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A intensificao dos desastres naturais, as mudanas climticas e o papel do Direito Ambiental

Dlton Winter de Carvalho1 Fernanda Dalla Libera Damacena2

Sumrio: 1. Introduo. 2. Poltica climtica nacional e internacional: aspectos genricos. 2.1. Caracterizando o fenmeno das mudanas climticas. 2.2. Mudanas Climticas e catstrofes naturais. 3. Gerenciamento do risco como forma de preveno aos desastres: uma atuao conjunta de vrios setores. 3.1.1. Poltico e econmico. 3.1.2. Jurdico. 4. Consideraes finais. Referncias.

1. Introduo

Muitos problemas sociais tm um elemento de irreversibilidade (SUSTEIN, 2010, p. 227). Desastres3 com consequncias irreversveis e prejuzos econmicos incalculveis causados pelos denominados eventos da natureza j fazem parte do noticirio cotidiano da sociedade contempornea mundial. Em mbito nacional, eventos trgicos como os ocorridos no Estado do Rio de Janeiro (Angra dos Reis4, Morro do Bumba5, e, mais recentemente, porm no menos preocupante, na Regio Serrana6) comunicam a necessidade de ateno e, no mnimo, preveno. Situaes
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Doutor em Direito UNISINOS. Mestre em Direito Pblico UNISINOS. Advogado e consultor jurdico. Professor PPGD Unisinos. 2 Graduada em Direito pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos. Especialista em Direito Pblico pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Mestranda - Universidade do Vale do Rio dos Sinos (UNISINOS). Bolsista CAPES. Professora da Unisinos. 3 Os termos desastre e catstrofe sero utilizado como sinnimos. 4 BORTOLOTI, Marcelo. Catstrofe: a tragdia em Angra dos Reis. Veja. Edio 2147. Janeiro/2010. Disponvel em: http://veja.abril.com.br/130110/tragico-absurdo-previsivel-p-054.shtml. Na noite que antecedeu o incio de 2010, a pousada SANKAY foi soterrada por uma avalanche que matou 31 pessoas na Enseada do Bananal, em Ilha Grande - Rio de Janeiro. 5 Em 07 de abril de 2010, aps horas de chuva forte, 47 pessoas morreram em Niteri, aps o desabamento de casas construdas sobre um antigo lixo. PELLEGRINI, Aline. Duas semanas aps temporal, bombeiros mantm buscas no Morro do Bumba de Niteri (RJ) Folha online, 22 de abril de 2010. Disponvel em: http://www1.folha.uol.com.br/folha/cotidiano/ult95u724579.shtml. Acesso em 2011. 6 RUSSO, Natlia. Catstrofe no Rio de Janeiro. Estado. 13 de janiero de 2011. Disponvel em: http://blogs.estadao.com.br/olhar-sobre-o-mundo/catastrofe-no-rio-de-janeiro/. Acesso em: 2011. A sequncia de fortes chuvas na Regio Serrana do Rio de Janeiro causou o que est se tornando uma das maiores tragdias brasileiras: trs cidades praticamente em total destruio e outras trs fortemente afetadas por deslizamentos de terra, desabamento de encostas, soterramento de bairros e alagamentos. Milhares de pessoas perderam as casas, centenas perderam a vida e vrias outras continuam

2 como as exemplificadas requerem uma mudana de postura poltica, econmica, social e jurdica. Certamente, h quem veja uma temporada de chuvas fortes ou a passagem de um fenmeno climtico capaz de varrer uma cidade como um evento corriqueiro e natural, apesar de suas consequncias. Logo, tambm considerar desmedida a preocupao de quem questionam a normalidade desses acontecimentos. De outro lado, os inquietos ao se depararem com a realidade dos fatos, retratada em
nmeros

e documentos, questionam-se a respeito da sua mansa aceitabilidade, de suas

efetivas causas e possveis responsabilidades. Diante desse cenrio, o presente artigo pretende investigar em que medida as denominadas catstrofes podem ser consideradas ou denominadas naturais? Se no, qual seria a parcela de ao ou omisso humana nesse contexto? De forma mais especfica, objetiva-se destacar de que maneira alguns componentes como: atitude poltica, econmica e social, ausncia de gesto do risco, dentre outros, podem ser determinantes quando somados a abruptos e violentos fenmenos naturais. No intento de responder aos apontamentos levantados, o estudo inicia enfatizando, de forma genrica, a evoluo da poltica climtica internacional e nacional, suas metas e perspectivas. Na sequncia, caracteriza-se o fenmeno mudana climtica, objetivando situar o leitor a respeito de um dos problemas ambientais mais significativos j vivenciados pelo mundo (Guiddens, 2009), mas que vem ganhando destaque nos ltimos tempos devido sua relao com os desastres ditos naturais. Enfim, busca-se compreender qual a relao entre as mudanas no clima e os desastres ou catstrofes ao redor do Planeta. Para tanto, destaca-se o que a doutrina especializada entende por desastre, quais seriam as suas principais causas e quais as solues apontadas a respeito do gerenciamento prvio desse tipo de situao.

