DOI: 10.4215/RM2010.0918.

0004

IMPACTOS TERRITORIAIS DOS PROGRAMAS ESTADUAIS DE INTERVENO REGIONAL NO CENTRO-OESTE: NE e N Goiano e entorno do Distrito Federal (1998-2006)
Prof. Dr. Tadeu Alencar Arrais
Pesquisador CNPQ Programa de Ps-Graduao em Geograa IESA/UFG Rua 14 A, apt. 1803, Res. Eldorado CEP. 74645210 - Setor Aeroporto Goinia (GO) Brasil Tel: (55 62) 3521.1170 - tadeuarrais@ibest.com.br

Tathiana Rodrigues Salgado

trs.tathi@gmail.com

Msc. Leandro Oliveira Lima

leandro_oliveira_lima@hotmail.com

Msc. Jos Vandrio Cirqueira Pinto

vanderio@hotmail.com

RESUMO
O presente artigo apresenta resultados de projeto de pesquisa na linha de desenvolvimento regional, com foco na anlise dos impactos dos Planos Plurianuais na estrutura regional do territrio goiano. A anlise foi centrada nos impactos dos dois primeiro Planos Plurianuais - Gois para o sculo XXI PPA 2000/2003 e o Gois para o sculo XXI - avanar mais - PPA 2004/2007 nas regies Norte Goiano, Nordeste Goiano e Entorno do Distrito Federal. Os resultados apontam para a necessidade de amadurecimento das prticas de gesto, especialmente em relao ao grau de participao dos governos municipais e para a necessidade de investimentos em infraestrutura, especialmente saneamento bsico e estradas, demanda apontada sistematicamente pelos agentes municipais. Palavras-chave: Interveno regional. Planos Plurianuais. Impactos territoriais.

ABSTRACT
The present paper results of project of research in the method of regional development, with focus in the analisis of the impacts of the Pluriannual Plans in the regional structure of the territory of Gois. The analysis was centered in the impacts of the two rst Pluriannual Plans Gois to the 21 st century PPA 2000/2003 and Gois to the 21 st centutury to advance more PPA 2004/2007 in the regions: North of Gois, Northeast of Gois and the outline of the Distrito Federal. The results indicate the necessity of improvement of the management practice, especially in relation to degree of participation of the municipal governments, and they also indicate the necessity of investments in infrastructure, especially basic urban structure and roads, demand pointed of way systematic by municipal agents. Key words: Regional intervention. Pluriannual Plans. Territorial impacts.

RESUMEN
El presente artculo presenta resultados de proyecto de pesquisa en la lnea de desarollo regional, con foco en la anlisis de los impactos de los Planos Plurianuales en la estructura regional del territorio de Gois. La anlisis fue centrada en los impactos de los dos primeros Planos Plurianuales Gois para el siglo 21 PPA 2000/2003 y el Gois para el siglo 21 avanzar ms PPA 2004/2007 en las regiones Norte de Gois, Nordeste de Gois y Entorno del Distrito Federal. Los resultados apuntan para la necesidad de maduracin de las prticas de gestin, especialmente en relacin al grado de participacin de los gobiernos municipales, y para la necesidad de inversiones en infraestructura, especialmente estrutuctura urbana bsica y estradas, demanda apuntada precisamente por los agentes municipales. Palabras-claves: Intervencin regional. Planos Plurianuales. Impactos territoriales.

INTRODUO A prtica do planejamento governamental sistematizada no Estado de Gois data da dcada de 1960, com os planos do Governo Mauro Borges. Essas prticas de planejamento foram inuenciadas tanto pelas mudanas econmicas nacionais, como pelas matrizes polticas nacionais que determinaram o modo como os governos propuseram intervenes no territrio, como destacado por
Mercator - volume 9, nmero 18, 2010: jan./abr. p. 39 a 52

40 Arrais (2007). Em termos gerais, essas prticas oscilaram entre a proposio de planos como foco em investimentos em infraestrutura (pavimentao de rodovias, programas de estocagem, energia etc.) e reformas na estrutura administrativa, com a criao de inmeros rgos e empresas estatais. J a partir da dcada de 1990, com as mudanas advindas da internacionalizao da economia e a chamada crise scal do estado, o Brasil passa a adotar os chamados Planos Plurianuais (PPAs) com o objetivo de integrar oramento e planejamento em bases regionalizadas. Nesse contexto foram criados os dois primeiros Planos Plurianuais de Gois. - Gois para o sculo XXI PPA 2000/2003 e o Gois para o sculo XXI - avanar mais - PPA 2004/2007. a eccia desses dois primeiros planos que objeto de nossa reexo, tendo como objeto de anlise as regies Nordeste Goiano, Norte Goiano e Entorno do Distrito Federal (Figura 1). Como procedimentos metodolgicos realizamos levantamento bibliogrco, coleta de dados secundrios, trabalho de campo nas regies selecionadas, aplicao de questionrio com os gestores municipais para coletar informaes sobre a dinmica administrativa e nanceira dos municpios (Figura 2) e mapeamento das informaes. Em relao ao levantamento bibliogrco, destacamos as discusses sobre a diversidade regional do territrio goiano, o que permitiu construir uma viso contempornea da dinmica econmica e demogrca regional. Essas discusses resultaram em publicaes em peridicos e eventos, a exemplo de Salgado & Arrais (2009a, 2009b), Salgado, Arrais & Lima (2009), Arrais & Pinto (2008), Rusel & Arrais (2009), Mello, Antunes & Arrais (2007), Arrais (2007, 2008a, 2008b, 2009) e Barreto & Arrais (2009). Para sistematizar as discusses, o artigo foi dividido em trs partes. Na primeira apresentamos uma breve discusso sobre o territrio goiano. Na segunda parte desenvolvemos uma analise terica com base, especialmente, na pesquisa documental sobre os dois Planos Plurianuais e a idia de competitividade que permeia os referidos documentos. Na terceira parte, o objeto de reexo so os impactos dos planos nas regies nordeste goiano, norte goiano e entorno do distrito federal. No nal, apontamos elementos sobre o planejamento nas trs regionais e uma anlise conjuntural que permitem compreender os limites e possibilidades dessa matriz de planejamento. O TERRITRIO GOIANO E AS REGIES FOCO DA PESQUISA A apropriao e povoamento do territrio goiano ocorreu, desde o perodo colonial, de forma desigual, o que resultou numa diferenciao econmica entre as pores norte e sul do Estado. Essa diferenciao, especialmente a partir do inicio do sculo XX, foi impulsionada pela intensa capitalizao do territrio por parte do Estado. Como aponta a literatura, Estevam (1998), Arrais (2007) a incorporao das reas para atender a demanda de produo de alimentos e a rede urbana construda a partir da construo de Goinia e os programas de colonizao, s intensicaram a diferenciao entre o sul e o norte do estado, algo que aumentou signicativamente com a edicao de Braslia na dcada de 1960 e a modernizao da agricultura no sul/sudoeste goiano. Desde a dcada de 1960, essa diferenciao entre as pores norte e sul do estado, que culminaram com a criao do Estado do Tocantins, foram foco das diversas polticas de planejamento. As regies foco da pesquisa compem o conjunto de 10 Regies de Planejamento do Governo do Estado de Gois. A regio entorno do Distrito Federal composta pelos municpios goianos da Regio Integrada de Desenvolvimento do DF e do Entorno (RIDE). A regio do nordeste goiano corresponde s microrregies Vo do Paran e Chapada dos Veadeiros e o Norte Goiano microrregio de Porangatu. A rea total das regies, de 134.211 mil km2, equivale a 39,46% da rea total do territrio goiano. Nas trs regies predominam, conforme descrito na tabela, municpios abaixo de 20.000 habitantes. Do ponto de vista da rede urbana, constata-se maior proximidade do Norte Goiano e Nordeste Goiano, em funo das atividades agropecurias predominantes e da forma de ocupao do espao regional, o que se diferencia em relao ao Entorno do Distrito Federal, em funo do padro de organizao metropolitano polarizado pelas reas centrais do Distrito Federal, a exemplo de Braslia. Os dados sobre migrao pendular e a analise da REGIC (Regio de Inuencia de Cidades 2007) sustentam esse argumento.

