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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO 2 CMARA

PROCESSO TC 05008/08

Origem: Prefeitura Municipal de Cruz do Esprito Santo Natureza: Inspeo de Obras exerccio 2005 Interessada: Rafael Fernandes de Carvalho Jnior Relator: Conselheiro Andr Carlo Torres Pontes INSPEO DE OBRAS. Prefeitura de Cruz do Esprito Santo. Exerccio de 2005. Excesso no devidamente caracterizado. Determinao de apresentao de documentos. Envio de documentao incompleta. Cumprimento parcial da deciso. Regularidade com ressalvas das despesas. Multa. ACRDO AC2 TC 01412/13

RELATRIO O presente processo trata de inspeo de obras na Prefeitura Municipal de Cruz do Esprito Santo, realizada pela Diviso de Controle de Obras Pblicas - DICOP, relativa ao exerccio de 2005, de responsabilidade do Prefeito, Senhor RAFAEL FERNANDES DE CARVALHO JNIOR, com o objetivo de avaliar a legalidade das despesas e a regularidade da execuo das obras. A matria foi analisada pelo rgo de Instruo deste Tribunal, lavrando-se o Relatrio Inicial de fls. 734/762, com as colocaes e observaes a seguir resumidas: As obras inspecionadas e avaliadas totalizam um gasto de R$927.277,09, correspondendo a 100% da despesa paga pelo Municpio em obras pblicas no exerccio de 2005:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 OBRA Construo de casas populares com 36,68 m. Esgotamento sanitrio da cidade de Cruz do Esprito Santo. Construo de unidades habitacionais no Municpio para pessoas carentes. Construo de um galpo para os veculos da Prefeitura. Recuperao do acesso aos conjuntos Francisco Cunha e Jlia Paiva. Construo do colgio de Massangana I. Construo de casas populares com 31.92 m2 inclusive fornecimento de todo o material. Execuo de servios de drenagem e pavimentao da rua Dr. Joo rsulo. Abastecimento de gua do stio Jaques. Recuperao e ampliao de escolas municipais conforme convnio 833033/2004. Execuo de pavimentao em paraleleppedos em vrias ruas da cidade, conforme carta convite. Servios de drenagem e pavimentao nas ruas do conjunto Rafael Fernandes, conforme contrato. Construo de 02 postos mdicos nas localidades de Massangana III e sitio Jaques do Municpio. TOTAL VALOR PAGO (R$) 143.914,88 144.244,15 13.248,27 61.154,90 50.782,40 55.981,76 142.252,00 85.800,00 35.570,50 51.005,70 55.300,00 24.394,63 63.627,90 927.277,09

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Para instruo inicial foram realizadas inspees in loco no perodo de 22 a 24 de setembro e de 03 a 07 de novembro de 2008, sendo acompanhadas pelo Engenheiro Civil do Municpio, Sr. OLAVO C. BATISTA. Em 14 de abril de 2009, atravs da Resoluo RC2 - TC 34/2009, a 2 Cmara deste Tribunal assinou prazo de 30 dias ao Prefeito poca para apresentar documentos tidos como ausentes pelo Corpo Tcnico desta Corte. Aps apresentao dos documentos, de defesas e respectivas anlises, inclusive com outras diligncias in loco, a Auditoria, em relatrio de fls.887/897 apontou, alm da ausncia de documentos necessrios a efetiva avaliao das obras, pagamentos indevidos no valor total de R$30.488,37, reduzindo em relatrio de fls.1225/1236, em sede de concluso, o valor total dos pagamentos indevidos para R$29.046,41, discriminado a seguir:
Obra Construo de unidades habitacionais para pessoas carentes. Recuperao do acesso aos conjuntos Francisco Cunha e Julia Paiva. Construo do colgio de Massangana I. Recuperao e ampliao de escolas municipais. Pavimentao em paraleleppedos em vrias ruas da cidade. TOTAL Excesso em R$ 16.902,87 4.674,91 906,40 2.836,83 3.725,40 29.046,41

