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Linhas Crticas, Braslia, v. 11, n. 20, p. 27-40, jan./jun.

2005

A EDUCAO NO CONTEXTO DAS POLTICAS SOCIAIS ATUAIS: ENTRE A FOCALIZAO E A UNIVERSALIZAO


EDUCATION IN THE CONTEXT OF PRESENT SOCIAL POLICIES: BETWEEN FOCALIZATION AND UNIVERSALIZATION LDUCATION DANS LE CONTEXTE DES POLITIQUES SOCIALES ACTUELLES : ENTRE LA FOCALISATION ET LUNIVERSALISATION LA EDUCACIN EN EL CONTEXTO DE LAS POLTICAS SOCIALES ACTUALES: ENTRE LA FOCALIZACIN Y LA UNIVERSALIZACIN
Dalila Andrade Oliveira * RESUMO O presente artigo discute a educao como poltica social no contexto de reforma educacional em curso no Brasil desde a primeira metade da dcada de 1990. Parte da constatao de que o Pas viveu um intenso processo de reformas educacionais, expresso em aes e medidas que alteraram a configurao do sistema, bem como o objetivo das polticas. A partir de algumas referncias tericas que, fundamentadas em estudos e pesquisas empricas, discutem os processos de reforma do Estado nos pases da Amrica Latina, identifica clara orientao de focalizao da poltica educacional no Brasil, obedecendo mesma tendncia evidenciada na conduo das polticas sociais em geral. Observa que tal orientao se realiza no mbito de reformas mais complexas que envolvem a administrao pblica, adotando modelos de desregulamentao e descentralizao que permitem a focalizao das polticas sociais nos mais pobres, em detrimento de polticas universais. Palavras-chave: Poltica educacional. Poltica social. Reforma educacional. Educao. Amrica Latina.

* Doutora em Educao pela Universidade de So Paulo (USP, 1999). Professora do Programa de PsGraduao em Educao da FAE/UFMG. Membro da coordenao da Rede Latino-americana de Estudos Sobre Trabalho Docente Rede Estrado/Clacso. Pesquisadora do CNPq (dalila@fae.ufmg.br).

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O presidente Luiz Incio Lula da Silva, na abertura da 4 Reunio do Grupo de Alto Nvel de Educao para Todos, disse que o Brasil est comprometido de corpo e alma com as metas do milnio definidas pela ONU, dentre as quais se destacam o combate pobreza e o acesso de todos educao. Essa reunio, realizada em 8 de novembro de 2004, teve o objetivo de avaliar o andamento das metas definidas pelo Frum Mundial da Educao, em Dacar, no Senegal, em 2000, para serem atingidas at 2015. Tais compromissos tm sua origem na Conferncia Mundial sobre Educao para Todos, realizada em Jomtien, em maro de 1990, sob os auspcios da ONU. O esforo concentrado em torno das reformas educacionais, que passariam a ser implementadas nos pases mais pobres e populosos do mundo, a partir da, s se justifica ante o processo de reestruturao capitalista, fundado na transnacionalizao do capital e vulgarmente conhecido por globalizao. Os vnculos entre educao e desenvolvimento econmico, que durante o processo de industrializao por que passaram os pases desenvolvidos nas primeiras dcadas do sculo XX e a partir dos anos 1930 os pases latino-americanos, comearam a ser questionados no incio da dcada de 1980. Tal questionamento resultado da evidncia do crescente aumento da riqueza das naes e empobrecimento das populaes. Esse movimento contraditrio demonstra que as polticas redistributivas so essenciais ao desenvolvimento social. Verificou-se que no basta desenvolver economicamente uma nao se no so constitudos instrumentos para que sua populao tambm atinja melhores patamares de vida. Porm, tal constatao no foi suficiente para negar a relao entre educao e economia. Mas, se o aumento estrondoso da riqueza no mundo nos anos 1980 e 1990, acompanhado paradoxalmente pelo crescimento da pobreza, verificado nos relatrios mundiais do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Humano PNUD, no foram suficientes para convencer os governos a redirecionarem suas polticas distributivas, com certeza influenciaram as orientaes que os organismos internacionais ligados ONU passaram a adotar para os pases pobres e populosos. O contexto de globalizao, caracterizado pelo desenvolvimento das foras produtivas e da incorporao de novas tecnologias aos processos de trabalho, teve como conseqncia o crescente desemprego e a chamada flexibilizao nas relaes de trabalho. A globalizao trouxe um novo cenrio, que, a despeito do fetiche com que apresentado, sobretudo no final do segundo milnio como a nova era, a era da automao, da robtica, da informatizao e das mudanas nos padres de vida de todos os cidados, prometendo integr-los em uma aldeia global , resultar em uma crise social que condena a maioria da populao mundial a condies indignas de vida.1 Robert Castel (1997), discutindo as transformaes sociais advindas do processo acima mencionado, caracteriza-as como um questionamento da funo integradora do trabalho hoje na sociedade. Em um estudo histrico de grande densidade, o autor vai demonstrando como o sistema de protees e garantias sociais vinculado ao trabalho vai sendo desmontado para chegar-se ao que caracteriza como um processo de precarizao que atinge as situaes do trabalho, no sentido da sua re-mercantilizao e de solues na ordem do mercado, como efeito particular da globalizao (p.166-167). 28
