenso ;
IV - declarao de inidoneidade.
6.3. As penalidades referidas no item antecedente podero ser aplicadas por qualquer rgo/entidade
integrante do SICAF.
6.4. A aplicao das sanes de suspenso e declarao de inidoneidade implicam na inativao do
cadastro, impossibilitando o fornecedor ou interessado de relacionar-se comercialmente com a
Administrao Federal, no mbito do SISG e dos demais rgos/entidades que, eventualmente, aderirem
ao SICAF, na forma prevista nesta IN.
6.5. Sero extensivas ao fornecedor registrado no SICAF as penalidades aplicadas pelos demais Poderes
da Unio, bem como por rgos/entidades do Poder Executivo que no integrem o Sistema, mediante
solicitao ao Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado MARE.
6.5.1. 0 pedido de extenso da penalidade ao SICAF prerrogativa do rgo/entidade responsvel pela
punio, o qual dever instru-lo adequadamente.
6.5.2. A instruo do pedido, dentre outros documentos/informaes, comportar, necessariamente,
cpia da publicao do Edital de Penalidade no Dirio Oficial ou rgo equivalente em se tratando de
Estados/Municpios, nmero do processo administrativo e o requerimento propriamente dito.
6.6. Aps a aplicao da penalidade, realizar-se- comunicao escrita ao fornecedor e publicao no
rgo de imprensa oficial, constando o fundamento legal da punio e informando que o fato ser
registrado no SICAF.
6.7. Decorrido o prazo de penalidade ou admitido que cessaram os motivos que a impuseram, o
fornecedor somente poder ser reabilitado pela unidade que efetivou a punio, permanecendo os
registros anteriores.
7. DOS EDITAIS.

7.1 Para uniformidade dos procedimentos os editais destinados s Licitaes Pblicas devem conter,
obrigatoriamente, as exigncias descritas nos incisos seguintes de modo a explicitar que:
I - as empresas com domicilio fiscal em localidades onde o SICAF j se encontre implantado tm que
estar inscritas no Sistema;
II - as empresas com domicilio fiscal onde o SICAF no se encontre implantado participaro das
licitaes, mediante apresentao do Certificado de Registro Cadastral - CRC e demais documentos
exigidos pela Lei n. 8.666/93, em plena vigncia ou, na falta do CRC, de documentao estipulada nos
artigos 27 a 31, do referido diploma legal, com as alteraes introduzidas pela Lei n 8.883/94;
III - a regularidade do cadastramento e/ou da habilitao parcial do licitante inscrito no SICAF sero
confirmadas por meio de consulta "ON-LINE", no ato da abertura da licitao, independentemente de sua
modalidade e nos casos de dispensa e inexigibilidade;
IV - as empresas devero apresentar declarao de inexistncia de fato superveniente impeditivo da
habilitao, na forma do 2, art. 32, da Lei n 8.666/93, Anexo IV;
V - a comprovao de boa situao financeira de empresa oriunda de localidade onde o SICAF no tenha
sido implantado, ser baseada na obteno de ndices de Liquidez Geral (LG), Solvncia Geral (SG) e
Liquidez Corrente (LC), resultantes da aplicao das frmulas:
Ativo Circulante + Realizvel a Longo Prazo
LG=------------------------------------------------------------------Passivo Circulante + Exigvel a Longo Prazo
Ativo Total
SG=------------------------------------------------------------------Passivo Circulante + Exigvel a Longo Prazo
Ativo Circulante
LC=------------------------------------------------------------------Passivo Circulante
VI - o fornecedor registrado no SICAF tem sua boa situao financeira avaliada, automaticamente pelo
Sistema, com base nas frmulas destacadas pelo subitem antecedente.
7.2. As empresas que apresentarem resultado igual ou menor do que 1 (um ) em qualquer dos ndices
referidos no inciso V, quando de suas habilitaes devero comprovar, considerados os riscos para
administrao e, a critrio da autoridade competente, o capital mnimo ou patrimnio lquido mnimo, na
forma dos 2 e 3, do artigo 31, da Lei n 8.666/93, como exigncia imprescindvel para sua
Classificao podendo, ainda, ser solicitada prestao de garantia na forma do 1, do artigo 56, do
mesmo diploma legal, para fins de contratao.
7.2.1. O instrumento convocatrio dever prever, tambm, a alternativa escolhida e seu respectivo
percentual, bem como a necessidade de garantia, se for o caso.
7.3. A exigncia da documentao objeto do subitem 3.9., dever, tambm, ser prevista em clusula
editalcia especfica;
7.4. Os editais no podero conter clusulas que excedam s exigncias contidas nos arts. 28 a 31 da Lei
n 8.666/93, salvo quando os. assuntos estiverem previstos em leis especficas.
8. DO PROCEDIMENTOS ESPECIAIS.
8.1. O Agente Pblico, responsvel pelo recebimento da documentao destinada ao cadastramento e/ou

habilitao parcial do fornecedor, dever confrontar originais e cpias, autenticando estas mediante
aposio de carimbo e sua assinatura.
8.1.1. Cabe, tambm, ao Agente Pblico, anotar no formulrio de Recibo de Solicitao de Servio, Anexo
III, a data e hora em que recebeu a documentao, alm de assinar o referido recibo.
8.2. Apresentada a documentao competente para incluso no SICAF, tanto em nvel de cadastramento
quanto de habilitao parcial, a Unidade Cadastradora tem o prazo de at 03 (trs) dias teis para
proceder s medidas conclusivas, ou para proferir despacho denegatrio.
8.2.1. A revalidao/atualizao de documentos inerentes ao cadastramento e/ou habilitao parcial ser
considerada prioritria em relao aos demais procedimentos do SICAF, tendo a Unidade Cadastradora o
prazo de 1 (um) dia til para efetuar a operao.
8.2.2. Requeridos o cadastramento e a habilitao parcial e estando esta submetida a exame e avaliao
na forma do item 4, este procedimento no impedir o cadastramento da empresa, na forma prevista no
item 2 da presente IN.
8.3. No cadastramento e sua renovao, na habilitao parcial, na atualizao de qualquer documento,
na alterao de dados cadastrais, na emisso de extrato de dados cadastrais de fornecedor ou em
qualquer outro procedimento do SICAF, obriga-se o agente responsvel a emitir recibo da operao no
formulrio de Recibo de Solicitao de Servio, Anexo III, feita pelo fornecedor.
8.4. Os documentos (certides/comprovantes de pagamento) lanados no SICAF, relativos regularidade
fiscal do fornecedor, exigidos tanto no cadastramento quanto na habilitao parcial do interessado, tero,
perante o Sistema, validade de 185 (cento e oitenta e cinco) dias, contados das datas de suas
expedies, independentemente de neles constarem prazos de menor validade, tendo em vista o disposto
no art. 3 do Decreto n. 84.702, de 13 de maio de 1980.
8.4.1. Em virtude do que dispe o 5, art. 2 da Lei n 9.032, de 28 de abril de 1995, o contido no item
2 no se aplica Certido Negativa de Dbito - CND, cuja validade de 6 (seis) meses, contados da data
de expedio. (EX.: data de expedio da CND = 20/07/95 - data de vencimento do documento
20/01/96).
8.5. O registro, no SICAF, das irregularidades de carter comercial ou tcnico previsto no subitem 6.1.,
bem como das penalidades, porventura, aplicadas, sempre luz dos autos prprios, incumbncia das
Unidades Cadastradoras.
8.5.1. Ficam, tambm, a cargo das Unidades Cadastradoras inativar o cadastramento e a habilitao
parcial do fornecedor punido, quando for o caso, alm da comunicao do fato ao interessado na forma
do subitem 6.6.
8.6. As alteraes de nomes/razes sociais de empresas cadastradas e/ou habilitadas parcialmente no
SICAF tm que ser comunicadas ao MARE pela Unidade Cadastradora, com vistas s publicaes das
novas denominaes no Dirio Oficial da Unio.
8.7. Quando das licitaes, dispensa ou inexigibilidade dever necessariamente, ser consultado, "ONLINE", o SICAF, com vistas a instruir o respectivo processo relativamente situao do licitante, para fins
de sua habilitao nos termos dos artigos 27 a 32, da Lei n 8.666/93.
8.7.1. Procedida a consulta, sero impressas declaraes, Anexo V demonstrativas da situao de cada
participante, declaraes estas que devero ser assinadas pelos membros da Comisso de Licitao, bem
como por todos os fornecedores presentes.
8.7.2. Mencionadas declaraes sero juntadas aos autos do processo inerente licitao, dispensa ou
inexigibilidade para fins de prova nos termos dos artigos 27 a 32, da Lei n 8.666/93, no se constituindo
em documento prprio para habilitao de fornecedor, em certames licitatrios promovidos por
rgos/entidades que no integrem o SICAF;
8.8. Idntica consulta dever ser realizada previamente contratao e antes de cada pagamento a ser
feito para o fornecedor, devendo seu resultado ser impresso e juntado, tambm, aos autos do processo
prprio.
8.9. Para participar de licitaes, nas modalidades de Tomada de Preos e Concorrncia o fornecedor

