Texto: SECCHI, Leonardo. Modelos organizacionais e reformas da administrao pblica.

Revista de Administrao
Pblica, v.43, n.2, p.347-369,2009.

O artigo Modelos organizacionais e reformas da administrao pblica faz uma comparao dos quatro modelos
organizacionais que inspiram as estruturas e os processos nas recentes reformas da administrao pblica. Foi
elaborado com base em pesquisa bibliogrfica em livros e artigos recentes da literatura da administrao pblica.
Est estruturado em seis pontos: 1.Introduo; 2.O modelo burocrtico; 3. Gerencialismo; 4.Governana pblica;
5.Comparando os modelos organizacionais: continuidade ou descontinuidade?; Consideraes finais.
Ao longo do artigo o leitor se depara com referncia de importantes autores para o tema como, por exemplo,
Bresser-Pereira (Da administrao burocrtica gerencial), Henri Fayol (Administrao industrial e geral), Max
Weber (The protestant ethic and the spirit os capitalism) e Frederick Taylor (The principles of scientific
management). O prprio autor do artigo tambm tem um trabalho importante para a temtica, possui graduao e
mestrado em Administrao pela Universidade Federal de Santa Catarina, e doutorado em Estudos Polticos pela
Universidade de Milo (Itlia), com perodos sanduche na Universidad Autnoma de Barcelona (Espanha) e na
Harvard University (EUA) . (Fonte: lattes.cnpq.br)
Na primeira parte do livro, o autor faz uma introduo a cerca das reformas administrativas que consolidam novos
discursos e prticas derivadas do setor privado que influenciam no setor pblico. A metodologia usada pra a
produo do artigo foi atravs de pesquisas bibliogrficas de livros e artigos cientficos da literatura da administrao
pblica, publicados na Europa e nos Estados Unidos.
Em seguida o autor versa a cerca do modelo burocrtico. Segundo o autor, o modelo burocrtico do sculo XX,
atribudo a Weber por que este sintetizou e analisou suas principais caractersticas. Foi um modelo que inspirou as
reformas introduzidas nas administraes pblicas dos Estados Unidos durante a chamada progressive era. O autor
associa trs caractersticas principais a este modelo: a formalidade, a impessoalidade e o profissionalismo.
A formalidade atribui direitos e deveres aos participantes da organizao, legitimidade hierarquia administrativa,
formalizao nos processos decisrios e nas comunicaes internas e externas. A impessoalidade preceitua que as
relaes entre os membros da organizao, e entre a organizao e o ambiente externo tem linhas de autoridade
bastante explicitas. E o profissionalismo est ligado criao de uma hierarquia de competncias baseada na
meritocracia, h a separao entre propriedade pblica e privada, e ataca os efeitos negativos do nepotismo que
dominava o modelo pr-burocrtico patrimonialista.
Porm esse modelo foi considerado inadequado para o contexto institucional contemporneo. Isso se d pelos
efeitos negativos encontrados no modelo, chamados de disfunes burocrticas, alguns deles: resistncia s
mudanas, obedincia crticas s normas que desvirtuam objetivos, impessoalidade exagerada que leva a
organizao a no atender as necessidades individuais e a arrogncia funcional em relao ao pblico ao qual se
remete o servio. Foram ento criadas alternativas ao modelo burocrtico onde se destacam os modelos gerenciais
(APG e GE) e a governana pblica.
Segundo o autor, a administrao pblica gerencial (APG) um modelo normativo ps-burocrtico para a
estruturao e a gesto da administrao pblica baseado na eficincia, eficcia e competitividade. Para alguns
autores, a APG uma campo de debate sobre os temas de gesto pblica, liderana executiva e operaes do
governo, para outros este modelo um conjunto de ferramentas e no uma ideologia, tendncia ou movimento. Isto
uma questo a se discutir.
De acordo com SECCHI, o livro Reinventado o governo, de Osborne e Gaebler (1992), inaugurou o governo
empreendedor (GE) como um estilo pragmtico de gesto pblica. A autor concorda que o modelo foi inspirado
na teoria administrativa moderna, e trouxe para os administradores pblicos linguagens e ferramentas contidas na
administrao privada. A ideias deste modelo se desenvolveram mais intensamente nos Estados Unidos. Osborne e
Gaebler formularam uma lista de 10 mandamentos a receita para transformar ima organizo pblica burocrtica em
uma orhanizao pblica racional e eficaz. Isso tambm uma questo a ser discutida. Ser que a soluo para o
'problema' do modelo anterior se resume em uma 'receita' de 10 elementos?