www.mercator.ufc.br

ARRAIS, T. A.; SALGADO, T. R.; LIMA, L. O.; PINTO, J. V. C.

41

Figura 1 - Regies nordeste goiano, norte goiano e entorno do Distrito Federal

Mercator - volume 9, nmero 18, 2010: jan./abr.

42

Figura 2 - Questionrio de coleta de dados administrativos

O fato que o perl econmico e demogrco das trs regies, comparado ao restante do territrio goiano, especialmente a regio central e o sul/sudoeste goiano, motivaram discursos e prticas de planejamento cujo ponto de partida foi a idia de combater a desigualdade regional. Esse diagnstico, como constatado na anlise dos dois PPAs, no mudou, j que o projeto da competitividade, ancorado na agricultura moderna e industrializao, continua a povoar o horizonte de planejadores e polticos. DISCUSSO TERICA E ANLISE DOCUMENTAL A Constituio Federal brasileira de 1988, em seu artigo 165, estabelece a obrigatoriedade, tanto para o Governo Federal como para os Governos Estaduais e Municipais, do estabelecimento, para ns de planejamento, dos Planos Plurianuais (PPAs). Essa orientao foi fundamental na mudana da forma de os governos enxergarem o planejamento, integrando, no nvel terico, oramento e regionalizao. De forma simplicada, os PPAs podem ser compreendidos como instrumentos de planejamento das aes de governo em mdio prazo, normalmente quatro anos, que estabelecem diretrizes, objetivos e metas das administraes pblicas para execuo de despesas de capital e investimento. A execuo do PPA iniciada no segundo ano dos mandatos governamentais e en-

www.mercator.ufc.br

ARRAIS, T. A.; SALGADO, T. R.; LIMA, L. O.; PINTO, J. V. C.

43 cerrada no primeiro ano do mandato seguinte. Incorporando as mesmas concepes da Constituio Federal, a Constituio do Estado de Gois, promulgada em outubro de 1989, tambm estabelece em seu artigo 110 a obrigatoriedade do planejamento estatal baseado no PPA. Art. 110 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I - o plano plurianual II - as diretrizes oramentrias III - e os oramentos anuais 1 - A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao estadual para as despesas de capital e outros delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.
Fonte: Constituio do Estado de Gois, 1989. Tabela 1 - Tipologia dos municpios goianos com base nos dados populacionais, por microrregio 2006
Tipologia dos municpios por habitantes Habitantes N de municpios De 5.001 a 20.000 De 20.001 a 50.000 De 50.001 a 100.000 Abaixo de 5.000 De 100.001 a 450.000 0 0 3 3 06 0 0 0 0 02 Microrregio Acima de 450.000

Nordeste Goiano Norte Goiano Entorno do DF Total das regies Total do Estado

157.304 291.876 1.063.416 1.512.596 5.730.753

20 26 19 65 246

7 13 3 23 105

12 8 4 24 93

1 5 5 11 30

0 0 4 4 10

Fonte: IBGE(2007).

A estrutura do PPA do Estado de Gois composta basicamente por duas partes: 1) as bases estratgicas (que devem apresentar a anlise da situao econmica e social do territrio e as diretrizes ou objetivos estratgicos do plano); 2) programas (que devem apresentar a denio dos problemas que se tem por objetivo solucionar e o conjunto de aes que devero ser empreendidas para atingir os objetivos estabelecidos). Cada um dos programas desdobra-se em aes. A ao o instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa e envolve um conjunto de operaes, das quais resulta um produto que um bem ou servio destinado ao pblico alvo. Em relao aos dois PPAs analisados, os programas so classicados em trs tipos, conforme descrito no quadro a seguir.
Quadro 1 - Classicao dos Programas Contidos nos Planos Plurianuais
Programas nalsticos Programa de apoio administrativo Programas de gesto de polticas pblicas Ofertam servios e bens diretamente populao. Ofertam servios aos rgos executores dos programas nalsticos e de gesto pblica. Este tipo de programa tem por nalidade o planejamento e a formulao de polticas setoriais, a coordenao e o controle dos demais programas.