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A partir de uma retomada histrica, o autor situa no final do sculo XIX o processo de transformao do trabalho em emprego. Para ele, com o avano do capitalismo, que traz o desenvolvimento da industrializao e da urbanizao, que ocorre uma maior regulamentao da vida social, produto da normatizao das relaes de trabalho. O trabalho passar, assim, nos dizeres do autor, da condio ntima e miservel de veculo para uma condio de vida digna aos que no tm propriedade. A regulamentao do trabalho, um processo que se d por meio de lutas interminveis, em que os sindicatos aparecem como importantes protagonistas, vai caracterizar a sociedade do salariado. Na realidade, a passagem do trabalho ao emprego marcante na estrutura dessa sociedade, que Castel denomina salariado. O desenvolvimento industrial e urbano foi resultando em novas formas de vida e no acmulo de conquistas trabalhistas, traduzidas em direitos legais, formando a base de uma nova regulao social, em que sindicatos, Estado e empresrios so interlocutores. A regulamentao do trabalho, os direitos trabalhistas e previdencirios, o futuro garantido mediante a aposentadoria, trouxeram finalmente para os trabalhadores a possibilidade de viverem da venda de sua fora de trabalho. Para muitos, o objetivo na vida passou a ser a obteno de um emprego formal e regulamentado, e de preferncia estvel. Nas palavras de Castel (1997, p. 170):
Pode-se dizer, efetivamente, que esse tipo de proteo, de regulao, ou seja, direito do trabalho, seguridade social, foi, inicialmente, ligada ao salariado, e, mesmo, ao pequeno salariado, e que se difundiu no conjunto da estrutura social. O salariado se consolidou e se dignificou, se ouso dizer, e passou mesmo a ter um papel de atrao, em torno do qual o conjunto da sociedade moderna se organizou.

No se trata de afirmar que a classe operria teria chegado ao paraso; no, essa sociedade se desenvolve de forma rigidamente hierrquica, fundada na explorao, permanecendo, portanto, as injustias sociais. Mas , inegavelmente, uma sociedade em que cada indivduo tem a possibilidade de desfrutar de um mnimo de estabilidade e segurana. Esse modelo de regulao social, denominado por alguns de sociedade do pleno emprego, ou anos dourados do capitalismo,2 ser responsvel pela sedimentao dos vnculos entre educao e desenvolvimento econmico. Tal modelo de regulao social,3 levado a termo nos pases centrais, possibilitar o desenvolvimento dos sistemas escolares, a partir de um novo modelo de xito, em que a mobilidade social se realiza no mais pela livre iniciativa, mas pela obteno de um bom emprego numa grande corporao. A educao passou, ento, a ser um requisito indispensvel ao sucesso profissional e pessoal.4 Se os sistemas escolares no seu nascedouro tiveram estreita relao com o surgimento dos Estados nacionais, pela importncia atribuda lngua e outros fatores de integrao nacional, dos quais a escola difusora,5 fortaleceram-se muito mais com o desenvolvimento do capitalismo monopolista, da grande corporao, em que a educao passa a ser importante meio de seleo e insero no mercado de trabalho. Segundo Carnoy (1993), os primeiros movimentos de reforma educacional so orientados para o local de trabalho e, s posteriormente, que estes passam a ser dirigidos a
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atender os anseios de cidadania. Embora a referncia desse autor seja a sociedade norteamericana, observa-se essa tendncia em vrios pases, ou seja, nota-se que os processos de reforma educacional em diferentes realidades nacionais acompanham, mais ou menos, o movimento por ele descrito. O que o autor chama a ateno e, para ns, motivo de discusso, o fato de que as reformas educacionais que objetivaram a universalizao do ensino resultantes justamente do crescimento de foras sociais que se contrapem acumulao de capital custaram caro ao poder pblico. O acesso universal educao e, conseqentemente, s demais polticas sociais, ser resultado do processo de regulamentao do trabalho e de novas formas de regulao social, que surgem com o desenvolvimento do capitalismo. Entretanto, as polticas sociais de cunho universal, caractersticas do Estado de bem-estar social, financiadas pelo poder pblico, sero fortemente questionadas com o desmonte do referido modelo de regulao, que comea a ocorrer j no final dos anos 1970. Durante esse perodo relativamente estvel de regulao social, calcada na regulamentao do trabalho e no acesso s polticas sociais universais, observa-se na sociedade o crescimento da noo de direitos sociais e de Estado de Direito. Entendendo o direito como a regulamentao das relaes fundamentais para a convivncia e sobrevivncia do grupo social, e sendo ele, ao mesmo tempo, o principal instrumento atravs do qual as foras polticas, que tm nas mos