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2014 EnANPAD APB747
2014 EnANPAD APB747
Resumo
O objetivo desse estudo é analisar como servidores civis de um órgão superior da Advocacia
Geral da União percebem a implantação da orientação de gestão de serviços na prestação de
serviços públicos em sua unidade de atuação. Para tanto, tomamos como eixo central as
proposições de Osborne, Radnor e Nasi (2013) para a gestão de serviços na administração
pública e as características diferenciadoras dos serviços. Os dados foram coletados por meio
da utilização de roteiro estruturado junto a 110 servidores do órgão e apontaram para as
dificuldades de implantação de uma lógica dominante de serviços no setor público brasileiro.
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1. Introdução
As discussões a respeito dos modelos de gestão na administração pública nas últimas
décadas apresentam a abordagem do Novo Serviço Público (NSP) como uma evolução em
relação aos seus antecessores: Administração Pública Patrimonialista, Administração Pública
Burocrática e Administração Pública Gerencial (APG), ou até mesmo, como uma
continuidade ou aprofundamento dessa última (ver Paes de Paula, 2005; Secchi, 2009;
Bresser-Pereira, 2010; Denhardt, 2012)
Desde a publicação do Plano Diretor da Reforma do Estado (PDRAE) no Brasil em
1995 e a aprovação da Emenda Constitucional 19 em 1998, a APG tem sido implantada, em
maior ou menor grau, nos diferentes núcleos de Estado de acordo com as proposições de
Bresser Pereira (1996 e 2010). No núcleo de serviços públicos para organizações de
propriedade privada observa-se a continuidade dos processos de privatização e concessão e a
atuação de agencias reguladoras (Silva, 2012). No tocante ao núcleo de serviços não
exclusivos de Estado permanece e avança a estratégia de publicização e governaça
descentralizada de atividades para organizações públicas não-estatais, principalmente nas
áreas de saúde, educação e cultura (Cavalcanti, 2011; Alcoforado, 2010). Da mesma forma, o
gerencialismo também ganha corpo nas organizações do núcleo de atividades exclusivas do
estado por meio de ações que visam profissionalização, flexibilidade e autonomia. A proposta
de Osborne, Radnor e Nasi (2013), essencialmente baseada no trabalho desenvolvido por
Vargo e Lusch (2004, vide também Lusch & Vargo, 2006) sugere a implantação da lógica
dominante de serviços para os serviços públicos.
Tomamos como eixo central desse artigo as proposições de Osborne et al. (2013) para a
definição de uma nova abordagem para a gestão de serviços na administração pública. Os
autores atribuem grande destaque às falhas dos tradicionais modelos de gestão na
administração pública focados em processos intraorganizacionais advindos da teoria de gestão
do setor manufatureiro, quando a realidade da entrega dos serviços públicos é
interorganizacional e essencialmente um serviço e não um bem (Osborne et al., 2013, p.136).
Nesse sentido, o presente estudo tem por objetivo analisar como os servidores civis de
um órgão de direção superior da Advocacia-Geral da União do Brasil percebem a implantação
da orientação de gestão de serviços na prestação de serviços públicos em sua unidade de
atuação. O órgão pesquisado pertence ao Núcleo de Serviços Exclusivos de Estado e
desenvolve atividades de representação da União em causas fiscais, na cobrança judicial e
administrativa dos créditos tributários e não-tributários e no assessoramento e consultoria no
âmbito do Ministério da Fazenda. Os dados foram coletados por meio da utilização de roteiro
estruturado junto a 110 servidores de todas as seções regionais do órgão, divididos em 22
grupos. O instrumento de coleta de dados utilizado teve caráter qualitativo e serviu de
estímulo para a livre descrição dos serviços, das características da gestão de serviços e seus
reflexos na gestão por parte dos servidores.
A exploração junto aos procuradores permitiu algumas observações interessantes à
discussão acerca da gestão de serviços públicos. Ficou clara a dificuldade do grupo de
servidores identificar o serviço que prestam ao usuário. Os servidores parecem entender o
serviço a partir de suas tarefas executadas e não a partir das expectativas dos usuários.
Também ficou clara a fragmentação das etapas da prestação de serviços e a falta de
interlocução entre as organizações que oferecem juntas o mesmo serviço ao usuário. As
organizações parecem interessadas em atingir as metas definidas por si próprias e não em
atender as expectativas dos usuários. Além disso, o papel do usuário na coprodução do
serviço é entendido apenas a partir da substituição de etapas anteriormente realizadas por
servidores.