Embora previsto nas Constituies Federal e Estadual desde o nal da dcada de 1980, os dois primeiros PPAs de Gois s ocorreram entre 2000 e 2007, aps a eleio de Marconi Perillo para o governo do Estado. O momento econmico, portanto, coincide com a internacionalizao
Mercator - volume 9, nmero 18, 2010: jan./abr.

44 da economia e o momento poltico com a agenda de modernizao da administrao pblica, ancorada, como em outros lugares, no planejamento estratgico, fato comprovado pela utilizao de tal jargo nos documentos ociais. O I PLANO PLURIANUAL: GOIS PARA O SCULO XXI (2000-2003) Na mensagem que envia o primeiro PPA do Estado Assemblia Legislativa, em 30 de setembro de 1999 (GOIS, 2001), o governador Marconi Perillo aponta para a crise da economia brasileira e os conseqentes reexos para a economia goiana, levando para o governo a necessidade de conduzir o processo decisrio em acordo com modelos de gesto elaborados de forma realista, com adequao das metas da ao governamental aos meios efetivamente disponveis. Na mesma mensagem, o governador coloca que a nova ordem mundial, decorrente da globalizao econmica, impe que o Estado de Gois se torne mais competitivo na busca do desenvolvimento econmico e social. Em sua opinio, cabe ao Estado estabelecer seu campo de atuao, destacando as atividades pblicas e aquelas que podero ser desempenhadas por outros parceiros, sobretudo o setor privado (GOIS, 2001). O texto encaminhado Assemblia prev o equilbrio das contas pblicas, com a implantao do Ajuste Fiscal com metas de reduo de gastos e incremento da receita tributria. De acordo com a Secretaria de Planejamento do Estado (GOIS, 2001) o primeiro PPA - Gois Sculo XXI tinha por objetivo central: a insero de Gois na economia nacional e internacional para garantir seu crescimento em termos de progresso econmico social e qualidade de vida. Sendo orientado por cinco diretrizes estratgicas ou objetivos estratgicos (quadro 2), o plano foi composto por um conjunto de 125 programas distribudos em 20 setores econmicos. A inteno era que esse conjunto de programas do PPA fosse nanciado pelos recursos do Tesouro do Estado, juntamente com outros provenientes de parcerias com a Unio, outros estados, municpios e setor privado. A previso de recurso para o perodo de 2000-2003 foi de R$ 19,9 bilhes, deste total, R$ 8,05 Bilhes, correspondente a 41% dos recursos, seriam provenientes de parcerias, principalmente com o Governo Federal. (GOIS, 2001). A primeira estratgia Gois competitivo e plo econmico regional teve um foco regional a partir da escala nacional, com base no crescimento econmico. Procurou-se com essa estratgia criar condies infraestruturais necessrias para o desenvolvimento econmico de Gois. a estratgia que recebeu a maior previso de investimentos, o que correspondeu 51,10% dos recursos destinados para o perodo. Dentro da estratgia I, o setor econmico com maior previso de investimentos foi o de Desenvolvimento Macro Econmico, cerca de 30% do oramento total do PPA. Os investimentos nesse setor tiveram como objetivos: incrementar a competitividade aos bens e servios produzidos em Gois, agregando-lhes valor, atravs de parcerias, para garantir mais competitividade economia goiana. As principais aes previstas para este setor foram: reduo de tributos, estudos das cadeias produtivas, investimentos em pesquisas sobre os setores econmicos, criao de design para produtos, obras na rea de transporte, gerao e distribuio de energia, implantao do ramal gasoduto Brasil/Bolvia e investimentos na rea de telecomunicaes. Neste setor a maior previso de investimentos foi para o Programa Macro Eixos Estruturantes, um total de R$5,04 Bilhes, o programa era integrante do PPA Federal o que demonstra que havia uma consonncia entre a poltica estadual e federal, porm no nal de 2003 nenhuma de suas 14 aes, havia sido executadas. At aqui j poderamos avaliar que pelo menos 25,8% do plano no foi executado. A terceira estratgia Gois com desenvolvimento harmnico e equilibrado, ao admitir os desequilbrios regionais, previu a implantao de projetos especcos em quatro regies do Estado: norte goiano, nordeste goiano, entorno do Distrito Federal e Regio Metropolitana de Goinia (RMG). Essa estratgia foi dividida em quatro objetivos econmicos: a) desenvolvimento regional; b) meio ambiente e recursos hdricos; c) saneamento e habitao; d) desenvolvimento urbano. Para o setor de desenvolvimento regional, onde constam os quatro principais programas (Programa da

www.mercator.ufc.br

ARRAIS, T. A.; SALGADO, T. R.; LIMA, L. O.; PINTO, J. V. C.

45 RMG Metrpole Cidad, Programa de Desenvolvimento Sustentvel do nordeste goiano - nordeste novo, Programa de Desenvolvimento Sustentvel do entorno do Distrito Federal e Programa de Desenvolvimento Sustentvel do entorno do norte goiano), que tem por objetivo corrigir as das distores regionais, foram previstos 4% dos investimentos totais do plano. (GOIS, 2005)
Quadro 2 - Diretrizes Estratgicas, seus Objetivos e Setores Econmicos no PPA 2000-2003
Estratgia 1- Gois competitivo e plo econmico regional Objetivo Desenvolver e fomentar a competitividade de Gois no contexto da economia globalizada enfrentando os desaos para produzir em padres de eccia em nvel mundial consolidando o estado como plo econmico regional. Criar condies aos goianos de acesso e facilidade de atendimento aos bens sociais e ao mercado de trabalho permitindo o pleno exerccio da cidadania Corrigir as distores e os desequilbrios regionais de crescimento, propiciando um desenvolvimento espacial e ambiental integrado e sustentvel. Transformar a estrutura do governo modernizador descentralizado e construindo um servio voltado ao cidado e ao estabelecendo canais de comunicao com a populao. Criar uma nova prtica poltica e de governo que incorpore toda a sociedade em um novo Gois mais solidrio e democrtico Setores econmicos D e s e n v o l v i m e n t o macroeconmico - agropecurio, indstria, comrcio e servios - minerao - infra-estrutura turismo - econmica - cincia e tecnologia Educao, cultura e esporte sade - segurana e justia, assistncia e promoo social gerao de renda e trabalho. Desenvolvimento regional - meio ambiente e recursos hdricos - saneamento - habitao e desenvolvimento urbano. Gesto pblica - nanas pblicas - divulgao e publicidade

2-Gois cidadania com melhoria na qualidade de vida 3 - Gois com desenvolvimento harmnico e equilibrado 4 - Gois moderno e empreendedor

5 - Alianas e parcerias em prol de Gois

No h setores econmicos

Fonte: Adaptao de Salgado & Arrais (2009).