dever providenciar o seu cadastramento e, quando for o caso, sua habilitao parcial no SICAF, no
mnimo 3 (trs) dias antes daquele previsto para o recebimento das propostas.
8.9.1. Nos processos licitatrios em que o fornecedor for inabilitado e comprovar, exclusivamente,
mediante apresentao do formulrio de Recibo de Solicitao de Servio, Anexo III, ter entregue a
documentao sua Unidade Cadastradora no prazo regulamentar, o responsvel pela licitao
suspender os trabalhos e comunicar o evento ao MARE.
8.9.2. Se a regularizao do fornecedor, no SICAF, no se efetivar em razo de greve, calamidade
pblica, fato de natureza grave ou problema com linha de transmisso de dados, que inviabilize o acesso
ao Sistema, o MARE cientificar o rgo/entidade licitante e autorizar que sua Comisso de Licitao
receba diretamente do interessado a documentao exigida em lei.
8.10. A Renovao do cadastramento, no SICAF, anual e peridica, ser realizada at a data do
vencimento, junto prpria Unidade Cadastradora, sob pena de invalidao de registro.
8.11. A declarao de inexistncia de fato superveniente, referida no subitem 7.1., inciso IV, ser
apresentada pelo fornecedor, obrigatoriamente, nos termos do modelo anexo IV, a cada processo
licitatrio, dispensa ou inexigibilidade.
8.12. Em nenhuma circunstncia haver devoluo da documentao apresentada pelos cadastrados
e/ou habilitados parcialmente no SICAF, exceto os originais, desde que fiquem retidas, nas Unidades
Cadastradoras respectivas, cpias autenticadas pela Administrao ou por cartrio competente.
8.13. Os dados de um fornecedor no podero ser repassados a outro nem a rgos/entidades que no
sejam usurios do SICAF, sob pena de responsabilidade funcional;
8.14. O Demonstrativo de: Situao do Fornecedor, Anexo V, bem como o extrato de dados cadastrais do
fornecedor, tm validade, exclusivamente, para os rgos/entidades integrantes do SICAF, no se
constituindo, em nenhuma hiptese, em documento comprobatrio de regularidade do fornecedor junto a
rgo/entidades no usurios do Sistema;
8.15. Sempre que o fornecedor deixar de satisfazer s exigncias do SICAF, poder ter suspenso ou
inativado o seu cadastramento e/ou habilitao parcial.
9. DAS DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS.
9.1. A validade e a veracidade das informaes e dos dados inseridos no SICAF sero da inteira
responsabilidade da Unidade Cadastradora, cumprindo-lhe responder pelas incorrees e insubsistncias
e apurao administrativa das ocorrncias, inclusive no tocante a eventuais prejuzos causados ao
fornecedor, quando der origem aos mesmos.
9.2. os servidores incumbidos de cadastrar e habilitar parcialmente os fornecedores no SICAF tm que
ser indicados pelo Dirigente da Unidade encarregada de realizar as licitaes, para obteno de
credenciamento e acesso ao sistema por meio de senha.
9.2.1. Os servidores referidos no subitem antecedente, para obterem seu credenciamento, tm que ser
pertencentes aos quadros permanentes dos rgos/entidades integrantes da Administrao Pblica.
9.2.2. Com vistas a manter a permanente segurana do Sistema, o dirigente mencionado no subitem 9.2.
obriga-se a solicitar o cancelamento das senhas dos servidores credenciados, sempre que necessrio,
principalmente nos casos de transferncia, remoo e aposentadoria.;
9.3. O MARE ser responsvel pela Sustentao Central do SICAF, cabendo-lhe o planejamento,
orientao e normatizao do uso das informaes.
9.3.1. As orientaes e informaes de que trata o subitem 9.3. sero, quando for o caso,
disponibilizadas automaticamente pelo SICAF, de forma a promover a agilizao das comunicaes.
9.4. Todo e qualquer registro de ocorrncia no SICAF somente ser formalizado vista da
correspondente documentao comprobatria.
9.5. A qualquer tempo, o cadastramento estar aberto aos interessados, devendo a incluso ou excluso,
salvo na hiptese do subitem 6.2., resultar de seu prprio pedido.

9.6. As formas de cadastramento ou habilitao parcial, institudas pelo SICAF, so obrigatrias para os
rgos/entidades de que trata esta IN e destinam-se s licitaes, dispensa e inexigibilidade com
pessoas fsicas e jurdicas, com domiclio fiscal em unidades da Federao onde o Sistema tenha sido
implantado.
9.6.1. Ocorrendo a participao de fornecedor com domiclio fiscal em Estado onde o SICAF no tenha
sido implantado, o cadastro e a habilitao parcial dar-se-o pelos mtodos at ento utilizados.
9.7. A implantao do SICAF nas unidades da Federao dar-se- mediante Portarias, em datas a serem
divulgadas pelo MARE, sendo que transcorridos 45 (quarenta e cinco) dias, de cada evento, nenhum
interessado poder .licitar com rgos/entidades integrantes do SISG ou com aqueles que aderirem ao
sistema, sem que esteja cadastrado e/ou habilitado parcialmente.
9.8. A validade, veracidade e a no declarao de fato superveniente pelo cadastrado e/ou habilitado
parcialmente no SICAF, que possa desconstituir o teor da documentao por ele apresentada, sujeita-o
s penalidades cabveis, por parte da Administrao.
9.9. Os rgos/entidades integrantes do SISG, nas Unidades da Federao onde o SICAF j se encontre
implantado, no emitiro Certificado de Registro Cadastral - CRC, nem o renovaro nos moldes
anteriores a esta IN, devendo ser observado no caso, os procedimentos previstos nos subitens 1 .1 e
2.3.5.
9.9.1. Sujeitam-se mesma regra os rgos/entidades que, mesmo no sendo integrantes do SISG,
aderirem ao SICAF.
9.10. A Secretaria de Recursos Logsticos e Tecnologia da Informao - SLTI editar e far publicar, na
Imprensa Oficial, manual especifico contendo os procedimentos e formulrios padronizados necessrios
para o fornecedor efetuar seu registro no SICAF.
10. Os casos omissos sero resolvidos pelo MARE, por intermdio do Departamento de Servios Gerais DSG, da Secretaria de Recursos Logsticos e Tecnologia da Informao SLTI.
11. Esta Instruo Normativa entra em vigor na data da sua publicao.
LUIZ CARLOS BRESSER PEREIRA
(Of. n 162/96)
(DOU 19.04.96)

Senado Federal
Subsecretaria de Informaes

1
DECRETO N 99.328, DE 19 DE JUNHO DE 1990
Institui o Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos - SIAPE e d outras providencias.
O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso das atribuies que lhe confere o art. 84, incisos IV e VI, da
Constituio,
DECRETA:
Art. 1 Fica institudo o Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos - SIAPE, com a
finalidade de:
I - dotar o Sistema de Pessoal Civil da Administrao Federal - SIPEC, criado pelo Decreto n 67.326,
de 5 de outubro de 1970, de instrumento de modernizao da administrao de recursos humanos e de
viabilizao da integrao sistmica nessa rea;
II - atender ao Departamento de Recursos Humanos da Secretaria da Administrao Federal, nas
atividades de planejamento, coordenao, superviso, controle e desenvolvimento de recursos
humanos da Administrao Pblica Federal direta, de exTerritrios, das autarquias e das fundaes
pblicas;
III - atender s unidades de pessoal dos rgos e entidades referidos no inciso anterior no
desenvolvimento de suas atividades.
Pargrafo nico. Compete ao Departamento de Recursos Humanos da Secretaria da Administrao
Federal a superviso e coordenao dos processos de desenvolvimento e manuteno do SIAPE.
Art. 2 Sero cadastrados no SIAPE todos os servidores civis da Administrao Pblica Federal direta,
dos exTerritrios, das autarquias e das fundaes pblicas que recebam recursos conta do Tesouro
Nacional, para efeito de controle administrativo, financeiro e oramentrio pelos rgos centrais da
Administrao Pblica Federal, bem assim de execuo da folha de pagamentos unificada e
padronizada, em articulao com o Departamento do Tesouro Nacional do Ministrio da Economia,
Fazenda e Planejamento.
Art. 3 O SIAPE ser desenvolvido de forma modular, a ser implantado por etapas, de acordo com as
prioridades a serem estabelecidas pelo rgo gestor do sistema.
Pargrafo nico. Os mdulos Tabelas, Cadastro Bsico, Folha de Pagamento e Informaes Gerenciais
do SIAPE, j desenvolvidos, devero ter o processo de implantao definitiva concludo no decorrer do
exerccio de 1990.
Art. 4 A alimentao e manuteno dos dados necessrios ao processamento do SIAPE so de
responsabilidade de cada rgo, na sua rea de competncia.
Art. 5 A Secretaria da Administrao Federal, atravs do seu Departamento de Recursos Humanos,
expedir as instrues complementares necessrias consecuo dos objetivos e prazos

determinados neste Decreto.

