POLÍTICAS PÚBLICAS – PARTE GERAL

Introdução e Ciclos de Políticas Públicas

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SUMÁRIO
POLÍTICAS PÚBLICAS – PARTE GERAL ........................................................................................................ 4

1. INTRODUÇÃO ÀS POLÍTICAS PÚBLICAS: CONCEITOS E TIPOLOGIAS ..................................................... 5

1.1. Conceito .............................................................................................................................................. 5
1.2. Características ..................................................................................................................................... 8
1.3. Tipologias ............................................................................................................................................ 9
2. CICLOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS: AGENDA E FORMULAÇÃO; PROCESSOS DE DECISÃO;
IMPLEMENTAÇÃO, SEUS PLANOS, PROJETOS E PROGRAMAS; MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO ........ 17
QUESTÕES PROPOSTAS ............................................................................................................................. 23

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POLÍTICAS PÚBLICAS – PARTE GERAL

TEMA DO DIA
Introdução às políticas públicas: conceitos e tipologias. Ciclos de políticas públicas: agenda e formulação;
processos de decisão; implementação, seus planos, projetos e programas; monitoramento e avaliação.

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1. INTRODUÇÃO ÀS POLÍTICAS PÚBLICAS: CONCEITOS E TIPOLOGIAS

1.1. Conceito

Quando estudamos para concursos públicos o que mais devemos observar no estudo das Políticas
Públicas?

O conceito é o ponto de partida, ele nos conduz ao entendimento inicial dessa disciplina que será
contemplada no Concurso Nacional Unificado1 e em outros certames que atualmente permeiam a
recomposição dos atores públicos para a Administração Pública contemporânea.

Mas o que é uma política pública? O que podemos definir como uma política pública?
Em uma primeira definição, trata-se de um fluxo de decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio social
ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa realidade.

É o ato de fazer e não fazer ações para o atendimento das demandas da sociedade. Passa pelo
processo decisório estatal, decisões condicionadas pelo próprio fluxo e pelas reações e modificações que elas
provocam no tecido social, bem como pelos valores, ideias e visões dos que adotam ou influi na decisão.
É possível considerá-las como linhas de ação ou estratégias que apontam para diversos fins, todos eles, de
alguma forma, desejados pelos diversos grupos que participam do processo decisório.

A finalidade última de tal dinâmica – consolidação da democracia, justiça social, manutenção do

poder, felicidade das pessoas – constitui elemento orientador geral das inúmeras ações que compõem
determinada política.

Com uma perspectiva mais operacional, poderíamos dizer que ela é um sistema de decisões públicas
que visa a ações ou omissões, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de
um ou vários setores da vida social, por meio da definição de objetivos e estratégias de atuação e da
alocação dos recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos.

É importante destacar que o processo de política pública não possui uma racionalidade manifesta.
Não é uma ordenação tranquila na qual cada ator social conhece e desempenha o papel esperado. Não há, no

1
CPNU – Concurso Público Nacional Unificado 2024.
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presente estágio de evolução tecnológica, alguma possibilidade de fazer com que os computadores –
aparelhos de racionalidade lógica por excelência – sequer consigam descrever os processos de política. É,
portanto, uma cominação de interesses e necessidades que se afiguram em um tecido social, quer para
resolver um problema ou por identificação de uma demanda.

A perplexidade perante a turbulência e a aparente não governabilidade das políticas públicas e da

ação governamental, a sensação de “desordem” que elas deixam perceber, não afetam apenas o cidadão. Os
atores administrativos, políticos e seus analistas constatam igualmente a extrema complexidade das políticas
públicas e as aparentes debilidades do Estado para cumpri-las. A ausência ou a carência de Governabilidade,
aqui entendido como o conjunto das condições sistêmicas para a elaboração e implementação das políticas
públicas. Formam os meios financeiros, materiais, humanos, tecnológicos e informacionais para a construção
dessas políticas e seu monitoramento necessário.

As modernas teorias do caos são as que mais se aproximam de uma visualização adequada da dinâmica
social, ou o tipo específico de organização que March e Olson denominam “anarquia organizada”2.

Para eles, são características das instituições do Executivo as preferências problemáticas, as

tecnologias não claramente especificadas e a participação fluida. Daí a dificuldade de racionalizar os processos
de política pública. No entanto, o modelo racional de análise tem sobrevivido e continua vigente. Hill manifesta
sua surpresa com o seguinte tema:

“(...) o poder e a habilidade do ‘sistema racional’ para sobreviver, se considerarmos

que os seus pressupostos foram minados pelos estudos empíricos do processo de
política e que sua capacidade de predizer é irregular. A principal explicação para sua
continuada existência deve estar no seu status de modelo normativo e no mito
‘dignificado’, que é frequentemente compartilhado pelos formuladores de política.
A aceitação do modelo racional contribui para a vida confortável do pesquisador;
permite-lhe engajar-se no debate direto com os formuladores de política, na base
de que a informação fornecida pelos pesquisadores pode ser uma ajuda para melhor
elaboração de políticas” 3.

2
Anarquia organizada “é uma coleção de opções procurando problemas, de temas e sentimentos procurando situações
decisórias em que eles possam vir à luz, de soluções procurando por assuntos que elas poderiam responder e decisores
procurando por trabalho”. (“Is a collection of choices looking for problems, issues and feelings looking for decision
situations in which they can be aired, solutions looking for issues to which they might be the answer, and decision makers
looking for work”). MARCH, James G.; OLSON, Johan. A garbage can model of organizational choice. Administrative
Science Quarterly, 1972.
3
HILL, Michael. The policy process: a reader. Hertforsdhire: Harvester Wheatsheaf, 1993. p. 7.
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O sucesso obtido pelo paradigma da teoria da escolha racional (public choice theory), que está no
alicerce das políticas econômicas chamadas de “neoliberais”, mostra a persistência do modelo racional.

