Jorge Jatob

ADMINISTRAO PBLICA NO BRASIL: CICLOS ENTRE PATRIMONIALISMO, BUROCRACIA E GERENCIALISMO, UMA SIMBIOSE DE MODELOS Public administration in Brazil: cycles between patronage, bureaucracy and managerialism, a symbiosis of models

Graham Stephan Bentzen Campelo*

1 Introduo Este artigo tem por finalidade fazer uma anlise da temtica administrao pblica, mormente ter sido o referido assunto j bastante retratado, sendo objeto de inmeros estudos anteriores, os quais, inclusive, subsidiam estas linhas, como fontes primrias de pesquisa, firmando o propsito de indagar, na realidade brasileira, uma possvel evoluo histrica das gestes pblicas concernentes administrao pblica, ressaltando-se os contextos poltico, econmico e social. cedio que as instituies estatais passaram por vrias situaes de reformas administrativas, podendo ser observado tal fato na vasta literatura a respeito, o que nos conduz verificao de adoo de modelos de administrao e gesto de diferentes formas, em regra possibilitando a experincia de modelos na administrao pblica em momentos diversos da nossa recente histria do Estado brasileiro, considerando, como marcos, parte do perodo imperial, bem como no modelo republicano, sendo tais momentos histricos o referencial para a identificao dos modelos adotados na administrao pblica brasileira.

* Mestre em Gesto Pblica para o Desenvolvimento do Nordeste MPANE. Ps-Graduado Lato sensu em Gesto de Governo, pela Universidade de Pernambuco UPE. Especialista em Direito Constitucional pela Universidade Federal de Pernambuco, Especialista em Direito Administrativo pela Universidade Federal de Pernambuco. Bacharel em Direito pela Universidade Catlica de Pernambuco. delegado de Polcia no Estado de Pernambuco e presidente da 2 Comisso Permanente de Disciplina Sindicncia Administrativa da Corregedoria Geral da SDS.
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Neste diapaso, verifica-se a existncia de pelo menos trs modelos: administrao pblica patrimonialista (clientelista), burocrtica (procedimental-formal) e gerencial (voltada para os resultados e satisfao do cidado), como marco epistemolgico para o delineamento deste artigo. Mister se faz uma anlise sobre as respectivas formas de administrao pblica. Inicialmente se deve explicitar o modelo de administrao pblica que restou cognominada de administrao pblica patrimonialista, com vistas a demonstrar os seus contornos, baseada nas ideias do clientelismo, na troca de favores, no prevalecimento de interesses privados em detrimento ao interesse pblico, fazendo surgir um modelo publicista vinculado ao privatista sem, ou com pouca, referncia de interesse pblico, como princpio norteador das condutas estatais, emergindo o que vamos chamar, nestas linhas, de duas espcies de patrimonialismo, quais sejam: em primeira ordem, um patrimonialismo na conduta dos servidores pblicos, dos chefes, gerando uma conduta privatista da coisa pblica, e, em segunda ordem, qui pior, um patrimonialismo institucionalizado, enquanto o fato de imiscuir esse esprito nas prprias instituies, por vezes, inclusive, materializadas em normas jurdicas, como restar, visto no texto. Em um segundo momento, faz-se, em continuidade, uma anlise sobre o modelo que restou, denominado de administrao pblica burocrtica, baseada no iderio da adoo de procedimentos legais rigorosos, estabelecendo requisitos previstos em normas, para viabilizar a prtica de atos da administrao pblica. Essas prticas visam impedir os meandros da administrao patrimonialista, realizando a inverso da finalidade, ou seja, prevalecer, atravs da prpria vontade da norma, diante do princpio da legalidade, os interesses pblicos, que devem se sobrepor aos interesses meramente privados na realizao da funo pblica e na prestao dos servios pblicos. Assim, teremos as consideraes ao modelo de administrao pblica gerencial, baseada, neste particular, desde experincias anteriores, como o Decreto-Lei n 200/67, at as reformas na administrao pblica nos anos 1990, com a implementao de uma administrao mais voltada para a busca dos resultados, com nfase na eficincia e no planejamento.
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Esses valores so voltados para a satisfao do cidado, fazendo ressurgir discusses sobre o tamanho do Estado, o grau de interveno e as formas, relevando-se as questes pblico-privadas, da as privatizaes e as parcerias, enfim, o iderio que materializou as referidas reformas, com grande nfase na passagem de funes pblicas para novis entidades, na seara privada, com as vistas voltadas promoo de maior governana. Esses modelos repercutem em todos os rgos da administrao pblica, e o presente estudo demonstra que os modelos citados no so molduras estanques de representao da coisa pblica, estando mais para a constatao de imiscuidade dos valores de cada modelo realidade existente na administrao pblica brasileira. 2 Administrao Pblica Patrimonialista Neste ponto da pesquisa, necessrio demonstrarmos os modelos de administrao pblica, do ponto de vista conceitual, iniciandose pela administrao pblica patrimonialista, tendo-se em vista as caractersticas clientelistas firmadas em sua ideia conceitual. Este modelo de administrao pblica baseado nos modelos de Estados Absolutistas, mas fortemente firmados nos sculos XVII e XVIII, quando o patrimnio do Monarca Absoluto se misturava com o patrimnio pblico, formando uma linha tnue na distino entre pblico e privado. Prevalece o imaginrio do privado absorvendo o pblico, em uma poca de modelos de Estados no laicos, sendo em verdade Estados Eclesisticos, em que os representantes da monarquia eram figuras praticamente divinas, que representavam, na terra, a vontade de Deus, chancelando-se, nesses termos, mximas, tais como: The King can no do wrong (o Rei nunca erra, em ingls arcaico), ou, como restou clebre, a frase do Rei Sol, Luis XIV, LEtat cest moi (o Estado sou eu), deixando bem clara a sibilina, praticamente inexistente, poca, distino entre o pblico e o privado, tornando propcio, assim, modelo que acarreta corrupo e nepotismo. Um modelo como esse gera, por certo, o clientelismo, a troca de favores, o prevalecimento de interesses privados em detrimento do interesse pblico, faz surgir um modelo do pblico vinculado ao parti-

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cular sem a referncia de interesse pblico, como princpio norteador das condutas estatais. Nessa linha de pensamento, podemos observar as consideraes a seguir, sobre Patrimonialismo:
O patrimonialismo, organizao poltica bsica, fecha-se sobre si prprio com o estamento, de carter marcadamente burocrtico. Burocracia no no sentido moderno, com o aparelhamento racional, mas da apropriao do cargo o cargo carregado de poder prprio, articulado com o prncipe, sem anulao da esfera prpria de competncia. O Estado ainda no uma pirmide autoritria, mas um feixe de cargos, reunidos por coordenao, com respeito aristocracia do subordinado. A comercializao da economia, proporcionando ingressos em dinheiro e assegurando o pagamento peridico das despesas, permitiu a abertura do recrutamento, sem que ao funcionrio incumbissem os gastos da burocracia, financiando os seus dependentes (FAORO, 1975, p. 84).1

Neste particular da nossa pesquisa, visvel restou a existncia de duas espcies de patrimonialismo, uma que vamos chamar de patrimonialismo poltico-administrativo, perceptvel na conduta dos servidores pblicos, dos chefes, dos gestores, dos administradores, dos polticos, gerando uma conduta privatista da coisa pblica, na qual prevalece o interesse privado, subjugando o interesse coletivo, o interesse pblico. A outra espcie que tambm se identifica e, dessa forma, mais cristalinamente, o que chamaremos de patrimonialismo institucional, ou institucionalizado, ou seja, as prticas patrimonialistas saem do campo do imaginrio, ou de uma subcultura, para integrar as instituies, existente de forma pblica, nas normas vigentes no Pas, misturando-se nas instituies, que no modelo constitucional atual, dizem-se democrticas, sendo, portanto, possvel ver, de forma explcita e pblica, resqucios de patrimonialismo nas instituies estatais atuais.