Art. 6 Este Decreto entra em vigor na data de sua publicao.
Art. 7 Revogamse as disposies em contrrio.
Braslia, 19 de junho de 1990; 169 da Independncia e 102 da Repblica.
FERNANDO COLLOR
Bernardo Cabral
Zlia M. Cardoso de Mello

INTERESSES, ORGANIZAES E POLTICAS SOCIAIS

UNIVERSIDADE ESTADU AL DE CAMPINAS UNICAMP

1989

MARI A HELENA GUIMAR ES DE CASTRO

CADERNO DE PESQUISA
N. 14

NCLEO DE ESTUDOS DE POLTICAS PBLICAS NEPP

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(sindicatos fortes, organizao da Burguesia, alianas polticas, constelao de partidos na

estrutura social). (12)
Para o autor, o "modelo social-democrata" -- enquanto tipo ideal de "Welfare State" caracterizado
como "integrativo, compreensivo, societal e universalista" -- afirmou-se, ps-guerra, nos pases
escandinavos (principalmente na Sucia e Noruega) como resultado de forte mobilizao
operria, da diviso dos partidos burgueses, da permanncia dos partidos de esquerda no poder.
A hiptese bsica do autor que a capacidade do movimento operrio em ser bem-sucedido na
implementao do modelo social-democrata, tem se relacionado historicamente, sobretudo,
balana de poder eleitoral favorvel a partidos ou coalizes de esquerda com controle sobre o
Parlamento e formao de Gabinetes, por longos perodos. Se, no ps Segunda Guerra, nota-se
uma relativa convergncia entre os nveis de gasto social nos pases de modelo Conservador e
Social-Democrata, variam profundamente os tipos de programa segundo a maior ou menor
predominncia dos gabinetes de esquerda, argumenta o autor.

3. INTERMEDIAO DE INTERESSES E POLTICA SOCIAL NO BRASIL.

A j extensa literatura (13) sobre as polticas sociais brasileiras tem avanado a constatao das
principais caractersticas da interveno social do Estado, consolidada no perodo autoritrio:
extrema centralizao financeira e decisria ao nvel federal; fantstica fragmentao institucional,
fator que tem possibilitado a insero de interesses particularistas no aparelho produtor de
polticas sociais; ausncia de participao social e poltica nos processos decisrios e de
mecanismos de controle sobre as aes governamentais; tendncia privatizao do aparelho
burocrtico na articulao pblico/privado; padro perverso de financiamento, o qual tem
impedido a formao de polticas mais redistributivas, dado o carter regressivo da estrutura
tributria e a lgica empresarial que norteou o processo de alocao de recursos (NEPP, 1986;
1987; Draibe, 1986; Silva, 1986).
Historicamente, as origens deste padro tm suas razes no modo como as aes estatais, desde
os anos 30, buscaram conciliar um determinado modelo de desenvolvimento econmico com
polticas sociais capazes de regular os conflitos gerados pela industrializao e, ao mesmo
tempo, de contribuir para o processo de acumulao. Neste quadro, alguns autores (Draibe e
Aureliano, 1988) tm chamado a ateno para as peculiaridades da introduo do "Welfare"
brasileiro nos anos 30, de tipo "meritocrtico-particularista", fundado na premissa de que cabe aos

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indivduos resolver as suas necessidades a partir de seu trabalho, produtividade e mrito

profissional. Peculiaridade, alis, que caracteriza o "modelo conservador autoritrio" de "Welfare"
(14) e que, no caso brasileiro, foi analisada por Santos (1979) atravs da noo de "cidadania
regulada" - mecanismo de engenharia institucional acionado com o objetivo de relacionar os
direitos do cidado ao lugar ocupado pelos indivduos no processo produtivo - assegurada,
apenas, quelas ocupaes reconhecidas e definidas pela legislao.
Logo, semelhana das polticas sociais bismarckianas e ao modelo italiano de "Welfare", de
inspirao fascista, a nossa legislao social corporativista, elemento importante na moldagem
institucional das polticas sociais nos marcos da ditadura Varguista, passou a condicionar, em
grande medida, o sistema de desigualdades sociais e a estrutura do conflito poltico e intraburocrtico.
Ao contrrio do modelo social-democrata, no qual os direitos sociais aparecem como
contrapartida de direitos polticos adquiridos que asseguram a incorporao autnoma das
classes trabalhadoras, aqui a incorporao controlada dos setores populares marcou as relaes
Estado/Sociedade no processo de modernizao, regido pela excluso social e pelo
conservadorismo poltico.
Duas caractersticas principais tm sido assinaladas pela literatura, no que se refere aos
mecanismos de intermediao de interesses prevalecentes no processo de formao das
polticas sociais: o corporativismo e o clientelismo (Draibe e Aureliano, 1988) (15).
Para Abranches (1982), as prticas de cooptao e represso constituram-se nas alternativas
que viabilizaram a incorporao controlada, em consequncia do tipo de relao entre classes
dominantes e dominadas onde o Estado tem papel de mediador. A concesso discriminada de
benefcios sociais, como recurso poltico, aparece em duas direes: permite a troca clientelista"
(Castro, 1988:62-63) mais imediata (votos, cargos, nomeaes), tpica dos regimes populistas; ou
busca legitimar o sistema, como nos regimes autoritrios. Se a cooptao implica o favorecimento
de certos interesses com acesso privilegiado ao aparelho estatal (sobretudo queles ligados
acumulao), a represso o instrumento por excelncia no controle das organizaes
populares, sindicatos, etc.
A dinmica das polticas sociais, no contexto do "modelo de cooptao" sugerido por Abranches,
desenvolve-se estreitamente ligada mquina administrativa do Estado, configurando uma "rede
burocrtica clientelista", extremamente permevel a jogos de interesses particularistas e
resistente a mudanas. Neste modelo, a poltica social expressa a estratgia implcita nos

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processos de "modernizao conservadora", regida pela lgica de privatizao da ao do

Estado, a qual caracterizou o perodo populista e persistiu no regime autoritrio. Segundo o autor,
isso permite explicar porque a "privatizao" vai se fortalecer justamente nas reas mais rentveis
- complexo mdico-previdencirio, complexo habitacional - apesar do carter centralizado do
processo decisrio (16).
Com efeito, o padro cooptativo e seletivo de incorporao das classes trabalhadoras, que
norteou a emergncia das polticas sociais sob a gide do Estado Novo, deitou razes no
populismo do perodo 45-64, assentado sobre as mesmas bases institucionais que moldaram a
"cidadania regulada". Nesta fase, consolidou-se a rede de patronagem conectando a burocracia
previdenciria, agncias estatais, Ministrio do Trabalho, burocracia sindical e partidos polticos,
sobretudo o PTB. Reforou-se a ordenao burocrtico- particularista, mediante a defesa das
prerrogativas de categorias com monoplio de representao no interior da mquina estatal;
tornou-se mais forte o grau de dependncia do movimento trabalhista em relao ao sistema de
privilgios administrado pelo Estado.
Alm disso, a ausncia de um sistema partidrio estvel - capaz de criar e sustentar a formao
de claras identidades programticas - dificultou a cristalizao de propostas distintas de poltica
social como resultado da competio inter-partidria. Ao contrrio, a evoluo do sistema poltico
brasileiro, sistematicamente obstrudo pela vigncia de regimes autoritrios, dificultou a
consolidao de um sistema partidrio em que os diversos partidos pudessem capturar os
diferentes temas de poltica social demandados por distintos grupos (Faria e Castro, 1988).
As mudanas introduzidas pelo Regime militar, a partir de 64, tentaram romper certos
mecanismos de sustentao do padro cooptativo do sistema previdencirio, cassando lideranas
sindicais, intervindo nos sindicatos e agncias previdencirias, no intuito de desmontar a
"conexo populista" (Vianna e Azeredo, 1988:23). Com a unificao da Previdncia Social em
1966; extenso de alguns benefcios sociais aos trabalhadores rurais e empregados domsticos
no incio dos anos 70; criao de um ministrio especfico para a Previdncia; e progressiva
modernizao administrativa (criao do SINPAS em 1978), algumas metas quantitativas se
efetivaram, no que tange ao nmero de beneficirios e tendncia universalizao do sistema.
Mas, do ponto de vista dos mecanismos de intermediao de interesses dominantes na gesto do
sistema previdencirio, evoluiu-se "do clientelismo inerente ao padro cooptativo para uma real
privatizao, aprofundando o particularismo que caracteriza a ambos" (ibid p. 24).
Neste ponto, a literatura tem sido unnime em apontar as distores do sistema de "Welfare"
consolidado no ps-64: individualizao das aes sociais; cristalizao de privilgios na

