Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
“The World Bank does not operate with one single definition of
governance. Rather, the usage varies according to the particular report
at hand. For example, in 1989 report, governance is defined as ‘the
manner in which power is exercised in the management of a country’s
economical and social resources for development’. (…). In a latter
report, ‘governance is the institutional capability of public organizations
to provide the public and other goods demanded by a country’s
citizens or their representatives in an effective, transparent, impartial,
and accountable manner, subject to resource constraints’” (Kjaer,
2004, 173).
A partir do início dos anos 1990, o termo governança tem sido utilizado
de maneira cada vez mais freqüente na área de administração pública. Nestes
estudos, a noção de governança também não se desenvolve em torno de um
conceito central. As distintas aplicações do termo capturam diferentes
conceitos, idéias e teorias, como veremos adiante.
Analisando a literatura mais recente, alguns autores têm apontado não
apenas a crescente utilização da idéia de governança, mas o emprego do
termo como um sinônimo para a própria área de administração pública.
Segundo Frederickson e Smith (2003, 209), “the term governance is
increasingly a surrogate or proxy for public administration or public
4
management in the discipline’s leading literature”1. Neste sentido, o termo
“administração pública” seria utilizado para designar as abordagens teóricas
mais ortodoxas, ligadas ao modelo weberiano. A administração pública
tradicional pode ser caracterizada por algumas características básicas: (a)
neutralidade técnica do serviço público (dicotomia política x administração); (b)
hierarquia rígida e administração voltada ao cumprimento de regras; (c)
permanência e estabilidade das organizações governamentais, incluindo a
estabilidade do corpo de servidores públicos; (d) regulação interna, por meio da
submissão do serviço público às diretivas políticas; (e) aplicação das normas
para garantia de condições de igualdade na prestação de serviços públicos
(Peters, 2001, 04-13). Embora o sistema tradicional de administração pública
tenha obtido sucesso por décadas, a decepção crescente com o desempenho
governamental nos anos de 1980-1990, decorrente de mudanças na economia
global, fatores demográficos, crescimento excessivo do setor público, entre
outras características, teriam levado ao esgotamento das idéias presentes no
modelo tradicional. “Governança” por outro lado, representaria a abordagem
decorrente do questionamento deste modelo de administração pública, uma
nova teoria da administração pública, focada em mercados e competição;
administração participativa; flexibilidade e desregulamentação. (Peters, 2001,
16-22).
Para outro grupo de estudiosos, a idéia de governança ultrapassa os
limites do conhecimento produzido no campo da administração pública. No
plano teórico, a idéia de governança permitiria formar a base para uma
abordagem capaz de unificar as áreas de administração pública e políticas
públicas por meio do estabelecimento de uma agenda de pesquisa comum e
de modelos explanatórios baseados no desenvolvimento sistemático do estudo
da governança (Heinrich e Lynn, 2000). Uma “teoria da governança” seria um
corpo teórico capaz de ajudar na compreensão das formas pelas quais as leis,
normas e práticas administrativas restringem, prescrevem ou estimulam a
produção e a oferta de bens e serviços públicos.
Outros autores vêem com desconfiança a idéia de que a governança
represente um projeto desenvolvido para unificar uma ampla literatura
1
Grifo do original.
5
multidisciplinar voltada para os estudos do setor público e mesmo das
atividades públicas considerando também os setores privado e de atividades
não lucrativas. A noção de governança é interpretada por alguns autores como
um modismo do campo acadêmico:
2
Para uma análise sobre as idéias presentes nas reformas administrativas baseadas na “nova
administração pública”, ver Hood, C. (1991). “A Public Management for All Seasons?” Public
Administration, 69 (1), pp. 3-19; Pollitt, C. e Bouckaert, G. (2001). Public Management Reform: a
comparative analysis. Oxford, Oxford University Press. Abrucio, Fernando Luiz. “Os avanços e os dilemas
do modelo pós-burocrático: a reforma da administração pública à luz da experiência internacional
recente”. In Pereira, Luiz Carlos Bresser e Spink, Peter (orgs.). Reforma do Estado e Administração
Pública Gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 1998 (p. 173-199).
6
mecanismos); (e) diminuição das fronteiras entre os setores público e privado,
caracterizado pelo aumento das parceiras público-privado e proliferação de
organizações híbridas; (f) mudança de prioridades, deixando em segundo plano
valores como o universalismo e equidade, em direção à eficiência e
individualismo.