o poder dominante em uma determinada sociedade, exercem o prprio domnio,6 h que se considerar que as noes de direito e de Estado podem assumir diferentes configuraes, dependendo do perodo e contexto histrico em que se constituem. Sendo assim, pode-se considerar que a via jurdica tem se convertido em importante espao de disputa, com o crescimento e fortalecimento das instituies sociais que representam os interesses dos trabalhadores em seus diferentes modos de atuao. Essa talvez seja a mais relevante caracterstica da poltica que marca o perodo aqui rapidamente esboado. A organizao sindical, partidria e outras instituies no mbito da sociedade civil passam a exercer preponderante papel na definio das polticas sociais nos pases em que o Estado de bem estar social encontrou sua forma plena. AS POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL: A REGULAMENTAO DAS RELAES DE TRABALHO Tomando o significado de poltica como derivado do adjetivo originado de polis, que significa tudo que se refere cidade e, conseqentemente, ao que urbano, civil e pblico, Bobbio (1992) ir afirmar que na poca moderna tal termo se expandiu, passando a ser comumente utilizado para indicar a atividade, ou conjunto de atividades que, de alguma maneira, tem como referncia a polis, o Estado. Assim, o conceito de poltica entendida como forma de atividade ou de prxis humana, est estreitamente ligado ao poder, sendo que o poder pode ser definido como a relao de domnio do homem sobre o meio ou sobre outros homens. Bobbio (1992) observa, porm, que o poder poltico pertence categoria do poder do homem sobre outro homem e no do poder do homem sobre a natureza. Lembra ainda, o autor, que h vrias formas de poder do homem sobre o homem e que o poder poltico apenas uma delas. Ressalta 30
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tambm que, embora a possibilidade de recorrer fora seja o elemento que distingue o poder poltico das outras formas de poder, isso no significa que ele se resolva no uso da fora. Tal uso uma condio necessria, mas no suficiente, para a existncia do poder poltico. Sobre os fins da poltica, o autor ainda adverte que:
a nica coisa que se pode dizer que, se o poder poltico, justamente em virtude do monoplio da fora, constitui o poder supremo num determinado grupo social, os fins que se pretende alcanar pela ao dos polticos so aqueles que, em cada situao, so considerados prioritrios para o grupo (ou a classe nele dominante) (BOBBIO, 1992, p. 957).

Sendo assim, o fim da poltica estaria relacionado aos interesses de uma determinada organizao, social que se rege pelo uso exclusivo do poder coativo. Tal observao, indispensvel para a compreenso do contexto em que emanam as polticas sociais. O processo de formulao, implantao, avaliao e controle das polticas pblicas que visam ao atendimento de demandas sociais especficas relaciona-se com as escolhas que em determinadas conjunturas os governos fazem. A definio dos objetivos das polticas de cunho social, o seu carter e extenso, esto vinculados a projetos e concepes de governo e de organizao social. Nesse sentido, Abranches (1998, p. 10) observa que:
se a poltica fosse apenas contrato, a poltica social seria clusula inarredvel do captulo das obrigaes coletivas, a cargo do Estado. Poltica, porm, conflito. Oposio e contradio de interesses. Conflito negociado, regulado por instituies polticas de natureza vria, condicionado por mediaes que tornam possvel reduzir os antagonismos e projet-los em um movimento positivo. Poltica , tambm, poder, transformando-se, freqentemente, em um jogo desequilibrado, que exponencia os meios dos mais poderosos e reduz as chances dos mais fracos. Quem detm instrumentos eficazes de presso tem maior probabilidade de obter mais da ao do Estado do que aqueles dependentes dessa prpria ao para conseguir o mnimo indispensvel sua sobrevivncia.

A poltica social reflete, assim, a direo poltica das relaes econmicas. A poltica social intervm no hiato derivado dos desequilbrios na distribuio em favor da acumulao e em detrimento da satisfao de necessidades sociais bsicas, assim como na promoo da igualdade. A ao social do Estado pode dizer respeito tanto promoo da justia social quanto ao combate da misria, mas, segundo Abranches (1998), tratamse de objetivos distintos. Sendo assim, a ao governamental reflete escolhas em um quadro de conflito, no havendo, portanto, governos imparciais, visto que as escolhas sempre envolvero julgamento de valor, ainda que estejam ancoradas em avaliaes tcnicas. Se, como afirma Abranches (1998, p. 14), a poltica social praticada na maioria dos pases industrializados, e naqueles que chegaram a conquista do Estado de bem estar, teve por objetivo compensar o mal-estar, os custos sociais, os efeitos perversos derivados de aes indispensveis acumulao, de outras polticas governamentais e do prprio progresso, que, ao induzir mudanas, pode colocar certos grupos em situao de dependncia, em pases como o Brasil a situao foi outra.