A racionalidade transforma-se, assim, no critério supremo na ausência de qualquer outra premissa

com base na qual seja possível argumentar. “Não é muito exagerado afirmar que a racionalidade tem
substituído a verdade e a moral como critério último de julgamento tanto das crenças como da conduta
humana”.

No que diz respeito aos diversos significados da expressão “política pública”, Aguilar Villanueva afirma,
inspirando-se em Subirats4 e em Hogwood e Gunn5, o seguinte:

“(...) política pode denotar várias coisas: um campo de atividade governamental

(política de saúde, educacional, comercial), um propósito geral a ser realizado
(política de emprego estável para os jovens), uma situação social desejada (política
de restauração de centros históricos, contra o tabagismo, de segurança), uma
proposta de ação específica (política de reflorestamento dos parques nacionais, de
alfabetização de adultos), uma norma ou normas que existem para determinada
problemática (política ecológica, energética, urbana), um conjunto de objetivos e
programas de ação que o governo tem em um campo de questões (política de
produtividade agrícola, de exportação, de luta contra a pobreza). Ou a política como
produto e resultado de específica atividade governamental, o comportamento
governamental de fato (a política habitacional conseguiu construir n número de
casas, a política de emprego criou n postos de trabalho), o impacto real da atividade
governamental (diminuição do crime urbano, aumento da conclusão do ciclo básico
de estudos, diminuição dos preços ao consumidor, redução da inflação), o modelo
teórico ou a tecnologia aplicável em que se sustenta uma política governamental
(política da energia, política de renda regressiva, política de ajuste e estabilização)”
6
.

4
SUBIRATS, Joan. Análisis de políticas y eficacia de la administración. Madrid: INAP/MAP, 1989.
5
HOGWOOD, Brian W.; GUNN, Lewis A. The policy orientation. Centre for the Study of Public Policy, University of
Strathclyde, 1981.
6
AGUILAR VILLANUEVA, op. cit., p. 22.
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Existem diversas formas de estudar uma política, que dependem do ponto de vista em que se situa o analista.
Segundo Hogwood e Gunn, há, pelo menos, sete perspectivas para analisar uma política:

1) estudos de conteúdos políticos, em que o analista procura descrever e explicar a gênese e o

desenvolvimento de políticas específicas;
2) estudos do processo das políticas, em que se presta atenção às etapas pelas quais passa um assunto
e se procura verificar a influência de diferentes setores no desenvolvimento desse assunto;
3) estudos de produtos de uma política, que tratam de explicar por que os níveis de despesa ou o
fornecimento de serviços variam entre áreas;
4) estudos de avaliação, que se localizam entre a análise de política e as análises para a política e
podem ser descritivos ou prescritivos;
5) informação para a elaboração de políticas, em que os dados são organizados para ajudar os
tomadores de decisão a adotarem decisões;
6) análise de processo, em que se procura melhorar a natureza dos sistemas de elaboração de
políticas;
7) análise de políticas, em que o analista pressiona, no processo de política, em favor de ideias ou
opções específicas.

DICA: Pode-se, então, resumir política pública como o campo do conhecimento que busca, ao
mesmo tempo, “colocar o governo em ação” e/ou analisar essa ação (variável independente) e,
quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente).

A formulação de políticas públicas constitui-se no estágio em que os governos democráticos

traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão
resultados ou mudanças no mundo real.

1.2. Características

Nas definições dos dicionários de ciência política, encontram-se os seguintes componentes comuns:

a) institucional: a política é elaborada ou decidida por autoridade formal legalmente constituída no âmbito
da sua competência e é coletivamente vinculante;

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b) decisório: a política é um conjunto sequência de decisões, relativo à escolha de fins e/ou meios, de longo
ou curto alcance, numa situação específica e como resposta a problemas e necessidades;

c) comportamental, implica ação ou inação, fazer ou não fazer nada; mas uma política é, acima de tudo, um
curso de ação e não apenas uma decisão singular;

d) causal: são os produtos de ações que têm efeitos no sistema político e social.

Thoenig considera que os elementos que podem caracterizar uma política são cinco:

“(...) um conjunto de medidas concretas; decisões ou formas de alocação de

recursos; ela esteja inserida em um ‘quadro geral de ação’; tenha um público-alvo
(ou vários públicos); apresente definição obrigatória de metas ou objetivos a serem
atingidos, definidos em função de normas e de valores”.

1.3. Tipologias

Os diferentes autores coincidem no conceito geral e nas características essenciais das políticas
públicas. O formato concreto delas dependerá de cada sociedade específica. O estágio de maturidade de
cada uma delas contribuirá, ou não, para a estabilidade e eficácia das políticas, para o grau de participação
dos grupos interessados, para a limpidez dos procedimentos de decisão.

Dentro do campo específico da política pública, alguns modelos explicativos foram desenvolvidos para
se entender melhor como e por que o governo faz ou deixa de fazer alguma ação que repercutirá na vida dos
cidadãos. Muitos foram os modelos desenvolvidos e aqui serão mapeados apenas os principais.

1.3.1. O tipo da política pública

Theodor Lowi (1964; 1972)78 desenvolveu a talvez mais conhecida tipologia sobre política pública,
elaborada através de uma máxima: a política pública faz a política. Com essa máxima Lowi quis dizer que cada
tipo de política pública vai encontrar diferentes formas de apoio e de rejeição e que disputas em torno de sua
decisão passam por arenas diferenciadas.