Instado a se pronunciar, o Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas, em parecer da lavra da Procuradora Ana Tersa Nbrega, opinou pela (o): irregularidade dos gastos realizados pelo Municpio de Cruz do Esprito Santo concernentes s obras em que foi detectado excesso de custo com imputao de dbito ao ex-Prefeito, Sr. RAFAEL FERNANDES DE CARVALHO JNIOR, por excesso de pagamentos no montante histrico de R$29.046,41; assinao de prazo ao ex-Gestor para que apresente os Termos de Recebimento da obra de reforma e ampliao das escolas municipais ndio Piragibe, Luiz Vaz de Cames e Olvio Ribeiro Campos; aplicao de multa ao ex-Gestor; e remessa de cpia dos vertentes autos ao Ministrio Pblico Comum. Em complemento de instruo de fls. 1341/1342, a DICOP informou que o valor pago indevidamente na construo de unidades habitacionais foi de R$13.497,27, sendo R$9.794,89 de recursos federais e R$3.702,38 de recursos municipais. Aps a ltima manifestao da Auditoria, o processo no mais tramitou pelo Ministrio Pblico, sendo agendado para esta sesso, com intimaes.

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VOTO DO RELATOR A prestao de contas deve apresentar-se em sua completude, caso contrrio ser o mesmo que no t-la realizado. Deve evidenciar a adequao dos procedimentos adotados para a execuo da despesa, e, principalmente, demonstrar o mrito alcanado, ou seja, a efetiva aquisio de bens, realizao de obras ou prestao de servios, bem como a conquista de bons resultados para a coletividade. Esse duplo aspecto da prestao de contas - formal e material, respectivamente est constitucional previsto: Veja-se: CF/88. Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; A Lei de Normas Gerais de Direito Financeiro Lei n 4.320/64, exige que, na quantificao (liquidao) da obrigao de pagar, alm de identificar a origem do gasto, o credor e o valor a ser pago, a administrao deve certificar o resultado auferido legitimidade da despesa pblica. Cite-se: Lei 4.320/64. Art. 63. A liquidao da despesa consiste na verificao do direito adquirido pelo credor tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito. 1. Essa verificao tem por fim apurar: I - a origem e o objeto do que se deve pagar; II - a importncia exata a pagar; III - a quem se deve pagar a importncia, para extinguir a obrigao. 2. A liquidao da despesa por fornecimentos feitos ou servios prestados ter por base:

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I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo; II - a nota de empenho; III - os comprovantes da entrega de material ou da prestao efetiva do servio. O Supremo Tribunal Federal j assentou a obrigao dos responsveis por dinheiros pblicos de demonstrar a sua escorreita aplicao sob os enfoques formais e meritrios, quando do julgamento do Mandado de Segurana 20.335-8/DF, publicado no DJU de 25/02/1983, de cujo voto do eminente relator Ministro Moreira Alves, colhe-se lapidar comentrio: V-se, pois, que, em tema de Direito Financeiro, mais particularmente, em tema de controle da aplicao dos dinheiros pblicos, a responsabilidade do Ordenador de Despesa pelas irregularidades apuradas se presuma, at prova em contrrio, por ele subministrada. Conclui-se, portanto, que, se recursos pblicos so manuseados e no se faz prova da regularidade das despesas realizadas com os correspondentes documentos exigidos legalmente, os respectivos gestores atraem para si a consequente responsabilidade pelo ressarcimento dos gastos irregulares que executaram ou concorreram, inclusive por temerria gerncia, alm de sujeio multa decorrente de prejuzos causados ao errio, nos termos do art. 55, da LCE 18/93. Sobre o tema, a Auditoria assinalou excesso em pagamentos em cinco obras, das treze executadas. A apurao envidada, todavia, merece alguns comentrios.