Para Kettl (2000), por exemplo, o debate central em torno da nova
administração pública concentra-se na superação de um gap crescente entre
os governos (as estruturas e funções das instituições públicas) e governança (a
forma de atuação do governo). De acordo com o autor, tradicionalmente, os
governos responsabilizavam-se quase que exclusivamente pela prestação dos
serviços públicos. No final do século vinte, esses serviços passaram para as
mãos de parceiros não-governamentais. Assim, a discussão da governança
envolve a reavaliação dos mecanismos de interação entre governo e
sociedade:
7
exercer grande influência nos processos de formulação de políticas. Ao invés
de instituições formais encarregadas pela formulação de políticas, redes
compostas por diferentes atores exerceriam influência crescente sobre as
formas e os meios de produção de bens e serviços públicos. Neste contexto, o
Estado deixaria de exercer o controle direto sobre os serviços públicos e
passaria a exercer influência sobre as redes das quais também faz parte, em
conjunto com organizações não governamentais. As redes também
estimularam parcerias entre os setores público e privado, combinando recursos
oriundos de diferentes origens, além de estimular meios alternativos para a
implementação de políticas pelo Estado (Peters e Pierre, 1998, 225-227). Em
comum com as idéias norteadoras da nova administração pública, as
discussões iniciais sobre a governança destacavam o desenvolvimento de
novos instrumentos de controle e accountability; redução da distinção entre os
setores público e privado, principalmente em termos de mecanismos de gestão;
ênfase em mecanismos de competição como meio de elevar a eficiência da
ação estatal; focalização em resultados; aumento da capacidade
governamental em forjar coalizões inter-organizacionais com atores do
ambiente externo. No entanto, estas similaridades entre a idéia de governança
e a nova administração pública não os tornam sinônimos, como afirmam os
autores:
8
centrada no entendimento dos processos pelos quais as políticas públicas são
criadas e implementadas, enquanto a nova administração pública preocuparia-
se fundamentalmente com resultados. Em terceiro lugar, a nova administração
pública constitui-se em um programa de reforma administrativa intra-
organizacional, enquanto idéia de governança estaria ligada a uma perspectiva
inter-organizacional. Além disso, enquanto a nova administração pública
oferece subsídios para as reformas administrativas partindo do pressuposto de
redução do padrão de intervenção do Estado, as idéias de governança
baseiam-se na manutenção dos recursos públicos sob algum grau de controle
político, além de focalizarem o desenvolvimento da capacidade de atuação do
governo. Assim, argumentam os autores, a idéia de governança distancia-se
dos pressupostos ideológicos da nova administração pública.
Podemos concluir que são distintas as aplicações da idéia de
governança e os conceitos envolvidos nas utilizações do termo. Governança
pode ser um projeto intelectual de unificação de uma literatura multidisciplinar
em um corpo teórico unificado. Por outro lado, governança pode ser visto como
o conjunto de práticas presentes nas reformas orientadas pelas idéias da nova
administração pública. Ou, ainda, o termo governança pode ser entendido para
além da nova administração pública, envolvendo idéias como relações laterais,
relações inter-institucionais, diminuição dos limites jurisdicionais e
estabelecimento de redes de cooperação.
Rhodes (2000, 55-60) mapeou diferentes aplicações para a idéia de
governança na literatura de administração pública, tendo encontrado as
seguintes utilizações: a nova administração pública ou gerencialismo; boa
governança, comparada a eficiência, transparência, meritocracia e equidade;
interdependência internacional e inter-jurisdicional; sistemas de gestão não
governamentais; a nova economia política, incluindo a mudança da provisão
estatal de serviços para o Estado regulador; redes de gestão.
Em um detalhado levantamento bibliográfico, Frederickson (2007)
demonstra diferentes empregos do conceito de governança na literatura. As
aplicações desse conceito por distintos autores encontra-se esquematizada no
quadro 1.
9
QUADRO 1
Conceitos de governança na literatura de
Administração Pública e Políticas Públicas
3
Grifo do original.
11
De forma semelhante, Diniz (1997) investiga os conceitos de
governabilidade e governança, relacionando-os, porém, com a reforma do
Estado. A autora analisa a evolução do conceito de governabilidade e afirma
que, em suas versões mais recentes, “viria a confundir-se com o conceito de
governance” (Diniz, 1997, 37). A governança, no entanto, apresentaria três
dimensões centrais: capacidade de comando e de direção do Estado,
capacidade de coordenação do Estado e capacidade de implementação,
aspecto destacado pela autora como essencial para uma reforma democrática
que buscasse superar a crise do Estado. Recorrendo também a uma das
definições do Banco Mundial sobre governança, a autora destaca as diferenças
entre os conceitos de governabilidade e governança da seguinte forma:
12
“É exatamente essa versão eclética da governabilidade que
reaparecerá nos anos 90 na agenda do Banco Mundial e de outras
instituições multilaterais, já agora na forma de uma preocupação mais
limitada ao que chamaram de governance ou good governance. (...)