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As polticas sociais no Brasil foram desenvolvidas em um contexto de muita contradio, marcado pela desigualdade no acesso e na extenso. Tais polticas, em especial aquelas de cobertura ampla, universal, tiveram um desenvolvimento tardio, se comparado ao da maioria dos pases de mesmo porte econmico. O processo de industrializao que ocorreu no Brasil, com maior veemncia a partir dos anos 1930, resultou em uma gama de polticas regulamentadoras restritas a setores da classe trabalhadora urbana e industrial. Por mais de trs dcadas os trabalhadores rurais brasileiros no puderam gozar das mesmas prerrogativas e direitos conferidos aos trabalhadores urbanos. A Consolidao das Leis do Trabalho CLT, de 1943, o mais importante instrumento de regulamentao das relaes de trabalho no Brasil, garantiu no plano individual, para os trabalhadores, direitos tais como carteira de trabalho, direito a frias, a horas-extras; no plano coletivo, possibilitou o agigantamento da organizao sindical. A estrutura sindical que se consolida nas dcadas seguintes CLT, no Brasil, caracterizada pelo corporativismo, e suas aes pelo legalismo. Somaram-se a essas polticas, no mesmo sentido da expanso de polticas sociais dirigidas aos trabalhadores urbanos, a previdncia social, por meio dos institutos de penso, at a criao do Instituto Nacional de Previdncia Social INPS e a criao, posteriormente, do Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS, que trouxe consigo a poltica de habitao, atravs da criao do Banco Nacional de Habitao BNH. Somam-se ao acesso a essas polticas dirigidas aos trabalhadores urbanos os servios oferecidos pelas agncias do Sistema S (Sesi, Senai, Sesc, Senac, entre outras), da mesma forma com acesso restrito. Observa-se, assim, nesse perodo, uma forte regulamentao de polticas voltadas ao atendimento dos trabalhadores urbanos e, principalmente, da indstria, constituindo-se uma sociedade em que ser detentor de um trabalho formal e regulamentado permite uma vida com maior acesso aos bens pblicos. Porm, se h essa ampliao dos direitos sociais vinculados ao trabalho observada nesse momento, o mesmo no se pode afirmar com relao aos direitos civis e polticos (DUARTE, 2002, CARVALHO, 1995). As dcadas de 1960 e 1970 foram marcadas pelo autoritarismo, imposto por mais de 20 anos de regime militar, instalado por meio de um golpe de Estado, mas tambm expressaram alguns ensaios de ampliao de polticas sociais de cobertura ampla e extenso universal. No plano educacional, a ampliao do direito educao de quatro para oito anos constitui-se em importante medida de expanso da escolaridade dos brasileiros. O final dos anos 1970 e incio dos 1980 foram marcados pela luta em favor da democratizao da educao, da ampla defesa do direito escolarizao para todos, da universalizao do ensino e da reivindicao por maior participao da comunidade na gesto da escola. A Constituio Federal de 1988, em que pese suas contradies, consolidou em seu texto muitas das bandeiras que os movimentos sociais empunharam nas dcadas antecedentes, no s no que se refere ao maior acesso educao, mas aos direitos sociais em geral.

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A REFORMA EDUCACIONAL NO MBITO DA REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO: DESREGULAMENTAO E DESPROTEO As polticas sociais na realidade brasileira atual visam, prioritariamente, ao alvio pobreza. Retirar da condio de misria aqueles que sequer conseguiram alcanar as condies mnimas de sobrevivncia. A orientao percebida nas aes do governo Fernando Henrique Cardoso e que, em certa medida, tem sido levada a termo no atual governo de Luiz Incio Lula da Silva, no que se refere conduo das polticas sociais em geral, revela clara escolha. Depois de duas dcadas de intensas manifestaes, que expressaram fortes presses populares pela ampliao dos direitos sociais, da cobertura universal de polticas de maior acesso sade, educao, habitao e previdncia, entre outros, os anos 1990 foram marcados por reformas no mbito do Estado que priorizaram o corte no gasto social. As importantes conquistas consagradas na Constituio Federal de 1988 foram paulatinamente sendo retiradas do plano das leis, por meio de instrumentos jurdicos que exigiram em alguns casos at mesmo reforma constitucional, sendo que em muitas matrias a norma sequer chegou a tornar-se fato. No quadro de reformas que o Estado brasileiro viveu na dcada passada, assistiu-se a uma opo clara por modelos de polticas sociais de cunho compensatrio e focalizadas nas populaes mais vulnerveis. Salama e Valier (1997), discutindo a recente evoluo dos sistemas de proteo social nos pases latino-americanos, chamam a ateno para o fato de que se nota uma grande defasagem entre direito e realidade. Observam que, na realidade desses pases, universalizao e homegeneizao parecem bem distantes. Os direitos sociais reconhecidos em muitos desses pases foram apenas formais, dada a magnitude do setor informal, que exclui dos sistemas de proteo um grande nmero de pessoas e estabelece discriminaes entre os beneficiados, em proveito dos mais ricos (uma distribuio diferenciada dos benefcios em termos de favores e privilgios, resultantes do clientelismo). Na anlise das polticas sociais liberais implantadas nos pases latino-americanos, os referidos autores destacam trs caractersticas centrais, que so apresentadas abaixo de maneira resumida: 1) Polticas sociais orientadas para os muito pobres por serem incapazes de suportar os custos das reformas e de se protegerem, os mais pobres sero o alvo das aes sociais governamentais. So polticas destinadas a garantir s populaes mais vulnerveis um mnimo de servios de primeira necessidade e de infra-estrutura social. O carter focalizado que apresentam nos muito pobres justificado pela necessidade de combate extrema pobreza. Observam, assim, que face a essa focalizao, a poltica social tende a perder seu carter universal e a se tornar um mero paliativo. 