7
LOWI, Theodor. “American Business, Public Policy, Case Studies and Political Theory”, World Politics, 16: 677-715.
1964
8
LOWI, Theodor. “Four Systems of Policy, Politics, and Choice”. Public Administration Review, 32: 298-310. 1972.
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Para Lowi, a política pública pode assumir quatro formatos.

O primeiro é o das políticas DISTRIBUTIVAS, decisões tomadas pelo governo, que desconsideram a
questão dos recursos limitados, gerando impactos mais individuais do que universais, ao privilegiar certos
grupos sociais ou regiões, em detrimento do todo.

O segundo é o das políticas REGULATÓRIAS, que são mais visíveis ao público, envolvendo burocracia,
políticos e grupos de interesse.

O terceiro é o das políticas REDISTRIBUTIVAS, que atinge maior número de pessoas e impõe perdas
concretas e no curto prazo para certos grupos sociais, e ganhos incertos e futuro para outros; são, em geral,
as políticas sociais universais, o sistema tributário, o sistema previdenciário e são as de mais difícil
encaminhamento.

O quarto é o das políticas CONSTITUTIVAS, que lidam com procedimentos. Cada uma dessas políticas
públicas vai gerar pontos ou grupos de vetos e de apoios diferentes, processando-se, portanto, dentro do
sistema político de forma também diferente.

1.3.2. Incrementalismo

A visão da política pública como um processo incremental foi desenvolvida por Lindblom (1979)9,
Caiden e Wildavsky (1980)10 e Wildavisky (199211). Baseados em pesquisas empíricas, os autores
argumentaram que os recursos governamentais para um programa, órgão ou uma dada política pública não
partem do zero e sim, de decisões marginais e incrementais que desconsideram mudanças políticas ou
mudanças substantivas nos programas públicos. Assim, as decisões dos governos seriam apenas incrementais
e pouco substantivas.

A visão incrementalista da política pública perdeu parte do seu poder explicativo com as profundas
reformas ocorridas em vários países, provocadas pelo ajuste fiscal. No entanto os que trabalham nos governos

9
LINDBLOM, Charles E. “Still Muddling, Not Yet Through”, Public Administation Review 39: 517-526. 1979.
10
CAIDEN, N. e WILDAVISKY, A. Planning and Budgeting in Developing Countries. New York: John Wiley. 1980.
11
WILDAVSKY, Aaron. The Policy of Budgetary Process. Boston: Little and Brown, 2ª edição. 1992.
10
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e os que pesquisam os orçamentos públicos conhecem bem a força do incrementalismo, que mantém intactos
estruturas governamentais e recursos para políticas públicas que deixaram de estar na agenda dos governos.
Mas é do incrementalismo que vem a visão de que decisões tomadas no passado constrangem decisões
futuras e limitam a capacidade dos governos de adotar novas políticas públicas ou de reverter a rota das
políticas atuais.

1.3.3. O ciclo da política pública

Esta tipologia vê a política pública como um ciclo deliberativo, formado por vários estágios e
constituindo um processo dinâmico e de aprendizado. O ciclo da política pública é constituído dos seguintes
estágios:
✓ definição de agenda,
✓ identificação de alternativas,
✓ avaliação das opções,
✓ seleção das opções,
✓ implementação e
✓ avaliação.

Esta abordagem enfatiza sobremodo a definição de agenda (agenda setting) e pergunta porque algumas
questões entram na agenda política, enquanto outras são ignoradas. Algumas vertentes do ciclo da política
pública focalizam mais os participantes do processo decisório, e outras, o processo de formulação da política
pública.
Cada participante e cada processo podem atuar como um incentivo ou como um ponto de veto. À
pergunta de como os governos definem suas agendas, são dados três tipos de respostas.
➢ A primeira focaliza os PROBLEMAS, isto é, problemas entram na agenda quando assumimos que
devemos fazer algo sobre eles. O reconhecimento e a definição dos problemas afetam os resultados
da agenda.
➢ A segunda resposta focaliza a POLÍTICA propriamente dita, ou seja, como se constrói a consciência
coletiva sobre a necessidade de se enfrentar um dado problema. Essa construção se daria via processo
eleitoral, via mudanças nos partidos que governam ou via mudanças nas ideologias (ou na forma de
ver o mundo), aliados à força ou à fraqueza dos grupos de interesse. Segundo esta visão, a construção
de uma consciência coletiva sobre determinado problema é fator poderoso e determinante na
definição da agenda. Quando o ponto de partida da política pública é dado pela política, o consenso é
construído mais por barganha do que por persuasão, ao passo que, quando o ponto de partida da

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política pública encontra-se no problema a ser enfrentado, dá-se o processo contrário, ou seja, a
persuasão é a forma para a construção do consenso.
➢ A terceira resposta focaliza os PARTICIPANTES, que são classificados como visíveis, ou seja, políticos,
mídia, partidos, grupos de pressão, etc. e invisíveis, tais como acadêmicos e burocracia. Segundo esta
perspectiva, os participantes visíveis definem a agenda e os invisíveis, as alternativas.

1.3.4. O modelo “garbage can”

O modelo garbage can ou “lata de lixo” foi desenvolvido por Cohen, March e Olsen (1972)12,
argumentando que escolhas de políticas públicas são feitas como se as alternativas estivessem em uma “lata
de lixo”. Ou seja, existem vários problemas e poucas soluções. As soluções não seriam detidamente analisadas
e dependeriam do leque de soluções que os decisores (policy makers) têm no momento.