Esta nova definição aumenta apenas o rigor no detalhamento
institucional do que seria um governo pequeno, bom, e sobretudo
confiável do ponto de vista da comunidade internacional” (Fiori: 1998,
38).
13
Governança nas políticas recentes de gestão pública
14
Em segundo lugar, a idéia de governança assume significado distinto, ao
ser associada com a superação do modelo burocrático de gestão em direção
às idéias da nova administração pública, também chamada administração
gerencial:
4
Grifo do original.
15
governamental5, novas representações sobre a relação Estado e sociedade,
sobre o papel do governo, e da burocracia federal são produzidas.
Com a dissolução do MARE, a política de gestão pública é transferida,
em janeiro de 1999, para Ministério Orçamento e Gestão6, mais
especificamente para a SEGES (Secretaria de Gestão). No ano seguinte, a
SEGES publica o documento “Gestão Pública Empreendedora” no qual define
sua política de gestão pública (SEGES, 2000). É importante observar que este
documento não faz nenhuma referência à idéia de governança, nem à crise do
modelo burocrático de administração, tão pouco à crise do Estado - idéias
fundamentais para a representação sobre o Estado brasileiro no interior Plano
Diretor. A idéia de eficiência e da implantação da nova administração pública
(ou administração gerencial) também perde centralidade no discurso a respeito
da administração pública. De acordo com o documento, as deficiências
presentes na administração pública não repousam sobre um modelo específico
de administração, mas em sua forma de gestão, nas práticas e métodos
administrativos cotidianos. Assim, o documento propõe uma “transformação
gerencial”, por meio da atuação pontual e localizada em órgãos da
administração federal, questionando a idéia de reforma do Estado. Em termos
da operacionalização da política de gestão pública, a SEGES passa a vincular
suas ações ao suporte do Plano Plurianual “Avança Brasil”, assessorando os
órgãos do governo federal na implantação dos programas previstos no Plano,
deslocando o foco das ações anteriormente previstas no Plano Diretor.
5
Sobre a dinâmica de entrada e saída da política de reforma da agenda governamental, ver Capella,
2004.
6
O Ministério de Orçamento e Gestão (MOG) se transformaria, meses depois, em Ministério do
Orçamento, Planejamento e Gestão (MPOG).
16
Plano Plurianual (2004-2007), à semelhança da estratégia da SEGES no
período anterior.
A idéia de governança volta a ser utilizada no documento orientador das
ações no período (SEGES, 2003). De acordo com o documento, o país sofre
de um “défict institucional”, entendido como a “ausência do Estado onde este
deveria estar atuando” (SEGES, 2003, 08). O “défict institucional” seria o
resultado de um processo histórico, marcado pela ausência de mecanismos de
Estado na garantia de direitos civis e sociais básicos. O “déficit” se manifesta
na incapacidade governamental em cumprir suas funções básicas e na baixa
qualidade dos serviços prestados. “A marcante e crescente desigualdade
social, a exclusão e a insegurança que assolam a sociedade brasileira” seriam
reflexos da falta de governança, ou seja, da incapacidade do Estado em
formular e implementar políticas (SEGES, 2003, 09). Assim, o documento
defende transformações (ao invés de reformas) na administração pública:
“Significativas transformações na gestão pública serão necessárias para que se
reduza o déficit institucional e seja ampliada a governança, alcançando-se mais
eficiência, transparência, participação e um alto nível ético” (SEGES, 2003,
09)7
A governança seria, portanto, a resposta para o “déficit institucional”,
diagnosticado como o maior problema a ser superado pela política de gestão
pública. Ainda segundo o documento, a governança é definida da seguinte
forma: “Aumentar a governança é promover a capacidade do governo em
formular e implementar políticas públicas e em decidir, entre diversas opções,
qual a mais adequada” (SEGES, 2003, 09).