O II PLANO PLURIANUAL: GOIS PARA O SCULO XXI (2004-2007) AVANAR MAIS Com a reeleio do Governador Marconi Perillo em 2003, foi elaborado um novo documento, denominado de Gois sculo XXI - avanar mais, com indicaes de ao para o perodo de 2004 a 2007. Sua estrutura foi semelhante ao do primeiro plano. Composto por 90 programas setoriais orientados pelo mesmo objetivo central e pelas mesmas diretrizes estratgicas. Mereceu destaque a melhoria na apresentao do plano, que passou a indicar, no texto, qual das regies de planejamento do Estado seria destinada a determinada ao, permitindo assim uma melhor espacializao das aes. Para o perodo de 2004 a 2007 foi previsto um total de investimentos na ordem de R$ 38,3 bilhes, um aumento de 92% em relao ao perodo anterior (GOIS, 2003). Esse aumento ocorreu pela incluso no PPA de grandes obras de interesse do Estado, como o metr de Goinia, o teleporto, a ferrovia norte-sul, o gasoduto Brasil-Bolvia e a plataforma logstica multimodal. Excluindo a ferrovia norte-sul, nenhuma outra obra localiza-se no norte goiano, nordeste goiano e entorno do Distrito Federal. Dessas obras estruturantes, o metr de Goinia e o teleporto no saram do papel. A plataforma logstica multimodal, conforme atesta Cunha (2009), encontra-se em fase de implantao. Da mesma forma como no perodo anterior, a estratgia I a com maior previso de repasses do plano. O setor econmico que mais recebeu investimentos foi o de infraestrutura para o qual foram previstos aproximadamente 25% do oramento total do PPA. Os investimentos nesse setor tiveram como objetivos: modernizao e universalizao dos servios de transporte, energia e telecomunicaes em Gois. As principais aes para este setor foram: pavimentao de rodovias, desenvolvimento de redes multimodal de transportes, implementao de infraestrutura urbana bsica em bairros e conjuntos populares.

Mercator - volume 9, nmero 18, 2010: jan./abr.

46

Figura 3 - Modelo de apresentao dos programas do PPA (2004-2007)

Embora a questo regional tenha sido levantada no primeiro PPA, no havia na lei de criao nenhuma referncia sobre a diviso do estado em regies de planejamento. A partir do segundo PPA Gois sculo XXI - avanar mais, estas so integrantes da lei de criao. Assim sendo, Gois foi dividido em 10 regies de planejamento: 01 - Metropolitana de Goinia, 02 - Centro Goiano, 03 - Norte Goiano, 04 - Nordeste Goiano, 05 - Entorno do Distrito Federal, 06- Sudeste Goiano, 07 - Sul Goiano, 08 - Sudoeste Goiano, 09 - Oeste Goiano, 10 - Noroeste Goiano. Teoricamente, essa regionalizao orientou, espacialmente, o diagnstico e a distribuio dos projetos e aes no PPA. Essa regionalizao foi fundamentada em critrios econmicos e resultou, em alguns casos, da agregao das microrregies do IBGE. PROGRAMAS E AES PARA O NORTE GOIANO, O NORDESTE GOIANO E O ENTORNO DO DISTRITO FEDERAL O impacto dos programas estabelecidos nos dois PPAs podem ser avaliados de diversas formas. A primeira estabelecer uma relao de casualidade entre os dados socioeconmicos anteriores na escala de tempo dos PPAs, comparando, por exemplo, os aspectos evolutivos na escala municipal. O cuidado com essa perspectiva o de manter-se vigilante quanto aos aspectos macroestruturais da economia que inuenciaram a dinmica econmica regional. A segunda maneira possvel compreender, a partir de inquritos com os gestores municipais, o impacto dos programas, o que tambm requer cuidado, uma vez que as mudanas administrativas no executivo municipal no coincidem com o calendrio poltico do executivo estadual. Uma terceira forma est relacionada anlise documental, perspectiva mais instrumental que ser correlacionada com as demais. A primeira questo necessria avaliar o nvel de participao dos atores sociais envolvidos no processo de elaborao dos PPAs, j que existe uma perspectiva participativa implcita nessa proposta de planejamento. A partir da interpretao do quadro 3, percebemos uma evoluo no grau de participao do primeiro para o segundo Plano Plurianual, j que apenas 04 municpios da amostra selecionada participaram das discusses do primeiro PPA (2000-2003), nmero que passou para 11 no segundo PPA (2004-2007). Importa para anlise correlacionar essa evoluo com o modo de participao dos municpios. A maior parte das reunies ocorreu via plenria nos municpios plos, a partir da chamada do Governo Estadual. Urge considerar, tambm, as diculdades de deslocamento e comunicao intrarregional, devido distncia de alguns municpios em relao ao plo regional, fato assinalado nas entrevistas. Essa leitura justica a estratgia das plenrias em centros regionais, a exemplo das que ocorreram em Porangatu (norte goiano), Formosa (entorno do DF) e Campos Belos (nordeste goiano). Em dois casos o municpio tomou a iniciativa de convidar os representantes para expor metas e objetivos

www.mercator.ufc.br

ARRAIS, T. A.; SALGADO, T. R.; LIMA, L. O.; PINTO, J. V. C.