2. A Poltica climtica nacional e internacional aspectos genricos

A preocupao com as alteraes climticas e seus impactos na vida humana e no ambiente assunto de poltica internacional h algum tempo. Vrios

desaparecidas. Centenas de homens das foras de resgate do governo trabalham, muitas vezes com a ajuda de moradores, incansavelmente na busca de corpos e sobreviventes nas cidades de Nova Friburgo, Terespolis, Petrpolis, Areal, Sumidouro e So Jos do Vale do Rio Preto. A tragdia foi tamanha que hospitais e necrotrios no do conta de fazer todos os atendimentos e esto lotados.

3 documentos (protocolos, tratados e outros documentos internacionais) retratam o reconhecimento da gravidade e complexidade da situao climtica do Planeta. Dentre os principais merecem destaque: a Conveno Quadro das Naes Unidas sobre o Clima; o Protocolo de Quioto; o Protocolo de Cartagena7; Protocolo de Montreal e Conveno de Viena8. A Conveno do Clima, realizada na Conferncia das Naes Unidas para o Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, em 1992, chegou concluso de que as mudana no clima da Terra e seus efeitos adversos so uma preocupao comum da humanidade". Segundo o texto da Conveno impactos adversos devem ser compreendidos "como as mudanas no ambiente fsico ou biota resultantes do clima que tenham efeitos deletrios significativos sobre a resilincia, composio ou a produtividade dos recursos naturais e ecossistemas ou para a sade e o bem-estar humano. A conveno tem como objetivo a estabilizao da concentrao de gases do efeito estufa na atmosfera em nveis tais que evitem a interferncia perigosa no sistema climtico. Dentre os princpios que a fundamentaram, destaca-se aquele da responsabilidade comum, porm diferenciada. Como a concentrao atual de gases do efeito estufa na atmosfera conseqncia, em maior parte, das emisses realizadas por pases industrializados, cada pas tem uma responsabilidade diferente (ONU, artigo 3, 1). Apesar de no ter fixado, inicialmente, limites obrigatrios para as emisses de gases e no conter disposies coercitivas, a conveno inclui disposies para atualizaes (chamados "protocolos") e criao de limites obrigatrios de emisses. O mais importante acordo multilateral j firmado sobre mudanas climticas o Protocolo de Quioto, que se tornou muito mais conhecido do que a prpria Conveno e inspira em 2017. Pelo acordo, que entrou em vigor em 2005, os pases

industrializados deveriam reduzir as emisses de GEE, durante o perodo de 2008 a


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Trata da biosegurana sob a Conveno sobre Diversidade Biolgica. um acordo internacional que visa garantir a segurana no manuseio, transporte e uso de organismos vivos modificados como resultado de tcnicas modernas de biotecnologia, que podem ter efeitos adversos sobre a diversidade biolgica, levando em conta tambm os riscos sade humana. Foi adotado em 29 de janeiro de 2000 e entrou em vigor em 11 de setembro de 2003. 8 Tratado internacional que trata da substituio de substncias que causam o buraco na camada de oznio, como os CFCs. O tratado esteve aberto para adeses a partir de 16 de Setembro de 1987 e entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1989. Ele teve adeso de 150 pases e foi revisado em 1990, 1992, 1995, 1997 e 1999. O Brasil aderiu Conveno de Viena Proteo da Camada de Oznio e ao Protocolo de Montreal por meio do Decreto 99.280/06/06/1990, comprometendo-se a eliminar completamente os CFCs at janeiro de 2010, entre outras medidas. Todas as emendas e alteraes quanto a aspectos tcnicos realizados no texto do Protocolo, a partir de reunies realizadas em Londres (1990), Copenhagen (1992), Montreal (1997) e Beijing (1999), foram prontamente ratificadas pelo Brasil.

4 2012 (primeira fase), em uma mdia de 5,2% em relao aos nveis de 1990. Isso representaria conter 5 bilhes de toneladas de CO2 (Protocolo, 2005, p.2). Objetivando discutir metas e verificar o atendimento das mesmas, o que no uma realidade para todos os pases signatrios, inmeras convenes vm sendo realizadas ao longo de anos. A ltima Conveno do Clima (2011), ocorrida em Durban, na frica do Sul, teve como um dos assuntos de sua pauta a renovao de Quioto. Realizada em meio a uma grave crise econmica global (Unio Europia), a COP 17 foi, moda das reunies anteriores, palco de mais metas, poucos resultados e muitas dvidas. O principal compromisso firmado no evento foi a Plataforma de Durban, um roteiro para um acordo global de reduo de gases de efeito estufa, que estabelece um calendrio para se criar, at 2015, um instrumento legal vinculante. A grande conquista do novo acordo que todos os pases membros da Conveno do Clima tero metas obrigatrias a cumprir a partir de 2021. Entre os pases signatrios da Plataforma est o Brasil, que aceitou ter metas obrigatrias de reduo de suas emisses (Nunes, 2012). Um dos pontos negativos desse cenrio o tempo, pois 2021 est bastante longe e no comprovao cientfica de que o aquecimento da terra no venha a aumentar. Ademais, a plataforma deixou algumas lacunas em aberto, como por exemplo, o tamanho das metas, a natureza exata do carter jurdico do futuro tratado, etc. Consoante mencionado anteriormente, uma das expectativas da conveno era Quioto, que foi renovado por mais cinco anos. Assim, at 2017 o Protocolo estar em vigor, o que pode ser considerado mais uma soluo paliativa, uma vez que importantes pases e antigos poluidores como Estados Unidos, Rssia, Japo e Canad ficaro de fora dessa ampliao. Esse tipo de acordo soa, no mnimo, contraditrio, pois aparece na contramo das proposies e princpios da Conveno Quadro. Parece bem compreensvel que quem lana gases causadores do efeito estufa na atmosfera h mais tempo assuma metas mais arrojadas. Essa a lgica da responsabilidade compartilhada, todavia, o que se verifica exatamente o oposto. Certamente melhor que nada, mas muito aqum do necessrio. Devido ao fato de os gases do efeito estufa continuarem na atmosfera por muitas dcadas aps emitidos, no possvel interromper ou reverter a mudana climtica e, por essa razo, as medidas a serem tomadas so mitigadoras, no sentido de diminuir seus impactos, e adaptadoras, no sentido de criar mecanismos de adaptao as que viro. Atitudes voltadas para essa lgica sero de grande valia tambm para a