Segundo este modelo, as organizações são formas anárquicas que compõem um conjunto de ideias
com pouca consistência. As organizações constroem as preferências para a solução dos problemas - ação - e
não, as preferências constroem a ação. A compreensão do problema e das soluções é limitada, e as
organizações operam em um sistema de tentativa e erro.

Em síntese, o modelo advoga que soluções procuram por problemas. As escolhas compõem um
garbage can no qual vários tipos de problemas e soluções são colocados pelos participantes à medida que eles
aparecem.

Esta abordagem foi aplicada por Kingdon (1984)13, combinando também elementos do ciclo da política
pública, em especial a fase de definição de agenda (agenda setting), constituindo o que se classifica como um
outro modelo, o de multiple streams, ou “múltiplas correntes” ou “múltiplos fluxos”.
Segundo Kingdon, o modelo postula que os governos são permeados por três fluxos:
• Fluxo dos problemas – reconhecimento do problema;
• Fluxo das soluções ou alternativas – identificar alternativas para resolução;
• Fluxo da política – construir capital político para viabilizar a solução.

12
COHEN, Michael, MARCH, James e OLSEN, Johan. “A Garbage Can Model of Organizational Choice”, Administrative
Science Quarterley 17: 1-25. 1972.
13
KINGDON, John. Agendas, Alternatives, and Public Policies. Boston: Little, Brown. 1984.
12
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1.3.5. Coalizão de defesa

O modelo da coalizão de defesa (advocacy coalition), de Sabatier e Jenkins-Smith (1993)14, discorda

da visão da política pública trazida pelo ciclo da política e pelo garbage can por sua escassa capacidade
explicativa sobre porque mudanças ocorrem nas políticas públicas.

Segundo estes autores, a política pública deveria ser concebida como um conjunto de subsistemas
relativamente estáveis, que se articulam com os acontecimentos externos, os quais dão os parâmetros para
os constrangimentos e os recursos de cada política pública.

Contrariando o modelo do garbage can, Sabatier e Jenkins Smith defendem que crenças, valores e
ideias são importantes dimensões do processo de formulação de políticas públicas, em geral ignorados pelos
modelos anteriores. Assim, cada subsistema que integra uma política pública é composto por um número de
coalizões de defesa que se distinguem pelos seus valores, crenças e ideias e pelos recursos de que dispõem.

1.3.6. Arenas sociais

O modelo de arenas sociais vê a política pública como uma iniciativa dos chamados empreendedores
políticos ou de políticas públicas. Isto porque, para que uma determinada circunstância ou evento se
transforme em um problema, é preciso que as pessoas se convençam de que algo precisa ser feito. É quando
os policy makers do governo passam a prestar atenção em algumas questões e a ignorar outras.

Existiriam três principais mecanismos para chamar a atenção dos decisores e formuladores de políticas
públicas:
(a) divulgação de indicadores que desnudam a dimensão do problema;
(b) eventos tais como desastres ou repetição continuada do mesmo problema; e
(c) feedback, ou informações que mostram as falhas da política atual ou seus resultados medíocres.

Esses empreendedores constituem a policy community, comunidade de especialistas, pessoas que

estão dispostas a investir recursos variados esperando um retorno futuro, dado por uma política pública que

14
SABATIER, Paul e JENKINS-SMITH, Hank. Policy Change and Learning: The Advocacy Coalition Approach.
Boulder: Westview Press. 1993.
13
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favoreça suas demandas. Eles são cruciais para a sobrevivência e o sucesso de uma ideia e para colocar o
problema na agenda pública. Esses empreendedores podem constituir, e em geral constituem, redes sociais.15
Redes envolvem contatos, vínculos e conexões que relacionam os agentes entre si e não se reduzem às
propriedades dos agentes individuais. As instituições, a estrutura social e as características de indivíduos e
grupos são cristalizações dos movimentos, trocas e “encontros” entre as entidades nas múltiplas e
intercambiantes redes que se ligam ou que se superpõem. O foco está no conjunto de relações, vínculos e
trocas entre entidades e indivíduos e não, nas suas características.

Este método e referencial teórico partem do estudo de situações concretas para investigar a
integração entre as estruturas presentes e as ações, estratégias, constrangimentos, identidades e valores. As
redes constrangem as ações e as estratégias, mas também as constroem e reconstroem continuamente. A
força deste modelo está na possibilidade de investigação dos padrões das relações entre indivíduos e grupos.

1.3.7. Modelo do “equilíbrio interrompido”

O modelo do “equilíbrio interrompido” (punctuated equilibium) foi elaborado por Baumgartner e

Jones (1993)16, baseado em noções de biologia e computação. Da biologia veio a noção de “equilíbrio
interrompido”, isto é, a política pública se caracteriza por longos períodos de estabilidade, interrompidos por
períodos de instabilidade que geram mudanças nas políticas anteriores.

Da computação e dos trabalhos de Simon17, vem a noção de que os seres humanos têm capacidade
limitada de processar informação, daí por que as questões se processam paralelamente e não, de forma serial,
ou seja, uma de cada vez.

Os subsistemas de uma política pública permitem ao sistema político-decisório processar as questões

de forma paralela, ou seja, fazendo mudanças a partir da experiência de implementação e de avaliação, e
somente em períodos de instabilidade ocorre uma mudança serial mais profunda.
Este modelo, segundo os autores, permite entender por que um sistema político pode agir tanto de forma
incremental, isto é, mantendo o status quo, como passar por fases de mudanças mais radicais nas políticas
públicas.