Portanto, a idéia de governança apresentada vincula-se à capacidade de
governo, porém em uma perspectiva diferente daquela apresentada no Plano
Diretor. Em lugar de enfatizar eficiência administrativa e financeira, a
governança teria como objetivo outros valores adicionais, como transparência,
participação e ética. Mas, talvez a mais importante distinção entre as duas
perspectivas, é o fato de a governança ser considerada como o produto final da
política de gestão (visão do Plano Diretor), ou como condição essencial para o
sucesso dessa política (visão da SEGES sob o governo Lula). A ausência de
7
Grifo do original.
17
um entendimento claro sobre o conceito e a conseqüente a ambigüidade da
idéia de governança permite seu emprego de forma situacional, de acordo com
o contexto das idéias mais gerais nas quais se insere.
18
As idéias se apresentam como argumentos em defesa de diferentes
visões de mundo. Assim, os autores que destacam o papel das idéias
enfatizam a centralidade do discurso, da interpretação, da representação
simbólica, entendendo que a produção de políticas se aproxima mais do
processo de argumentação do que de técnicas formais de solução de
problemas. “As politicians know only too well but social scientists too often
forget, public policy is made of language. Whether in written or oral form,
argument is central in all stages of the policy process” (Majone, 1989, 01).
A crescente utilização da idéia de governança parece derivar
precisamente do fato de o conceito não comportar significados e limites muito
precisos. O significado do termo governança depende da forma como as
pessoas o interpretam, utilizam, ou respondem a ele. A idéia de governança
pode assumir mais de um significado ao mesmo tempo, pode significar coisas
diferentes para pessoas diferentes, pode ainda significar coisas distintas em
distintos contextos. Neste sentido, governança é um símbolo, coletivamente
criado, que molda as percepções como instrumentos políticos de influência e
controle. Como descreve Stone (2002, 137),
19
acadêmico baseado em uma nova abordagem para os campos da
administração pública e de políticas públicas ou uma recomendação de
agências de financiamento internacionais para o gerenciamento de recursos
econômicos e sociais. Pode ser o resultado de uma ampla reforma do Estado
visando o ajuste fiscal, reduzindo e remodelando o padrão de intervenção
estatal, ou o fortalecimento do papel do Estado na economia e nas políticas
sociais. O conceito de governança é, em suma, indeterminado e
indeterminável, precisamente por ser uma categoria simbólica.
A ambigüidade é essencial na política na medida em que permite a
transformação de intenções e ações individuais em resultados e propósitos
coletivos. A exploração da ambigüidade presente nas aplicações do termo
governança constitui-se em um recurso estratégico permitindo que, ao mesmo
tempo, grupos com interesses contrários possam se unir em torno da mesma
idéia; bases amplas de apoio para uma mesma política possam ser
estabelecidas; o processo de negociação possa ser facilitado, permitindo que
os oponentes defendam uma mesma política a partir de pontos específicos do
projeto. Por permitir a transformação de questões individuais, ou de grupos
específicos, em questões coletivas, a ambigüidade é considerada a “cola” da
política (Stone, 2002, 157).
Nas políticas de gestão pública, outros conceitos são também ambíguos.
“Eficiência”, “desempenho”, “igualdade”, são termos que representam
diferentes significados para grupos distintos. A ambigüidade desses termos e
da própria noção de governança cresce à medida que procuramos detalhar
esses conceitos. Quem determina as metas, objetivos e padrões de
desempenho do setor público? O que é a capacidade governamental, afinal?
Como diferentes padrões de eficiência são recebidos por diferentes grupos de
beneficiários de uma política? A exploração da característica de ambigüidade
na produção de políticas públicas permite difundir representações de mundo
direcionando o discurso a diferentes audiências ao mesmo tempo, abrindo
espaço para a obtenção do apoio de grupos distintos. Por sua dimensão
simbólica, as interpretações terão múltiplos significados, dependendo do ponto
de vista adotado.
20
De forma geral, nas políticas de gestão pública, governança é ainda uma
idéia sempre ligada a soluções positivas para o Estado e a administração
pública, independente do diagnóstico estabelecido. Seja o problema detectado
como a crise de um Estado burocrático, ou a “ausência de Estado”, a
governança é sempre apresentada como um valor em si próprio. Neste sentido,
o termo aproxima-se das chamadas valence issues (Baumgartner e Jones,
1993). Valence issues são questões apresentadas como inquestionavelmente
legítimas, de forma que defender o ponto de vista contrário se torna uma tarefa
extremamente difícil, senão impossível. Quase todas as questões podem
assumir características de valence issues, desde que estrategicamente
representadas como tal. Se a governança é associada ao aumento da
eficiência, à melhoria da prestação dos serviços públicos, como podemos nos
colocar contrariamente a essa idéia? Este tipo de representação reforça os
argumentos da política proposta, dificultando a legitimação de soluções
contrárias. Posições divergentes tendem a se manifestar apenas no
detalhamento das ações a serem desenvolvidas – por exemplo, na forma de
obter maior capacidade das ações governamentais.