2) Polticas sociais de assistncia-benfeitoria e de privatizao tm por objetivo ajustar a relao entre seguro e assistncia. Observam os autores que: Na implantao desta poltica, o Banco Mundial e alguns governos de pases subdesenvolvidos recorreram com freqncia s Organizaes No Governamentais ONGs, como instncias intermedirias, fundamentais tanto para identificar os grupos mais desfavorecidos, quanto para distribuir as ajudas. (SALAMA; VALIER, 1997, p. 119). Paralelamente, as
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camadas mdias vo abandonando cada vez mais o setor pblico, face a sua deteriorao, e voltando-se para o setor privado. A privatizao , como afirmam os autores, a outra face da poltica social focalizada nos extremamente pobres. 3) Polticas sociais descentralizadas e recorrendo a uma participao popular o recurso descentralizao das polticas sociais justificado na busca de maior eficincia e racionalizao dos gastos, bem como a interao mais fcil entre os recursos governamentais e no governamentais para financiar as aes sociais (SALAMA; VALIER, 1997, p. 120). O apelo caridade, ao apoio comunitrio, passam a ser condies vitais para a realizao dessas polticas. Em geral, as aes descentralizadas se realizam, nesse modelo, por meio de contratos entre o governo central e governos subnacionais, como no caso brasileiro as chamadas parcerias entre Unio, Estados e Municpios, bem como outras instituies da sociedade civil e ONGs. De acordo com Abrcio (1999), o estabelecimento de relaes contratuais por parte do Estado baseia-se em trs pressupostos: o primeiro de que, numa situao de falta de recursos, a melhor forma de aumentar a qualidade introduzir relaes contratuais de competio e de controle; o segundo, quase como conseqncia do primeiro, de que a forma contratual evita a situao de monoplio; e, finalmente, o terceiro, refere-se maior possibilidade que os consumidores (supostamente) tm de controlar e avaliar o andamento dos servios pblicos, a partir de um marco contratual. Necessrio ressaltar que a poltica social, como obrigao permanente do Estado, aquela voltada para propiciar populao necessitada um patamar mnimo de bem-estar. J as polticas sociais orientadas ao combate pobreza tm por objetivo eliminar a destituio, num espao de tempo definido, incorporando os despossudos aos circuitos regulares da vida social e compensando as principais carncias que pem em risco a sobrevivncia e a sanidade das pessoas (ABRANCHES, 1998). Por isso, elas so especficas, temporrias e combinam aes sociais compensatrias com aspectos das polticas sociais permanentes, em que o Estado tem estratgias prprias de interveno. Ao contrrio das polticas sociais permanentes, que deveriam ter como meta a universalizao, as polticas compensatrias, de eliminao da pobreza, so absolutamente seletivas. Salama e Valier (1997) afirmam que as polticas sociais liberais so o aspecto mais novo das polticas que, ligadas ao processo de reestruturao das funes do Estado, sobre as bases do liberalismo econmico, foram propostas pelos organismos internacionais e implementadas em alguns pases subdesenvolvidos, a partir do final dos anos 1980, incluindo os pases da Amrica Latina. Essas polticas aparecem, sobretudo, como resultantes de uma crtica ao Estado de bem-estar social. A partir de alguns casos nacionais estudados, os autores acima referidos observam que as reformas de Estado, ocorridas durante os anos 1990 nos pases latino-americanos, trouxeram uma orientao mais ou menos convergente com o modelo britnico de reforma estatal, implantado no perodo Tatcheriano. Em tais reformas, observa-se a firme orientao de reduo dos gastos pblicos destinados proteo social, principalmente dos pobres, e a priorizao da assistncia social aos mais pobres, em geral com fundos pblicos criados para esse fim, com existncia provisria (DRAIBE, 1998, DINIZ, 1998, SALAMA; VALIER, 1997, ABRUCIO, 1999). O Estado passa a se relacionar com os cidados dividindoos em dois grupos: os contribuintes/consumidores e os destitudos/assistidos. 34