15
A literatura internacional sobre redes sociais é ampla e diversificada. Para uma revisão dessa literatura em português,
ver Marques (2000).
16
BAUGARTNER, Frank e JONES, Bryan. Agendas and Instability in American Politics. Chicago: University of Chicago
Press. 1993.
17
SIMON, Herbert. Comportamento Administrativo. Rio de Janeiro: USAID. 1957.
14
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Fundamental ao modelo é a construção de uma imagem sobre determinada decisão ou política pública
(policy image), e a mídia teria papel preponderante nessa construção.

1.3.8. Modelos influenciados pelo “novo gerencialismo público” e pelo ajuste fiscal

A partir da influência do que se convencionou chamar de “novo gerencialismo público” e da política

fiscal restritiva de gasto, adotada por vários governos, novos formatos foram introduzidos nas políticas
públicas, todos voltados para a busca de eficiência.

Assim, a eficiência passou a ser vista como o principal objetivo de qualquer política pública, aliada à
importância do fator credibilidade e à delegação das políticas públicas para instituições com “independência”
política. Estes novos formatos, que guiam hoje o desenho das políticas públicas mais recentes, ainda são pouco
incorporados nas pesquisas empíricas.

A ênfase na eficiência nasceu da premissa de que as políticas públicas e suas instituições estavam
fortemente influenciadas por visões redistributivas ou distributivas, na linguagem de Lowi, desprezando-se a
questão da sua eficiência. As razões para tal reconhecimento estão na crise fiscal e ideológica do Estado,
aliadas ao declínio do sonho pluralista que caracterizou a visão norte-americana sobre políticas públicas em
décadas passadas.18

O primeiro grande ataque às possibilidades das ações coletivas e no qual decisões sobre políticas
públicas podem ser situadas, veio de Olson (1965)19, ao afirmar que interesses comuns, os quais, em princípio,
guiariam o processo decisório que afetam os indivíduos, não resultam necessariamente em ação coletiva e
sim em free riding, pois os interesses de poucos têm mais chances de se organizarem do que os interesses
difusos de muitos.

Existe, segundo Olson, um interesse público que não é a soma dos interesses dos grupos. Assim, a
“boa” política pública não poderia resultar da disputa entre grupos, mas de uma análise racional. Como
consequência, embora indireta, do influente trabalho de Olson, passou-se a enfatizar a questão da
eficiência/racionalidade das políticas públicas, que seria alcançada por novas políticas voltadas, por exemplo,
para a desregulamentação, privatização e para reformas no sistema social, as quais, afirma-se, poderiam
diminuiriam os riscos da ação coletiva.

18
Na versão mais idealizada do pluralismo, a política pública resultaria do equilíbrio alcançado na luta entre grupos de
interesse concorrentes.
19
OLSON, Mancur. The Logic of Collective Action. Cambridge, Mass.: Harvard University Press. 1965.
15
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O elemento credibilidade das políticas públicas também ganhou importância, ou seja, a prevalência
de regras pré-anunciadas seria mais eficiente do que o poder discricionário de políticos e burocratas, contido
nas políticas públicas. O fator credibilidade passou a ser fundamental para políticas como a monetária, mas
também influenciou o novo desenho das políticas públicas em várias outras áreas.

A credibilidade baseia-se na existência de regras claras em contraposição à discricionariedade dos

decisores públicos e burocratas, a qual levaria à inconsistência. Além do mais, a discricionariedade gera altos
custos de transação. Assim, a discricionariedade, de acordo com esta visão, seria minimizada ou eliminada,
delegando poder a instituições bem desenhadas e “independentes” do jogo político e fora da influência dos
ciclos eleitorais.

A delegação para órgãos “independentes” nacionais, mas também internacionais, passou a ser outro
elemento importante no desenho das políticas públicas.

Mas por que os políticos (governantes e parlamentares) abririam mão do seu poder?

A resposta estaria na credibilidade desses órgãos “independentes” devido à experiência técnica de

seus membros e para que as regras não fossem, aqui também, submetidas às incertezas dos ciclos eleitorais,
mantendo sua continuidade e coerência.20

Concorrendo com a influência do “novo gerencialismo público” nas políticas públicas, existe uma
tentativa, em vários países do mundo em desenvolvimento, de implementar políticas públicas de caráter
participativo. Impulsionadas, por um lado, pelas propostas dos organismos multilaterais e por outro, por
mandamentos constitucionais e pelos compromissos assumidos por alguns partidos políticos, várias
experiências foram implementadas visando à inserção de grupos sociais e/ou de interesses na formulação e
acompanhamento de políticas públicas, principalmente nas políticas sociais.

No Brasil, são exemplos dessa tentativa os diversos conselhos comunitários voltados para as
políticas sociais, assim como o Orçamento Participativo. Fóruns decisórios como conselhos comunitários e
Orçamento Participativo seriam os equivalentes políticos da eficiência.

20
Exemplos da influência desta nova visão sobre as políticas públicas já são abundantes, destacando-se a relevância
assumida pela OMC - Organização Mundial do Comércio - e pelas ONGs, assim como a defesa de mandato por tempo
determinado para os diretores das agências de regulação e a defesa da “independência” operacional ou autonomia dos
Bancos centrais.
16
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Apesar da aceitação de várias teses do “novo gerencialismo público” e da experimentação de

delegação de poder para grupos sociais comunitários e/ou que representam grupos de interesse, os governos
continuam tomando decisões sobre situações-problema e desenhando políticas para enfrentá-las, mesmo que
delegando parte de sua responsabilidade, principalmente a de implementação, para outras instâncias,
inclusive não-governamentais.