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concesso de benefcios, multiplicando, assim, as desigualdades; excessiva subordinao aos

interesses da acumulao, como caractersticas bsicas da expanso da cobertura em todas as
reas - sade, habitao, previdncia, educao, etc. (Santos, 1979; Abranches, 1982; Draibe,
1986; Silva, 1986; Teixeira, 1984). Em suma, a aparente universalizao, expanso e
modernizao do sistema, deu nova roupagem s prticas clientelistas do padro cooptativo, ao
estabelecer como regra sua subordinao a interesses particulares, tendncia reforada atravs
da centralizao e controle do sistema pela burocracia pblica, fechamento dos canais de
participao e ausncia de mecanismos de controle sobre as aes do Estado. Como afirma
Draibe (1988:90):
"Nas suas relaes com os grupos de interesse e sistema poltico, o "Welfare Satate" no Brasil,
tendeu a adquirir, desde a fase de introduo, conotao corporativista, caracterstica, alis, que
frequentemente marca os sistemas de base meritocrtica-particularista. Mas talvez seja o carter
clientelista aquele que mais fortemente afeta a sua dinmica. E isso por vrias e complexas
razes. Desde a fase de introduo, sabe-se das relaes privilegiadas, no caso da previdncia
social, entre burocracias dos Institutos, burocracias do Ministrio do Trabalho e cpulas
partidrias. Rompido esse padro, no ps-64, outras formas de clientelismo se inseriram no
sistema, afetando a alocao de recursos, o movimento de expanso e, enfim, tendendo a
feudalizar (sob domnios de grupos, personalidades e/ou cpulas partidrias) reas do organismo
previdencirio e, principalmente, a distribuio de benefcios em perodos eleitorais".
"Desde os fins dos anos 70 em diante, o crescimento do espao assistencial de polticas sociais
smente veio reforar o aspecto clientelista; a abertura do sistema poltico, ps.85, deixou
transparecer com mais nitidez essa caracterstica de funcionamento do sistema. importante
lembrar, entretanto, que o clientelismo no diz respeito to somente ao ncleo de seguridade
social: afetou desde sempre a educao (nas relaes polticas entre as esferas da federao e,
no ps-64, principalmente no modo de operao do Conselho Federal de Educao) e, com fortes
contedos corporativistas e privatistas, marcou tambm o funcionamento do Sistema Nacional de
Habitao".
Explicar as razes pelas quais o padro de poltica social, no Brasil, tendeu a se caracterizar por
uma forte permeabilidade a presses corporativistas e clientelistas, tambm objeto de anlise
de Santos (1987). O autor elabora um modelo terico explicativo das especificidades do caso
brasileiro em relao a outros sistemas, destacando sobretudo a dimenso institucional. Ao
contrrio das modernas poliarquias contemporneas (onde a institucionalizao das regras de
competio poltica antecedem a ampliao da participao), aqui as massas foram incorporadas

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antes da institucionalizao das regras do jogo democrtico. Este fator crucial, segundo Santos,
para a compreenso do papel da poltica social na consolidao da ordem industrial
contempornea, atuando como "instrumento de engenharia poltica auxiliar na soluo do
problema de conciliar participao ampliada e baixa institucionalizao".
Neste sentido, o autor trabalha com a "sequncia" e "forma" especfica de incorporao dos
vrios segmentos sociais, no caso brasileiro. Do ponto de vista da sequncia, Santos assinala
como, no Brasil, os principais agentes da ordem industrial contempornea - burocracia estatal,
foras armadas e intelectualidade - constituram-se em identidades coletivas antes que a
ideologia liberal fosse hegemnica no universo de valores que permeia o processo de
socializao poltica. No que se refere forma de incorporao, Santos ressalta como nenhum
dos atores polticos relevantes da ordem contempornea (empresariado industrial e operariado
urbano) formaram suas identidades coletivas atravs de partidos polticos, constituindo-se
enquanto atores atravs do Estado: tanto a burguesia como as classes trabalhadoras foram
incorporadas ao sistema poltico via sindicalismo tutelado.
Quando os partidos polticos se afirmaram no Brasil ps-45, a constituio e participao dos
atores relevantes na vida poltica organizada encontrava-se j assegurada pela via das polticas
sociais, dispensando a estrutura partidria como canal de processamento e formulao de
demandas sociais.
Para o autor, estes elementos ajudam a explicar o sucesso (e continuidade) do corporativismo
estatal, implantado a partir de 30; a dinmica das polticas sociais como objeto de disputa e
competio entre os atores relevantes dentro do Estado, enfraquecendo - do ponto de vista
institucional - o processo poltico-partidrio e, estimulando o papel da burocracia pblica como
mediadora dos conflitos. So tambm estes fatores que permitem repensar algumas "categorias
bsicas para o entendimento do padro de proteo social no Brasil a partir de processos macrohistricos cujos desdobramentos esto presentes na atualidade" (Vianna e Azeredo, 1988), como
a crescente autonomia e fragmentao da mquina burocrtica; a persistncia de mecanismos de
intermediao clientelistas; a fragilidade dos canais de representao no processo de formao
das polticas sociais; a permanncia das prticas cooptativas de incorporao e das presses
corporativistas.
No entanto, se alguns estudos recentes procuram estabelecer um quadro terico-conceitual mais
abrangente, capaz de dar conta tanto das especificidades caso brasileiro em relao
experincia internacional (Draibe, 1988; Santos, 1987), como do impacto mais geral das polticas
sociais sobre o sistema poltico (Santos, 1979; Abranches, 1982; Draibe, 1986; 1988), so ainda

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raras as anlises de polticas setoriais preocupadas em reconstituir o processo de formao das

polticas, sob o prisma das relaes entre interesses, organizaes e agncias estatais
produtoras de poltica social (ver Vianna e Azeredo, 1988).
Em geral, os inmeros estudos sobre polticas setoriais (sade, habitao, previdncia, educao,
etc.) procuram descrever a estrutura organizacional, o escopo, grau de cobertura das aes
governamentais. Preocupam-se, sobretudo, com duas questes principais: o carter no
igualitrio do sistema brasileiro de proteo social e sua subordinao lgica de acumulao de
capital. Evidentemente esta produo tem sido bastante importante maior compreenso da
natureza do processo de interveno estatal, na rea social. Entretanto, parece-nos igualmente
necessrio aprofundar as anlises sobre o modo de funcionamento das instituies envolvidas na
produo de polticas sociais e suas interaes com grupos de interesse, corporaes, partidos,
associaes profissionais, etc. Afinal, registrar o carter corporativista e clientelista das
mediaes polticas mais ativas no processo de definio e implementao das polticas sociais,
sem procurar investigar empiricamente como se processam tais mediaes; em quais arenas so
mais eficazes; quais os desenhos institucionais mais permeveis a determinadas demandas; e,
sobretudo, quais as transformaes em curso a partir do processo de transio, nos parece muito
pouco. Essa parece ser uma das lacunas importantes da produo sobre o caso brasileiro, pois,
como vimos, sob diferentes enfoques, a presena de mecanismos de cooptao, de relaes
corporativistas, de organizaes com graus diferenciados de acesso ao Estado, aparecem como
categorias analticas empregadas em modelos explicativos de diferentes modos de expanso e
consolidao do "Welfare".
H excees, claro. Explorar o profundo corporativismo que permeia a prtica mdica e que se
expressa nas relaes que os profissionais de sade mantm com as agncias pblicas
responsveis pela implementao da poltica de assistncia-mdica previdenciria objeto de
anlise de Vianna (1987). A autora mostra como um "saber" especfico e a "prtica" deste saber,
controlado monopolisticamente por uma corporao profissional, se expressa em dois planos
distintos, que em graus variados influenciam a conduo do sistema mdico previdencirio. De
um lado, o controle corporativo visvel atravs dos rgos de representao e defesa da
categoria, como os sindicatos e conselhos profissionais. De outro, a influncia deste grupo
profissional extrapola os interesses mais imediatos da corporao e tece uma rede mais ampla de
interesses articulados que, "estendendo-se da academia ao mercado de trabalho, encontra
suporte material na produo de equipamentos, insumos, medicamentos e frmacos em geral",
acaba por conferir poder e identidade corporao.

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neste espao, profundamente condicionado pela organizao e prtica dos profissionais da

sade, que atuam os agentes que compem o sistema mdico-previdencirio - a burocracia
previdenciria (instalada, a nvel federal) e os aparatos diretamente vinculados aos governos
estaduais - conformando uma rede de poltica setorial onde a organizao da oferta de servios
mdicos pelo Estado depende, em grande medida, daquele saber especializado e dos interesses
dos atores vinculados s instituies da medicina.
Estudos nesta linha assinalam aspectos importantes para a compreenso mais aprofundada do
sistema de poltica social no Brasil, apontando a complexidade que assume o processo de
formao de polticas mediado por estruturas corporativas (mais modernas) no relacionamento
pblico/privado. Alm disso, sugerem pistas interessantes para repensarmos algumas mudanas
em curso nos modos de intermediao de interesses, medida em que novos atores vo sendo
incorporados arena decisria. Permitem, ainda, requalificar o papel exercido pelo corporativismo
como componente bsico do sistema brasileiro de proteo social.
Com efeito, o perodo ps-64 marca a excluso das classes trabalhadoras da gesto do sistema
mdico-previdencirio, do ponto de vista do sistema decisrio e da estrutura de poder. Neste
sentido, significa uma inflexo nas relaes de poder dominantes, uma vez que a burocracia
sindical (expresso do "Corporativismo Estatal", no sentido de Schmitter) afastada desta arena
decisria, que tende a conformar uma rede de poltica setorial dominada pela tecnocracia
previdenciria, mas bastante vulnervel a presses clientelistas. A privilegiada relao do sistema
com o setor privado, prestador de servios mdicos, vai expressar novas formas de
intermediaes particularistas articulando os interesses deste segmento com os interesses
burocrticos, sobretudo quanto s decises de alocao de recursos.
Entretanto, medida em que se expande o sistema, principalmente em meados dos anos 70, vo
se fortalecendo as presses corporativistas dos setores profissionais ligados medicina - que
cresceram numericamente e enquanto organizao sombra do desenvolvimento deste sistema no que se refere a questes salariais, alternativas s reformas e reorganizao do sistema. Este
processo assinala mudanas em curso nas formas de intermediao de interesses prevalecentes
nesta arena, at ento dominada pela burocracia estatal e grupos empresariais privados.
Propostas de reestruturao da poltica de assistncia mdica previdenciria foram defendidas
por alguns sindicatos e associaes profissionais, em consonncia com alguns grupos partidrios
do Congresso Nacional, as quais encontraram resistncias tanto no interior do aparato
previdencirio como no setor privado articulado aos interesses da burocracia do setor. O perodo
1975/83 marcado pelo encaminhamento de vrias propostas de reformulao do sistema (17),