Dividimos o artigo em mais cinco partes. Seguindo a seção de introdução é apresentada
a revisão de literatura que traz uma revisão dos modelos de gestão em administração pública e
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o contexto de reforma do Estado no qual a organização estudada situa-se. Ainda nessa seção
são apresentadas e discutidas a abordagem de lógica dominante de serviços proposta por
Osborne et al. (2013) e as características diferenciadoras dos serviços, conforme proposto por
Lovelock (1983), Zeithaml e Bitner (1996) e Grönroos (1998). Na terceira seção do trabalho
são descritos os procedimentos metodológicos empregados na pesquisa e, em seguida, é feita
a análise e a discussão dos dados. Por fim, são traçadas considerações finais acerca dos
achados da pesquisa e seus reflexos para a gestão de serviços
2. Revisão de Literatura
2.1. Reforma do Estado no Brasil e Modelos de Gestão
O processo de reforma de Estado no Brasil iniciado em 1995 acompanhou o
movimento gerencialista de transição de uma administração burocrática para um modelo
gerencial que pressupõe a mudança do foco dos processos para os resultados (Secchi, 2009).
A crescente busca por resultados, nos moldes do New Public Management (NPM), fez com
que fosse necessário um maior controle no atendimento às metas planejadas, envolvendo
princípios gerenciais voltados para a eficiência, eficácia e qualidade nos gastos públicos (Paes
de Paula, 2005; Hood, 2005).
Algumas características do gerencialismo do NPM, apontados por Hood (2005, pp.
95-98), mantiveram-se no centro das discussões: i) desagregação do serviço público em
unidades especializadas e centros de custos; ii) uso de práticas de gestão provenientes da
administração privadas (como gestão pela qualidade total, por exemplo); iii) desenvolvimento
de administradores empreendedores com autonomia para decidir; iv) avaliação de
desempenho e produtividade; e v) avaliação centrada nos resultados. Nesse sentido,
avançaram no Brasil as ações e os modelos que compartilhavam de valores como
produtividade, descentralização, empreendedorismo, eficiência e marketization (Ferlie, 2002;
Paula, 2005).
A criação do Contrato de Autonomia de Gestão em 1998 é um exemplo da influência
do gerencialismo norte-americano na administração pública brasileira. Esse instrumento de
gestão reproduziu aquele adotado nos EUA em 1993 pela administração Clinton, por meio do
National Performance Review e do Government Performance and Results Act (Rezende,
2008, p. 56). Tal instrumento foi desenvolvido com base nas Performance-Based
Organizations, conforme proposto por Osborne e Gaebler (1995) na obra ‘Reinventando o
Governo’ que introduziu a noção de gestão estratégica (planejamento, indicadores, orçamento
etc.) na administração pública. Os relatos de tentativas de implantação, via NPM, do
gerencialismo pautado em desempenho, neutralidade e eficiência sugerem que as nações já
dominadas pelo pragmatismo gerencial e pela baixa imposição de normas burocráticas e
maior democracia na gestão foram mais bem-sucedidas do que aquelas de extensa burocracia,
com acentuado legalismo e formalismo e forte autoridade hierárquica, como o Brasil (Motta,
2013). Isso fez surgir no país um ‘hibridismo’ marcado pela convivência do controle
burocrático de formalidade e impessoalidade que serve para controlar os agentes públicos, as
comunicações e as relações intra organizacionais; bem como do controle gerencial com foco
na eficiência, produtividade e resultado das políticas públicas (Fischer, 2002). Como aponta
Lustosa da Costa (2010) o processo de reforma do Estado é um processo político, ainda que
os reformadores de orientação gerencialista procurarem tratar esse processo como técnico,
objeto de políticas pragmáticas.
Uma tentativa de recuperar a dimensão política e relacional da administração pública,
no contexto das reformas de cunho neoliberal, é o modelo da governança pública. Esse
modelo propõe um Estado menos hierárquico e menos monopolista, no qual diferentes atores
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têm, ou deveriam ter, o direito de influenciar a construção das políticas públicas (Procopiuck,
2013; Ferlie, 2005; Kissler & Heidemann, 2006). No Brasil, o interesse pela governança
pública tem sido alavancado pela crescente popularidade da administração pública gerencial e
a possibilidade de alcance de formas genéricas e frouxas de controle social (Secchi, 2009;
Motta, 2013).
