IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS

PÚBLICAS
IMPLEMENTAÇÃO DE PP

 Política pública em ação

 Passagem das intenções aos resultados

 Execução por unidades administrativas estatais

ou outros prestadores

 Mobilização de recursos materiais e simbólicos

(conhecimento, expertise)

 Envolve reformulações, mudanças, vetos

LITERATURA SOBRE IMPLEMENTAÇÃO
 ênfase crescente na implementação e avaliação como
fases do processo das PP – o valor de uma PP deve ser
mensurado não apenas pelo seu apelo e seus objetivos
mas também à luz de sua implementabilidade

 Insatisfação com o foco na decisão e reconhecimento

de mudanças da PP no processo de implementação

 Complexidade de juntar ações; importância de

planejar a implementação do ponto de vista dos
diversos atores envolvidos; grau de discricionariedade
dos burocratas de rua; barreiras do federalismo
IMPLEMENTAÇÃO E AVALIAÇÃO

 Implementação e avaliação como 2 lados de uma

mesma moeda:
- implementação provê a experiência que a avaliação
indaga
- e avaliação provê a inteligência para dar sentido ao
que está ocorrendo

 Inter-relação entre o programa de ação por meio da

implementação e o programa de aprendizado por meio
da avaliação.
INTERAÇÕES E ALTERAÇÕES
 Sequências de eventos dependem de complexas cadeias
de interação recíproca. Cada parte da cadeia deve ser
construída tendo em vista as outras. PP e
implementação tem estreita correspondência

 objetivos e ações de implementação são parte de um

processo de interação

 Como programa são alterados por seus ambientes e

organizações são afetadas por seus programas,
adaptações mútuas alteram tanto o contexto quanto o
conteúdo do que é implementado.
GERAÇÕES DE ESTUDOS

1. modelos top down

2. modelos botton up
3. Modelos de síntese
4. geração
TEORIAS DE IMPLEMENTAÇÃO: OS PIONEIROS
 Até 70: implementação vista como não problemática;
pesquisadores não davam importância ás armadilhas da
etapa da implementação, assumindo que após decisão, o
corpo administrativo do governo a executaria.
 73: publicação do livro de Wildavsky, seguido de outros na
década de 80: esforço mais sistemático para entender os
fatores que influenciam a implementação de PP.
 obtenção dos objetivos da PP como a variável dependente
 Foco na complexidade de juntar ações como o problema
chave da implementação – muitos atores e muitos
decisores e veto points – podem causar distorções e
fracassos na implementação
 Fracassos podem ser explicados tanto pela má
implementação como por instrumentos de PP ruins
VARIÁVEIS EXPLICATIVAS DA
IMPLEMENTAÇÃO

nº de atores
pontos de decisão resultados da
implementação
validade da teoria causal
Instrumentos da PP
Má implementação
BARDACH (1977). THE IMPLEMENTATION
GAME

 Mais ênfase no aspecto do conflito na implementação

– continuação do conflito do estágio da decisão,
embora com outros atores e outras relações entre
atores

 Tipos de jogos que atores utilizam para buscar seus

interesses
PERSPECTIVA TOP DOWN:
 focaliza uma decisão política específica, normalmente
uma lei – a proposta oficial; interesse especial nos
decisores do topo

 Assumem a perspectiva do controle na

implementação; tentam dar conselhos sobre como
estruturar o processo de implementação de forma a
alcançar os objetivos da legislação e minimizar os
número de pontos de veto
PERSPECTIVA TOP DOWN
 mecanismos de processos top-down garantem que
implementadores atuarão de forma mais efetiva
 Foca na estrutura formal de implementação
 Efetividade: alcançar as intenções originais dos
decisores

Críticas:
 modelo irrealista pq enfatiza habilidade dos
proponentes de PP para estruturar a implementação;
 ignora habilidade de opositores em interferir;
 ignora a política da formulação de PP e do desenho da
PP
CRÍTICA À VISÃO TOP DOWN
 Visão irrealista do funcionamento da
administração pública – possível assegurar
fidelidade da implementação do desenho proposto