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as quais desembocaram na implantao do SUDS - Sistema nico Descentralizado de Sade em

1987, transformado em Sistema nico de Sade (SUS) pela constituio de 1988 para o qual
contribuiu o debate pblico forjado no bojo do processo de transio poltica, em que teve peso o
papel de grupos profissionais (como os sanitaristas) e partidrios, portadores de um novo projeto
de interveno no setor.
Tambm na rea de habitao e poltica urbana, alguns trabalhos assinalam mudanas em curso
nos mecanismos de intermediao de interesses presentes na formao desta poltica. Embora a
maioria dos estudos sobre esta rea de interveno social do Estado tenha como enfoque terico
a nfase em processos mais globais, sobretudo a sua subordinao lgica da acumulao
capitalista, alguns autores tm analisado o papel das relaes entre interesses e instituies na
formulao e implementao da poltica habitacional.
Azevedo e Andrade (1982) analisam a produo de habitao popular, desde suas origens em
1945, atravs da Fundao das Casas Populares, at a formao da poltica habitacional no ps64. Destacam os fatores polticos que favoreceram as primeiras medidas referidas a habitao
popular, no contexto da democratizao populista, e examinam o funcionamento da Fundao da
Casa Popular no pr-64, sob o prisma do clientelismo que marcou sua tmida atuao. Com a
criao do BNH na ps-64, os autores ressaltam a especificidade do quadro institucional
responsvel pela conduo da poltica habitacional brasileira: a sede do processo decisrio ser
um banco e no um ministrio ou rgo direto da administrao pblica. Concebida como forma
de articulao entre o setor pblico (principal agente financiador) e o setor privado (executor na
rea habitacional), a poltica habitacional talvez tenha sido aquela em que mais se pronunciaram
caractersticas de iniqidade e baixssimo grau de efetividade, como marcas principais das aes
sociais sob o autoritarismo. Para os autores, o exame da relao entre objetivos propostos e
meios acionados pelo BNH revela como a soluo empresarial substituiu o velho clientelismo do
perodo populista.
A compreenso do modo de formao e implementao da poltica habitacional tambm
examinada por Melo (1988), que ressalta as mudanas no formato institucional e no "padro de
intermediao de interesses", desde a criao do BNH at o final dos anos 70, bem como a
redefinio de aspectos substantivos desta poltica durante a liberalizao do regime.
Melo assinala trs momentos principais no processo de formao e implementao da poltica
habitacional, do ponto de vista das clivagens de interesses dominantes no processo decisrio. A
primeira fase (1966-73) expressa a hegemonia dos interesses do setor de construo civil em
interao com a tecnoburocracia instalada no BNH, constituindo uma arena decisiva, a qual

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incorporava outros atores como o empresariado financeiro ligado ao setor de crdito imobilirio,
os bancos comerciais e o setor industrial de material de construo. O governo Geisel (1974-79)
assinala a ruptura desta coalizo. Com a criao do Conselho de Desenvolvimento Social (CDS)
e a definio do II PND, o BNH perde grande parte de sua autonomia decisria no tocante
definio de programas e prioridades alocativas. Nesta etapa, tentou-se restringir o poder de
presso (e de acesso) do setor empresarial imobilirio s agncias situadas na rede
organizacional do BNH, limitando a autonomia das jurisdies tecnocrticas que controlavam este
"anel burocrtico". Neste contexto, fragmentam-se aqueles interesses mais beneficiados pela
poltica at 1974 e novos atores so incorporados arena decisria. Os partidos polticos passam
a apoiar as decises do CDS, fundamentados nas Comisses Parlamentares de Inqurito sobre a
poltica habitacional e especulao imobiliria. Cresce o poder de presso de algumas
associaes profissionais, como o Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB) e daquelas associaes
surgidas a partir da prpria diferenciao funcional do aparelho pblico de habitao
(ABINOCOOPS, ABCOHAHs). Finalmente, esse processo de alargamento da arena decisria, no
contexto da crise da poltica habitacional (1979-84), tributrio da emergncia de novos grupos
de presso (culminando com o surgimento do movimento dos muturios em 1983) e da
emergncia dos prefeitos - que atuam como "negociadores" no interior das agncias pblicas do
setor (Castro, 1988).
Segundo Melo (1988), essas mudanas, a partir de 1974, indicam alteraes nas formas de
mediao de interesses, pois apesar da tecnoburocracia continuar dominando as iniciativas de
poltica, as novas presses - tanto dos partidos como de associaes - tenderam a politizar a
agenda governamental.
Como sabido, sob o autoritarismo o chamado "corporativismo estatal" - enquanto tipo de
ordenao prevalecente das relaes Estado/Sociedade, ao longo do processo de implantao do
capitalismo industrial no Brasil (1930-64) - sofreu mudanas importantes, a despeito de ter se
mantido inalterada sua estrutura formal (18). Essas mudanas, acarretadas pela dinmica da
urbanizao e do desenvolvimento capitalista no ps-64, refletiram-se na emergncia do "novo
sindicalismo" e expressaram a defasagem entre a sua base real de funcionamento e essa
estrutura. Mas, essas mudanas atingiram tambm outros segmentos sociais, como tem sido
amplamente apontado pela literatura: desenvolvimento do sindicalismo rural, expanso das
classes mdias, difuso dos movimentos sociais e de novas formas de associativismo,
configurando a emergncia de novos atores que demandam aes sociais do Estado e
pressionam por novas formas de participao na implementao de polticas sociais. Ao lado das

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prticas clientelistas e corporativistas tradicionais, novas formas de intermediao de interesses,

ora mais pluralistas, ora mais corporativizadas tm manifestado uma diversidade de tendncias,
que revelam tenses entre os fatores de inovao e os elementos de continuidade no processo
de formao de polticas, na atual etapa de construo da democracia.
Tais tenses manifestaram-se com clareza particular durante as tentativas de reestruturao das
polticas sociais no incio da Nova Repblica. O trabalho das diversas comisses criadas para
discutir as reformas de polticas setoriais, constitudas por representantes de setores burocrticos,
partidos polticos e de diversos interesses sociais, indicou as continuidades e inflexes nas
formas de intermediao de interesses. Embora reste a ser feita uma avaliao emprica sobre os
conflitos e tenses que obstaculizaram os trabalhos das comisses, algumas evidncias,
assinaladas pelo noticirio de imprensa, mostraram como a ausncia de objetivos claros marcou
a atuao dos partidos polticos e dos sindicatos nas comisses.
De um lado, os partidos tenderam a assumir posies ambguas, quando no comprometidas
com interesses particularistas envolvidos com a produo de polticas sociais. De outro, a posio
dos sindicalistas, apesar da renovao do movimento operrio na ltima dcada, tendeu a
reforar "o velho corporativismo", reafirmando a defesa de direitos j adquiridos, as demandas por
participao corporativa nos organismos de gesto, a resistncia s mudanas de contedo mais
igualitrio (Almeida, 1988).
Com efeito, a discusso e negociao dos parmetros definidores das reformas sociais acabaram
convergindo para a arena da Assemblia Constituinte, para onde convergiram tambm tanto as
presses de novos atores sociais- constitudos no bojo das profundas transformaes que
marcaram o perodo recente- como aquelas consolidadas na ordem patrimonialista-autoritria.
Na verdade, a transio brasileira (19) suscitou a inscrio de demandas e de novas formas de
organizao de interesses em favor da modernizao das relaes polticas e sociais, que no
tiveram como contrapartida o reforo do sistema partidrio. De um lado, foi se realinhando o
sistema de partidos. Intensificou-se a competio poltica, multiplicaram-se as opes ideolgicas,
medida em que se redefinia o escopo da estrutura partidria. Na verdade, o surgimento de
partidos mais programticos e ideolgicos abrangendo todo o espectro de opes ideolgicas
sinalizava para o fortalecimento do sistema de partidos (Mainwaring, 1990). De outro lado, um
conjunto de fatores como os efeitos da crise econmica dos anos 80, as caractersticas do
sistema presidencialista brasileiro, as distores do sistema eleitoral, aliados s profundas
desigualdades do pas, entravavam aquele processo, opondo organizados X desorganizados,
cristalizando acessos diferenciados as arenas decisrias de polticas.