47 dos PPAs, fato incomum considerando a cultura de planejamento centralizada na escala estadual.
Quadro 3 - Participao na Elaborao dos PPAS: Municpios Pesquisados
NORDESTE* Participao no PPA Participao no PPA NORTE** Participao no PPA ENTORNO DF***

2000 - 2003

2004-2007

2004-2007

TOTAL

06

01

05

05

02

03

07

01

03

Fonte: Pesquisa de Campo (2009)

(*) 04 entrevistados responderam que no participaram das discusses. (**) 06 entrevistados responderam que no participaram das discusses e 01 entrevistado no respondeu a questo. (***) 08 entrevistados responderam que o municpio no participou das discusses e 03 no responderam a questo. Nota-se, a partir da anlise dos dois quadros, um amadurecimento, mesmo que precoce, na ideia do planejamento. Na verdade, muito embora seja um preceito constitucional, os municpios ainda no internalizaram esse fato e a diculdade de comunicao colabora para a permanncia de uma cultura pouco participativa. Quadro 4 - Forma de Participao nas Discusses de Elaborao dos PPAS Municpios Selecionados
Formas de convite Plenria no municpio O municpio convidou o estado Plenria no municpio vizinho Nordeste Goiano 04 01 01 Norte Goiano 01 -02 Entorno do DF 05 ---

Fonte: Pesquisa de Campo (2009).

Quanto s demandas apontadas pelos dois PPAs para as trs regies, conclumos que nasceram mais da leitura regional do Governo Estadual, do que das demandas especcas de cada municpio, muito embora essa leitura, em muitos casos, espelhe a realidade regional. No quadro seguinte, apontamos a ocorrncia das prioridades nas principais reas de ao dos PPAs. Para facilitar a visualizao determinamos o grau de prioridade (alta, mdia, baixa, no h ocorrncia) a partir do cruzamento de ocorrncias nos dois PPAs e das referncias nas entrevistas com os gestores municipais. No caso do primeiro PPA (2000-2003), a ao foi determinada pelo perl regional, j que este documento no adotou uma regionalizao das aes, como j assinalado por Salgado & Arrais (2009b). A compreenso das demandas apontadas tem relao com o perl de cada regio. A demanda por gua tratada destacada em todas as regies, mas nada como no entorno do Distrito Federal. Nessa regio, o nmero de ligaes passou de 92.936 em 2000 para 162.047, em 2006, fato que comprova sua alta prioridade, j que a populao da regio, em 2006, chegou a 1.063.463 habitantes (IBGE, 2006). Apesar da alta prioridade, municpios como guas Lindas de Gois (168.919 habitantes, 2006), Luzinia (187.262 habitantes, 2006) e Valparaso de Gois (123.921 habitantes, 2006) apresentam dcit, uma vez que o nmero de ligaes de 23.021, 19.598 e 28.983, respectivamente, est muito abaixo do total de domiclios. O mesmo ocorre em relao rede de esgoto, o que implica na utilizao expressiva da fossa sptica em todas as regies e torna, em funo do
Mercator - volume 9, nmero 18, 2010: jan./abr.

2004-2007

Segundo

Segundo

Segundo

PPA

2000 - 2003

2000 -2003

Primeiro

Primeiro

Primeiro

48 desenho urbano, alta prioridade no entorno do Distrito Federal. Esse padro tambm se repete no norte goiano e nordeste goiano. No norte goiano, por exemplo, apenas quatro municpios (Mara Rosa, Minau, Niquelndia e So Miguel do Araguaia) dispunham de alguma extenso de rede de esgoto, em 2006 (IBGE, 2006). A mdia prioridade decorre da baixa densidade urbana, muito embora esse quesito tenha sido lembrado com pouca frequncia.
Quadro 5 - Sntese das Demandas Regionais: Municpios Pesquisados
Nordeste Goiano REA 2004-2007 2004-2007 2000 2003 2000 2003 Segundo Segundo 2000 2003 Segundo AP AP AP AP BP AP AP AP AP MP Primeiro Primeiro Primeiro 2004-2007 Norte Goiano Entorno do Distrito Federal

Desenvolvimento urbano Eletricao rural Habitao Modernizao administrativa Pavimentao de rodovias Rede de gua Rede de esgoto Sade Segurana pblica Turismo

MP BP MP AP MP MP MP AP NO MP

MP MP MP AP MP MP MP AP NO MP

MP MP MP AP AP MP MP AP NO MP

MP MP MP AP AP MP MP AP NO MP

AP AP AP AP BP AP AP AP AP BP

AP - Alta prioridade, MP - Mdia prioridade, BP - Baixa prioridade, NO - No h ocorrncia.

A demanda por equipamentos na rea de sade (hospitais, ambulatrios e postos de sade) alta prioridade em todas as regies. No nordeste goiano, no ano de 2000, havia 16 hospitais e 390 leitos, passando para 17 hospitais e 382 em 2006. No norte goiano, em 2000, havia 48 hospitais e 1250 leitos, passando para 27 hospitais e 1024 leitos em 2006. J no entorno do Distrito Federal, o nmero de leitos passou de 11.580 em 2000, para 24.574, em 2006. Considerando a populao total das regies, fcil notar a alta prioridade na demanda por equipamentos de sade em todas as regies. A construo de hospitais regionais, a exemplo do hospital em Valparaso de Gois, apontada como uma sada. Quando analisamos a mortalidade infantil vericamos que as trs regies esto acima da mdia do Estado, que j alta (24,7 para cada 1000 nascidos vivos em 2006). No nordeste goiano a mortalidade foi de 34,15, sendo que 13 municpios esto acima desta taxa. Buritinpolis e Flores de Gois com 50.06, em 2006 (IBGE, 2006). No norte goiano, com mdia de 29.02, 10 municpios se encontram acima de 30, com destaque para Montividiu do Norte com 48,95. Das trs regies, muito embora pouca acima da mdia estadual, o entorno do Distrito Federal apresentou a menor mortalidade. Esses dados so fortes indicativos da necessidade de investimento na rea de sade. Outra questo que o nmero de hospitais deve ser considerado a vinculao administrativa, j que muitos no so pblicos e outros, mesmo pblicos, so de pequeno porte, sem atendimento de complexidade, o que ocasiona o deslocamento para Goinia no caso do norte goiano, e, muito frequente, para o Distrito Federal, no caso do nordeste e norte Goiano. No caso das aes de turismo, apontadas como mdia e baixa prioridade h mais ocorrncias em relao ao nordeste goiano, dado as peculiaridades ambientais da regio e ao norte goiano, em funo do Rio Araguaia e dos lagos formados pelas barragens, como o Lago de Serra da Mesa, que banha rea dos municpios de Uruau, Minau, Niquelndia e Campinau. O municpio de Alto Paraso de Gois (nordeste goiano) e Pirinpolis (entorno do Distrito Federal), assinalaram o turismo como uma rea que recebeu investimento dos PPAs. Em muitos municpios, como em Amaralina, detectamos investimento do Ministrio do Turismo na urbanizao da Orla dos Lagos