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No caso da educao, a descentralizao passa ento a nortear as reformas propostas para a organizao e administrao dos sistemas de ensino, seguindo as orientaes gerais no quadro de reformas do Estado. Ressalta-se, nesse contexto, o relativo recuo que o Estado nacional vem apresentando, tanto na sua participao direta no setor produtivo, quanto em outras esferas de seu domnio, provocando mudanas nas formas de financiamento das polticas sociais, que passam, via de regra, pelo recurso iniciativa privada, seguindo a tendncia observada por Salama e Valier (1997) em outros pases latinoamericanos. Assim, observa-se que, na tentativa de equacionar as exigncias populares de maior acesso aos servios pblicos e a necessidade de responder por maior eficincia nos j ofertados, o governo brasileiro tem conduzido mudanas nos aspectos gerenciais das polticas pblicas, orientadas por critrios de racionalidade administrativa, fundados na economia privada. Contudo, tais polticas tm focalizado o atendimento aos muito pobres (SALAMA; VALIER, 1997), s populaes vulnerveis, sob a justificativa de que os recursos disponveis no so suficientes para atender a todos em igual proporo. Segundo Draibe (1998), a partir de uma anlise comparativa da tendncia de reformas de polticas e programas sociais na Amrica Latina, considerando a experincia de sete pases, o receiturio predominantemente proposto para as mudanas na rea social apoia-se em trs grupos de justificativas: os episdios de ajustamentos fiscais da primeira metade dos anos 1980, que exigiam do gasto social maior eficincia e principalmente uma forte adequao aos objetivos macroeconmicos; a reorientao do gasto social, para atender ao previsvel empobrecimento da populao, resultante dos impactos do ajustamento recessivo sobre emprego, renda e reduo dos servios sociais, levando focalizao do gasto, opo por fundos sociais de emergncia e por programas compensatrios dirigidos exclusivamente aos grupos pobres e vulnerveis; e, por fim, o gasto social teria de priorizar aes bsicas de sade, nutrio e, principalmente, programas de carter produtivo, como investimento em capital humano. As polticas educacionais contemporneas no Brasil espelham exatamente a tendncia apontada por Draibe (1998), sendo que o Fundef e o Programa Nacional do Bolsa-Escola e, mais recentemente, o Programa Bolsa-Famlia, parecem constituir os melhores exemplos. Observa-se, assim, que o papel atribudo s polticas sociais nos contextos nacionais latino-americanos tem sido de atenuar ou cobrir o hiato existente entre a estrutura econmica e a populao destituda das suas condies materiais bsicas, indispensveis a uma vida minimamente digna. Uma poltica para os que no conseguem ser cidados de fato. A POLTICA EDUCACIONAL COMO POLTICA SOCIAL: APONTAMENTOS FINAIS A educao, como uma das mais relevantes manifestaes de polticas sociais, assume nesse contexto de reforma a que se assiste nos pases latino-americanos um carter dual e contraditrio. Ao mesmo tempo em que se afirma como uma poltica social de carter universal a ampliao da escolaridade e o crescimento do contingente de alunos atendidos nos sistemas e redes pblicas, na maior parte dos pases deste sub-continente, um indicador desta tendncia , tem sido orientada tambm pela lgica da focalizao.
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Esta segunda orientao tem conduzido a poltica educacional a se concentrar em medidas que asseguram o acesso e a permanncia de grupos mais vulnerveis socialmente na escola. Como exemplo, as cotas para negros nas universidades pblicas e os programas de distribuio de renda mnima, como o Bolsa-Escola. Assim, observa-se que a poltica educacional no Brasil, atualmente, tem dado maior visibilidade a programas de insero focalizada e dedicado menor ateno s questes da universalizao. Isto vem ocorrendo graas ao modelo de reforma educacional em curso desde o incio dos anos 1990, conforme j comentado. A tentativa por parte do Estado de capitanear o processo de mudanas na educao, que ocorre a partir da primeira metade da dcada de 1990, foi buscada no discurso da tcnica e da agilidade administrativa. Os conceitos de produtividade, eficcia, excelncia e eficincia sero importados das teorias administrativas para as teorias pedaggicas, ao mesmo tempo em que a escola passa a ter maior importncia como unidade administrativa. Porm, essa no uma tendncia observada s nas polticas educacionais; ao contrrio, passa a ser uma orientao dominante na administrao pblica brasileira. O texto da Emenda Constitucional n. 19, de 1998, reflete com muita clareza a lgica racional impressa na reforma do Estado, iniciada no governo Fernando Henrique Cardoso e continuada no governo Lula. A possibilidade de criao das Organizaes Sociais e dos Contratos de Gesto, firmada em lei, tem influenciado uma outra concepo de pblico, bastante presente no debate atual sobre a reforma universitria. O Prouni, um programa de poltica compensatria, claramente focalizado nos mais pobres estudantes que no conseguiram ingresso nas mais conceituadas instituies universitrias do Pas , vem legitimar e naturalizar uma noo de servio, que se contrape de direito. Perde importncia a concepo de instituio escolar pblica; a referncia ao servio, como produto que se tem acesso, passa a ser mais importante, naturalizando-se, assim, uma noo de atendimento, em que o financiamento pblico, mas a oferta pode se dar no mbito do setor privado. A luta pela democratizao do acesso educao, entendida como um direito pblico, subjetivo, a que todos os cidados tm garantia, portanto de cobertura ampla e carter universal, passa a ser reduzida a uma poltica de assistncia social. Isto ocorre por meios vrios, incluindo desde polticas de financiamento, de carter mais permanente, a incentivos e premiao espordicas. Na realidade, as reformas educacionais implementadas nesse contexto exprimem, assim, a racionalidade presente na reforma