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A fragilidade dos canais de representao da sociedade brasileira; a multiplicidade de grupos de

interesses envolvidos na formao e implementao de polticas sociais; o "corporativismo" como
a forma usual de mediao com as estruturas de poder e com a burocracia estatal; e a
emergncia de novas formas de clientelismo, engendradas com a participao de autoridades
locais na conduo de programas sociais, projetam cenrios onde provavelmente observaremos a
convivncia de diferentes modos de interao entre interesses organizados e agncias
governamentais articulados em torno das polticas sociais. De uma certa forma, tem-se a
impresso de que a fantstica expanso do aparato estatal sob o regime militar acabou por
reforar as barreiras ao desenvolvimento dos partidos, mantendo sua burocracia como o principal
foco da ao poltica. Intervindo em um vasto conjunto de arenas regulatrias e compensatrias,
o Estado e sua burocracia transformaram grande parte do Congresso (e dos partidos) em meros
receptores (e mediadores) de patronagem e clientelismo, processo que se acentua e ganha mais
visibilidade da Nova Repblica para c.
Qual a relevncia da discusso sobre os tipos de relao entre interesses e instituies no
processo decisrio de polticas, empreendida no incio deste balano bibliogrfico?
Em primeiro lugar, parece-me equivocado identificar as presses corporativistas como um
obstculo intransponvel democratizao da gesto das polticas sociais no Brasil. Como vimos,
a literatura sobre o "Welfare" tem sido prdiga em assinalar a tendncia corporativizao das
estruturas de poltica social, que convivem, em graus variados, com o sistema pluralista de
representao poltica. A questo crucial como institucionalizar as relaes entre as
organizaes de interesses e o sistema poltico, de modo a dar um carter pblico s regras do
jogo que influenciam as escolhas de polticas, impedindo, dessa forma, o acesso informal da
representao "corporativa" dos interesses empresariais nos crculos burocrticos do Estado.
evidente que isso s ser possvel com o fortalecimento dos partidos e do sistema partidrio.
Mas, o que me parece complicado supor que os corporativismos, fragmentados e
descentralizados como se apresentam no quadro atual da da democratizao brasileira, sero
superados por um tipo puro, seja de "neo-corporativismo" - enquanto modo de mediao
caracterstico do modelo social-democrata de "Welfare" e que supe forte centralizao do poder
como requisito do "compromisso social global" concertado entre grandes organizaes com o aval
do Estado - seja de liberalismo pluralista, impensvel em sociedades marcadas pela
segmentao e heterogeneidade estrutural, onde convivem setores fortemente organizados com
aqueles frouxamente articulados, quando no absolutamente excludos.

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Um segundo ponto diz respeito tendncia autonomizao dos corpos burocrticos ligados ao
aparelho de poltica social, como se fora uma especificidade do caso brasileiro. desnecessrio
dizer que trata-se de fenmeno observado nos "Estados de Bem-Estar" em geral, mesmo
naqueles de cunho mais redistributivo - como sugere Olsen em sua anlise sobre o caso
noruegus, ou como mostra Jobert sobre o caso francs - em situaes que tendem a configurar
processos decisrios de polticas envolvendo diretamente as burocracias pblicas e associaes
profissionais. De novo o problema o mesmo: trata-se de institucionalizar contra-pesos ao poder
via fortalecimento dos mecanismos tradicionais de representao poltica e de novas formas de
participao (como, por exemplo, os Conselhos) no processo de formulao e gesto das
polticas governamentais.
Por fim, parece-me importante que as futuras pesquisas sobre o modo de formao e dinamismo
prprio de cada rea de interveno social do Estado procurem captar as mudanas em curso
nas formas de intermediao de interesses que impulsionam as aes governamentais (20). A
tendncia geral da literatura, em denunciar o clientelismo e os corporativismos como a causa de
todos os males, explica pouco sobre o impacto das polticas sociais sobre o sistema poltico (e
vice-versa) e a dinmica prpria de cada rea de interveno setorial. Um exemplo ilustrativo, a
meu ver, foi o papel de associaes (como a ABRASCO), sindicatos mdicos e grupos partidrios
no processo de redefinio da poltica de sade, configurando um debate pblico, sem dvida
importante para o encaminhamento do Sistema nico de Sade. Nesta direo, possvel supor
que a organizao corporativa de setores ligados sade, articulados em torno de um projeto de
reforma democratizante e vinculados a grupos partidrios de esquerda, tenha sido um fator crucial
para a consolidao da reestruturao da poltica de sade, nica rea de interveno setorial
onde avanou-se na redefinio organizacional e substantiva das aes sociais governamentais,
com a ruptura do autoritarismo.
Talvez seja o clientelismo, o principal mecanismo de intermediao de interesses presente no
modo de funcionamento (formulao e implementao) das polticas sociais, no Brasil. A medida
em que o sistema decisrio, durante o autoritarismo, tendeu a retrair-se em redes fechadas de
interveno setorial que levaram marginalizao dos partidos, persistiu uma dissociao entre o
plano poltico-institucional e a dinmica societria. Em outras palavras, maior complexidade e
densidade organizacional de diferentes atores sociais, no correspondeu, como j assinalado
acima, um maior reforamento das estruturas partidrias, relativamente deslocadas do processo
de ampliao dos atores progressivamente incorporados arena decisria. Em conseqncia, os
partidos tenderam a concentrar suas aes na arena parlamentar e eleitoral, de um lado, e, de

NEPP - UNICAMP

43

outro, a desenvolver interaes diretas com o Executivo, de carter notadamente clientelista, que
se desenrolam sobretudo atravs do fantstico crescimento dos programas assistenciais
(NEPP/UNICAMP, 1989).
Neste quadro, convivem hoje no sistema poltico brasileiro diferentes formas de mediao de
interesses - formas pluralistas, arranjos corporativos mais societrios, o "velho" corporativismo
estatal e as conhecidas (e agora renovadas) prticas clientelistas. O predomnio de uma ou outra
dessas formas depender, em grande parte, dos atores sociais envolvidos (sindicatos,
associaes profissionais, movimentos sociais) e da capacidade do sistema de partidos
representar a dinmica social no processo de construo da democracia. Talvez, tambm aqui
como na Itlia, a fragmentao dos partidos e das organizaes de interesses seja quase "uma
condio para governar a fragmentao" (Dente, 1985).

NOTAS

(1) Estamos nos baseando principalmente em uma tipologia desenvolvida por Marini e Lange
(1987), que classifica os tipos principais de relaes entre interesses e instituies no processo
de formao de polticas.
(2) Um elevado grau de excluso no significa necessariamente que os representantes dos
interesses sociais no participam da arena decisria, mas sobretudo que a sua presena tende a
se conformar lgica do "interesse institucional" construdo em comum acordo entre os
participantes deste processo.
(3) Sobre o conceito de clientelismo e de "empreendimento poltico", ver Castro, M. Helena G. de
(1988:62-63).
(4) A respeito dos tipos de gesto das polticas pblicas ver J.J. Richardson (ed.) Policy Styles in
Western Europe. London, Allen & Unwin, 1982.
(5)

Sobre o "tringulo de ferro" - sistema decisrio controlado pela articulao direta entre

Burocracia, Comisses Parlamentares "Lobies"-ver A.G. Jordan. Iron Triangles, Wooly

Corporatism and Elastic Nets: Images of the Policy Process", Journal of Public Policy, 1, 1981,
p.95-123.
(6) V. por ex. Heidenheimer, H.Heclo e C.T. Adams. Comparative Public Policy. The Politics of
Social Choice in Europe and America. London, Macmillan, 1983.

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Avaliao de programas sociais: abordagens quantitativas e suas limitaes

Paulo Cesar Santos Chiechelski*

Resumo O presente texto procura efetuar uma reviso das principais abordagens quantitativas
encontradas na literatura especializada para empreender avaliaes de programas sociais e caracterizar
a importncia dessas atividades para o aperfeioamento dos processos de planejamento e de
implementao de polticas sociais. Adicionalmente, tem como propsito complementar realizar uma
breve discusso sobre as limitaes tcnicas e conceituais de tais abordagens para representar
adequadamente a complexidade dos fenmenos sociais.
Palavras-chave Avaliao de programas. Planejamento. Polticas sociais.
Abstract The present text tries to make a revision of the main quantitative brouches found in the
specialized literature to undertake evaluations of social programs and to characterize the importance of
those activities for the improvement of the planning processes and of implementation of social
politics. Plus, has as complemental purpose to accomplish a brief discussion about the technical and
conceptual limitations of such brouches to represent the complexity of the social phenomenons
appropriately.
Key words Programs evaluation. Planning. Social politics.

Introduo
Um dos principais temas de estudo, dentro da rea de planejamento, tem sido

investigar formas de avaliao das polticas sociais nas diferentes reas de atuao do
governo. Tradicionalmente, a avaliao das polticas sociais tem se processado atravs de dois
tipos de anlise. A primeira constitui-se numa anlise da evoluo do gasto pblico, que,
atravs da construo de indicadores genricos, objetiva quantificar a relao entre gastos
sociais com respeito ao gasto governamental total. A segunda fundamenta-se em uma anlise
econmica que tem por objetivo identificar o grau em que os recursos governamentais so
utilizados para a produo de bens e servios e/ou se os resultados alcanados com os
empreendimentos sociais so compatveis com as respectivas necessidades, que poderiam ser
medidas tanto do ponto de vista do atendimento integral da demanda existente quanto do
atendimento de metas fsicas estabelecidas.
Em realidade, existem inmeros modelos de avaliao dos servios e programas da
rea social que derivam tanto do objeto a ser avaliado como dos variados critrios

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empregados para a sua consecuo, dentre os quais podem ser destacados o estgio de
desenvolvimento do programa, a natureza do agente que processa a avaliao, a escala dos
projetos, a alada decisria a que se destina, dentre outros. No entanto, as abordagens que tm
merecido maior ateno por parte dos analistas das polticas e programas sociais esto
relacionadas ao acompanhamento do gasto social, bem como aos elementos determinantes da
eficincia e da eficcia na utilizao dos recursos governamentais. Assim, o presente texto
busca efetuar uma reviso das principais abordagens quantitativas empregadas para avaliao
de programas sociais e caracterizar a importncia desses procedimentos para a formulao e
implementao das polticas sociais. Adicionalmente, procura realizar uma breve discusso
sobre as limitaes tcnicas e conceituais de tais abordagens para proporcionar adequadas
intervenes no campo social.