www.mercator.ufc.br

ARRAIS, T. A.; SALGADO, T. R.; LIMA, L. O.; PINTO, J. V. C.

49 articiais. Alis, esse padro de interveno repete-se com muita frequncia no nordeste goiano, com as chamadas Praia do Povo, fato que justicou a ocorrncia, em muitos municpios, da rea de desenvolvimento urbano, fato j destacado por Carvalho (2003). J a eletricao rural e a pavimentao e recuperao de rodovias so demandas de mdia prioridade da regio do N goiano e NE goiano e de baixa prioridade no entorno do DF. Muitas rodovias estaduais no N goiano, por exemplo, se encontram em pssimas condies de trafegabilidade, sem asfalto, fator que se agrava no perodo das chuvas. No municpio de Bonpolis s existe acesso por estrada sem pavimentao e a integrao com outros municpios prejudicada, fato que torna a pavimentao alta prioridade para essa regio. Por outro lado, os dois troncos principais, a GO-163 e a BR-153, encontram-se em boas condies de trafegabilidade. Os programas de habitao aparecem com alta prioridade no entorno do Distrito Federal e mdia prioridade no norte goiano e nordeste goiano, fato justicado pelo perl urbano dos municpios populosos. Em Valparaso de Gois, por exemplo, registramos programas de moradia nanciados pela Caixa Econmica Federal e Ministrio das Cidades. Outro dado que aparece como alta prioridade para o entorno do Distrito Federal so as aes na rea de segurana pblica, como destacaram os gestores de Luzinia e Abadinia. Esse fato decorre dos altos ndices de criminalidade que, somados com a imagem divulgada pela mdia, aumentam o sentimento de insegurana na regio, o que demandou, em 2008, a ao da Fora Nacional de Segurana. Em relao aos programas de modernizao administrativa, apesar de no serem apontados pelos gestores municipais, foram considerados como alta prioridade. Em 20 dos 38 dos municpios pesquisados existem Secretarias de Planejamento e Secretarias de Finanas. Alguns municpios, muito embora maiores e mais complexos, como Porangatu, (norte goiano), a Secretaria de Finanas acumula as funes da Secretaria de Planejamento e a Secretaria de Agricultura as funes da Secretaria de Meio Ambiente. Outros municpios, abaixo de 10.000 habitantes e com baixa complexidade administrativa, aparecem com duas secretarias, a exemplo de Iaciara (nordeste goiano) e Corumb (entorno do Distrito Federal). Em relao ao Plano Diretor, 03 municpios do nordeste goiano e 05 do norte goiano e 14 no entorno do DF indicaram a presena desse instrumento. Essa alta participao do entorno do DF resultou na adeso de vrios municpios ao programa Cidade Pra Gente, da Secretaria Estadual das Cidades, em parceria com o Ministrio das Cidades, o que elevou a prioridade dessas polticas. preciso lembrar, entretanto, que parte signicativa dos municpios do norte goiano e nordeste goiano esto abaixo da faixa populacional para exigncia dos Planos Diretores. Apesar das diferenas, notamos na maioria dos municpios, pouco acesso as informaes sistematizadas. Outro dado interessante que 22 dos 38 gestores entrevistados informaram que a prefeitura dispe de informaes na internet, fato no comprovado em pesquisa. Outro dado interessante se as demandas foram, de fato, efetivadas. A vericao desse quesito, entretanto, foi prejudicada pela pouca conabilidade das informaes, uma vez que os gestores municipais no conseguiram descrever com preciso a origem dos recursos das obras municipais, assim como o perodo de planejamento e execuo, especialmente, nos projetos de infraestrutura urbana e pavimentao. Por exemplo, ora os gestores apontavam que algumas obras e/ou intervenes eram provenientes de convnios com o Governo Federal, o que, na verdade, faziam parte do programa Asfalto Novo, do Governo Estadual. Considerando a opinio dos gestores municipais, o atendimento das demandas locais deveria ser atendido pelos Governos Estadual e Federal. No notamos iniciativas e preocupaes com o planejamento na escala municipal, fato agravado pelo fato da metodologia ser aplicada no ano de 2009, quando ocorreu reduo signicativa no repasse do FPM (Fundo de Participao dos Municpios) em funo da reduo do IPI (Imposto Sobre Produtos Industrializados) e IR (Imposto de Renda). Esse fato justicou, em alguns casos, a reduo do expediente de atendimento das prefeituras, fato prejudicial para as comunidades locais.

Mercator - volume 9, nmero 18, 2010: jan./abr.