Quanto aos funcionrios do modelo patrimonialista de administrao pblica, o mesmo autor se posiciona: Mas os funcionrios ocupam o lugar da velha nobreza, contraindo sua tica e seu estilo de vida. O luxo, o gosto sunturio, a casa ostentatria so necessrios aristocracia. O consumo improdutivo lhes transmite prestgios, prestgio como instrumento de poder entre os pares e o prncipe, sobre as massas, sugerindo-lhes grandeza, importncia, fora (FAORO, 1975, p. 85).

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Nestes termos, contextualizando a espcie de Estado visualizado pelo patrimonialismo, manifesta-se com propriedade nestes autores:
Ele fazia sentido no tempo do Estado Liberal do Sculo XVIII: um Estado pequeno dedicado proteo dos direitos de propriedade; um Estado que s precisava de um parlamento para definir as leis; de um sistema judicirio e policial para fazer cumpri-las, de foras armadas para proteger o pas do inimigo externo e de um Ministro das Finanas para arrecadar impostos (PEREIRA; SPINK, 2009, p. 26).

2.1 Patrimonialismo Poltico-administrativo Com o delineamento feito sobre o conceito de administrao pblica patrimonialista, resta-nos os respectivos comentrios a respeito das modalidades acima citadas, isto , traarmos os marcos do que acima chamamos de patrimonialismo poltico-administrativo, enquanto condutas polticas, ou administrativas, imbudas no esprito clientelista, na troca de favores, nos privilgios, to danosos ao esprito pblico, da igualdade de oportunidades e da democracia. No aspecto do pargrafo acima, a Histria do Brasil muito rica em exemplos, de modo que passaramos vrias e vrias folhas somente trazendo exemplos da nossa recente histria em que possvel se ver casos de patrimonialismo, de modo que optamos por fazer um corte divisor entre momentos histricos com cronologia diametralmente oposta, desde que relatadas por literatura sobre fatos de tal jaez, podendo se verificar a existncia deste tipo de administrao pblica desde a chegada do Rei de Portugal aqui no Brasil, em 1808, fugindo das tropas francesas de Napoleo Bonaparte. Em momento bem posterior fatos de clientelismo, j na chamada Nova Repblica, escolhido este momento por ser ps regime militar, implantado em 1964, sendo momento bem significativo do chamado retorno democracia, chegando Constituio Federal hoje vigente, dita como sendo cidad, como veremos abaixo no tpico a respeito do patrimonialismo institucional. Com o corte cronolgico feito acima, poderamos citar uma rica lista de exemplos ocorridos em relatos de ordem histrica, mas citaremos apenas alguns poucos para bem ilustrar tal espcie de clientelismo e por dessa forma atingir as finalidades deste trabalho, seno vejamos o que afirma-se, no trecho abaixo:
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Para fugir censura, o Correio Braziliense, primeiro jornal brasileiro, era publicado em Londres. Seu fundador o jornalista Hiplito Jos da Costa, nasceu no Rio Grande do Sul e deixou o Brasil quando tinha dezesseis anos. Formou-se em Coimbra e morou dois anos nos Estados Unidos. [...] O mesmo Hiplito que defendia a liberdade de expresso e idias liberais acabaria inaugurando, porm, o sistema de relaes promscuas entre Imprensa e o Governo no Brasil. Por um acordo secreto, D. Joo comeou a subsidiar Hiplito na Inglaterra e a garantir a compra de um determinado nmero de exemplares do Correio Braziliense com o objetivo de prevenir qualquer redicalizao nas opinies expressas no jornal. Segundo o historiador Barman, por esse acordo, negociado pelo embaixador portugus em Londres, D. Domingos de Sousa Coutinho, a partir de 1812 Hiplito passou a receber uma penso anual em troca de crticas mais amenas ao Governo de D. Joo, que era um leitor assduo dos artigos e editoriais da publicao. O pblico nunca tomou conhecimento desse acordo, afirma o historiador (GOMES, 2007, p. 135-136).

Ainda no sentido de exemplos histricos de patrimonialismo, temos um trecho abaixo citado, quando da chegada no Brasil da Famlia Real, e os respectivos funcionrios da Coroa, em que bem demonstra a ideia da mistura do pblico com o privado, sobretudo na questo da propriedade privada, seno vejamos:
Mais complicado foi encontrar habitao para os milhares de acompanhantes da corte, recm-chegados a cidade que ainda era relativamente pequena, com apenas 60.000 habitantes. Por ordem do Conde dos Arcos, criou-se o famigerado sistema de aposentadorias, pelo qual as casas eram requisitadas para uso da nobreza. Os endereos escolhidos eram marcados nas portas com as letras PR, iniciais de Prncipe Regente, que imediatamente a populao comeou a interpretar como Ponha-se na Rua (GOMES, 2007, p. 148).

V-se cristalinamente como a coisa pblica era tratada, de modo a prevalecer o privado em relao ao pblico, devendo-se ressaltar que tais fatos ocorreram j no sculo XIX, aps 1808, materializando-se um esprito claramente absolutista, o qu nos permite afirmar que o patrimonialismo tem ntidas razes com os Estados Absolutistas. Para no se ficar pensando que tais fatos so coisas do passado, e com a Proclamao da Repblica toda esta prtica deixou de ser feita, ou os ideais republicanos aboliram de vez as mazelas da monarquia, trouxemos citaes mais recentes, de fato histricos mais

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atualizados, como escndalos envolvendo corrupo e chantagem, j na Nova Repblica, momento histrico importante, o primeiro governo civil, ps golpe militar de 1964, assim manifestado:
A coleta de informaes para A Repblica dos Padrinhos comeou em maro de 1987, numa investigao concluda apenas em junho deste ano. Quando o presidente Jos Sarney nomeou para a chefia do Ministrio do Planejamento, cargo rigorosamente tcnico, um poltico sem expresso, candidato ao governo de Minas Gerais, hbil na troca de favores polticos, forneceu o ponto inicial do livro. [...] A palavra planejamento em breve seria uma espcie de cmica provocao. Parlamentares corriam Seplan em busca de dinheiro para suas bases; iam sem projeto, apenas com o pedido e, na maioria das vezes, com a garantia de que achavam o mandato presidencial de cinco anos ideal para o pas. Os pedidos no eram submetidos a exame tcnico. O critrio era a importncia de quem pedia, se amigo ou inimigo. O processo chegava a tal ponto que o presidente Sarney assinava liberao de verbas sem fundos, sem cobertura oramentria (DIMENSTEIN, 1988, p. 7-8).