Das diversas definições e modelos sobre políticas públicas, podemos extrair e sintetizar seus elementos
principais:

▪ A política pública permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz.
▪ A política pública envolve vários atores e níveis de decisão, embora seja materializada através dos
governos, e não necessariamente se restringe a participantes formais, já que os informais são também
importantes.
▪ A política pública é abrangente e não se limita a leis e regras.
▪ A política pública é uma ação intencional, com objetivos a serem alcançados.
▪ A política pública, embora tenha impactos no curto prazo, é uma política de longo prazo.
▪ A política pública envolve processos subsequentes após sua decisão e proposição, ou seja, implica
também implementação, execução e avaliação.

2. CICLOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS: AGENDA E FORMULAÇÃO; PROCESSOS DE DECISÃO; IMPLEMENTAÇÃO,

SEUS PLANOS, PROJETOS E PROGRAMAS; MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO

Cada política pública passa por diversos estágios. Em cada um deles, os atores, as coalizões, os
processos e as ênfases são diferentes. “As políticas públicas estruturam o sistema político, definem e
delimitam os espaços, os desafios, os atores”, diz Thoenig21.

2.1.1. Etapas

As etapas normalmente consideradas em matéria de política pública – FORMULAÇÃO,

IMPLEMENTAÇÃO E AVALIAÇÃO – precisam de certo grau de especificação na América Latina.

Aqui cabe, por exemplo, distinguir elaboração de formulação. A primeira é a preparação da decisão
política; a segunda, a decisão política, ou a decisão tomada por um político ou pelo Congresso, e sua

21
THOENIG, op. cit., p. XIV.
17
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formalização por meio de uma norma jurídica. A implementação também deve ser mais detalhada na América
Latina.

É necessário separar a implementação propriamente dita, que é a preparação para a execução (ou,
em outras palavras, a elaboração de planos, programas e projetos), da execução, que é pôr em prática a
decisão política. Essa distinção é necessária porque cada uma das etapas mencionadas é campo para tipos
diferentes de negociação. Já comentamos, neste texto, as limitações do modelo racional, mas, numa visão
sequenciada do processo – que é pouco mais que mero exercício de compreensão –, é possível verificar várias
etapas num processo de política pública.

1) O primeiro momento é o da agenda ou da inclusão de determinado pleito ou necessidade social na

agenda, na lista de prioridades, do poder público. Na sua acepção mais simples, a noção de “inclusão na
agenda” designa o estudo e a explicitação do conjunto de processos que conduzem os fatos sociais a adquirir
status de “problema público”, transformando-os em objeto de debates e controvérsias políticas na mídia.
Frequentemente, a inclusão na agenda induz e justifica uma intervenção pública legítima sob a forma
de decisão das autoridades públicas22.

A formação da agenda pública é um processo de construção e desconstrução de interesses coletivos

quer por uma maioria, quer por uma minoria social, que podem ser diretamente ou indiretamente afetados
por essa ou aquela demanda apresentada. O debate pela “prioridade” de certa política passa pelo diálogo
entre a sociedade e o poder estatal, muitas vezes por meio de colegiados de representação dos destinatários
dessas políticas e ainda pela própria opinião pública geral quando acionados à participação.

2) O segundo momento é a elaboração, que consiste na identificação e delimitação de um problema

atual ou potencial da comunidade, a determinação das possíveis alternativas para sua solução ou satisfação,
a avaliação dos custos e efeitos de cada uma delas e o estabelecimento de prioridades.
Sobre a elaboração, Hill leciona:

“(...) os pesquisadores podem, por um lado, assumir que a elaboração de políticas é,

essencialmente, um processo racional baseado nos clássicos passos, que vão desde
a formulação do problema e avaliação de alternativas até a implementação. Podem
ser admitidos os conflitos sobre metas ou percepções da situação, mas considera-se
que eles resultam em efeitos estáveis e determinados e não interferem na
consistência das operações do sistema. O problema é visto como técnico, o clima
como consensual e o processo como controlado”23.

22
GARRAUD, Philippe. Agenda/emergence. In: BOUSSAGUET, Laurie; JACQUOT, Sophie; RAVINET, Pauline. (Dir.).
Dictionnaire des politiques publiques. Paris: Presses de la Fondation National des Sciences Politiques, 2004, p. 49-50.
23
HILL, op. cit., p. 7.
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POLÍTICAS PÚBLICAS – PARTE GERAL

Ao contrário, a elaboração de políticas pode ser vista como atividade política incontornável, em que
as percepções e os interesses dos atores individuais entram em todos os estágios. Nesse caso, a
implementação transforma-se em atividade problemática e não em algo que deva ser dado como óbvio, como
no modelo racional: a política é vista como barganha, o meio ambiente como conflitivo e o processo mesmo
é caracterizado pela diversidade e pelas suas limitações.

Nesse processo dialógico entre estado-sociedade, observa-se uma complexa interface entre o
interesse público e o privado, desencadeando muitas vezes uma tentativa de superar essa dualidade
patrimonialista em prol do bem comum.

3) A formulação, que inclui a seleção e especificação da alternativa considerada mais conveniente,

seguida de declaração que explicita a decisão adotada, definindo seus objetivos e seu marco jurídico,
administrativo e financeiro.
Esse é o momento que são definidas as ações que incorrerão na implementação e execução da política pública,
a escolha da alternativa considerada mais adequada ao enfrentamento do problema ou a estratégia definida
para o cumprimento da demanda apresentada.
Identifica-se ainda os atores sociais destinatários dessa política e os meios necessários para o início de sua
implementação.