Construo de unidades habitacionais para pessoas carentes. No caso dessa obra, item 4.3 do Relatrio DECOP/DICOP 0457/08, fls. 734/762, houve um acrscimo de R$ 11.725,60 para R$ 16.902,87 no valor considerado indevido, em funo de pagamento superior ao valor contratado para prestao dos servios de mo de obra, somente constatado na anlise da segunda defesa, quando a Auditoria teve acesso ao contrato. Todavia, no complemento de instruo s fls. 1341/1342 a Auditoria modificou o entendimento sobre o excesso de pagamento acima do paradigma por resultar em duplicidade de excesso, restando o entendimento com relao ao excesso por pagamento referente contratao de mo de obra no valor de R$5.177,27 e

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R$8.320,00 relativos aquisio de ferramentas e de equipamentos de proteo individual, vez que segundo o rgo Tcnico a obrigao de fornecimento destes itens seria da contratante. Com relao mo de obra, para embasar o excesso apontado, a Auditoria no fez a avaliao propriamente dita. Ou seja, no foi avaliado o custo efetivo da mo de obra poca do servio; o valor considerado excessivo pautou-se no preo contratado. Como no foi feito termo aditivo ao contrato, a Auditoria comparou o valor pago com o contratado, indicando a diferena como excesso de custos. No caso, a Auditoria no contestou a informao prestada pelo defendente sobre a construo de mais uma unidade habitacional o que diminuiria o excesso para R$1.521,40, levando em considerao o valor indicado pela Auditoria para a mo de obra de construo de uma unidade. Tambm neste caso pode se inferir o pagamento de alguns ajustes ou contratao suplementar de mo de obra sem o cuidado de circunstanciar num termo aditivo. Sobre a aquisio de ferramentas e equipamentos esto acostadas duas cpias do contrato de mo de obra. Em uma (fls. 1213/1215) a clusula segunda diz textualmente: O valor do presente Contrato de R$ 67.831,20 (Sessenta e sete mil, oitocentos e trinta e um reais e vinte centavos), nele includo todas as despesas, tais como: custos, transportes, carga e descarga dos produtos, mo de obra, leis sociais, tributos e quaisquer outros encargos que incidam sobre o objeto do Contrato, bem como, as despesas de conservao dos mesmos at o recebimento pela Prefeitura. (Grifos da Auditoria) J no contrato apresentado juntamente com a defesa (fls. 919/921) consta na clusula segunda que: O valor do presente Contrato de R$ 67.831,20 (Sessenta e sete mil, oitocentos e trinta e um reais e vinte centavos), nele includo todas as despesas, tais como: custos, transportes, carga e descarga dos produtos, mo de obra, leis sociais, tributos e quaisquer outros encargos que incidam sobre o objeto do Contrato, com exceo dos equipamentos de proteo individual e ferramentas de trabalho que sero fornecidos pela Prefeitura. Independentemente do teor de cada uma das clusulas apresentadas, cuja veracidade poderia at ser objeto de investigao por rgo competente, na clusula primeira das duas cpias informado que o objeto a contratao de mo de obra, no se referindo a equipamentos ou ferramentas. A prpria clusula segunda da cpia tida como verdadeira pela Auditoria indica que no

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valor do contrato esto includas todas as despesas, tais como: custos, transportes, carga e descarga dos produtos, mo de obra, leis sociais, tributos e quaisquer outros encargos que incidam sobre o objeto do Contrato, bem como, as despesas de conservao dos mesmos at o recebimento pela Prefeitura. Ou seja, todas as despesas relativas mo de obra, que o objeto do contrato, conforme a clusula primeira, e no equipamentos e ferramentas de proteo individual. Por fim, vale observar que o relatrio de prestao de contas do Ministrio das Cidades rgo Gestor - sobre o convnio celebrado, incluindo a mo de obra e aquisio dos materiais, assim conclui: Declaramos para os devidos fins, que os recursos transferidos tiveram boa aplicao, que o objeto do presente contrato foi executado em conformidade com a legislao especfica do programa, e que os documentos recebidos de prestao de contas encontram-se a disposio. Dessa forma, no h motivos para imputao de dbito.