Assim, a idéia de governança é associada a soluções positivas
relacionadas a mudanças que promoveriam a modernização do Estado e da
gestão pública. Governança, neste sentido, implicaria a incorporação de novas
práticas que rompem com as formas tradicionais de administração, em direção
a métodos e estilos de gestão mais modernos. Ao mesmo tempo, governança
significaria uma mudança – em escala global e inevitável para os estudos e a
prática governamental. Ou, ainda, governança representariam mudanças – e
mudanças benéficas.
Considerações finais
8
Grifo do original.
22
administrativa) quanto para a construção de um Estado capaz de garantir
direitos civis e sociais básicos.
Dissertando sobre as dificuldades conceituais do termo
“governabilidade”, Fiori faz a seguinte afirmação, que poderia ser aplicada à
idéia de governança:
Referências Bibliográficas
23
públicas". Anais do II Encontro de Administração Pública e Governança -
EnAPG. São Paulo, 22-24 de novembro de 2006.
____________. (2007). “Perspectivas Teóricas sobre o processo de formulação
de políticas públicas”. ”. In HOCHMAN, G.; ARRETCHE, M. e
MARQUES, E. Políticas Públicas no Brasil. Rio de Janeiro, Fiocruz.
CASTRO SANTOS, Maria H. (1997). “Governabilidade, governança e
democracia: criação da capacidade governativa e relações Executivo-
Legislativo no Brasil pós-constituinte”. In Dados: Revista de Ciências
Sociais, v. 40, n. 3 (p. 335-376).
DINIZ, Eli. (1997). “Governabilidade, democracia e reforma do Estado”. In
Diniz, E. e Azevedo, S. Reforma do Estado e Democracia no Brasil.
Brasília, UNB. (p. 19-53).
FIORI, José L. (1998) [1995]. “Por que governabilidade? Qual
governabilidade?” In Fiori, J.L. Os Moedeiros Falsos. 4ª ed. Petrópolis:
Vozes. (p. 33-44).
FREDERICKSON, H. George. (2007). “Whatever happened to public
administration? Governance, governance everywhere”. In Ferlie, Ewan;
Lynn Jr., Laurence; Pollitt, Christopher. The Oxford Handbook of Public
Management. Oxford, Oxford University Press.
FREDERICKSON, H. George e SMITH, Kevin B. (2003). The Public
Administration Theory Primer. Esentials of Public Policy and
Administration. Oxford, Westview Press.
HEINRICH, C.J; LYNN, L.E. (orgs.) (2000). Governance and Performance:
New Perspectives. Washington, Georgetown University Press.
KINGDON, John. (2003) [1984]. Agendas, Alternatives, and Public Policies.
3a. Ed. New York: Harper Collins.
KJÆR, Anne Mette. (2004). Governance. Key concepts in the social scinces.
Cambridge, Polity Press.
KETTL, Donald. (2000). The Global Public Management Revolution: A
report on the transformation of governance. Washington, Brookings
Institution.
MAJONE, Giandomenico. (1989). Evidence, Argument and Persuasion in
the Policy Process. London, Yale University Press.
24
MELO, Marcus A.B.C. (1995). “Ingovernabilidade: desagregando o argumento”.
In Valladares, L. e Coelho, M.P (orgs.). Governabilidade e Pobreza no
Brasil. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira. (p. 23-48).
PETERS, B. Guy. (1996) [2001]. The Future of Governing. Kansas, University
Press of Kansas.
PETERS, B. Guy e PIERRE, John. (1998). “Rethinking Public Administration” In
Journal of Public Administration Research and Theory (8) 223-243.
RHODES, (2000). R.A.W. “Governance and Public Administration”. In Pierre, J.
(org). Debating Governance: Authority, Steering and Democracy. Oxford,
University of Oxford Press.
SEGES. Secretaria de Gestão. (2000). Gestão Pública Empreendedora.
Brasília, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. (27 p.).
_______. (2003). Gestão Pública Para um Brasil de Todos: Plano de Gestão
do Governo Lula. Brasília, Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão. (29 p.).
STONE, Deborah. (2002). Policy Paradox: The Art of Political Decision
Making. New York, WW Norton & Company.
25