50 CONSIDERAES FINAIS Com os PPAs, segundo uma viso otimista de membros do Governo Estadual, o Estado passou a redenir suas prioridades, criando novas formas de organizao da produo no territrio e buscando maior ecincia e racionalizao das aes governamentais. Esses so, em linhas gerais, objetivos que contemplam a tradio do planejamento, especialmente, a matriz com inuncia do planejamento estratgico. A anlise empreendida na pesquisa, ancorada na metodologia exposta, nos direciona para as seguintes concluses: Segundo indicado pelo Governo Estadual, o planejamento estatal, a partir dos PPAs, passou a ser indicativo e sua execuo compartilhada com os municpios e a Unio. Entretanto, como demonstram os resultados, ainda existem limites relacionados participao popular, dado comprovado pela pesquisa de campo e inquritos realizados em 62% dos municpios das trs regies. Existem experincias, a exemplo do PPA do Governo de Sergipe, de produo de material informativo e cartilhas para estimular a participao dos diferentes atores sociais que poderiam ser aproveitadas pelo Governo do Estado de Gois. Vericamos o descompasso entre o calendrio poltico municipal e o horizonte temporal da aplicao dos PPAs, o que resulta em desencaixe de memria, j que as administraes municipais tem calendrio diferente da estadual. Alm disso, como constatado nos trabalhos de campo, h um problema de cultura de planejamento municipal e tambm de rotina administrativa. A noo de planejamento territorial ainda esta muito arraigada escala estadual e federal. Entretanto, apontamos como dado positivo a ocorrncia de consrcios municipais e/ ou algum tipo de ao conjunta. Na rea de transporte, por exemplo, 07 dos 10 municpios do nordeste goiano pesquisados, declararam alguma ao nessa rea. No norte goiano apenas uma ocorrncia na rea de sade e uma na rea do transporte e no entorno do DF, vericamos 02 aes na rea da sade, 02 na rea da educao e 02 no transporte. O nvel de detalhamento dos documentos, necessrio do ponto de vista burocrtico, prejudica uma leitura das prioridades das regies e acompanhamento da execuo. Essa constatao vale, de forma especial, para o I PPA. necessrio um sistema de gerenciamento das aes por regio de planejamento. Esse problema, em parte, vem sendo solucionado no III PPA (20052008), com informaes sobre programas, obras e convnios e nanciamentos por municpio. Um fator que dicultou a anlise dos dois PPAs foi a no disponibilidade dos relatrios de avaliao e reviso, no sendo possvel identicar as alteraes propostas ou mesmo a reduo e/ou acrscimos oramentrios. Essa perspectiva constitucional, por exemplo, encontrada nos PPAs do Rio Grande do Sul (Rio Grande do Sul, 2008) e Sergipe (SERGIPE, 2008) A demanda por infraestrutura, especialmente estradas, asfaltamento urbano e saneamento, investimentos de alto custo, formaram as maiores demandas para as trs regies foco da pesquisa. Esse tipo de investimento depende de aportes de recursos federais ou mesmo verbas de bancada. No ca claro, por exemplo, a relao entre os programas de moradia do Governo Federal com os recursos previstos nos PPAs. Nas entrevistas com os gestores municipais, vericamos desconhecimento sobre a origem dos recursos das obras municipais, havendo confuso entre o entendimento de obras consorciadas, de bancada (especialmente federal), dos Governos Federal e Estadual. A insero no mercado foi vista como a grande indutora do desenvolvimento nos dois PPAs, fato prejudicial, especialmente, em relao as regies: norte goiano, nordeste goiano e entorno do Distrito Federal, j que no receberam investimento de grande monta. No primeiro PPA considerando apenas os trs principais projetos de desenvolvimento para as trs regies: nor-

www.mercator.ufc.br

ARRAIS, T. A.; SALGADO, T. R.; LIMA, L. O.; PINTO, J. V. C.

51 deste novo, desenvolvimento sustentvel do norte e desenvolvimento sustentvel do entorno do DF, a previso de investimentos foi de menos de 03%. No segundo PPA os investimentos previstos para as trs regies foram de 12,9% do montante total. (GOIS, 2001-2003). A anlise dos dados socioeconmicos indicam ampliao do perl urbano, mas mudanas pouco signicativas na base econmica que resulte de atividades induzidas no perodo em questo. A evoluo dos indicadores sociais e econmicos, conforme levantamento de dados, ocorreu mais pela incorporao das economias regionais aos centros hegemnicos e transferncia direta de renda, do que de aes planejadas a partir dos PPAs. As aes setoriais (turismo, estradas, educao, ao social etc.) predominam e, apesar de mudar as feies regionais, no colaboram para uma prtica de planejamento educativo. Muito embora a anlise tenha centralizado em trs regies, com perl distinto do Estado, acreditamos que pode ser ampliada para as demais regies, especialmente, em relao ao pouco envolvimento dos municpios nas discusses. Entretanto, temos a clareza de que a cultura do planejamento via PPAs, como bem aponta a literatura, recente em nosso pas e tambm no Estado. Assim, no h dvidas da importncia dos PPAs para a gesto e organizao territorial. Anlise preliminar do III PPA (GOIS, 2008) j aponta avanos. Mas este apenas parte do processo de planejamento e nesse sentido preciso estimular um pensar territorial a partir do planejamento. So muitos os desaos nesse caminho, dentre os quais destacamos dois: O primeiro a articulao entre a perspectiva da ao setorial (obras de infraestrutura, turismo, saneamento bsico, incentivos scais etc.) com as perspectivas espaciais, o que implica, por sua vez, em repensar a estrutura administrativa regional, criando, por exemplo, estruturas regionais que possam atender s demandas da execuo regional do oramento dos PPAs. Nunca demais lembrar que a integrao/fragmentao econmica precedida por uma articulao poltica no territrio. O que se percebe em relao integrao econmica via planejamento, e por isso mesmo j apontamos que essa se expressa por um carter normativo-administrativo, que na prtica poltica do planejamento h pouca integrao poltica das regies do norte goiano, nordeste goiano e entorno do Distrito Federal. Assim, o Governo deixa de estimular a coeso regional, processo necessrio para a partilhamento de decises na escala regional. O segundo desao, e principal, passa pela mudana na cultura governamental, o que envolve que as perspectivas de execuo oramentrias dos PPAs possam no apenas ser discutidas, mas materializadas em aes concretas, de acordo com as prioridades regionais. Disso no depende a superao da viso estritamente tcnica. Disso depende, em sntese, admitir e trabalhar a perspectiva poltica do planejamento. REFERNCIA BIBLIOGRFICA
ARANTES, O et al. (Orgs). A cidade do pensamento nico. Petrpolis: Vozes, 2000. ARRAIS, Tadeu Alencar. Planejamento e desenvolvimento regional. MERCATOR, ano 6, nmero 12, 2007. ARRAIS, Tadeu Alencar. Diversidade territorial e transferncias constitucionais para os municpios goianos. Boletim Goiano de Geograa. V.28, n. 2, 2008a. ARRAIS, Tadeu Alencar. O Entorno do Distrito Federal. Geograa (Rio Claro), v. 33, p. 447-445, 2008b. ARRAIS, Tadeu Alencar. Apontamentos metodolgicos sobre o desenvolvimento regional. Biblio 3w (Barcelona), 2009. ARRAIS, Tadeu Alencar. PINTO, J. V. Integrar para segregar: um estudo comparativo sobre o tecido urbano regional de Goinia e Braslia. In: X Colquio Internacional de Geocrtica, 2008. Barcelona: UB, 2008. BARREIRA, Celene C. M. O Vo do Paran. Braslia: Ministrio da Integrao Regional: UFG, 2002. BARRETO, M.B.; ARRAIS, T. A. Levantamento e anlise comparativa de dados tributrios e de infraestrutura das regies de Planejamento Norte Goiano, Nordeste Goiano e Entorno do Distrito Federal,
Mercator - volume 9, nmero 18, 2010: jan./abr.