 Pressupostos equivocados:
informação perfeita,
recursos ilimitados,
coordenação perfeita,
controle, hierarquia,
clareza de objetivos,
legitimidade política
e consenso quanto à PP
ABORDAGEM BOTTON-UP
 Implementação como formulação em processo
 examina as ações dos que são afetados pela PP e os
envolvidos na implementação
 Efetividade brota do comportamento adaptativo
dos street-level bureaucrats, buscando obter e
sustentar os meios para alcançar os objetivos da PP
 Identificar os atores que são afetados (públicos e
privados) e mapear as relações entre eles – análise
de redes
 Mapear a estrutura de implementação empírica,
informal
3ª GERAÇÃO DE PESQUISA SOBRE
IMPLEMENTAÇÃO – SÍNTESES?
 debate dicotômico tende a ossificar posições que
impedem o desenvolvimento conceitual e da pesquisa;
tanto botton quanto up tem papeis importantes no
processo de implementação
- Depende do tipo de política e do nível de estruturação
 Novas abordagens nos final dos 80 e nos 90 – tentando
ser mais “científicos”
 Estudos utilizando:
1.modelos do comportamento administrativo como
teoria dos jogos e agente-principal – foco na natureza
do enforcement das técnicas administrativas
tradicionais
2. foco nas ferramentas e instrumentos das PP – por
meio de processo de desenho da PP, processo mais ou
menos consciente
SÍNTESES
 Sabatier (1986): top down é mais adequado para
analisar implementação em áreas que são dominadas
por uma legislação específica, fundos são limitados;
botton em situações em que diferentes PP são voltadas
para um problema específico e onde há mais interesse
na dinâmica de situações locais
 Matland 1995): valor relativo depende do grau de
ambiguidade dos objetivos e meios de uma PP e do
grau de conflito:
- top: baseado na administração pública tradicional;
quando uma PP é clara e o conflito é baixo
- botton up: quando PP é ambígua e conflito é baixo

- ambos quando conflito e ambiguidade são altos

IMPLEMENTAÇÃO COMO JOGO
 Situaçõesconcretas: troca, negociação,
barganha, dissenso, contradição quanto aos
objetivos

 Ambiguidade de objetivos, problemas de

coordenação intergovernamental, recursos
limitados, informação escassa.

 Implementação como jogo entre

implementadores: papeis negociados, graus
variados de adesão, recursos como objeto de
barganha.
AMBIENTE CARREGADO DE INCERTEZAS

 Limitações cognitivas dos formuladores

sobre os fenômenos: complexidade dos
fenômenos, limitações do conhecimento,
constrangimentos de tempo e recursos.

 Formuladores não podem prever as

contingências que podem afetar o
ambiente da PP no futuro

 Amplo espaço para comportamento

discricionário dos agentes
implementadores (inovação e criatividade)
IMPLEMENTAÇÃO
 Processo de aprendizagem
adaptação
decisão política

 Processo autônomo e não uma etapa - decisões

(cria políticas, orienta novas políticas)

 Gera informações para a formulação

 AVALIAÇÃO
 Não como instrumento de correção de rota
(trajetória pré-concebida)

 Como aprendizado na implementação de uma

política

 Implementação e avaliação como testes de

modelos causais – corroboração ou abandono

 PP como engenharia social

REDES DE IMPLEMENTAÇÃO
 PP implementadas através de redes de agentes
públicos e não governamentais

 Implementação ocorre em um campo

interorganizacional
 DIMENSÃO POLÍTICA DO PROCESSO DE
IMPLEMENTAÇÃO
 Perspectiva realista e não negativa

 Estratégia tecnocrática de insular a PP do jogo

político: irreal e pouco democrática

 Ação governamental é constitutivamente política:

distribui custos e benefícios, utiliza recursos
coletivos, é formulada por autoridades públicas

 Insulamento pressupõe que burocracias

governamentais são desinteressadas e racionais,
portadoras do interesse coletivo e política
significa particularismos e corporativismo
 Análises recentes:
 Reconhecer o jogo político – incorporar os
stakeholders (grupos envolvidos pelas PP e
nela interessados) no processo de
formulação e implementação

 Considerar a participação permite:

sustentabilidade; precisar resultados
esperados; comprometimento dos
envolvidos; melhorar resultados;
empoderar os usuários
 Desenho estratégico da
política
 Incluir a identificação dos atores que dão
sustentação à política

 Mecanismos de concertação e negociação

 Viabilidade política

 Problemas de coordenação
interorganizacional
IMPLEMENTAÇÃO COMO JOGO
nós críticos

Rede de implementadores,
formuladores, stakeholders
e beneficiários
 IMPLEMENTAÇÃO COMO JOGO
 Não há um ponto de partida claramente definido
 Nós ou elos críticos: pontos no tempo
questões referidas ao processo de sustentação
política dos programas, de coordenação
interinstitucional e de capacidade de mobilizar
recursos institucionais se conjugam crises
tomada de decisão crítica por um ator
estratégico nova direção para o programa
IMPLEMENTAÇÃO COMO JOGO
 Crise: momento de aprendizagem
 Necessário estruturas de governança –
regras do jogo e arranjos institucionais
que dão sustentação à cooperação,
coordenação e negociação
 Ao invés de hierarquia e controle:
negociação, barganha e troca
mecanismos de deliberação, engenharia
social e aprendizagem coletiva
CATEGORIAS ANALÍTICAS NA
IMPLEMENTAÇÃO DE PP

 Arranjos institucionais

 Desenho federativo; coordenação vertical

 Coordenação horizontal
ARRANJOS INSTITUCIONAIS
o conjunto de regras, mecanismos e processos
que definem a forma particular como se
coordenam atores e interesses na
implementação de uma política pública
específica