4) A implementação, constituída pelo planejamento e organização do aparelho administrativo e dos

recursos humanos, financeiros, materiais e tecnológicos necessários para executar uma política. Trata-se da
preparação para pôr em prática a política pública, a elaboração de todos os planos, programas e projetos que
permitirão executá-la.

Segundo Hill24, a implementação refere-se a objetivos específicos, à tradução, na prática, das políticas que
emergem do complexo processo decisório. Os efeitos (outcomes) referem-se aos resultados conjuntos da
decisão e da implementação, isto é, o que realmente aconteceu.

Quais são as precondições que deveriam ser satisfeitas numa implementação perfeita e por que elas
poderão, muito dificilmente, ser atingidas na prática? Hogwood e Gunn25 respondem que a implementação é
possível:
✓ se as circunstâncias externas ao agente implementador não impõem obstáculos paralisantes;

24
Idem, ibidem, p.19.
25
HOGWOOD; GUNN, op. cit., p. 238.
19
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✓ se o programa dispõe de tempo adequado e recursos suficientes;

✓ se a combinação precisa de recursos está efetivamente disponível;
✓ se a política a ser implementada baseia-se numa teoria de causa-efeito válida;
✓ se a relação entre causa e efeito é direta e se existem poucos, ou nenhum, vínculos de interferência;
✓ se as relações de dependência são mínimas;
✓ se existem compreensão e acordo sobre os objetivos;
✓ se as tarefas estão totalmente especificadas e na sequência correta;
✓ se há perfeita comunicação e coordenação; e
✓ se as autoridades podem pedir e obter perfeita obediência.

Basta esse enunciado para perceber que essas precondições serão muito dificilmente satisfeitas na
prática.

5) A execução, que é o conjunto de ações destinado a atingir os objetivos estabelecidos pela política.
É pôr em prática efetiva a política, é a sua realização. Essa etapa inclui o estudo dos obstáculos, que
normalmente se opõem à transformação de enunciados em resultados, e especialmente, a análise da
burocracia.

É nessa etapa que os meios são disponibilizados pelo poder público para que as estratégias definidas
no planejamento elaborado na implementação, onde o aparelho de estado coloca os recursos pretendidos e
necessários para a concretização da política pública.

É a fase em que são observadas as incongruências entre o planejamento e a execução que permeiam
o processo de transformação das condições sistêmicas em ações práticas por meio das condições
administrativas direcionadas ao objetivo final.

6) O acompanhamento, que é o processo sistemático de supervisão da execução de uma atividade (e

de seus diversos componentes), que tem como objetivo fornecer a informação necessária para introduzir
eventuais correções a fim de assegurar a consecução dos objetivos estabelecidos.

Esse monitoramento contribui para que os atores públicos como o Poder Executivo, Legislativo, órgãos
de controle técnico e a própria sociedade por meio de conselhos, comitês, grupos de trabalho e ou diversos
colegiados interessados assegurem que as realizações atingirão seus objetivos e metas propostas no plano de
ação elaborado anteriormente.

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7) A avaliação, que consiste na mensuração e análise, a posteriori, dos efeitos produzidos na

sociedade pelas políticas públicas, especialmente no que diz respeito às realizações obtidas e às consequências
previstas e não previstas.

A avaliação é a área de política pública que mais tem-se desenvolvido nos últimos tempos. O controle
técnico, formado por órgãos legais, contábeis e jurídicos e o controle político, composto pelas partes
interessadas como a sociedade e o cidadão, destinatário da coisa pública; contribuem para a avaliação da
política pública pois são os últimos os principais interessados na transformação da realidade pretendida pela
sua elaboração e implementação.

2.1.2. A interação das políticas

A divisão por etapas26 antes descrita é mais uma esquematização teórica do que, de forma
habitualmente improvisada e desordenada, ocorre na prática. O processo nem sempre observa a sequência
sugerida, mas as etapas mencionadas e suas fases constitutivas estão geralmente presentes27.
Por outra parte, toda política pública está integrada dentro do conjunto de políticas governamentais e
constitui uma contribuição setorial para a busca do bem-estar coletivo. Cada política, pela sua vez, inclui
diferentes aspectos aos que dá prioridade, em função de urgências e relevâncias.

As políticas públicas são influenciadas a partir da sua incorporação ao elenco de ações setoriais do
governo, pelas contingências que afetam a dinâmica estatal e pelas modificações que a teoria sofre como
consequência.

É por isso que, no começo, estão impregnadas pelas ideias vigentes em matéria de planejamento:
✓ fixação de metas quantitativas pelos organismos centrais de planejamento, geralmente dominados
por técnicos mais ou menos esclarecidos;
✓ subordinação de toda a vida social ao crescimento econômico;
✓ determinação do futuro com base em projeções das tendências do passado.

26
Laswell foi pioneiro na identificação de etapas de política pública, que ele classifica em compreensão, recomendação,
prescrição, colocação em prática, execução, avaliação e terminação (intelligence, recommending, prescribing, invoking,
applying, appraising e terminating). LASWELL, Harold. The public interest. In: FRIEDRICH, C. F. (Ed.). The public
interest. New York: Atherton Press, 1962.
27
Há autores que criticam esse tipo de divisão por etapas. Charles Lindblom (The policy making process. New Jersey:
Prentice-Hall, 1980, p. 3), por exemplo, diz que uma análise de elaboração de políticas, feita passo a passo, poderia ocultar
temas e fenômenos universais, à medida que procura aspectos de elaboração de políticas próprios de cada um desses passos.
21
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POLÍTICAS PÚBLICAS – PARTE GERAL

O predomínio da racionalidade técnica é absoluto e as prioridades são estabelecidas na base de

considerações supostamente racionais. Como o critério econômico é o dominante, são privilegiadas as
atividades que influiriam mais diretamente na produção e no desenvolvimento.