do Estado brasileiro, cuja maior expresso a reforma administrativa. Como j comentado, a suposta crise do modelo de administrao pblica vigente por dcadas no Pas fez emergir outras formas de organizao do servio pblico, cujo eixo se assentou na flexibilidade administrativa. A administrao pblica passou a contar com modelos descentralizados de gesto das polticas sociais. Trata-se de um processo que pressupe a focalizao das polticas pblicas nas populaes muito vulnerveis, a partir da definio de um padro mnimo de atendimento (custo mnimo aluno-ano, do Fundo de Desenvolvimento e Manuteno do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio Fundef o melhor exemplo); a descentralizao do atendimento do nvel central para o local; a desregulamentao, para permitir maior flexibilidade oramentria e administrativa, sobretudo para recorrer a fontes alternativas de custeio. 36
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Desta forma, a reforma da educao bsica, realizada no Brasil a partir do incio dos anos 1990, que teve como principal objetivo a expanso da escolaridade, focalizou o ensino fundamental, por meio de polticas de planejamento e financiamento, tais como o Fundef, criado pela Lei 9.424/96 e o Plano Nacional de Educao PNE, transformado em Lei, sob o n. 10.172, de janeiro de 2001, que atribuem prioridade aos indivduos entre sete e 14 anos. O ensino fundamental, durante os oito anos de governo Fernando Henrique Cardoso, foi a nica etapa da educao bsica que contou com financiamento seguro. Alm dos recursos anuais do referido fundo, contou ainda com verbas do salrioeducao e outras formas especiais de financiamento, como o PDDE Programa Dinheiro Direto na Escola, o Fundescola e outros programas inseridos no mbito do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao FNDE. Os procedimentos legais adotados no curso das referidas reformas tiveram como orientao a descentralizao de aes administrativas e a repartio de recursos pblicos destinados ao financiamento da educao em mbito federal, estadual e municipal, estabelecendo, por meio do Fundef, um custo mnimo aluno-ano. Tal poltica resultou em um forte estmulo municipalizao, j que o atendimento ao ensino fundamental passou a ser prioridade dos municpios, alm de consistir em uma possibilidade de recebimento de mais recursos, especialmente para as cidades mais carentes. Tais procedimentos s foram possveis depois de mudanas significativas na legislao educacional atual, que passou a se caracterizar pelo seu aspecto desregulamentado, permitindo maior flexibilidade para que as unidades escolares buscassem formas de complementao oramentria ao custo mnimo aluno-ano, junto comunidade local, envolvendo parcerias com empresas e outras agncias. A descentralizao, como orientao para o planejamento, embora no se configurasse como novidade, pois j estava prevista na reforma do Estado da dcada de 60, no Decreto n. 200, de 1967, assumiu novo carter nas reformas dos anos 1990. Ela passa a contemplar os processos de flexibilizao e desregulamentao da gesto pblica, com a justificativa de busca de melhoria no atendimento ao cidado/contribuinte, reduzindo as mediaes existentes entre o Estado e o cidado. Contudo, ser por meio da tentativa de municipalizao, defendida como a possibilidade de permitir s populaes maior controle sobre a gesto das polticas pblicas, pela proximidade fsica com os meios de deciso e gesto, que o Estado buscar descentralizar a gesto e a implementao de polticas sociais. Deve-se considerar que tal poltica no Brasil envolve muitos riscos, especialmente se se considerar a diversidade dos municpios brasileiros: dos 5.506 municpios brasileiros, cerca de 75% tm menos de 20 mil habitantes e, destes, mais de um tero tem menos de 5 mil habitantes. Trata-se de uma realidade em que a maioria dos municpios apresenta reduzida capacidade de gesto administrativa. A partir da Constituio Federal de 1988, a compreenso de Estado como poder pblico, envolvendo as trs instncias administrativas: Unio, Estados e Municpios, por meio do pacto federativo, interfere na gesto das polticas sociais. Contudo essa tem sido uma poltica conflituosa, em que diferentes articulaes institucionais tm se desenvolvido. Aos municpios cabe, em geral, as etapas mais bsicas ou imediatas do atendimento. Cooperao recproca, diferentes competncias, regime colaborativo, provocaram um movimento ambivalente: ao mesmo tempo em que permitiram maior autonomia aos
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municpios e maior possibilidade de controle popular, tm servido tambm a novas estratgias e rearranjos de financiamento de polticas pblicas e sociais que desresponsabilizam o poder central e sobrecarregam a comunidade. A municipalizao, porm, apenas uma das estratgias de descentralizao da administrao pblica, pois outros instrumentos descentralizadores de planejamento e gesto das polticas sociais, que envolvem a relao com outras organizaes da sociedade civil, sindicatos, associaes e ONGs, tambm esto presentes nesse modelo. O regime de colaborao entre as diferentes esferas administrativas passa a ser indispensvel para a constituio, de fato, de um sistema de administrao pblica que focaliza o atendimento nos mais necessitados, funcionando de maneira integrada e articulada, considerando-se as dimenses geogrficas deste imenso