Esses exemplos so ricos em demonstrar os desmandos com a administrao pblica no Brasil, e tais prticas vem de longe como restou citado acima, no havendo dvidas de que nos dias hodiernos ainda se pratica patrimonialismo na administrao pblica no Brasil que, nesse caso, pode ser a nvel das polticas pblicas, ou nvel de autoridades administrativas, como vimos acima. 2.2 Patrimonialismo Institucionalizado J o que se convencionou chamar por patrimonialismo institucionalizado aquele que resta demonstrado em corpos normativos do Estado, materializado formal e publicamente nas instituies estatais, ou seja, aquele que j ultrapassou as prticas sorrateiras, s escondidas, para j aparecer publicizado de forma normatizada, podendo ser observado nos prprios diplomas legais ou nas prprias instituies que compem as entranhas do Estado, sempre com uma conotao ou finalidade mais privatista, privilegiadora, do que propriamente pblica. Nesta seara, tambm fizemos um corte histrico para demonstrar que tal prtica vem de longe, epistemologicamente falando. Nesse ponto, escolhemos como objeto de estudo a nossa primeira Constituio, que foi a Imperial, de 1824, ps Independncia do Brasil, em face da
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Metrpole, Portugal, e a de 1988, Constituio Federal vigente, sendo possvel observar a existncia de dispositivos que demonstram a prtica de condutas patrimonialistas. Cabe observar que estamos falando da Constituio, considerada, do ponto jurdico, o mais alto diploma legal existente em um pas, j que ele quem estabelece a existncia do prprio ente estatal, normatiza o poder, a forma de aquisio deste poder, o seu exerccio, os direitos das pessoas, e outras normas. Neste particular, podemos citar, na Constituio Imperial de 1824, alguns artigos que nos remetem a ideia de patrimonialismo, vejamos no Art. 99. A pessoa do Imperador inviolvel e sagrada: ele no est sujeito a responsabilidade alguma (NOGUEIRA, 2001, p. 23). Como ficou dito acima, essa a chamada teoria da irresponsabilidade absoluta, bem permeada na Idade Mdia e nos Estados Absolutistas (dos ingleses, The King can do no wrong). Sobre a nomeao de funcionrios, podemos citar o Art. 102:
O Imperador o chefe do Poder Executivo, e o exercita pelos seus Ministros de Estado. So suas principais atribuies: [] II nomear Bispos e prover os benefcios Eclesisticos; III nomear magistrados; IV prover os mais empregos civis e polticos (NOGUEIRA, 2001, p. 24).

Com tais poderes, o preenchimento de tais cargos pblicos ficava na competncia do Imperador que amesquinhava pelas naturais trocas de favores e clientelismo. O ttulo 5 da Constituio tratava do Imperador, e o captulo III, da Famlia Real e sua Dotao, estabelecendo vrios dispositivos, atribuindo dotaes aos membros da Famlia Real, em casos como casamento, sucesso no Imprio etc., estabelecendo o Art. 114. o seguinte:
A Dotao, Alimentos e Dotes de que falam os artigos antecedentes sero pagos pelo Tesouro Pblico, entregues a um mordomo, nomeado pelo Imperador, com quem se podero tratar as aes ativas e passivas, concernentes aos interesses da Casa Imperial (NOGUEIRA, 2001, p. 39).

Todos esses dispositivos tratam do modelo patrimonialista, em que se torna difcil perceber a linha que distingue o pblico do privado, e para no se argumentar que tais prticas ocorreram somente no passado, passemos a citar exemplos na Constituio Federal vigente. Sobre o Tribunal de Contas, Art. 71,
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O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas, ao qual compete: I apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio, que dever ser elaborado em sessenta dias a contar do seu recebimento (BRASIL, 1988).

Assim, a Constituio Federal atribuiu competncia ao Tribunal de Contas apenas para emitir parecer prvio, deixando o julgamento de tais contas a cargo do Congresso Nacional, que far julgamento poltico, e no tcnico (BRASIL, 1988). Sobre a competncia para nomeao de Ministros de Estado, segundo o Art. 84, Compete privativamente ao Presidente da Repblica: I nomear e exonerar os Ministros de Estados [...] (BRASIL, 1988). Aqui temos o clientelismo partidrio, em que os ministrios so fatiados pelos partidos, s vezes, com adversrios ideolgicos do prprio governo, gerando o que antes se falava em troca de favores, j que a Constituio Federal no estabeleceu um mnimo de requisitos para a nomeao de ministros. Sobre o famoso quinto constitucional, em que se questiona a possibilidade de nomeao de membros do Ministrio Pblico e dos advogados para, sem concurso pblico, assumirem a importante funo de Desembargadores dos Tribunais, culminando em nomeaes polticas, vejamos:
Art. 94. Um quinto dos lugares dos Tribunais Regionais Federais, dos Tribunais dos Estados, e do Distrito Federal e dos Territrios ser composto de membros do Ministrio Pblico, com mais de dez anos de carreira, e de advogados de notrio saber jurdico e de reputao ilibada, com mais de dez anos de efetiva atividade profissional, indicados em lista sxtupla pelos rgos de representao das respectivas classes (BRASIL, 1988).

Vejamos, ainda, e por fim, o art. 19 dos Atos das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT, que tratou de tornar estveis servidores sem concurso pblico:
Art. 19. Os servidores pblicos civis da Unio, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municpios, da administrao direta, autrquica e das fundaes pblicas, em exerccio na data da promulgao da Constituio, h pelo menos cinco anos continua dos, e que no tenham sido admitidos na forma regulada no art. 37 da Constituio, so considerados estveis no servio pblico (BRASIL, 1988).
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Poderamos, ainda, citar outros, como o art. 37, V da CF., que trata dos Cargos em Comisso, o art. 84, inc. XIV da CF, que trata da nomeao pelo Presidente da Repblica dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, contudo j resta cristalino a existncia de clientelismo no interior da mais importante lei do Pas, a Lei Constitucional, o que uma pena, pois a finalidade de to nobre diploma legal, por certo, no esta, e sim estabelecer o Estado e os direitos do cidado, ficando patenteada a existncia daquilo que ns chamamos de patrimonialismo institucional, afora as legislaes dos Estados-Membros da Federao e dos Municpios. 3 Adminidtrao Pblica Burocrtica Entende-se por administrao burocrtica aquela cuja legitimidade baseia-se em normas legais racionalmente definidas. As burocracias tm sua fonte de legitimidade no poder Racional-Legal. Em seu tipo ideal, as organizaes so sistemas sociais racionais, tendo como caractersticas o formalismo e a impessoalidade. Esse modelo de administrao pblica surge na poca da sedimentao do modelo estatal conhecido por Estado Liberal, decorrente tal forma de fenmenos histricos como a Revoluo Francesa e a Revoluo Industrial, marcos caracterizadores do sculo XVIII e XIX, tendo como objetivo combater a corrupo e o nepotismo patrimonialista, que permeava as administraes precedentes, sobretudo aquelas baseadas no modelo dos Estados Absolutistas, como j restara acima citado. A administrao patrimonialista, em regra, vinculada as idias clientelistas, gerando prvia desconfiana dos administradores pblicos, sendo necessria a implementao de controles rgidos dos processos pblicos, para inviabilizar as mazelas deste modelo. Dessa forma, podemos colacionar importantes lies:
Entre os fatores de importncia incontestvel esto as estruturas racionais das leis e da administrao, pois que o moderno capitalismo racional no necessita apenas dos meios tcnicos de produo, mas tambm de um sistema legal calculvel e de uma administrao baseada em termos de regras formais (WEBER, 2009b, p. 31).