Associado a esse movimento, a abordagem do novo serviço público (NSP) começou a
ganhar espaço por estar inspirada na teoria política democrática trazendo a preocupação com a
conexão entre cidadãos e governos, com o interesse público e autogoverno (Denhardt &
Denhardt, 2007). Para Denhardt (2012), essa abordagem procurou ser uma alternativa em
termos gestão e design organizacional com enfoque mais humanista, uma vez que propôs
promover a dignidade e o valor do novo serviço público, bem como reafirmar os valores da
democracia, da cidadania e do interesse público. Procurando diferenciar-se da abordagem de
‘Reinventando o Governo’, a abordagem do NSP sustenta-se em sete princípios-chave: (i)
servir cidadãos, não consumidores; (ii) perseguir o interesse público; (iii) dar mais valor à
cidadania e ao serviço público do que ao empreendedorismo; (iv) pensar estrategicamente,
agir democraticamente; (v) reconhecer que a accountability não é simples; (vi) servir ao invés
de dirigir; (vii) dar valor às pessoas, não apenas à produtividade (Denhardt, 2012, pp. 265-
268).
No Brasil, cabe destacar, é preponderante o avanço das iniciativas pautadas na
racionalidade de gestão e no desprezo às iniciativas que valorizaem o envolvimento de atores
não estatais no processo de elaboração de políticas públicas e no controle social (Paes de
Paula, 2005; Motta, 2013).
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Cabe também destacar que nas organizações produtoras de bens, o estoque tem a função
de separar os departamentos de marketing e produção, envolvendo preços de transferência e
independência entre departamentos. Na prestação de serviço, o consumo e a produção
acontecem simultaneamente e todas essas organizações precisam atuar de forma integrada
para garantir as operações do dia-a-dia, pois não é possível estocar serviços. Adicionalmente,
a perecibilidade torna a gestão de serviços ainda mais complexa quando há duas ou mais
organizações (não apenas departamentos) interagindo nessa prestação de serviços (Hoffman
& Bateson, 2003), o que mostra a relevância da dimensão inter-organizacional.
Em um contexto de reforma do Estado, pautado em terceirização e publicização para
organizações não-estatais, a dimensão inter-organizacional torna-se extremamente importante.
Na lógica introduzida pelo NPM, serviços públicos não são prestados apenas por organizações
estatais, mas também por organizações não-governamentais, que são remunerada por volume
de serviços prestados e cujas relações são regidas por contratos de gestão. Esses contratos
envolvem repasses de recursos financeiros, com base em custos de produção, e a lógica que
passa a dirigir a relação é o marketization (Ferlie, 2002). Ou seja, passam a ser utilizados
mecanismos de mercado dentro da esfera pública como, por exemplo, a introdução da
competição entre órgãos públicos e agentes privados na prestação de serviços (Secchi, 2009).
Com isso, há um afastamento entre Estado e cidadão na definição dos serviços e nos próprios
mecanismos de controle, uma vez que, cabe ao usuário do serviço (ou cliente) apenas escolher
o prestador de serviço que mais lhe convém, considerando os parâmetros já definidos visando
ao ganho de eficiência.
As características diferenciadoras dos serviços são importantes aspectos que as
tradicionais teorias de administração pública desconsideram e que trazem implicações para os
modelos de gestão ora vigentes. A administração pública brasileira, devido a sua característica
de reprodução acrítica de modelos norteamericanos (Alcadipani & Bertero, 2012; Alcadipani
& Caldas, 2012), tende a reproduzir a mesma falha que centra os modelos de gestão na lógica
de produto e desconsidera a existência de uma lógica dominante de serviços e a necessária
participação do usuário na coprodução dos serviços.
Decerto, o papel do usuário é qualitativamente diferente quando da oferta de bens e de
serviços. Uma clara distinção entre os modelos de administração pública apresentados
anteriormente mostra-se visível na forma de tratamento do cidadão. No modelo burocrático, o
cidadão é chamado de usuário dos serviços públicos. Seguindo uma lógica dominante de
produto, cabe à administração pública definir como ‘produzi-lo’ e cabe ao usuário apenas
recebê-lo sem participação de seu desenho. Na retórica da administração pública gerencial, os
cidadãos são tratados como clientes, cujas necessidades devem ser satisfeitas. Do mesmo
modo, a forma como atender estas necessidades é definido pelo ente estatal provedor, sem a
participação do cidadão e cria-se uma relação consumerista entre as partes. Mintzberg (1996)
aponta adequadamente o fato de o NPM ter criado a noção de que o governo deve ser visto
como um negócio, no qual o gestor profissional autônomo deve ser responsável pela definição
do modo eficiente de prestar o serviço e medir seu desempenho, e tendo a sociedade apenas
como seu maior cliente e destinatário.