5 reduo de grandes desastres, pois os eventos climticos extremos (principalmente as enchentes e os ciclones) so muitas das vezes seu estopim. A Poltica Nacional de Mudanas Climticas, positivada pela Lei 12.187/2009, demonstra a sensibilizao legislativa brasileira a uma preocupao mundial e, tambm, a assuno de metas e compromissos objetivando sua mitigao. Para alcanar os objetivos da PNMC, o Pas adotou como compromisso nacional voluntrio, aes de mitigao das emisses de gases de efeito estufa, com vistas em reduzir entre 36,1% (trinta e seis inteiros e um dcimo por cento) e 38,9% (trinta e oito inteiros e nove dcimos por cento) suas emisses projetadas at 2020. A projeo das emisses para 2020, assim como o detalhamento das aes para alcanar os objetivos expressos esto previstos no Decreto n 7.390 de 2010.
A postura brasileira , sem dvidas, salutar, pois o fato de a mudana climtica estar ligada incerteza, a irreversibilidade e a baixa probabilidade em nada diminui a necessidade de preveno. Afinal, ela faz parte dos novos riscos, aqueles com potencial catastrfico. Todavia, nesse caso em especfico, atitudes isoladas so pouco eficazes. A melhor maneira de se enfrentar as mudanas climticas e, por conseqncia, contribuir para a reduo dos desastres, atravs da articulao internacional, que geopoltica e requer a adoo de medidas sensatas, proporcionais e sustentveis em mbito global. Isso no desincumbe, pelo contrrio, soma-se necessidade de gesto do risco local, das cidades, que acabam sendo palco de grandes desastres, porque so extremamente vulnerveis aos eventos climticos.

A questo climtica de difcil soluo por suas caractersticas muito peculiares, mas tambm pelo fato de envolver complexas relaes de interesses econmicos, polticos, sociais e jurdicos. Na verdade, muito mais econmicos do que os demais. Talvez um acordo global, uma negociao entre os maiores emissores servisse de base jurdica para que cada pas adotasse legislao prpria mandatria para cumpri-lo - como, alis, feito com outros acordos internacionais. Isso no ocorreu em Durban, mas poderia ocorrer, em 2012, no Rio de Janeiro, provvel local para a COP18, quando ser comemorado o 20 aniversario da Conveno do Clima. sabido que a reduo de emisses de gases poluentes implica na mudana de hbitos antigos e monetariamente rentveis, o que reflete no mbito econmico e poltico dos pases. Isso por si justifica a complexidade dos interesses envolvidos. A questo que se coloca se possvel esperar mais e quais as consequncias dessa espera. Quantas espcies e ecossistemas tero de desaparecer,

6 quantas enchentes e furaces tero as cidades que enfrentar, quantas cidades desaparecero por conta da invaso do mar, entre outras, so perguntas que precisam de resposta e atitude governamental, privada e do cidado urgente. Dessa reao faz parte mais investimento em tecnologia e a migrao para matrizes energticas mais limpas, o que j uma realidade em alguns pases do mundo. Muitos pases, todavia, que se negam a colaborar e no percebem que os efeitos das mudanas climticas no so estanques e fronteirios, at porque, esse tipo de postura lhes conveniente no momento. Muito pelo contrrio, trata-se do que Beck (1992, p.27) denominou de efeito bumerangue. Para o autor, um dos traos tpicos dos riscos da modernizao que estes acabam alcanando quem os produziu ou com eles lucrou. Como a distribuio dos riscos possui forte tendncia globalizao, a ameaa acaba se generalizando de maneira que cedo ou tarde atingir vtimas e culpados. Nem os mais abastados escapam dos seus maus feitos. Se a globalizao da economia foi o tema dominante no final do sculo xx, os riscos ambientais, ao lado dos riscos econmicos e dos riscos sociopolticos, so temas que se impem neste sculo inicial do terceiro milnio. E esta no simplesmente uma questo instigadora de opinies, mas o desafio a ser enfrentado solidariamente por todos os pases. As mudanas climticas e a poluio no podem ser vistas isoladamente, como fenmenos nacionais. As emisses de gases devassam fronteiras e formam, em todo o planeta, uma cadeia de propagao (Marcovitch, 2006, p. 4).