No tpico seguinte, o autor trata do modelo de governana pblica. O autor inicia o tpico expondo as diferentes
formas de entendimento do conceito de governana em diferentes contextos e indica o quo ambiguo pode ser esse
conceito. Logo, a interpretao de governa utilizada pelo autor no artigo derivada das cincias polticas e da
administrao pblica, como um modelo horizontal de relao entre atores pblicos e privados no processo de
elaborao de polticas pblicas. Essa definio se traduz numa mudana do papel do Estado na soluo dos
problemas pblicos, e por isso, a GP tambm relacionada ao neoliberalismo.
Segundo o autor, existem mltiplos impulsionadores do movimento da GP,alguns deles so: a crescente
complexidade, dinmica e diversidade das sociedades; a ascenso dos valores neoliberais; o esvaziamento do
Estado; E a prpria PAG como modelo de gesto, pois alguns acadmicos consideram a GP uma consequncia do
movimento da AOS, com a qual compartilha algumas caractersticas.
Secchi defende que a GP denota uma coordenao de atores estatais e no estatais nas operaes de governos, e
que as parcerias pblicos-privadas (PPPs) so os exemplos mais bsicos. Tambm defende que as reas de polticas
pblicas onde as PPPs tm sido mais adotadas, so os setores de infraestrutura e proteo ambiental, e que os
contratos visualizam mecanismos de controle para mensurar resultados e impactos no ambiente econmico e
social.
Aps introduzir os objetivos do artigo e dissertar a cerca dos trs modelos apresentados, o autor compara estes
modelos organizacionais, e verifica de houve continuidade ou descontinuidade. Concordo com autor de que
estudando de forma fragmentada e isolada cada um destes modelos, no h como enxergar as fronteiras entre eles,
os elementos de continuidade e descontinuidade, o que pode levar tambm interpretaes equivocadas quanto
suas diferenas e semelhanas.
O principal elemento comum entre os modelos, segundo Sechhi, a preocupao com a funo controle. No caso do
modelo burocrtico, as caractersticas de formalidade e impessoalidade servem para controlar as relaes implcitas
nas organizaes. No caso da APG, a funo controle est presente tanto no aspecto da capacidade de controle dos
polticos sobre a mquina administrativa quanto ao controle dos resultados das polticas pblicas. O modelo da GP
insere o valor positivo ao envolvimento de atores no estatais no processo de elaborao de polticas pblicas como
estratgia de desenvolver o controle aos destinatrios as aes pblicas. Estes modelos so ento modelos de
ruptura.
Os modelos gerenciais e o modelo burocrtico tambm compartilham outras caractersticas, como a manuteno da
distino wilsoniana entre a poltica e a administrao. No gerencialismo, a responsabilidade sobre os resultados das
polticas pblicas recai sobre os ombros dos polticos. A abordagem da GP apresenta elementos de descontinuidade
e superao da distino wilsoniana entre a poltica e a administrao. Todos estes modelos organizacionais tratam
de questes de centralizao e liberdade de deciso dos gestores. Entretanto a APG e a GE tem uma percepo bem
mais positiva dos funcionrios pblicos.
De acordo com o autor, existe uma diferena perceptvel entre esses trs modelos estudados na forma de
tratamento do cidado. Nos modelos gerenciais os cidados so tratados como clientes, e sempre tem razo. J no
modelo burocrtico o cidado chamado de usurio do servio pblico. E no GP, os cidados e as demais
organizaes so chamados de parceiros ou stakeholders, com os quais a administrao pblica constri uma relao
horizontal.
Nas consideraes finais, o autor define o conceito de reforma da administrao pblica como um conjunto de
inovaes em polticas pblicas de gesto e no desenho de organizaes programticas, com base em um conjunto
razoavelmente lgico de justificativas retricas. Tambm faz uma concluso resumida de tudo o que foi desenvolvido
no artigo, lembra historicamente que foi no fim do sculo XIX nos EUA e durante a dcada de 1930 no Brasil que as
reformas administrativas se espalharam.
Por fim algumas questes so levantadas no texto, e que so muito importantes de se observar: " At que ponto
reformas na administrao pblica foram efetivadas empiricamente? Em quais nveis organizacionais e de deciso o
aclamado aumento da discricionariedade gerencial vem acontecendo? Para que tipo de deciso os gestores
intermedirios gozam de liberdade? Existe realmente uma transio de mecanismos de controle em favor de
mecanismos ex post, a despeito de controles de processo?". H de se concordar com o autor que estas questes
parecem longe de um com entendimento, mas existe a possibilidade dos trabalhos de pesquisa no campo responde-
las.