Principais abordagens sobre avaliao de programas sociais

A maioria das abordagens utilizadas para efetuar avaliao de programas sociais tem

sua inspirao, em grande parte, nas concepes tericas extradas do campo das finanas
pblicas, notadamente no que diz respeito aos temas vinculados anlise do gasto
governamental e do oramento pblico, conforme descritas em Silva (1983), bem como do
campo da avaliao econmica e social, de acordo com Contador (1988).
Neste sentido, com a finalidade de explorar com maior nvel de detalhe as abordagens
vinculadas ao campo das finanas pblicas e da avaliao econmica, para avaliar programas
de natureza social, passa-se a caracteriz-las como segue:

2.1

Abordagens vinculadas ao gasto governamental

Uma das questes centrais de estudo das finanas pblicas tem sido investigar formas

de anlise das despesas nos diferentes campos de atuao governamental. Tais estudos
(Fernandes 1998a; Fernandes 1998b; Oliveira 1999; Soares 1999) procuram estabelecer uma
relao ou proporcionar uma explicao para o comportamento dos gastos pblicos, nas
diferentes esferas de governo, a partir de variveis que podem contribuir para a variao dos
*

Doutorando do Programa de Ps-Graduao em Servio Social Faculdade de Servio Social da PUCRS. Email: chiechelski@pucrs.br.
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servios associados a cada poltica ou programa de trabalho. Neste sentido, podem-se

identificar dois modelos bsicos que buscam explicar a evoluo do gasto governamental
atravs da anlise de agregados econmicos ou por intermdio de avaliaes da execuo do
oramento pblico.
O modelo de anlise de agregados econmicos tem sido empregado mediante a
comparao entre a evoluo do gasto pblico total e do gasto do programa objeto de anlise.
Essa relao demonstra a participao relativa do programa em considerao aos demais itens
do gasto e evidencia, de certa forma, a natureza e a magnitude de sua contribuio para os
objetivos mais abrangentes da poltica econmica e social, tais como estabilizao econmica,
crescimento da produo, resultado fiscal, distribuio de renda, eqidade, dentre outros.
Entretanto, esse tipo de anlise apresenta grandes limitaes tendo em vista que, no gasto
realizado, muitas vezes, no esto consideradas as despesas e os investimentos efetivados por
outras esferas de governo, especialmente nos casos onde existe elevado grau de
descentralizao das polticas sociais. Adicionalmente, o gasto social um conceito amplo
que pode contemplar, alm dos recursos empregados nos programas sociais, aportes do setor
privado, gastos em programas de outras naturezas, transferncias inter e intragovernamentais,
dentre outros. Outro aspecto importante que essa forma de avaliao no leva em
considerao a eficincia dos recursos utilizados, bem como a eficcia alcanada com a
implementao dos programas e polticas sociais.
O modelo de anlise da execuo do oramento pblico emprega os conceitos de
eficincia e de eficcia para a avaliao dos programas, independentemente da rea para a
qual foram concebidos ou apresentam atuao predominante. O conceito eficincia preconiza
uma anlise individualizada de cada empreendimento com a finalidade de verificar se os
recursos esto sendo utilizados de forma a minimizar os custos operacionais. O conceito de
eficcia busca identificar a contribuio do programa para o alcance dos objetivos gerais das
polticas sociais.
De uma forma geral, os conceitos de eficincia e eficcia esto vinculados forma
como so tomadas as decises durante o processo de elaborao oramentria: o primeiro diz
respeito s decises operacionais relativas maneira pela qual os instrumentos e recursos so
empregados e o segundo relaciona-se s decises estratgicas referentes aos instrumentos e
recursos a serem utilizados para o atendimento dos objetivos estabelecidos.
A distino entre esses conceitos de particular importncia uma vez que um mesmo
programa pode recorrer a composies fatoriais diferenciadas para a sua execuo e,
conseqentemente, produzir diferentes resultados e/ou impactos. De outro lado, a acentuada
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nfase atribuda aos resultados dos programas pode conduzir ao emprego de dotaes fatoriais
incompatveis com os padres requeridos para a produo dos bens e servios previstos.
Assim, dentro do enfoque das finanas pblicas, o conceito de eficincia est
associado ao adequado uso e combinao dos recursos materiais, humanos, tecnolgicos e
financeiros, de tal sorte que minimize o custo total de produo dos bens e servios sociais.
Isso , a eficincia diz respeito apurao da racionalidade com que os recursos alocados a
determinados programas so utilizados.
Por sua vez, o conceito de eficcia vincula-se ao alcance dos fins colimados das
polticas sociais, representando a medida de aproximao ou distanciamento verificada entre
os objetivos/metas previstos e os resultados efetivamente praticados. Para Silva (1983, p.
115), a avaliao sob o critrio da eficcia prope-se verificar se o conjunto de programas
que vem sendo executado maximiza os resultados obtidos em termos dos objetivos gerais do
planejamento.

2.2

Abordagens vinculadas avaliao econmica

As abordagens vinculadas anlise econmica de programas ou projetos foram

empregadas, preliminarmente, no mbito dos negcios, com a finalidade de identificar a

viabilidade de execuo dos mesmos. A viabilidade estaria associada ao resultado previsto
para o empreendimento medido em termos de rentabilidade, isto , aqueles programas que
apresentassem resultado positivo na relao entre as suas receitas e despesas estariam aptos a
ser selecionados para efeitos de implementao. Entretanto, a viabilidade de um projeto pode
ser avaliada sob outros enfoques alm do empresarial. Avaliaes sob a tica de agentes de
fomento e de governos, nas suas diversas esferas de atuao, podem ser desenvolvidas com a
finalidade de verificar se as intervenes planejadas produziro os efeitos desejados. Assim,
segundo Contador (1988, p. 21), aquelas avaliaes que so processadas, levando em
considerao o ponto de vista da comunidade ou da sociedade como um todo, so
empreendidas sob o enfoque social. As diferenas, portanto, entre os critrios de avaliao
privada e social dizem respeito aos diferentes enfoques que so utilizados para a valorizao
dos recursos e dos produtos dos projetos. A avaliao privada enfatiza os benefcios e os
custos a preos de mercado, uma vez que os recursos e os produtos podem ser obtidos e
transacionados em um mercado especfico. J a avaliao social utiliza preos sociais que
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expressam o valor que a sociedade estaria disposta a pagar pelos bens e servios
proporcionados pelo projeto em questo.
Embora o emprego da avaliao econmica, em programas de natureza social,
apresente inmeras dificuldades de aplicao, a justificativa de sua utilizao est relacionada
possibilidade de identificao de quais seriam as melhores possibilidades de investimentos
diante das limitaes de recursos para a produo de bens e servios. Atravs da avaliao
econmica, podem-se comparar programas alternativos e eleger aquele(s) que oferece(m) uma
maior contribuio sob o ponto de vista da maximizao dos resultados e da reduo ou
racionalizao dos custos. Neste sentido, Aguillar e Ander-Egg (1995, p. 171) identificam
distintas formas de proceder a avaliao econmica de programas ou projetos sociais, dentre
as quais destacam-se a anlise de custo-benefcio e a anlise de custo-eficcia.

2.2.1 Anlise de custo-benefcio

A anlise de custo-benefcio fundamenta-se na comparao dos benefcios e dos
custos de um projeto, sendo que a condio de aceitabilidade est vinculada superao do
primeiro em relao ao segundo, isto , como nesta forma de avaliao tanto os custos como
os benefcios so expressos em termos monetrios, a comparao e o emprego de
procedimentos para a quantificao dos resultados tornam-se simplificados. Em realidade, os
procedimentos empregados no diferem muito dos utilizados na avaliao privada, existindo a
necessidade de apreciar os benefcios futuros em relao aos custos que devem ser suportados
na atualidade. Alm desse aspecto, essa forma de avaliao pode proporcionar informao
sobre as conseqncias econmicas das medidas ou programas alternativos.
Entretanto, inmeras limitaes so apresentadas para a utilizao da anlise de custobenefcio. Essas limitaes, como assinalam Cohen e Franco (1994, p. 193), dizem respeito
dificuldade de quantificar benefcios em termos monetrios, principalmente aqueles que
apresentam natureza intangvel. Adicionalmente, o prprio clculo dos componentes dos
custos torna-se complexo j que devem ser considerados, alm dos gastos com pessoal,
administrao, equipes, ferramentas, materiais e outros custos operacionais, os custos de
oportunidade referentes a alternativas de investimentos que se excluem com a deciso de
execuo do programa. Outro aspecto importante diz respeito determinao dos diferentes
destinatrios ou beneficirios uma vez que os programas sociais carregam diferentes tipos de
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externalidades e, conseqentemente, apresentam benefcios difusos em relao aos pblicosalvos.