2.1. Caracterizando o fenmeno das mudanas climticas

A mudana climtica um problema inerentemente intergeracional com implicaes extremamente srias para a equidade entre ns e as futuras geraes e entre as comunidades no presente e no futuro (Weiss, 2008, p.616). Trata-se de um fenmeno verdadeiramente global e no linear. Isso explica por que to difcil prev-lo, especialmente por muito tempo. Regida por equaes nolineares, vrios efeitos precisam ser computados, o que complica e dificulta o acerto das previses. Essa limitao o grande embate das simulaes feitas em computadores para estudar o efeito estufa e suas consequncias climticas. Suas conseqncias, alm de imprevisveis, no conhecem fronteiras, da trao da globalidade. Alm da globalizao, outras caractersticas como a

interdisciplinariedade, impreviso (risco), incerteza, reflexividade e complexidade

7 fazem das mudanas climticas uma das consequncias mais visveis da denominada sociedade de risco (BECK, 1992), e um dos mais graves fatores desencadeadores de desastres ambientais no mundo. Significa dizer que mudana climtica, risco e desastres ambientais so temas intrinsecamente relacionados. Interessante observar nesse mbito, que apesar de a noo de risco ganhar destaque diante dos processos de modernizao, ela no uma inveno moderna, mas histrica. A diferena que a palavra risco ganha, na atualidade, uma nova roupagem, ou seja, deixa de ser individual (como era na poca das grandes descobertas histricas) para ser uma ameaa global. Por essas e outras razes, extremamente difcil trabalhar com uma semntica de segurana absoluta tanto em termos de mudana climtica quanto de desastre ambiental. Da a relevncia da anlise do risco e das probabilidades. Nesse sentido, parece pertinente a abordagem do conceito de risco ou do binmio risco/perigo. Para tanto, importante destacar que risco e perigo no so sinnimos, embora assim sejam comumente abordados. O perigo a possibilidade de, fora do controle humano, coisas acontecerem de maneira indesejada como, por exemplo, um fenmeno da natureza. Trata-se de uma situao sobre a qual no houve controle e, por isso, no houve a tentativa de evit-lo. Ao passo que o perigo estaria fora do sistema, o risco relaciona-se s situaes em que haveria um grau de previsibilidade atingvel ainda que atravs do binmio probabilidade/improbabilidade. Importa destacar, todavia, que para Luhmann (1992, p. 43-76) o risco uma racionalidade limitada, motivo pelo qual o autor abandona a questo da segurana (causalidade). Para o autor alemo, no h como afirmar, sem chance de erro, que algo que hoje de uma forma, amanh manter as mesmas caractersticas. Afinal, muita coisa que era considerada perigo ontem, hoje passa a ser risco, pois a sociedade criou uma comunicao e aumentou a gama de controle sobre tais situaes (exemplo: gentica, nanotecnologia, a prpria mudana climtica). Apesar de ser um dos elementos da sociedade contempornea, o risco no algo ou um objeto que se descreve, mas uma comunicao que tem uma dinmica de observao e, se preferncia, de antecipao do futuro. No algo objetivo, mas uma construo a partir de uma observao de tempo e espao. Na verdade, o risco uma forma de observao daquilo que no passvel de observao, o que em relao s mudanas climticas de suma relevncia. Apesar de no existir conduta livre de risco, de no existir segurana absoluta, a preveno pode ser utilizada tanto com relao ao risco quanto com o perigo, e deve ser

8 compreendida como uma preparao contra danos futuros no seguros, buscando diminuir sua dimenso. A primeira diferenciao moderna para o sentido de risco foi risco/segurana. Esta diferenciao foi suplantada a partir da idia de que se passa a ter que nada seguro na sociedade contempornea. Dessa maneira, contemporaneamente o debate do risco s pode ser feito com o perigo. Logo, a distino risco/segurana superada por risco/perigo e, a partir da o risco passa a ser a parte mais controlvel. Pode-se assim dizer que o risco de certa forma controlvel, o perigo no (Luhmann, 1192, p.71). Risco operacionalizvel pelo sistema atravs da ideia de deciso. J o perigo, que vem de fora da racionalidade de quem observa no controlvel. O choque de um meteorito com a Terra um exemplo. Dentro desse contexto de risco/perigo, a mudana climtica tem sido apontada como a vil na maioria dos casos de desastres naturais. Todavia, alm das emisses dos gases antropognicos, causadores do efeito estufa, algumas questes como a falta de estrutura e planejamento das cidades, bem como a ausncia de gesto do risco pelos governos no podem passar despercebidas. Se considerarmos que cada um tem sua parcela de contribuio e que h, no mnimo, uma ntida falta de comunicao entre os diversos setores da sociedade envolvidos, ento se constatar que a causa pode no ser meramente natural! Historicamente as catstrofes tinham uma explicao sacra, de castigo (Shrady, 2011). Explicavam-se como sendo a justia de Deus infligindo aos pecadores uma justa retribuio por seus erros. O grande Dilvio contado pela Bblia Sagrada , talvez, o primeiro e maior exemplo de todos os tempos. Entretanto com a dessacralizao das crenas e o empoderamento do homem e de sua razo, as coisas foram tomando um caminho perigoso, guiado pela falta de limites e da noo do risco. Os sbios que bradaram pelo respeito aos limites estavam certos. As consequncias da ao do homem e de sua tcnica sobre a natureza, bem como seu empenho em transform-la, so boas elucidaes de onde se pode chegar. No se trata de catastrofismo, mas de uma realidade que est posta e que precisa ser enfrentada, pelos Estados, pela populao e pela iniciativa privada, atravs de medidas de gesto do risco e mitigao, por meio da conscientizao e da exigncia de polticas pblicas preventivas ou eficientemente compensatrias (DUPUY, 2006, p. 1.187). Tais medidas so tambm profcuas no caso de ocorrncia do desastre, conforme se verificar a seguir.