Recuperao do acesso aos conjuntos Francisco Cunha e Julia Paiva. Nesse caso, a Auditoria apontou sobrepreo no item relativo ao reaterro em solo de cimento, cujo valor por metro quadrado praticado foi de R$80,00, tendo a Auditoria calculado em R$62,53. Dada a natureza do servio, da ausncia de documentos necessrios e em vista de vrias recuperaes terem sido executadas no decorrer dos exerccios de 2002 a 2006, o rgo Tcnico no conseguiu atestar a eficaz execuo da obra. Em sua defesa, o interessado apresentou justificativas sobre servios que no foram, comprovadamente, objeto de indicao de sobrepreo pela Auditoria. Em que pese a afirmao da Auditoria, no h parmetro robusto rumo glosa da despesa. Vejamos, na sequncia, a anlise perpetrada pelo rgo de Instruo, em seu Relatrio DECOP/DICOP 0146/10 (fl. 1227/1228): 3. RECUPERAO DO ACESSO AOS CONJUNTOS FRANCISCO CUNHA E JULIA PAIVA, ITEM 4.5 DO RELATRIO DECOP/DICOP N 0457/08 3.1. Irregularidades: 3.1.1. Sobrepreo no valor de R$ 4.674,91;

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3.1.2. No foi possvel atestar a eficaz execuo da obra de recuperao em razo da natureza do servio, do trecho ter passado por vrias recuperaes no decorrer dos anos de 2002 e 2006, executados por empresas diversas, em razo ainda da ausncia de boletins de medies, croquis contendo as reas recuperadas ou qualquer outro meio de comprovao/separao do servio executado; 3.1.3. No foi disponibilizada a documentao enumerada a seguir: a) Comprovante de inscrio da obra junto ao INSS; b) Comprovante de recolhimento/reteno do ISS e INSS; c) Boletins de medio c/ respectivas memrias de clculo; d) Propostas/planilhas oramentrias das demais licitantes; e) Planilha oramentria do edital de licitao; f) Projetos executivos; g) Anotaes de Responsabilidade Tcnica (ART); h)Ordem de Incio dos Servios; i) Termo de Recebimento da Obra; 3.2. Defesa apresentada: O defendente disponibiliza documento, s fls. 925, que informa o preo de R$ 96,65 para o servio do cdigo 46.011, e acrescenta que se refere ao servio de reaterro em solo cimento sem BDI (fonte indicada: SINAPI, data base abril/2005). Desta forma, solicita o reconhecimento da inexistncia de sobrepreo. 3.3. Anlise da defesa:

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No h comprovao, no documento de fls. 925, de que o preo e cdigo em destaque sejam referentes ao servio reaterro em solo cimento, nem tampouco a elementos comprobatrios de que a base de preos consultada seja a SINAPI. Desta forma, esta Auditoria entende pela permanncia da irregularidade. Informamos que foi encaminhado Ofcio de n 0234/10 a GIDUR JP em que solicitada a Planilha de Preos SINAPI referente ao ms de maro de 2005, porm, at a data deste Relatrio, no foi enviada resposta por parte daquela gerncia. Consta dos autos, aps a lavratura do citado relatrio (fl. 1241), resposta da Caixa Econmica Federal no sentido de que no foi possvel fornecer, conforme solicitado, a planilha SINAPI de maro de 2005 devido a problemas na captura dos dados do sistema. Como se v, a informao necessria para confirmar o excesso, desejada pela Auditoria, no foi possvel ser fornecida pela Caixa Econmica Federal. Este fato, aliado com o conjunto probatrio dos autos (proximidade entre o preo contratado e o indicado; tempo transcorrido entre a realizao da obra e a inspeo, notadamente), desautorizam imputar o dbito.

Construo do colgio de Massangana I. No incio, o excesso acusado correspondia a R$2.388,24, sendo R$1.481,84 referentes no execuo de servios e R$906,40 a pagamento de despesa acima do contrato. No final restou apenas o segundo ttulo. Ao examinar o custo da obra, no se verificou nenhum excesso relacionado avaliao propriamente dita e sim ao pagamento em valor superior ao contratado sem que houvesse um termo aditivo formalizado para a operao aspecto formal. Alm do mais, no enfoque substantivo, como se pode inferir, o modesto acrscimo pode ter decorrido de pequenos acertos finais no previstos na planilha inicial de custos. Nesse contexto de se considerar o percentual nfimo tomado como indevido pelo rgo tcnico, R$906,51, em relao ao total gasto com a obra analisada, R$55.981,76, no cabendo imputao de dbito pela mera ausncia de termo aditivo.