pas. Contudo, a descentralizao da educao, nas suas vertentes administrativas, financeiras e pedaggicas, ocorrer no s como uma transferncia de responsabilidade dos rgos centrais para os locais, da Unio para os Estados e destes para os Municpios, como implicar tambm um movimento de repasse direto de certas obrigaes de rgos do sistema para a escola. Assim a democratizao da educao ser compreendida pelo Estado como uma necessidade de procurar imprimir maior racionalidade a sua gesto. O modelo de reforma de Estado e reforma educacional, aqui rapidamente abordado, tem ensejado a municipalizao de algumas polticas sociais, sob o argumento da democratizao do acesso, assim como tem promovido a focalizao de polticas dirigidas aos grupos mais necessitados. Contudo, essas estratgias ignoram o fato de que as polticas sociais mnimas, as garantias bsicas de uma vida digna em sociedade, sequer chegaram a ser generalizadas na maioria dos pases latino-americanos, dentre os quais o Brasil um destacado exemplo. A transferncia das responsabilidades do poder central para o local, do Estado para a sociedade, do governo para o no-governo, sobretudo no que se refere implementao e execuo das polticas, tem colocado em risco importantes valores de integrao nacional, bem como a preservao da histria e do patrimnio pblico construdo por muitas geraes. Notas
1. 2. 3. 4. 5. 6. Acerca das mudanas no padro de vida dos indivduos, ver: Bauman (2004) e Giddens (1991). Cf.: Hobsbawm (1998). Adoto aqui a noo de regulao social desenvolvida pela EFR, ver: Aglieta (1979). Cf.: Mills (1987). Ver: Popkewitz (1997). Cf.: Bobbio (1992, p. 349).

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Education in the context of present social policies: between focalization and universalization Abstract This article discusses education as a social policy in the context of the educational reform under way in Brazil since the first half of the 1990s. It starts from the fact that the country has lived an intense process of educational reforms expressed in actions and measures which have altered the configuration of the system as well as the objective of the policies. Based on some theoretical references which are founded on studies and empirical researches, it discusses the processes of the State reform in Latin America countries and thus identifies a clear orientation to focalize the educational policy in Brazil and obeying the same tendency in conducting social policies in general. The study also observes that such orientation is carried out in more complex reforms which involve public administration, adopting models of disregulation and descentralization which allow the focalization of social policies on the poorer populations, to the detriment of universal policies. Keywords: Educational policies. Social policies. Educational reform. Education. Latin America. Lducation dans le contexte des politiques sociales actuelles : entre la focalisation et luniversalisation Rsum Cet article discute lducation comme politique sociale dans le contexte de la rforme ducationnelle en cours au Brsil depuis la premire moiti des annes 1990. Il part de la constatation que le pays a vcu un intense processus de rformes ducationnelles manifestes en actions et mesures qui modifient la configuration du systme, bien comme les objectifs des politiques. A partir de quelques rfrences thoriques qui, fondes sur des tudes et recherches empiriques, discutent les processus de rforme de ltat dans les pays Latino-amricains, on identifie une orientation claire de focalisation de la politique ducationnelle au Brsil, qui obit la mme tendance mise en vidence dans la conduction des politiques sociales en gnral. Lon observe que cette orientation se ralise au sein de rformes plus complexes qui impliquent ladministration publique. Celle-ci adote des politiques sociales pour les populations pauvres, au dtriment de politiques universelles. Mots clefs : Politique ducationnelle. Politique sociale. Rforme ducationnelle. ducation. Amrique Latine. La educacin en el contexto de las polticas sociales actuales: entre la focalizacin y la universalizacin Resumen El presente artculo discute la educacin como poltica social en el contexto de la reforma educacional en Brasil, en curso desde la primera mitad de la dcada de 1990. Parte de la constatacin de que el pas vivi un intenso proceso de reformas educacionales, expresado en acciones y medidas que alteraron tanto la configuracin del sistema como el objetivo de las polticas. A partir de algunas referencias tericas que, baseadas en estudios y investigaciones empricas, discuten los procesos de reforma del estado en los pases de Latinoamrica, identifica una clara orientacin de focalizacin de la poltica educacional en Brasil, siguiendo la misma tendencia evidenciada en la conduccin de las polticas sociales en general. Observa que tal orientacin se realiza en el mbito de reformas ms complejas que involucran la administracin pblica, adotando modelos de desreglamentacin y descentralizacin que permiten la focalizacin de las polticas sociales en los ms pobres, en detrimento de polticas universales. Palabras-clave: Poltica educacional. Poltica social. Reforma educacional. Educacin. Latinoamrica.

Recebido: 22.02.2005 Aceito: 10.05.2005

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