2.2. Mudanas Climticas e desastres naturais

A expresso desastres naturais tem sido considerada imprpria para parte da doutrina especializada (Farber, 2010; Posner, 2004), porque quase todos os desastres apresentam alguma contribuio humana, por ao ou omisso. Seja pela mcanalizao de um rio, pela construo de um dique de m qualidade ou pela indevida e incorreta expanso populacional, a ingerncia humana nas atividades modernas acaba dificultando a distino do que natural ou no. Dessa maneira, hoje, tornou-se extremamente raro um acontecimento com caractersticas exclusivamente naturais (ressalvadas algumas situaes especficas como o impacto de um meteorito contra a Terra, por exemplo). Em funo disso, a semntica dos desastres deve comear a ser racionalizada como um impacto na vida, no ambiente e na propriedade das pessoas, que no determinado apenas pela magnitude do evento, mas tambm pela interao humana com a natureza e pelas escolhas de como e onde viver. Nessa linha de raciocnio, Farber (2010, p.3) define desastre em funo das respostas legais e governamentais demandadas. Para o autor, visto desta forma, um desastre requer um crculo de gerenciamento do risco. Tal crculo abrange questes como: mitigao, respostas de emergncia, compensao e reconstruo. Assim, uma construo j deve ser feita com olhos no futuro, a fim de mitigar os impactos de um prximo possvel desastre. Desastres requerem, dessa forma, um conjunto de vrias ferramentas de gerenciamento de risco. Na opinio do autor, nenhum desastre completamente natural (2010, p. 9) e, apesar de considerar as mudanas climticas como um dos importantes fatores de risco de desastres, outros fatores como a exposio humana e a vulnerabilidade ao risco engrossam uma lista que se completaria por motivos como: as modernas condies econmicas, (2010, p. 12)9 a privatizao dos servios pblicos10, o crescimento populacional, a opo pelo uso de terras muitas vezes

Tais condies econmicas seriam caracterizadas pelo conhecido just in time- privilegia uma cadeia de suprimentos mnima de produtos, a fim de reduzir os custos, o que coloca em risco o abastecimento de alimentos, em caso, por exemplo, de um desastre. Neste contexto h ainda a varivel interdependncia entre empresas que, no caso de um problema piora a situao, pois o problema ganha um efeito cascata. Op.cit. p.12. 10 Especialmente os servios referentes gua tm crescido muito. Nos EUA, 85% das empresas, hoje, tm donos privados. E apesar de o custo de um empresrio no investimento de precauo, mesmo no caso de no ocorrncia de um desastre, no refletir sequer de perto o custo de uma comunidade em geral, no

10 em reas perigosas, assim como a falta de reconhecimento da importncia de estruturas verdes e de sua possibilidade de suavizar e dissipar os efeitos advindos de desastres naturais (2010, p. 29-32). Corroborando o entendimento de Farber, Faure e Bergh (2006, p. 29-31) consideram o termo desastres naturais um equvoco, uma vez que reflete e refora a crena generalizada de que, infelizmente, os desastres so atos de Deus, algo que pouco pode ser feito a respeito, o que , no mnimo, irracional. A inteno ao trazer tais pontos de vista coloo destacar que h um somatrio de causas e concausas relacionadas aos desastres ambientais, dentre os quais est, sem dvida, a mudana climtica. Importante ressaltar, no entanto, que desastres podem ocorrer independentemente daquela ou, ainda, serem potencializados como uma consequncia do despreparo de toda ordem (vulnerabilidade) para enfrentar situaes climticas adversas e/ou desastres. Logo, as mudanas climticas como fatores desencadeadores de desastres ambientais precisam ser compreendidas num contexto social e sob os olhares de uma viso sistmica, de maneira que as consequncias advindas de um evento climtico extremo oriundo das mudanas climticas podero variar de acordo com as condies do ambiente no qual impactarem. Nessa senda, observa-se que o fato de os riscos ps-industriais serem freqentemente globais, no significa homogeneidade na sua incidncia sobre as diversas regies do Planeta. Bom exemplo dessa afirmao o continente africano, um dos pontos mais vulnerveis do Planeta ao aquecimento global, em razo de sua grande dificuldade estrutural de adaptao pr e ps-desastre de origem climtica. Segundo o Human Impact Report (2009), dos 20 (vinte) pases mais vulnerveis, 15 (quinze) ficam no continente africano. Em pases como esses, mesmo uma pequena perda econmica significativas e pode retardar o desenvolvimento humano. Este um dos motivos pelos quais a reduo do impacto dos desastres, que atige de forma desproporcional populao mais pobre, um dos maiores desafios do milnio para a comunidade internacional (Brien, Keefe, Wisner, 2010).

caso de um desastre, a verdade que devido ausncia de incentivos, o empresariado no investe em medidas de precauo. Op. cit. p. 21.