Mas as prioridades outorgadas pelos planejadores não são determinadas – como se pretende – só
pela razão técnica: o poder político dos diferentes setores da vida social e sua capacidade de articulação dentro
do sistema político são os que realmente determinam as prioridades.

Existe uma crítica dura e permanente sobre a falta de coordenação entre as políticas econômicas e
sociais. Os programas de ajuste estrutural implementados recentemente não consideraram, nas etapas iniciais
da sua elaboração, os resultados sociais possíveis.

Como consequência, os indicadores da educação, da saúde, da previdência social, da habitação, do

emprego e de outros setores sociais mostram a existência de uma situação difícil, que se agrava com o tempo.

Referências:
SARAVIA, Enrique e FERRAREZI Elisabete. Políticas públicas; coletânea – Brasília: ENAP, 2006. 2 v. ISBN 85-256-
0052-0 (Obra compl.).

SOUZA, Celina. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. Porto Alegre, ano 8, nº 16, jul/dez 2006, p. 20-45.

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QUESTÕES PROPOSTAS

1) @ESCOLATRABALHISTA
Ante a concepção multifacetária de políticas públicas, é INCORRETO afirmar que:

a) É o ato de fazer e não fazer ações para o atendimento das demandas da sociedade.
b) É um sistema de decisões públicas que visa a ações ou omissões, preventivas ou corretivas, destinadas
a manter ou modificar a realidade de um ou vários setores da vida social
c) O processo de política pública não possui uma racionalidade manifesta, não sobrevivendo mais o
modelo racional no espectro conceitual
d) É colocar o governo em ação e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário,
propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente).

2) @ESCOLATRABALHISTA
Sobre a mais conhecida tipologia de políticas públicas, é correto afirmar sobre seus formatos:

a) Políticas REGULATÓRIAS são decisões tomadas pelo governo, que desconsideram a questão dos recursos
limitados, gerando impactos mais individuais do que universais, ao privilegiar certos grupos sociais ou regiões,
em detrimento do todo.
b) Políticas DISTRIBUTIVAS são as que atingem maior número de pessoas e impõe perdas concretas e no curto
prazo para certos grupos sociais, e ganhos incertos e futuro para outros; são, em geral, as políticas sociais
universais, o sistema tributário, o sistema previdenciário e são as de mais difícil encaminhamento.
c) Políticas REDISTRIBUTIVAS são mais visíveis ao público, envolvendo burocracia, políticos e grupos de
interesse.
d) Políticas CONSTITUTIVAS lidam com procedimentos. Cada uma dessas políticas públicas vai gerar pontos ou
grupos de vetos e de apoios diferentes, processando-se, portanto, dentro do sistema político de forma
também diferente.

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3) @ESCOLATRABALHISTA
Ainda sobre tipologias de políticas públicas, é INCORRETO afirmar que:

a) De acordo com o ciclo da política pública, cada participante e cada processo podem atuar como um
incentivo ou como um ponto de veto.
b) A ideia da coalização de defesa diverge da ideia do ciclo da política e converge com a concepção do garbage
can.
c) O incrementalismo, embora já com certo desuso, detém a visão de que decisões tomadas no passado
constrangem decisões futuras e, com isto, acabam por limitar a capacidade dos governos de adotar novas
políticas públicas ou de reverter a rota das políticas atuais.
d) Conforme a tipologia do garbage can, as organizações constroem as preferências para a solução dos
problemas – ação – e não, as preferências constroem a ação.

4) Ano: 2022 Banca: FUNDATEC Órgão: SPGG - RS Prova: FUNDATEC - 2022 - SPGG - RS - Analista de
Planejamento, Orçamento e Gestão
Segundo Lowi (1964), as políticas públicas podem ser divididas em 4 categorias: distributivas, regulatórias,
redistributivas e constitutivas. Usando a tipologia de Lowi, é possível afirmar que é um exemplo de política
regulatória:

A) Vacinação prioritária em idosos.

B) Cotas para o ensino superior.
C) Direito ao pagamento de meia-entrada em atividades culturais e esportivas aos estudantes.
D) Programa de transferência de renda.
E) Proibição de fumo em estabelecimentos fechados.

5) Ano: 2015 Banca: VUNESP Órgão: Prefeitura de São Paulo - SP Prova: VUNESP - 2015 - Prefeitura de São
Paulo - SP - Analista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Conhecimentos Específicos
Segundo a teoria dos múltiplos fluxos, a mudança na agenda ocorre quando há convergência entre:
A) oportunidades, decisão de lideranças e apoio político.
B) difusão de ideias, debate de alternativas e decisão política.
C) identificação de um problema, tomada de decisão e implementação eficiente.
D) tomada de decisão, construção de apoio político e apoio popular.
E) reconhecimento de um problema, identificação de alternativas e construção de apoio político.
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POLÍTICAS PÚBLICAS – PARTE GERAL

6) @ESCOLATRABALHISTA
Sobre as etapas dos ciclos de políticas públicas, é INCORRETO afirmar:
A) AVALIAÇÃO é o processo sistemático de supervisão da execução de uma atividade.
B) AGENDA trata-se do estudo e a explicitação do conjunto de processos que conduzem os fatos sociais
a adquirir status de “problema público”.
C) EXECUÇÃO é conjunto de ações destinado a atingir os objetivos estabelecidos pela política
D) IMPLEMENTAÇÃO significa a preparação para pôr em prática a política pública

GABARITO:
1–C
2–D
3–B
4–E
5–E
6-A

25