A administrao pblica burocrtica tem seus traos prprios que lhe so caractersticos, enquanto uma anttese administrao
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pblica patrimonialista, sendo princpios orientadores do seu desenvolvimento: profissionalismo, ideia de carreira, hierarquia funcional, impessoalidade, formalismo e poder racional-legal, baluartes das ideias do racionalismo na administrao pblica, buscando a melhoria da administrao e dos servios pblicos no enquadramento dos requisitos formais, materializando a qualidade fundamental da administrao pblica burocrtica que a efetividade no controle dos abusos.2 tambm possvel citar pontos negativos da administrao pblica burocrtica, comumente declinados como autorreferncia, ineficincia, incapacidade de voltar-se para o servio aos cidados vistos como clientes, sendo perceptvel tais deficincias com a implementao do modelo burocrtico. Neste particular, da administrao burocrtica, no podemos olvidar que, na poca de sua implementao, prevalecia a ideologia do Estado Liberal, menos interventor na seara privada e na ordem econmica, tambm chamado de estado mnimo, cingindo-se os mesmos em limitar-se a manter a ordem e administrar a justia, garantindo os contratos e a propriedade. Era, poca, um modelo de Estado predecessor ao modelo estatal chamado bem-estar social, ou o Welfare State, caracterizado no sculo XIX e XX. Nessa mesma seara de ideias, est concebido o padro de modelo de Taylor da administrao cientfica, como passo necessrio para superar o que chamou de administrao emprica, sobretudo para de-

Neste diapaso, novamente pedimos vnia para as lies de Weber (2009a, p. 146-147), neste particular acima mencionado, assevera que: Somente a pequena organizao (poltica, hierocrtica, econmica ou de unio) poderia em boa medida dispens-la. Do mesmo modo que o capitalismo, em sua fase atual de desenvolvimento, exige a burocracia ainda que os dois tenham razes histricas diversas , ele constitui tambm o fundamento econmico mais racional por colocar fiscalmente disposio dela os necessrios meios monetrios sobre o qual ela pode existir em sua forma mais racional. Alm de determinadas condies fiscais, a administrao burocrtica pressupe, como fator essencial, determinadas condies tcnicas de comunicao e transporte. Sua preciso exige a ferrovia, o telgrafo, o telefone, e se liga a estes em extenso crescente. Isso em nada seria alterado por uma ordem ocialista. O problema saber (veja captulo II, 12) se esta seria capaz de criar condies semelhantes s da ordem capitalista para uma administrao racional, o que significa precisamente no caso dela: uma administrao rigorosamente burocrtica orientada por regras formais ainda mais fixas. Em contrrio, teramos de novo uma daquelas grandes irracionalidades antinomia da racionalidade formal e racional , que a Sociologia levada a constatar com tanta freqncia.
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senvolver mecanismos de carter cientfico na administrao industrial, como a preparao e o treinamento de profissionais, seno vejamos nas caractersticas abaixo:
E os princpios gerais, nos quais o sistema cientfico difere do sistema comum ou emprico, so de tal modo simples em sua natureza que parece ser razovel descrev-los antes de comear a exemplificlos. Sob o sistema antigo de administrao, o bom xito depende quase inteiramente de obter a iniciativa do operrio e raramente esta iniciativa alcanada. Na administrao cientfica, a iniciativa do trabalhador (que seu esforo, sua boa vontade, seu engenho) obtida com absoluta uniformidade e em grau muito maior do que possvel sob o antigo sistema; e em acrscimo a esta vantagem referente ao homem, os gerentes assumem novos encargos e responsabilidades, jamais imaginados no passado. gerncia atribuda, por exemplo, a funo de reunir todos os conhecimentos tradicionais que no passado possuram os trabalhos e ento classific-los, tabul-los, reduzi-los a normas, leis ou frmulas, grandemente teis ao operrio para execuo do seu trabalho dirio. Alm de desenvolver deste modo uma cincia, a direo exerce trs tipos de atribuies que envolvem novos e pesados encargos para ela (TAYLOR, 2011, p. 40) [Grifo nosso].3

A ttulo de registro por perceber esse fato, devemos registrar que o modelo de administrao pblica burocrtica tem incidncia em paradigmas do Estado moderno, no modelo do estado mnimo, decorrente da ideologia do liberalismo econmico, preconizado por Adam Smith, bem como o Estado do bem-estar, tpico modelo decorrente da efervescncia do sculo XIX, como, por exemplo, o movimento socialista, caracterizando um Estado mais interventor, ressaltando-se que o modelo burocrtico perpasse por esses modelos ideolgicos.

Estabeleceu as seguintes atribuies para caracterizar este tipo de cincia, sendo elas: Estas novas atribuies podem ser agrupadas nos quatro ttulos abaixo: Primeiro Desenvolver para cada elemento do trabalho individual uma cincia que substitua os mtodos empricos. Segundo Selecionar cientificamente, depois treinar, ensinar e aperfeioar o trabalhador. No passado ele escolhia seu prprio trabalho e treinava a si mesmo como podia. Terceiro Cooperar cordialmente com os trabalhadores para articular todo o trabalho com os princpios da cincia que foi desenvolvida. Quarto Manter diviso equitativa de trabalho e de responsabilidades entre a direo e o operrio. A direo incumbe-se de todas as atribuies, para as quais esteja mais bem aparelhada do que o trabalhador; ao passo que no passado quase todo o trabalho e a maior parte das responsabilidades pesavam sobre o operrio (TAYLOR, 2011, p. 40-41).
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3.1 Administrao Pblica Burocrtica no Brasil O modelo de administrao burocrtica no Brasil surge a partir de 1930, poca da acelerao da industrializao brasileira, em que o Estado assume o papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e servios, caracterizando as ideologias j antes citadas do modelo de Estado do bem-estar social. No seria exagerado entender que a implantao da administrao burocrtica uma consequncia da emergncia do capitalismo no Pas, considerando, tal assertiva, para a realidade brasileira, que perfaz o sentido deste tpico, pois, como restou assentado acima, decorrente das ideias weberianas, que o capitalismo exige um modelo de dominao burocrtico, e na seara da administrao pblica o modelo, poca, emergente era a administrao nos moldes burocrticos. Na medida em que h o desenvolvimento industrial e econmico, em um modelo estatal interventor nas searas econmicas, necessrio se faz um maior aparato burocrtico de funcionrios do Estado, inclusive para Gorender (2004), o Estado foi o prprio financiador do desenvolvimento industrial, em certos setores da economia, em face da iniciativa privada no ter suportabilidade financeira para investimentos de tal jaez, como observa:
Durante os anos 30, os porta-vozes dos industriais enfatizaram dois pontos: 1 necessidade de financiamento do Estado para a industrializao; 2 criao pelo prprio Estado de ncleos da moderna indstria de base (ferro e ao, produtos qumicos, petrleo), cuja construo se achava fora do alcance do capital privado. (GORENDER, 2004, p. 71).