11 Logo, preveno, preparo e adaptao passam a ser essenciais para a gesto de tantos elementos complexos que compem os desastres ambientais. Mas como fazer isso? Como gestionar algo que se conhece pouco e no se tem conhecimento das propores no futuro? A gesto do risco tem o objetivo de evitar, antecipando-se de preferncia ocorrncia de um desastre. Nos casos em que evitar no possvel, a gesto tambm engloba o planejamento de medidas de mitigao e reestruturao, da forma mais rpida e eficaz possvel.

3. Gerenciamento do risco como forma de preveno aos desastres

Quando o assunto desastre ambiental, a palavra gerenciamento, que est ligada aos atos de administrao, de direcionamento e de organizao, ganha destaque. Entretanto, essa no uma atividade isolada, mas conformada pelas atuaes conjuntas da poltica, da economia, do direito e demais sistemas sociais. Para funcionar com eficincia e para sobreviver, um sistema precisa de boa estrutura e organizao. Com boa organizao tem-se uma boa comunicao, o que auxilia muito na hora da tomada de uma deciso. Ou seja, todo sistema bem organizado funciona melhor, observa com mais qualidade. OBrien et. al (2010, p.3) consideram que a gesto dos desastres visa a reduo os riscos reais e potenciais, de modo que o principal foco no planejamento dos riscos naturais e tecnolgicos a avaliao do risco e o estabelecimento de uma estratgia para o seu enfrentamento. Nesse sentido, as abordagens da reduo de riscos e proteo civil podem ser desenvolvidas atravs de diversos campos de atuao como: legislao, definio das responsabilidades institucionais e alocao de recursos financeiros, o que no dispensa as respostas locais e o envolvimento da comunidade. Basher (2008, p.2), por sua vez, chama ateno para o fato de que a natureza dos desastres caracterizada por complexas interaes entre o mundo natural e o humano, o que envolve uma gama diversificada de conhecimento, abrangendo o desenvolvimento fsico, ecolgico, disciplinas sociais e culturais, bem como engenharia, finanas, e perspectivas polticas. Um grande desafio, na opinio do autor, unir esses diferentes tipos de conhecimentos para dar respostas a questes especficas de um desastre. Outra caracterstica mencionada pelo autor o lado multissetorial da tarefa de aplicar na prtica a reduo de desastres. Todos os setores so afetados pelo risco de desastres, e todos podem contribuir para a reduo dos riscos ou para o aumento

12 inadvertido de riscos. Isso significa que a responsabilidade pela reduo do risco no pode ser atribuda a um sector ou um ministrio (Estado), mas deve ser sistematicamente implementada em todos os setores, e em particular, na de ordenamento do territrio, gesto ambiental, desenvolvimento de infra-estrutura, construo, agricultura, recursos hdricos, sade pblica e poltica social (Basher, 2008, p.2-3). O gerenciamento do risco expresso de ordem na atualidade da sociedade contempornea. No mbito dos desastres naturais a estruturao de critrios para poder antever a probabilidade de sua ocorrncia cada vez mais necessria. O desastre ocorrido no Japo (2011), uma das catstrofes mais violentas da histria desde Chernobyl, demonstra que mesmo uma nao tecnologicamente desenvolvida, uma potncia econmica, industrial e estruturalmente organizada pode se tornar refm de algum tipo de despreparo. No caso em tela essa realidade ficou demonstrada pela falta de um plano de resilincia imediata ps-desastre. A dificuldade em resfriar os reatores e evitar a contaminao radioativa dos mesmos tpico exemplo de que os criadores no estavam preparados para lidar com as falhas nas expectativas de sua criao. o que Beck (2008) denomina de incertezas fabricadas. Apesar da gravidade da catstrofe Japonesa (2011) e de alguns outros casos, como o furaco Katrina (EUA), a taxa de mortalidade em desastres ocorridos em pases mais desenvolvido menor. Alm disso, a reconstruo e a recuperao dos mesmos tende a ser mais rpida, exatamente porque em pases como Austrlia, o Japo, EUA, entre outros, a preparao e mitigao de estratgias, combinados com alta capacidade de resposta (em funo da renda, poupana e seguros), asseguram que, embora os eventos possam causar grandes danos, o retorno normalidade tende a ser mais rpido e eficaz. A realidade nos pases menos desenvolvidos no a mesma. Nestes a gesto do risco existe muito mais no papel do que na prtica, de maneira que sua implementao fica atrs de institucionalizao e da planificao. Veja-se, por exemplo, o caso do Haiti, aps o terremoto de 2010. A vulnerabilidade, capacidade de antecipar-se (para enfrentar e resistir) e a resilincia (meios para recuperar-se do impacto de um desastre), parecem ser os principais fatores a distinguir os que sofrem as perdas e os que escapam delas. Uma boa estratgia de adaptao parece ser a que atue previamente (preventivamente) e englobe a reduo dos riscos naturais, o desenvolvimento humano sustentvel e a adaptao s alteraes climticas. O problema que o planejamento para impactos atualmente no