Para Osborne et al. (2013) o desenvolvimento da LDSP está baseada no conhecimento a
respeito de quem são os usuários de serviços, suas expectativas, desejos e percepções de
valor, assim como no desenvolvimento, articulação e compartilhamento de uma promessa de
serviço atraente. Dessa forma, tanto a oferta do serviço como a experiência de entrega dessa
promessa envolverá a criação de uma cultura de serviço, com uma mentalidade focada no
usuário, e a mensuração e a compreensão do serviço pelo ponto de vista do usuário.
De fato, a LDSP trata do equilíbrio entre estratégias de coprodução e gestão operacional
dos serviços públicos. Dessa forma, a prática tradicional do NPM na qual o envolvimento do
usuário tende a ser adicionado à entrega do serviço público é ultrapassada. Ao invés disso, a
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LDSP aponta para o papel fundamental nível operacional nos processos de produção e
consumo. A coprodução participativa afeta a entrega do serviço por que a experiência
corrente dos usuários do serviço público pode ser utilizada para definir novos objetivos ou
alinhar os existentes e alterar o planejamento de serviços no futuro.
3. Procedimentos Metodológicos
A pesquisa de campo foi feita junto a servidores de órgão ligado à direção superior da
Advocacia-Geral da União no Brasil. Esses servidores atuam na representação da União em
causas fiscais, na cobrança judicial e administrativa dos créditos tributários e não-tributários e
no assessoramento e consultoria no âmbito do Ministério da Fazenda. Os serviços que
prestam, portanto, estão ligados às atividades do Ministério da Fazenda e da Secretaria da
Receita Federal, por parte do Poder Executivo. Além disso, grande parte de suas atividades
estão fortemente ligadas às atividades dos Tribunais Regionais Federais, por parte do Poder
Judiciário.
Em um contexto de avanço do NPM no Brasil, desde 1995, a organização selecionada
vem sofrendo fortes pressões por profissionalização e controle de desempenho pautado em
ganho de eficiência. Por conta disso, além de um processo de planejamento estratégico
baseado na metodologia Balanced Scorecards (BSC), foi criado na organização um programa
de pós-graduação em administração pública. O programa é destinado aos procuradores, que
são graduados em direito, e conta com disciplinas como marketing estratégico, desenho
organizacional, gestão da mudança, gestão de recursos humanos, empreendedorismo e
inovação, tomada de decisão e marketing de serviços.
O estudo sobre gestão de serviços e as características diferenciadoras dos serviços na
administração pública apresenta um caráter exploratório e, portanto, optou-se por uma
abordagem qualitativa de coleta e tratamento dos dados. Os pesquisadores definiram uma
estratégia de pesquisa que possibilitasse recolher junto aos servidores públicos suas
percepções a respeito dos reflexos das características diferenciadoras dos serviços (SHIP) na
prestação de serviços públicos em sua unidade de atuação. Para tanto, foi desenvolvido um
instrumento de coleta de dados baseado em roteiro estruturado que serviu de estímulo para a
livre descrição dos serviços, das características diferenciadoras dos serviços e seus reflexos na
gestão do órgão. O instrumento solicitou aos participantes que: i) escolhessem um serviço
prestado pela organização e descrevessem-no brevemente; ii) apresentassem as conseqüências
das características diferenciadoras dos serviços para o serviço escolhido e analisassem como
elas afetam a prestação de serviço; e iii) discutissem o envolvimento da organização, de seus
servidores e dos usuários na prestação do serviço.
Os participantes discutiram em grupos formados por cinco servidores cada um dos
pontos indicados no roteiro e, posteriormente, encaminharam através do correio eletrônico
suas respostas por escrito aos pesquisadores. Foram recebidos 22 instrumentos respondidos,
totalizando a participação de 110 procuradores de todas as cinco seções regionais do órgão,
todos concluintes do programa de pós-graduação desenvolvido pela organização.
A análise dos dados coletados foi feita de acordo com o método de análise de conteúdo.