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Recuperao e ampliao de escolas municipais. O excesso inicial (R$4.081,44) foi embasado em trs pontos: sobrepreo da cermica (R$806,61); falta de quatro bombas (R$1.752,00); e pagamento de dcimo terceiro aos trabalhadores acima do devido (R$1.522,83). Essa obra foi, em sua maioria, financiada com recursos do convnio 833033/2004/FNDE (concedente: R$356.893,55; contrapartida: R$3.604,99). Sobre a cermica, a Auditoria assim se manifestou quando da primeira anlise de defesa a respeito da matria fl. 890: De fato a cermica aplicada nas escolas tem dimenses 30 x 30cm e no 20 x 20cm como relatado no Relatrio Inicial. Em nova pesquisa de preos, no foi encontrado custo para o servio de revestimento em cermica 30 x 30cm, contudo, encontrou-se preos para revestimento em cermica 10 x 10cm e 20 x 20cm com valores compatveis com o utilizado (Fonte: SINCO, data base maio/2005 em anexo). Dito isto, considerando ainda o baixo valor do excesso apontado para o referido servio, a Auditoria considera sanada a irregularidade. Quanto aos demais pontos assinalou a Auditoria em seus comentrios de fls. 1225/1236: Referente ao excesso apontado no valor de R$ 1.752,00, em razo de no terem sido verificadas, poca da inspeo inicial, as bombas de suco e recalque, aps essa nova informamos que no foi encontrada em nenhuma das escolas a instalao do referido item. Somente na Escola Antnio Virglio Cabral que foi informado, pelo Sr. Silva Gomes da Silva, ter sido instalada a referida bomba e depois desinstalada em razo da baixa vazo. Desta forma, entendemos pela manuteno do excesso referente no instalao de 03 (trs) bombas, no valor de R$1.314,00. Sobre a parcela considerada excessiva, no valor de R$ 1.522,83, devido ao pagamento a maior do 13 salrio, entendemos que o apresentado pela defesa no suficiente para sanar a irregularidade, uma vez que no h registro da prestao das citadas horas-extras. O fato de constar no SIAF a situao da obra como concluda no sinnimo que esta esteja regular. importante destacar que as fotografias das bombas apresentadas na defesa inicial diferem da verificada na Escola Antnio Virglio Cabral....

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Proporcionalmente aos recursos municipais empregados, a despesa impugnada corresponderia a R$28,65. Sobre as horas-extras, h documentao nos autos (fls. 927/930) declarao de trabalhadores comprovando o recebimento das parcelas, no sendo o caso de glosa. Relativamente s bombas, o atesto de que uma delas foi efetivamente instalada e depois retirada por problema de vazo, conduz ilao de que as outras podem ter passado pelo mesmo problema. Deve-se considerar, ainda, o fato da inspeo haver sido realizada em 2010 para conferir itens mveis de instalao referentes a 2005. No mais, o prprio SIAF atesta a concluso do projeto. Todos esses elementos, assim associados, no concorrem para a robustez necessria da prova objetivando glosar a respectiva despesa.

Pavimentao em paraleleppedos em ruas da cidade. Sobre a execuo da obra, custeada exclusivamente com recursos prprios, a Auditoria atesta a no execuo de chapa de chumbo para apoio de lage/viga na construo de um pontilho, estando os demais itens relativos referida obra dentro dos parmetros de custos aceitveis. O defendente no conseguiu comprovar a execuo do servio reclamado pela Auditoria, apesar de, na planilha de custos, constar o item. No entanto, apesar de no restar verificada a aplicao de tal chapa de chumbo o que redundaria numa glosa de R$3.725,40, o relatrio inicial da Auditoria, especificamente na fl. 753, assinala tambm que o valor auditado para a pavimentao e calamento representou a cifra de R$61.767,23, bem superior ao valor pago em 2005, compensando com sobra aquele eventual excesso.