Portanto, com o objetivo de modernizar a administrao pblica no Brasil, na poca Varguista, foi criado o Departamento de Administrao do Servio Pblico (DASP), em 1936. A administrao Pblica sofre influncia do modelo de Taylor: racionalizao mediante a simplificao, padronizao e aquisio racional de materiais, reviso de estruturas e aplicao de mtodos na definio de procedimentos. Nesse perodo, foi instituda a funo oramentria, enquanto atividade formal e permanentemente vinculada ao planejamento. No que diz respeito administrao de Recursos Humanos, o DASP representou uma tentativa de formao burocrtica nos mtodos weberianos, baseado no princpio do Mrito Profissional. Apesar das tentativas, no se chegou a aplicar uma poltica de Recursos Humanos.
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Tendo em vista a inadequao do modelo, a administrao burocrtica implantada a partir de 1930 sofreu sucessivas tentativas de reforma. A reforma operada em 1967, pelo decreto-lei n 200, constitui um marco na tentativa de superao da rigidez burocrtica, podendo ser considerada o primeiro momento da administrao gerencial no Brasil. Mediante esse decreto-lei, realizou-se a transferncia de atividade para autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedade de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralizao funcional. 3.2 Caractersticas da Administrao Pblica Burocrtica A administrao pblica burocrtica externa, como j se demonstrou acima de traos bem peculiares, merecendo destaque, at porque atualmente bem incidente e revelador, no atual modelo de administrao pblica, a caracterstica da burocracia, carecendo de nosso estudo tecer maiores comentrios sobre elementos importantes, escolhendo para tanto os seguintes itens: normas racionais legais, escritas e exaustivas, hierarquia, diviso horizontal do trabalho e gerncia das organizaes por administradores profissionais. Importante esse trao, sobretudo porque tais princpios, e modelo de administrao pblica, incidem muito incisivamente nos rgos da administrao, inclusive no rgo objeto de estudo desta pesquisa: corregedorias. Quanto s normas racionais legais, podemos asseverar que as mesmas so vlidas, porque levam aos fins desejados, conferindo a autoridade o poder de coao sobre os subordinados e colocam disposio meios coercitivos capazes de impor disciplina. O poder da autoridade limitado s normas legais. Essas mesmas normas racionais-legais devem ser escritas e exaustivas, pois no seria possvel definir todas as relaes de autoridade dentro de um sistema, de forma racional e precisa sem escrev-las. A necessidade de escrever as normas burocrticas acentua-se ainda mais devido ao carter exaustivo que elas tendem a ter. A caracterstica da hierarquia configura-se em um sistema firmemente organizado de mando e subordinao mtua das autoridades, mediante superviso dos inferiores pelos superiores, sistema esse que oferece ao subordinado a possibilidade de apelar da deciso de
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uma autoridade inferior a outra autoridade superior. A organizao toma a forma de uma pirmide, onde cada superior tem sob suas ordens um determinado nmero de subordinados. O inferior deve obedecer ao superior. Segundo Weber, uma democracia plenamente desenvolvida a hierarquia de funes Monocrtica, ou seja, existe apenas um chefe para cada subordinado, em vez de comisses. A hierarquia bem definida em uma burocracia. 4 Ainda nos requisitos e elementos da administrao pblica burocrtica, temos a diviso horizontal do trabalho, exatamente porque as diferentes atividades so distribudas de acordo com os objetivos a serem atingidos. A distribuio do trabalho em funes realizada em termos de cargos definidos e no em funo das pessoas. A autoridade e a responsabilidade pertencem ao cargo. A diviso do trabalho impessoalmente realizada. O administrador burocrtico um homem imparcial e objetivo, tem como meta cumprir a misso do seu cargo e contribuir para a consecuo dos objetivos da organizao. No existe lugar para o nepotismo na administrao burocrtica. Por fim, temos as organizaes dirigidas por administradores profissionais, pois administrar para o funcionrio burocrata sua profisso, sendo este um especialista que administra em nome de terceiros, em nome dos cidados, quando se trata em administrar o Estado. O administrador burocrtico desenvolve um esprito de fidelidade ao cargo, segundo Max Weber. Ele recebe remunerao em forma de dinheiro e nomeado por tempo indeterminado. O superior tem autonomia de destitu-lo do cargo sendo a garantia que o mesmo tem de assegurar a dependncia do seu subordinado. As

Ou na prpria escrita de Weber (2009a, p. 144): O conjunto do quadro administrativo se compe, no tipo mais puro, de funcionrios individuais (monocracia, em oposio colegialidade, da qual falaremos mais tarde), os quais: 1. so pessoalmente livres; obedecem somente s obrigaes objetivas de seu cargo; 2. so nomeados (e no eleitos) numa hierarquia rigorosa dos cargos; 3. tem competncias funcionais fixas; 4. em virtude de um contrato, portanto (em princpio) sobre a base de livre seleo segundo; 5. a qualificao profissional no caso mais racional: qualificao verificada mediante prova e certificada por diploma; 6. so remunerados com salrios fixos em dinheiro...; 7. exercem seu cargo como profisso nica ou principal; 8. tem a perspectiva de carreira [...]; 9. trabalham em separao absoluta dos meios administrativos e sem apropriao do cargo; 10. esto submetidos a um sistema rigoroso e homogneo de disciplina e controle do servio.
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burocracias so sistemas sociais de grandes dimenses, nos quais o uso de conhecimento especializado essencial para o funcionamento eficiente. Podemos, portanto, resumir esses traos caractersticos em um trecho de Weber, o qual assim se manifesta: As funes mais importantes da vida diria da sociedade so desempenhadas por funcionrios pblicos treinados tcnica, comercial e acima de tudo legalmente (2009b, p. 25), o que podemos ver da importncia da questo da estrita adoo dos requisitos legais-formais, modelo similar s ideias Taylorianas na administrao industrial. Tal modelo subsidia rgos baseados em rgidos processos formais, hierarquia, disciplina e legalidade, como os rgos de controle, como exemplo as corregedorias. 4 Administrao Pblica Gerencial A partir do final da segunda grande guerra do sculo XX, as naes tiveram de se mobilizar para recuperar suas economias e modernizar indstrias a fim de alcanar um novo patamar de bem estar social. As organizaes, que at ento estavam calcadas nas teorias da administrao dentro das abordagens descritivas e normativas tais quais: a Teoria Clssica dos expoentes Taylor e Fayol; a das Relaes Humanas representadas por Elton Mayo e Kurt Lewin; e a Burocrtica de Weber, passaram a demandar uma nova metodologia e conceito na forma de administrar as organizaes para tornar a gesto mais eficiente, eficaz e que gerassem efetividade social, no caso dos governos, transparncia com crescimento econmico e controle oramentrio e financeiro. A teoria das organizaes apresentava ento novas abordagens com conceitos acadmicos mais explicativos e descritivos que os normativos das escolas anteriores, com foco estruturalista, contingencial e sistmico, tendo por base os avanos tecnolgicos inseridos nas operaes cotidianas das empresas. Alguns dos nomes referenciais dessa nova abordagem administrativa foram: Elzioni, Thompson, Maslow, Mcgregor, Likert e John Woodward. Conforme define e contextualiza Moreira Neto (1998), confirmase um movimento de consolidao de um estado moderno mais gil com a adeso aos paradigmas da gesto gerencial nos atos de governo:
[...] A transio da administrao burocrtica clssica, herdada da tradio continental europia, densamente impregnada da viso
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estatista, com seu corte hierrquico e autoritrio de inspirao franco-prussiana, para a administrao gerencial moderna, fortemente influenciada pela postura pragmtica das mega-empresas assim como pela exigncia de transparncia praticada no mundo anglo-saxnico, desloca o foco de interesse administrativo do Estado para o cidado, do mesmo modo que, antes, a transio da administrao patrimonialista, que caracterizava o absolutismo, para a administrao burocrtica, j havia deslocado o foco de interesse do Monarca para o Estado (p.39).