2.2.2 Anlise de custo-eficcia

A anlise de custo-eficcia ou custo-efetividade um procedimento que procura
avaliar a eficincia na consecuo dos objetivos de um programa social. A principal diferena
entre a anlise de custo-benefcio e a anlise de custo-eficcia reside na questo da
quantificao dos insumos e resultados em termos monetrios, isto , na anlise de custoeficcia os resultados no so expressos em unidades monetrias, sendo que sua aplicao se
efetiva atravs da comparao dos custos do projeto com os benefcios resultantes, medidos
em unidades fsicas.
Da mesma forma que a anlise de custo-benefcio, esse tipo de anlise pode ser
empreendido antes, durante e depois da execuo de um empreendimento, havendo uma
distino entre a anlise de custo real e a anlise de custo potencial. A primeira se efetiva aps
a realizao do projeto enquanto que a segunda decorre de uma anlise que se processa antes
de uma interveno com a finalidade de avaliar os impactos potenciais junto s populaesalvos.
Apesar das vantagens da anlise de custo-eficcia em relao anlise de custobenefcio, ela apresenta inmeras limitaes. Em primeiro lugar, os resultados obtidos a partir
de avaliaes da eficcia dos programas sociais no podem ser generalizados. Eles devem
levar sempre em considerao os problemas associados s externalidades dos projetos que
podem provocar economias ou deseconomias de escala. Em segundo lugar, a anlise de custoeficcia no permite comparar projetos com objetivos diferenciados, a menos que sejam
unificados atravs de uma matriz de integrao. Por ltimo, o conceito empregado para
eficcia e efetividade bastante ambguo dentro dessa abordagem, muitas vezes no havendo
uma clara distino entre a comparao dos resultados alcanados com o rendimento
observado na execuo de um empreendimento, a saber, a anlise de custo-eficcia relaciona
resultados com custos de obteno, por isso no o nico meio que pode ser empregado para
avaliar resultados.

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A importncia da avaliao para as polticas sociais

Atualmente, uma das questes mais discutidas, no contexto econmico e social

brasileiro, a relativa alocao dos recursos em programas sociais. Esse fato tem como
justificativa a crescente deteriorao das condies de vida da populao e a impossibilidade
de os governos regionais e federal atenderem s demandas mais urgentes. Ademais, como se
verifica no trabalho de Faleiros (2000), as orientaes que norteiam a formulao e execuo
dos programas de natureza social tm apontado muito mais para o desenvolvimento de aes
que objetivam minimizar os efeitos dos problemas do que, propriamente, a intervenes que
busquem aes mais resolutivas.
Dessa forma, o aperfeioamento da elaborao, da formulao e da implantao de
programas vinculados s polticas sociais pode produzir uma maior conseqncia e
rendimento nas intervenes, mesmo em situaes onde aumentam as necessidades sociais e
existem limitados recursos para viabilizar as aes compensatrias. Ademais, o xito na
obteno de fundos extra-oramentrios est condicionado a uma efetiva aplicao dos
recursos, inclusive porque os organismos privados e de fomento internacionais exigem
condies de eficcia e eficincia na forma como so usados.
Neste sentido, o aumento da racionalidade das polticas sociais pode ser obtido
medindo a eficincia na utilizao dos recursos e comprovando a eficcia com que se
alcanam os objetivos e, conseqentemente, a eqidade. Assim, a importncia dos processos
avaliativos encontra justificativa pela possibilidade de proporcionar informaes e
interpretaes mais adequadas para instrumentalizar o processo de planejamento, permitindo
escolher as melhores opes dentre os programas e projetos a serem implementados e/ou
propiciando avaliar os efeitos produzidos pelos que esto em andamento ou concludos.
Outro aspecto relevante do ambiente econmico e social que a crise das finanas
pblicas e as limitaes oramentrias verificadas atualmente deixam claro que a expanso e a
melhoria da oferta de servios bsicos, assim como dos investimentos em infra-estrutura, no
podero ser buscadas, somente, via aumento da receita. Ao contrrio, torna-se necessrio
perseguir o aumento da produtividade e da eficincia da ao governamental com a finalidade
de evitar empreendimentos com baixa ou nenhuma eficincia que redundam em esterilizao
de recursos e poucos benefcios populao.
A modernizao dos instrumentos de planejamento e, conseqentemente, dos
mecanismos de mensurao do desempenho das polticas socais um dos requisitos
necessrios para obter maior efetividade da ao governamental, isto , na atual situao de
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escassez de recursos e de limitaes de fontes de financiamento do gasto pblico, torna-se

mais do que necessrio instrumentalizar os processos de planejamento e acompanhamento das
aes governamentais, com o intuito de evitar a pulverizao dos recursos financeiros e de
buscar maior eficincia na sua utilizao.
Dentro desse contexto, as abordagens quantitativas para avaliao de programas
sociais podem oferecer inmeros benefcios ao processo de planejamento e gesto
governamental. Elas podem ensejar consideraes sobre a dinmica do gasto pblico e sobre
as condies de eficincia e eficcia na execuo de empreendimentos de natureza social,
apesar das inmeras restries de ordem tcnica apresentadas anteriormente. Entretanto,
talvez a maior crtica efetuada a essas abordagens tenha relao com aspectos conceituais,
notadamente com a pretensa racionalidade e objetividade que postulam imprimir s anlises
de intervenes nos diversos campos da realidade social.
Assim, a premissa bsica dos processos avaliativos de natureza quantitativa est
relacionada racionalidade e qualquer elemento que no apresente essa caracterstica torna-se
produtor de instabilidade. A irracionalidade, conforme salienta Kosik (1986, p. 91), como
forma contrria racionalidade, deve estar ausente das perspectivas e das premissas desses
processos de avaliao, uma vez que no pode ser devidamente tratada, classificada e
ponderada. Nesse sentido, a razo representa o objetivo e o real, enquanto a irracionalidade
est associada subjetividade, ao sentimento, ao irreal. Dessa forma, as percepes, os
valores e as sensaes se desvinculam do domnio conceitual que sustenta e regula os
processos avaliativos quantitativos, tendo em vista que no so passveis de considerao
lgica e no oferecerem possibilidades de tratamento objetivo.
A questo central desses processos avaliativos pode ser configurada a partir da
adequao no emprego dos meios necessrios para a consecuo de uma atividade especfica
e das conseqncias previsveis do empreendimento. Essa pretensa racionalidade asseguraria
que os julgamentos efetuados se revestem de sistematizao e preciso, apresentando uma
correspondncia concreta com a realidade. Adicionalmente, as condies de verificabilidade
das proposies atribuiriam condio de aceitabilidade dos resultados alcanados e da
veracidade na interpretao da realidade, de acordo com o que preconiza a lgica da pesquisa
cientfica de Popper (1972).
A dicotomizao entre razo/racionalidade e irracionalidade, por sua vez, abre espao
para o surgimento de outro par contrrio, segundo Kosik (1986, p. 95), qual seja, objetividade
e subjetividade. A objetividade sempre ocupou o papel central da discusso cientfica e se
confundiu com a sua caracterstica imanente. A objetivao passa a ser o elemento
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fundamental das cincias em virtude de ser passvel de ser medida, verificada e comprovada
com evidncias concretas. Essa tenso permanente entre a busca do racional na efetivao da
poltica pblica e o distanciamento do irracional, caracterizado pelo desperdcio,
deslocamento em relao s metas, irrelevncia, em confronto com a busca de objetividade
como condio da verdade cientfica, sistematizao e universalidade entram em contraponto
com o subjetivo representado por juzos de valor, emoes, percepes e sentimentos. Ainda
de acordo com Kosik (op. cit., p. 94), a razo proporciona condies para selecionar os meios
atravs dos quais se buscar atingir determinado fim, mas exclui o juzo de valor sobre o
objetivo a ser alcanado e a sua legitimidade social.
De outro lado, ao se considerar a realidade como uma construo histrica e social,
conforme assevera Berger e Luckman (1999, p. 11), se processa um deslocamento do eixo de
anlise dos resultados quantitativos para as prticas significativas que auxiliam a constituio
da emancipao e da ampliao das liberdades de ao dos indivduos e das comunidades
postuladas no estudo de Sen (2000). Essa constatao no retira a importncia dos resultados
quantitativos de per si, mas os reposiciona em uma perspectiva de elementos indicativos para
se rever o processo de interveno e as interaes produzidas no contexto social. Assim,
outros elementos relevantes devem ser combinados ao processo de avaliao quantitativa.
Esses elementos adicionais dizem respeito aos sujeitos envolvidos nos empreendimentos
sociais e nas expresses de sua subjetividade. Neste sentido, ao considerar tambm esses
elementos nos processos de avaliao, estar-se-ia deslocando a concepo puramente tcnica
de aferio de aspectos quantitativos para uma viso com maior contedo tico e social de
compromisso e responsabilidade com os destinatrios finais da ao social.

Consideraes finais
As polticas sociais brasileiras no tm apresentado resultados substanciais no sentido

de reduzir as desigualdades sociais ou mesmo de minimizar o atendimento mais urgente das

camadas menos favorecidas da populao, apesar das transformaes processadas no aparato
institucional e da descentralizao das aes governamentais. A falta de efetividade das aes
governamentais no plano social tem encontrado justificativa na escassez dos recursos pblicos
para satisfazer as demandas sociais existentes. Isto , a limitao das fontes de financiamento
tem sido empregada para explicar a reduo dos recursos destinados aos programas sociais e a
deteriorao das condies de vida da populao. Dessa forma, a impossibilidade de
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