As demais obras. No caso da obra de construo de casas populares com 36,68 m foi assinalada a falta de documentos, mas sem indicao de excesso. A de esgotamento sanitrio da cidade em que a Auditoria assinala no ter sido possvel determinar a regularidade da despesa, ressalte-se que a obra foi financiada com 99% de recursos da FUNASA, j havendo aquela entidade federal, emitido Relatrio

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de Acompanhamento Gerencial de Execuo Fsica no qual consta a execuo de 78,39% da obra, equivalente a R$748.348,37, no havendo, pois, recurso municipal a ser apurado. Tambm no foram indicados excessos relativos a 2005, nas obras de construo de um galpo para os veculos da Prefeitura, construo de casas populares com 31.92 m, execuo de servios de drenagem e pavimentao da rua Dr. Joo rsulo, abastecimento de gua do stio Jaques, servios de drenagem e pavimentao nas ruas do conjunto Rafael Fernandes, Construo de 02 postos mdicos nas localidades de Massangana III e sitio Jaques do Municpio, mas apenas carncia de documentos necessrios completude formal da regularidade das despesas, inclusive em descumprimento Resoluo RC2 - TC 34/2009. Diante do exposto, sobre as obras realizadas pela Prefeitura Municipal de Cruz do Esprito Santo no exerccio de 2005, VOTO no sentido de que a 2 CMARA do Tribunal de Contas do Estado da Paraba (2CAM/TCE-PB), decida: 1. DECLARAR O CUMPRIMENTO PARCIAL da Resoluo RC2 - TC 34/2009, ante a no apresentao da completa documentao nela consignada; JULGAR REGULARES COM RESSALVAS as despesas relativas s obras inspecionadas pagas com recursos prprios; APLICAR MULTA de R$2.534,15 ao Sr. RAFAEL FERNANDES DE CARVALHO JNIOR, com fundamento no art. 56 inciso IV da Lei Orgnica deste Tribunal - LOTCE/PB, assinando-lhe o prazo de 60 (sessenta) dias para recolhimento voluntrio da multa ao Tesouro do Estado, conta do Fundo de Fiscalizao Oramentria e Financeira Municipal, sob pena de cobrana executiva.

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DECISO DA 2 CMARA DO TCE-PB Vistos, relatados e discutidos os autos do Processo TC 05008/08, referentes inspeo de obras no Municpio de Cruz do Esprito Santo, exerccio de 2005, de responsabilidade do Prefeito, Senhor RAFAEL FERNANDES DE CARVALHO JNIOR, com declarao de suspeio do Conselheiro Antnio Nominando Diniz Filho, ACORDAM os membros da 2 CMARA do Tribunal de Contas do Estado da Paraba (2CAM/TCE-PB), unanimidade, nesta data, conforme voto do Relator, em: I) DECLARAR O CUMPRIMENTO PARCIAL da Resoluo RC2 - TC 34/2009, ante a no apresentao da completa documentao nela consignada; JULGAR REGULARES COM RESSALVAS as despesas relativas s obras inspecionadas pagas com recursos prprios; APLICAR MULTA de R$2.534,15 ao Sr. RAFAEL FERNANDES DE CARVALHO JNIOR, com fundamento no art. 56 inciso IV da Lei Orgnica deste Tribunal - LOTCE/PB, assinando-lhe o prazo de 60 (sessenta) dias para recolhimento voluntrio da multa ao Tesouro do Estado, conta do Fundo de Fiscalizao Oramentria e Financeira Municipal, sob pena de cobrana executiva. Registre-se, publique-se e cumpra-se. TCE Sala das Sesses da 2 Cmara. Mini-Plenrio Conselheiro Adailton Coelho Costa. Joo Pessoa, de 02 de julho 2013.

II)

III)

Conselheiro Arnbio Alves Viana Presidente em exerccio

Conselheiro Andr Carlo Torres Pontes Relator

Subprocuradora-Geral Elvira Samara Pereira de Oliveira Representante do Ministrio Pblico junto ao TCE/PB