Segundo Bardin (2011), esse método de análise é dividido em três etapas: pré-análise,
exploração do material e interpretação. Durante a pré-análise os dados foram classificados e
agrupados em documento eletrônico. As teorias de gestão de serviços de Lovelock (1983) e
Grönroos (1998), as características diferenciadoras dos serviços (Zeithaml & Bitner, 1986) e
abordagem da LDSP, conforme proposta por Osborne et al. (2013) serviram como suporte
teórico tanto para a classificação, quanto para a exploração do material coletado. No tocante à
construção dos núcleos organizadores dos discursos, o instrumento de coleta de dados
utilizado fez com que as repostas fossem eminentemente baseadas nas características
diferenciadoras dos serviços (SHIP). Dessa forma, a exploração dos dados e a categorização
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dos mesmos seguiu eixos temáticos formados por essas características e suas relações com a
gestão de serviços e a LDSP. A próxima seção traz as discussões resultantes dessa exploração.
Trechos retirados dos documentos enviados pelos respondentes são apresentados como
suporte à análise dos dados.
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reside no prejuízo causado aos cofres públicos. Dentro desse cenário podemos imaginar que o
conceito de coprodução não é compreendido como deveria.
Notamos que há uma preocupação clara com a eficiência interna e o prejuízo financeiro
aos cofres públicos e não com a percepção da uma prestação de serviços com qualidade e sob
a perspectiva da justiça fiscal. Ainda nos cabe lembrar que o instrumento de coleta de dados
só foi disponibilizado para aqueles servidores que concluíam o programa de educação e que
esse programa tinha como objetivo conscientizá-los da necessidade de uma compreensão mais
dinâmica e atual da prestação de serviços públicos.
Se trouxermos para essa análise o conceito de coprodução como proposto por Osborne
(2012), a dominância do serviço torna-se um componente indissociável da prestação do
serviço público. A LDSP posiciona a experiência e o conhecimento do serviço pelo usuário no
centro não só do momento da prestação do serviço público, mas de sua origem e
planejamento. Passa a ser imperativo o entendimento das relações intra e inter-
organizacionais da prestação do serviço público, além da verificação a respeito das
expectativas dos cidadãos com relação aos serviços que lhes são prestados. A compreensão de
que o serviço não é prestado unicamente por um órgão de um poder, mas por órgãos
diferentes de poderes distintos é fundamental para a regulação das expectativas a respeito do
que será entregue ao usuário. Isso, contudo, mostra a dificuldade em se planejar a prestação
de um serviço público a partir da expectativa do cidadão usuário e não da organização
isoladamente.
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No trecho acima, percebemos mais uma vez a separação entre as etapas da prestação de
serviço em função da participação de outro órgão no processo. Vemos que a qualidade do
serviço está relacionada a um possível padrão de ação e que a garantia da mesma se dá pela
possibilidade de correção de erros. O pensamento é semelhante ao de um produtor de bens,
que podem ser consertados ou trocados se o resultado de seu uso não for adequado.
A tentativa de tornar o serviço tangível pode ser entendida aqui como uma tendência de
rejeição da lógica dominante de serviços e indica uma necessidade ainda premente de operar
sob uma lógica de produto. Com base na lógica de produto, o prestador sabe o que tem que
oferecer e não precisa conhecer as expectativas dos usuários dos serviços. O posicionamento
estratégico da organização, portanto, é construído com base em algo que foi definido
previamente como padrão. A qualidade do serviço, nesse caso, é baseada na comparação entre
o que é projetado e o que é entregue e independe da avaliação do usuário.
Se pensarmos em termos de coprodução, tanto o usuário do serviço quanto o prestador
envolvidos no processo teriam mais informações a respeito do mesmo e deveriam ser capazes
de perceber a qualidade do serviço a partir da comparação entre o que foi entregue e o que era
esperado. Novamente percebemos que o serviço não é entendido como um todo, a partir da
ótica do usuário do serviço, mas em partes, em função das competências da organização.
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5. Considerações Finais
Os dados coletados junto aos servidores de um órgão federal mostraram que há
dificuldades por parte dos servidores em identificar o serviço que prestam ao cidadão usuário.
Essa limitação faz com que a abordagem dos servidores da organização a respeito do serviço
que prestam e das tarefas que executam seja comprometida. As visões desses prestadores de
serviços estão focadas na etapa do serviço que realizam e na responsabilidade da organização.
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