Tratando o assunto sob o vis da teoria econmica de Keynes, a qual naquela poca era a tese mais defendida por especialistas e acadmicos para o soerguimento dos pases, aps a crise econmica de 1929, podemos verificar que o conceito Keynesiano defendia a participao do Estado como interventor na economia de mercado para impulsionar a acelerao do desenvolvimento dos pases, dando azo ao modelo de bem estar social. Nesse decorrer cronolgico podemos observar, sobretudo, com a crise econmica na dcada de 1970, mormente com a crise do Petrleo, por influncia da OPEP, a necessidade de reformas dos setores pblicos, mais especialmente implementadas na dcada de 1980, a exemplo das reformas da Gr Bretanha, perodo de Margareth Tatcher, bem como nos EUA, enaltecidas de forma exitosa, como as experincias neozelandesas, sobretudo voltadas, tais reformas ao setor pblico e medidas foram adotadas buscando alcanar maior eficincia nos resultados almejados pelo servio pblico com um maior controle financeiro, manter sustentvel para os governos a relao custo (disponibilidades financeiras) e benefcio (melhor prestao de servios pblicos), seno vejamos, exemplos de medidas adotadas nesse sentido.5

Segundo Kate Jenkins (2009), no caso do Reino Unido, pode-se citar que: A primeira e, em vrios sentidos, a mais crucial iniciativa foi a Iniciativa do Gerenciamento Financeiro (IGF). [...] O documento enfatizava a importncia da informao, de deixar clara a responsabilidade e a autoridade e a importncia de delegar decises ao nvel mais efetivo. O primeiro passo foi a IGF desenhada para introduzir sistemas de informao gerencial nos departamento de Estado. [...] Para que os departamentos administrassem com eficincia seus recursos, era necessrio um sistema de informaes que mostrasse o quanto era gasto, com o qu e por quem, em cada departamento. [...] A primeira-ministra havia criado uma pequena unidade para dirigir o que era conhecido por escrutnio. Escrutnio era um processo de reviso e avaliao que examinava uma rea especfica de uma poltica, no que

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Os exemplos das reformas na Nova Zelndia, no perodo de 1984 a 1994, so bastantes significativos, e bem similares reforma gerencial no Brasil, na dcada de 1990, com bem deixa demonstrado Ruth Richardson, no livro Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial, calcada, aquelas reformas nos princpios do Controle estratgico, objetivos claros, descentralizao, accountability, competio e pressuposto do setor privado. Importante ponto para se reconhecer nas reformas neozelandesas fora a nfase na descentralizao, com a questo das privatizaes, como citou, a autora acima mencionada, em trecho que assevera:
Finalmente, no caso da Nova Zelndia, planos econmicos que falharam no passado deixaram o pas com o nus de uma grande dvida pblica. A privatizao dava ao governo os meios de reduzir os riscos gerais, reduzindo o dbito no seu balano (RICHARDSON, 2009, p. 224).

Caracterizando outro ponto basilar nas reformas fora a questo da responsabilidade fiscal, onde se estabeleceram polticas pblicas voltadas para modernizar a poltica contbil e fiscal da administrao pblica neozelandesa, introduzindo trs grandes medidas: a uma, a aprovao de uma Lei do Setor Estatal, a duas, aprovao de um Estatuto de Finanas Pblicas, e em terceiro lugar, uma Lei de Responsabilidade Fiscal, sendo um grande avano no sentido de controle e responsabilizao, vejamos, no trecho abaixo transcrito:
Foram introduzidas trs iniciativas legislativas na moderna era da administrao fiscal. A Lei do Setor Estatal de 1988 libertou as relaes patronais do ncleo do setor estatal e criou um regime descentralizado de administrao, no qual o enfoque o desempenho para a contratao e a contabilidade voltada para os resultados. O Estatuto de Finanas Pblicas de 1989 introduziu maiores reformas na administrao financeira, tais como a contabilidade por competncias e a exigncia da elaborao de um balano do

dizia respeito aos gastos, e fazia algumas perguntas simples sobre as suas operaes, do tipo quanto custou, quem foi o responsvel e quais foram os resultados. [...] O escritrio da Auditria Nacional, na sua reviso do Programa do Escrutnio, em 1985, descobriu que mais de 1 bilho de libras haviam sido poupados nos primeiros quatro anos do programa, por causa das economias feitas pelos 150 escrutnios realizados pela Unidade de Eficincia. Foi a partir desse processo que se desenvolveram as mudanas conhecidas como Iniciativa Prximos Passos (p. 203-205).

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Estado. [...] Isso levou a outra iniciativa-chave legislativa no setor das reformas pblicas a Lei de Responsabilidade Fiscal de 1994. Essa lei foi vista como um marco na legislao. Ela estabelece uma estrutura estatutria para a conduo responsvel da poltica fiscal. (...) A lei procura reverter a tendncia institucional ou poltica que geralmente leva ao crescimento dos gastos do governo e a dficits fiscais financeiros (RICHARDSON, 2009, p. 227).