13 preventivo e est muito voltado assistncia humanitria em conflitos e em situaes ps ocorrncia dos fatos (Brien, 2010, p. 5-7). A reduo do risco exige compromisso de longo prazo no processo e na tomada de deciso que impulsiona o desenvolvimento das cidades, estados, pases e comunidades internacionais. H sim uma relao entre desastres, desenvolvimento e risco (tomada de deciso). Dessa forma, a gesto do risco passa a ser um componente fundamental para se falar em desenvolvimento sustentvel e preveno de desastres, temas que se no interessam diretamente, afetam a diversos sistemas sociais como a poltica, a economia, o Direito, dentre outros.

3.1. A relevncia da atuao conjunta de vrios setores

3.1.1. Poltico e econmico Os fenmenos inerentes Sociedade de Risco, como os desastres ambientais, trazem luz a necessidade de estruturao de uma racionalidade jurdica para o controle desse ltimo. Tal estruturao se d a partir da formao de critrios para sua anlise, avaliao e gesto nos diversos sistemas sociais (Direito, Poltica, Economia, Cincia) (Carvalho, 2010, p.445). A elaborao de uma poltica de gerenciamento de desastres requer a unio de esforos de diversos subsistemas existentes na Sociedade. Do contrrio, nasce fadada ao fracasso. Nesse aspecto, economia e poltica precisam convergir de maneira ativa e fazer parte de um mesmo projeto. Uma das formas de tornar essa necessidade uma realidade o cultivo das relaes com empreendedores, que pode maximizar as parcerias em polticas ambientais. Apesar de no ser uma tarefa fcil, o acordo com grupos polticos no aliados para garantir o seguimento de polticas climticas outra boa estratgia. O trabalho com polticas climticas positivas tambm fundamental. O medo e a ansiedade no so bons motivadores (GUIDDENS, 2009, p.12), especialmente quando se trata de situaes abstratas. Apesar de importante, o Estado h muito tempo j no o centro da sociedade. Paralelamente perda de fora estatal observa-se o crescimento e a incluso do terceiro setor, das organizaes privadas e da participao democrtica. Para Carvalho e Rocha (2006, 9-29), a atuao acoplada destes setores que juntamente com o Estado far a diferena na tomada de decises, permitindo o melhor gerenciamento dos riscos.

14 A deciso de poltica ambiental extremamente sria e complexa. Em que pese a complexidade que envolve a tomada de deciso, uma atitude inconseqente, descomprometida ou omissa , no mnimo, inconstitucional, pois afeta tanto as presente quanto as futuras geraes, o que suscita responsabilidade perante os prejudicados. Defensor desse ponto de vista Milar (2009, p.129) enfatiza que o Poder Pblico assume as funes de gestor qualificado: legisla, executa, julga, vigia, impe sanes, enfim, pratica todos os atos que so necessrios para atingir os objetivos sociais, no escopo e nos limites de um Estado de Direito. Dissertando acerca das esferas competentes para o gerenciamento do risco ambiental, Carvalho (2009, p.10) apregoa que as organizaes administrativas tm grande relevncia na gesto preliminar dos riscos ambientais, uma vez que se apresentam como esferas de deciso mais sensveis s questes multidisciplinares que envolvem os riscos ambientais. Por isso mesmo, juntamente com o autor pode-se afirmar que, em regra, a primeira esfera para gerenciamento dos riscos ambientais consiste na Administrao Pblica que o faz por meio dos seus rgos ambientais componentes. Todavia, uma poltica proativa e preparada para enfrentar situaes extremas precisa ser organizada e bem estruturada. A experincia de pases que j enfrentaram grandes desastres naturais deve ser observada, pois uma observao bem feita permite a construo de um novo tipo de realidade. Com a ocorrncia do furaco Katrina, o pior desastre natural da histria da Amrica, a estrutura Americana para o enfrentamento desse tipo de situao foi severamente testada. Segundo Farber (2010, p.132), o sistema no teve um desempenho de sistema e a performance do sistema federal, com notveis excees como a Guarda Costeira, no foi boa. Nos Estados Unidos, a Agncia Federal de Gerenciamento de Emergncias (FEMA) foi criada como agncia independente pelo governo Carter para formar de um sistema de gerenciamento de emergncias. Diante desse propsito, a FEMA assumiu funes que previamente eram de outras agncias federais como o departamento de defesa, que tinha a responsabilidade de proteger civis, e do Departamento de Habitao e Administrao para o desenvolvimento urbano de assistncia federal de desastre. Com o governo Bush houve uma reestruturao, uma reformulao da FEMA, focando suas atenes na ameaa do terrorismo. Aps o ataque s torres gmeas, em 11 de setembro, o governo criou Departamento de Segurana Interna, com funes de defesa e ataques terroristas e de planejamento e resposta a