 Produzem capacidade de implementação e

reforçam as existentes

 Articula-se
com as noções contemporâneas sobre
governança, considera um ponto de vista relacional
à ação governamental
ARRANJO INSTITUCIONAL
 LIPSKY – STREET-LEVEL BUREAUCRATS
 Empregados de base participam do processo de
elaboração de PP por 2 vias relacionadas:
1. Tomam decisões que afetam os cidadãos com alto
grau de autonomia
2. Através de sua interação com os cidadãos, incorporam
seu estilo individual de atuação ao comportamento
do organismo

 Seu papel se baseia em 2 características associadas ao

seu lugar de trabalho:
1. Nível relativamente alto de discricionariedade
2. Autonomia relativa em relação à autoridade
organizativa
STREET-LEVEL BUREAUCRATS –
1.DISCRICIONARIEDADE
 Na determinação da natureza,quantidade e qualidade
dos benefícios e das sanções pelas organizações – boa
dose de subjetividade
 Não significa que não estejam sujeitos a lei,
regulamentos, diretrizes dos órgãos superiores ou às
normas e práticas de seu grupo profissional –
características mais importantes das PP vem
determinadas pelas elites políticas e pelos funcionários
(altos cargos tb estruturam as opções políticas dos
empregados de base)
 Se são profissionais, espera-se que seja capaz de julgar
autonomamente dentro de seu âmbito profissional
1.DISCRICIONARIEDADE

 Mas mesmo funcionários públicos que não tem um

status profissional específico desfrutam de
considerável discricionariedade
 Regras volumosas e contraditórias levam ao
cumprimento de forma seletiva
 Muitas obrigações levam à escolha livre de
prioridades
 Mas discricionariedade é um conceito relativo –
quanto maior o seu grau, maior sua relevância para
entender o comportamento dos empregados
 1. DISCRICIONARIEDADE
 Certas características do trabalho tornam impossível
diminuir drasticamente a discricionariedade: trabalho que
implica tarefas complexas que a elaboração de regras,
instruções não pode supor uma limitação de suas alternativas:
1. Situações muito complicadas para serem reduzidas a
formatos programáticos: situações perigosas para a polícia;
na educação: cada criança requer uma resposta específica em
função de seu contexto educativo
2. Situações em que se requer dar uma resposta às dimensões
humanas das mesmas; supõem sensibilidade e
julgamento que não podem reduzir-se a regras – necessário
não apenas imparcialidade nos organismos públicos, mas tb
compreensão para circunstâncias especiais e flexibilidade
para tratá-las
3. Funções que realizam os empregados de base quando
interagem com os cidadãos – discricionariedade promove
auto-estima e induz clientes a crer que empregados têm a
chave de seu bem-estar – contribui para legitimação dos
serviços de bem-estar
 STREET-LEVEL BUREAUCRATS – 2. AUTONOMIA
RELATIVA EM RELAÇÃO À AUTORIDADE
 Teóricos das organizações reconhecem que sempre há
certa desconexão entre as ordens e a implementação
dessas ordens; atribuída a comunicação pobre e
desacordo mínimo ou residual entre os trabalhadores e
os objetivos gerais da organização
 Mas que acontece quando eles não compartem os
objetivos? Ou pq consideram ordens de cima como
ilegítimas ou pq incentivos e sanções não são suficientes
para impor as ordens
 Níveis da organização podem estar desenhados mais
para o conflito do que para relações de apoio e de
responsabilidade mútua; estrutura dos postos de
trabalho apontam interesses antagônicos dos
trabalhadores – busca de mecanismos que permitem o
ajuste entre interesses antagônicos e divergentes
2. AUTONOMIA RELATIVA EM RELAÇÃO À
AUTORIDADE

 Estratégias de não cooperação: não trabalhar,

agressões à organização, atitudes negativas com
implicações no trabalho (baixo rendimento e
baixa motivação)

 Desafio: necessidades de gratificações pessoais

dos trabalhadores sejam compatíveis com as
necessidades das organizações
CONFLITOS ENTRE OBJETIVOS E ORIENTAÇÕES DOS
EMPREGADOS DE BASE E OS SUPERIORES HIERÁRQUICOS
 Prioridades diferentes: minimizar perigos e incômodos
do posto de trabalho; maximizar retribuição e
satisfação pessoal
 Processamento de grandes quantidades de trabalho
com recursos insuficientes – desenvolvem
simplificações no trabalho para suportar a pressão de
ser responsáveis pelos seu trabalho frente aos
superiores; mas mecanismos utilizados não são
autorizados nem respaldados pelos gerentes embora
sejam básicos para a sobrevivência da organização
 Desejo de manter autonomia; esforços para ditar
normas são considerados ilegítimos, daí a
inconformidade
 Gerentes: gestão dos trabalhadores para conseguir
objetivos gerais da organização
RECURSOS PARA A RESISTÊNCIA
 EB em geral tem poucos recursos para opor-se às
ordens e orientações de seus superiores
 Mas custos de recrutamento e formação são altos,
sempre existe possibilidade de insubmissão
 EB tem elevado conhecimento especializado sobre
algumas PP e preferências – elaboradores de fato de
PP leva dependência dos gerentes aos seus
subordinados
 Relação EB e gerentes é de mútua dependência