De uma forma geral, os princpios norteadores do gerencialimo baseiam-se nos seguintes fatores: interesse pblico, responsabilidade (accountability), descentralizao, participao social (capital social), transparncia, honestidade, liderana e eficincia. O interesse pblico a finalidade da administrao pblica, embora, como indicado, j se reconhea que, em muitos casos, o Estado e um sem nmero de entidades de colaborao criadas pela sociedade civil. De qualquer forma, tanto nas reas exclusivas da administrao pblica estatal quanto nas compartilhadas, o interesse pblico dever ser sempre perseguido com impessoalidade pelos agentes dele encarregados. A responsabilidade, tanto perante o Estado quanto perante a sociedade, envolve a submisso dos entes, dos rgos e dos agentes pblicos a tipos de fiscalizao e controle, do ponto de vista formal, aqueles existentes no ordenamento jurdico, bem como ao controle de participao social, com atores importantes decorrentes de uma sociedade plural que assegure a participao e cobrana, caracterstica decorrente de modelos democrticos. A descentralizao configura-se como um trao marcante do gerencialismo, na medida em que funes e comandos de poderes estatais que, em regra, ficavam enclausurados nos agentes hierrquicos ou entidades da administrao pblica, agora possvel o trespasse para outros setores, no necessariamente pblico, surgindo, com isso, novos atores no cenrio pblico, possibilitando tambm, como dito no item acima, maior participao social e controle. A participao social, tambm caracterizada como capital social, por meio da qual ser possvel adotar modelos em que vrios setores da sociedade participe de funes estatais, promovendo redes de participao social, cidadania e, nesse aspecto, sempre oportuno lembrar o grandioso trabalho de Robert Putnam, no livro Comunidade e Democracia a Experincia da Itlia Moderna, em que deixa
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bem clara a relao de capital social com desenvolvimento, cidadania, participao e democracia, como formas de gesto participativa da sociedade civil em resolues de problemas de governo.6 A transparncia decorre da necessria motivao das decises, da abertura do acesso s informaes, do contraditrio e da aceitao da participao popular na forma e pelos meios que sejam compatveis com um razovel nvel de eficincia. A honestidade, no caso, funcional, impe ao agente pblico o dever de declarar eventuais impedimentos e de proteger de todo modo o interesse pblico, ainda que isso lhe possa causar prejuzos pessoais. A liderana significa o conjunto de atitudes dos agentes pblicos no sentido de implementar aes voltadas para o empreendedorismo e proatividade nas aes pblicas, mantendo naturalmente os vnculos normativos, mas no to arraigados ao modelo burocrtico. A eficincia a procura do equilbrio entre os custos e benefcios da adoo de polticas pblicas, procurando realizar da melhor forma os servios dos setores pblicos, com um custo que seja satisfatrio e razovel, procurando no manter situaes custosas, ou deficitrias para os entes estatais, numa relao que com o menor custo possvel possa se atingir os interesses dos cidados, no sentido da satisfao da demanda dos mesmos junto a iniciativa pblica. No Brasil, j poderamos falar em gerencialismo com o Decreto-Lei n 200/67, que realizou a Reforma Administrativa no Regime

Em suas prprias palavras, manifesta-se Putnam (2009, p. 183-186): Os sistemas de participao cvica so uma forma essencial de capital social: quanto mais desenvolvidos forem esses sistemas numa comunidade, maior ser a probabilidade de que seus cidados sejam capazes de cooperar em benefcio mtuo. [...] Analogamente, como vimos no captulo 4, existe uma forte correlao entre associaes cvicas e instituies pblicas eficazes. A teoria formulada neste captulo ajuda a explicar por que o capital social, corporificado em sistemas horizontais de participao cvica, favorece o desempenho do governo e da economia, e no oposto: sociedade forte, economia forte; sociedade forte, Estado forte.* Mestre em Gesto Pblica para o Desenvolvimento do Nordeste MPANE. Ps-Graduado Lato sensu em Gesto de Governo, pela Universidade de Pernambuco UPE. Especialista em Direito Constitucional pela Universidade Federal de Pernambuco, Especialista em Direito Administrativo pela Universidade Federal de Pernambuco. Bacharel em Direito pela Universidade Catlica de Pernambuco. delegado de Polcia no Estado de Pernambuco e presidente da 2 Comisso Permanente de Disciplina Sindicncia Administrativa da Corregedoria Geral da SDS.

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Militar, iniciado em 1964, com o objetivo especfico de descentralizar a administrao pblica, enfatizando a figura da criao de entes estatais, como as autarquias, fundaes e empresas estatais (empresas pblicas e sociedades de economia mista), descentralizando o poder central e assim enaltecendo a chamada administrao indireta. A criao de um nmero significativo de empresas da administrao indireta, teve tambm o objetivo de tornar a gesto mais especializada e gil, com a introduo de novo contingente funcional operacional e tcnico, sendo a poca da criao de grandes empresas estatais. No incio dos anos 1980, o governo militar do Presidente Joo Batista Figueiredo lanou mo de uma nova iniciativa para dar agilidade na gesto do Estado, com a criao do Ministrio da Desburocratizao, cujo principal programa era a revitalizao e a celeridade dos trmites processuais na mquina pblica quela poca, j bastante ineficiente e muito pesada, com um rol enorme de organizaes da administrao indireta. O segundo momento das aes do Ministrio da Desburocratizao foi a criao do Programa Nacional de Desestatizao, como forma explcita de reconhecer a ineficcia de muitas organizaes da administrao descentralizada, estimuladas pelo Decreto-Lei 200/67. Com o advento da Constituio Federal de 1988, decorrente da retomada democrtica de 1985, com a eleio do Presidente Tancredo Neves, e a posse do vice-presidente Jos Sarney, esse perodo, embora representasse uma grande vitria democrtica, entretanto, foi marcado por uma paralisao das aes de gesto gerencial. Nesse perodo, culpava-se a alta burocracia, pelas formas conservadoras e burocrticas, pela crise do Estado, na medida em que favorecera seu crescimento excessivo. Verifica-se uma pesada mquina estatal com grande dficit pblico, atribudo em parte pelo gigantesco tamanho do Estado, enquanto modelo baseado nas ideias do Welfare State, necessitando ser repensado este modelo e ser reformado o setor pblico. Por volta do ano de 1990, na era do governo de Fernando Collor de Melo, iniciou-se um processo de desestatizao com o fechamento de diversas organizaes da administrao indireta, e privatizao de outras, alm da abertura de mercado aos produtos importados como forma de gerar maior competitividade de mercado, dentro de um novo paradigma de uma economia internacional que comeava o perodo de globalizao.
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Somente no perodo do Governo Fernando Henrique Cardoso, acontece a chamada Reforma do Estado, promovida a partir do ano de 1995, inicialmente com a criao do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE), e nomeao do Ministro Jos Carlos Bresser Pereira, com a criao de vrias agncias, privatizaes e por fim com a Emenda Constitucional n 19/98, chamada de Emenda da Reforma Administrativa. Inicia-se, efetivamente, a adoo dos paradigmas de gesto gerencial com os seguintes princpios basilares: nfase na qualidade e produtividade numa reao crise do Estado burocrtico e patrimonialista; Atendimento ideologia neoliberal, com a defesa da tese do Estado mnimo, e a participao efetiva de organizaes sociais e no governamentais, para o desenvolvimento de aes sociais eficazes s quais no eram alcanadas pelos governos. Criao da responsabilizao fiscal, que restou materializada no ano de 2000, atravs da Lei de Responsabilidade Fiscal n 101/ 2000, a qual tem por finalidade fiscalizar a gesto contbil e oramentria, lanando novos paradigmas, metas fiscais e responsabilidades objetivas aos gestores pblicos, quanto ao controle econmico e financeiro nos entes federativos, e em todas as entidades e organizaes pblicas da administrao direta e indireta. Introduo das Agncias Reguladoras, como metodologia gerencial de fiscalizar, disciplinar e gerar o marco regulatrio dentro de um novo contexto, macro e micro econmico nacional e internacional. Valorizao tcnica e profissional do servidor, promovendo planos de carreira, com a finalidade de tornar a gesto gerencial efetiva, com um corpo de servidores preparados tecnicamente, capazes de absorver as novas demandas operacionais e estratgicas determinadas pelo interesses sociais, e do novo mundo ps-moderno e globalizado. Quanto propriedade do Estado, ou os setores pblicos, importante recordar a lio do prprio Bresser Pereira, quando asseverou que, em relao privatizao, esta ficaria restrita s empresas estatais