52
entre 1998 e 2006. Relatrio nal de PIVIC/UFG, 2009. BORGES, Barsanufo Gomides. Gois nos quadros da economia. Goinia: Vieira, 1990. BRANDO, Carlos. Territrio e desenvolvimento. Campinas: Editora da Unicamp, 2008. CAIADO, Maria Clia Silva. Estruturao intra-urbana na regio do Distrito Federal e Entorno. Revista Brasileira de Estudos de Populao. So Paulo, v. 22, n. 1, jan./jun., 2005. CARVALHO, Gislia Lima. Regio e identidade. Dissertao de Mestrado. Goinia: UFG IESA, 2003. CUNHA, Sulamita de Aquino P. M. Planos Plurianuais: desaos da gesto voltada para resultados. Boletim Goiano de Geograa. V.29, n.1, 2009. CUNHA (b), Wania Chagas. Dinmica regional e estruturao do espao intraurbano. Dissertao de mestrado.Goinia: IESA-UFG, 2009. ESTEVAM, Luis. O tempo da transformao. Goinia: Editora do Autor, 1998. GOIS. Plano Estratgico do Estado de Gois. SEPLAN, 1999. GOIS. Plano Plurianual 2000 2003. Goinia. SEPLAN, 2001. GOIS. Plano Plurianual 2004 2007. Goinia. SEPLAN, 2003 GOIS. Anurio Estatstico do Estado de Gois. Goinia: SEPLAN, 2005. GOIS. Plano Plurianual 2008 2011. Goinia: SEPLAN, 2008. IBGE. Censo demogrco 2000. Rio de Janeiro: IBGE, 2000. GOIS. Contagem da populao 2006. Rio de Janeiro: IBGE, 2006. GOIS. Censo agropecurio 2007. Rio de Janeiro: IBGE, 2008. GOIS. Regies de inuncia de cidades - 2007. Rio de Janeiro: IBGE, 2009. LIMONAD, E., HAESBAERT, R; MOREIRA, R. (Orgs.). Brasil sculo XXI por uma nova regionalizao? Agentes, processos e escalas. So Paulo: Marx Limonad, 2004. MELLO, Marcelo; ANTUNES, Marcelo; ARRAIS,T. A.. Notas sobre um trabalho de campo no Entorno do Distrito Federal. Boletim Goiano de Geograa, v. 27-3, p. 198-205, 2007. MELLO, Marcelo de. Luzinia: a fragmentao territorial de um municpio do Entorno de Braslia. Dissertao de Mestrado. Goinia. UFG-IESA, 1999. PAVIANI, Aldo. Urbanizao e metropolizao. Coleo Braslia. Braslia: Ed. da UNB, CODEPLAN, 1987. SALGADO, T. R; ARRAIS, T. P. A. Anlise da concepo de planejamento regional no I e II plano Plurianual do Governo do Estado de Gois, entre 2000 e 2007. In: EREGEO-Simpsio Regional de Geograa, 2009. GOIS. Desigualdade regional e interveno estatal: uma anlise da concepo de planejamento regional no I e II Plano Plurianual do Governo do Estado de Gois, entre 2000 e 20071. In: 12 Encuentro de geografos de Amrica Latina, 2009, Montivideo, 2009. GOIS. ARRAIS, T. A.; LIMA, Leandro Oliveria. Desigualdade regional e interveno estatal: Avaliao dos impactos territoriais dos programas estaduais de interveno regional para o nordeste goiano, norte goiano e entorno do distrito federal, entre 1998 e 2006. Disponvel em: www.iesa.ufg.br/cipegeo/ projetos. Acesso em 04 de dezembro de 2009. 2009. RUSEL, A. A. & ARRAIS, T. A. Levantamento e anlise comparativa de dados socioeconmicos das regies Nordeste Goiano, Norte Goiano e Entorno do DF, entre 1998 e 2006. XI Eregeo. Jata, 2009. SERGIPE. Governo do Estado de Sergipe. Plano Plurianual. Sergipe: 2008. TEIXEIRA NETO; GOMES, Horiestes. Geograa Gois-Tocantins. 2 ed., Goinia: CEGRAF, 2004. CAIADO, Maria Clia Silva. Estruturao intra-urbana na regio do Distrito Federal e Entorno: a mobilidade e a segregao socioespacial da segregao. Revista Brasileira de Estudos de Populao. So Paulo, v. 22, n. 1, jan./jun., 2005.

Trabalho enviado em fevereiro de 2010 Trabalho aceito em abril de 2010

www.mercator.ufc.br

ARRAIS, T. A.; SALGADO, T. R.; LIMA, L. O.; PINTO, J. V. C.