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que tinham por finalidade a produo de bens e servios para o mercado, seno vejamos como coloca o tema, o referido autor:
No outro extremo no setor de bens e servios para o mercado , a produo dever ser em princpio realizada pelo setor privado. Por isso o programa de privatizao em curso. Pressupe-se que as empresas sero mais eficientes se controladas pelo mercado e administradas privadamente. Da deriva o princpio da subsidiariedade: s deve ser estatal a atividade que no puder ser controlada pelo mercado. Alm disso, a crise fiscal retirou do Estado a capacidade de realizar poupana forada e investir nas empresas estatais, o que tornou aconselhvel privatiz-las. Essa poltica est de acordo com a concepo de que o Estado moderno que prevalecer no sculo XXI dever ser um Estado regulador e transferidor de recursos, e no um Estado executor (BRESSER PEREIRA, 2009, p. 259-260).

Nos dias atuais, a gesto pblica gerencial mantm ainda mais forte a participao da sociedade. As organizaes sociais e as da sociedade civil, por exemplo, aprimoram e exigem cada vez mais resultados de melhorias sociais, accountability, transparncia dos atos desde rbita governamental, com a procura da obteno de resultados efetivos sociedade como um todo. O foco desse modelo de gesto voltado para o cidado, e no para os prprios procedimentos, como no modelo burocrtico, apesar de coexistirem, ainda, com o escopo burocrtico e heranas patrimonialistas encravadas no modelo mental da gesto pblica brasileira, certamente demorando alguns anos para o gerencialismo ser assimilado por completo. Da a importncia da diuturna capacitao dos servidores para compreender o novel modelo de gesto. 6 Consideraes finais Pelos modelos de administrao pblica acima transcritos, fora possvel perceber, mormente da relao de implementao de novos paradigmas, decorrentes, em regra, das chamadas reformas administrativas, as seguintes consideraes, abaixo mencionadas. Temos um ciclo de reformas administrativas, em que se vislumbrou primeiro uma administrao patrimonialista, depois uma administrao burocrtica e atualmente uma administrao gerencial, no significando, contudo, dizer, na atualidade, um modelo de administrao pblica estanque, baseado em apenas um dos modelos citados, no havendo um modelo puro, baseado em uma dessas formas.
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Em verdade, possvel se ver, nos dias hodiernos, tanto do ponto de vista da estrutura jurdica das instituies, como no mbito poltico das decises de polticas pblicas o incremento dos modelos patrimonialista, burocrticos e gerenciais, pois, nesse aspecto, verificamos que h, em verdade, fuso de elementos culturais diferentes, ou at antagnicos, em um s contexto, continuando perceptveis alguns sinais originrios. Diante desse quadro, lembramo-nos da palavra sincretismo, j que resultado da conjugao de modelos que, em regra, so antagnicos, que um decorre de uma reforma administrativa para suplantar a antecedente. Ento um modelo que admitisse propostas contraditrias seria um modelo sincretista, por admitir elementos de cada uma delas, como ns culminamos por observar nas descries destas linhas, acima citadas. Considerando essas circunstncias, de se vislumbrar que, mesmo em um modelo que preserva valores burocrticos, com exemplos, ainda, de patrimonialismo, mister que as caractersticas do novo modelo surja de forma veemente no gestor, que empreenda, dentro do possvel normativo, e que busque alcanar maior eficincia e resultados prticos voltados para o cidado. Os rgos da Administrao Pblica sofrem desse influxo de caractersticas, de administrao burocrtica, com confluncia de interesses patrimonialistas, devendo caminhar para uma gesto que propicie os valores do gerencialismo, inserindo os princpios da Administrao Gerencial na atividade do Controle Interno. Por fim, consideramos que o desafio do gestor pblico em buscar maximizar os resultados de eficincia, eficcia e efetividade, no equilbrio do procedimento (burocracia) e da gesto (gerencialismo), e que esta gesto seja baseada na responsabilidade, imbuda no esprito pblico, como a finalidade da reforma dos anos 1990, sabendo das incomensurveis dificuldades que existiro em enfrentar a mudana de paradigma do cenrio pblico, j demonstrados nas ticas patrimonialistas e burocrticas. Nesse aspecto, a perspectiva que as instituies pblicas trilhem o caminho que o curso da Histria demonstrou, passando do Monarca Absoluto (clientelismo), ao modelo da administrao pblica voltada para os interesses internos, do Estado (burocrtica), che320
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gando ao ponto de que a mquina estatal tenha por foco a satisfao efetiva dos interesses do cidado (gerencialismo), fechando o ciclo: do Monarca ao Estado e, deste, ao cidado.

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RESUMO
Este artigo teve por finalidade realizar um estudo sobre Administrao Pblica no Brasil, levando em considerao a influncia dos movimentos ideolgicos como as Monarquias, a formao do modelo de Estado liberal, capitalismo, assim como as reformas decorrentes de movimentos reformistas das dcadas de 80 e 90, no mundo e no Brasil, formando o iderio em torno do Patrimonialismo, enquanto modelo de administrao pblica baseada no clientelismo e na inverso do pblico, em nome do privado, no modelo Burocrtico de administrao, onde se enaltecem princpios como profissionalismo, carreira e hierarquia funcional, impessoalidade, formalismo e poder racional-legal, inviabilizadores do clientelismo, e, ainda, um modelo de administrao que procure privilegiar os anseios do cidado, baseado na ideia do gerencialismo. Por meio da reviso bibliogrfica e documental, possvel vislumbrar que esses modelos de Administrao Pblica no Brasil no se caracterizam como modelos estanques, e sim passam por uma simbiose no perpassar histrico das instituies pblicas brasileiras, denotando uma verdadeira simbiose dos modelos. PALAVRAS-CHAVE: Patrimonialismo. Burocracia. Gerencialismo. Simbiose de Modelos.

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Graham Stephan Bentzen Campelo

ABSTRACT
This article had aimed to carry out a study on Public Administration in Brazil, taking into consideration the influence of ideological movements such as monarchies, the formation of the Liberal State Model, capitalism, as well as the reforms resulting from the reformist movements of 80s and 90s, in the world and in Brazil, forming the ideology around the Patrimonialism, while public administration model based on patronage and in the inversion of the public investment on behalf of the private, the Bureaucratic model of administration, which lauded principles such as professionalism, career and functional hierarchy, impersonality, rational-legal formalism and power, derail of patronage, and also a model of administration that seeks to focus on the needs of the citizen, based on the idea of Managerialism. Through literature review and documentary it is possible to discern that these models of Public Administration in Brazil are not characterized as watertight models, but go through an symbiosis pervade the history of Brazilian public institutions, denoting a real symbiosis of models. KEYWORDS: Patrimonialism. Bureaucracy. Managerialism. Symbiosis of Models.

Ci. & Trp., Recife, v.34, n. 2, p. 297-324, 2010

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