15 desastres naturais e causados pelo homem, o que acabou tornando a FEMA subordinada do departamento. Em virtude da burocracia e do maior preparo para o enfrentamento e resposta a ataques terroristas, a atuao da FEMA no evento Katrina foi muito criticada, de maneira que o Post-Katrina Act elevou a FEMA a categoria de departamento, conferindo-lhe poderes diferenciados e as funes de reduzir a perda de vidas e de propriedades, proteger a nao de todas as ameaas, incluindo preparo para emergncias, proteo, resposta, recuperao e mitigao, diante de ataques terroristas e desastres naturais. Atualmente a FEMA conta com uma boa gama de funcionrios disponveis para assistncia ps-desastres, sendo que sua atuao se d por regies afetadas. Alm disso, muitas vezes a FEMA trabalha em parceria com outras organizaes que fazem parte do sistema de gesto de emergncia. Esses parceiros incluem as agncias locais e estaduais de gesto de emergncias e a Cruz Vermelha Americana (National Response Framework, 2008). No Brasil, segundo balano de atividades estruturantes 2011, o Ministrio da Cincia e Tecnologia est desenvolvendo, em articulao com outras instituicoes federais, estaduais, municipais, orgos de defesa civil e as Forcas Armadas, um Sistema Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais. O resultado deste projeto dever aumentar a capacidade da sociedade brasileira para fazer frente as catstrofes naturais, com reduo de vtimas e de prejuzos sociais e econmicos decorrentes. Como primeiro passo para a construo do Sistema foi criado um Grupo de Trabalho Interministerial, formado pela Casa Civil, Secretaria de Relaes Institucionais e Gabinete de Segurana Institucional, da Presidncia da Republica, Ministrio da Cincia e Tecnologia, Integrao, das Cidades, das Minas e Energia, do Meio Ambiente, do Planejamento, Oramento e Gesto, para definir os objetivos a serem alcancados e propor aes para o desenvolvimento e implementao do Sistema. Uma das aes estabelecidas pelo grupo foi a criao do Centro Nacional de Monitoramento de Alertas de Desastres Naturais (Cemaden), responsvel pela parte operacional do Sistema. Inicialmente, foi criado um modulo temporrio com uma Sala de Situao, em instalaes cedidas pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), em Cachoeira Paulista-SP. O Cemaden ter neste primeiro momento, como linha de ao prioritria, fornecer dados confiveis sobre reas de risco relacionadas a escorregamento de encostas, enxurradas e inundaes em municpios com reas de risco nas regies sul e sudeste do Pas (Ministrio Cincia,Tecnologia e Informao, 2012, p.106).

16 A previso de que em quatro anos o sistema Brasileiro esteja em condies de funcionamento. Sem dvidas, os alertas de risco e de aes de preveno de desastres naturais dependem da existncia de sistemas e de tecnologias de observao e monitoramento em tempo real. Todavia, muito pode ser feito com pequenas aes dos governos e, principalmente, depende da boa comunicao entreos entes federativos. Parece inadmissvel que uma das justificativas para no repasse de verbas federais destinadas preveno de desastres seja o no encaminhamento de projetos ou da documentao correta aos rgos competentes. O poder pblico precisa parar de agir depois da contingncia que economicamente muito mais custosa em todos os sentidos. No cenrio atual, a atuao de acordo com os princpios da boa administrao tambm envolve investimento, preveno e eficincia na antecipao a tragdias.

3.1.2. Jurdico Os desastres ambientais produzem considerveis ressonncias no sistema jurdico que claramente ainda se adapta s mesmas. Todavia, observa-se que esta adaptao enfrenta grandes dificuldades de absoro e de sensibilizao ao que Luhmann (1989) denomina de comunicao ecolgica. Uma das explicaes para essa constatao que a extrema complexidade das relaes que envolvem questes ambientais acaba encontrando grande dificuldade de comunicao com o Direito clssico, estruturado sob os pilares do rigor normativo, da certeza e da ideia de que o Direito monoplio do Estado. Trata-se de uma nova conflituosidade jurdica a qual Carvalho (2010, p. 433) denomina de eco-complexidade11. Dessa forma, a atuao do Direito Ambiental frente os desastres exige novas formas de observao e de operacionalizao dos sentidos pela sociedade. Nessa linha, prope-se uma nova teoria do Direito que parte da redefinio do papel do Estado como ator global, voltado para a funo ecolgica, para um Estado Ambiental (Canotilho). Entretanto, esta proposta requer uma reviso da postura que centraliza a organizao do poder somente no Estado e que, por esta razo, subestima o pluralismo das fontes de poder que constituem a incerteza e o risco

11

Para o autor eco-complexidade seria uma complexidade potencializada proveniente das relaes tidas entre sistema e ambiente que operam em unidades de referncia diversos (complexidade catica proveniente das relaes entre sistema social e ambiente extra-comunicacional). p.4.

17 (Rocha; Carvalho, 2006, p. 10-11). H que reconhecer-se que em busca de certezas o Direito perde em profundidade, em reflexividade e em complexidade. O enfrentamento das consequncias de um desastre gera uma srie de irritaes no sistema jurdico que conta com estruturas tradicionais para responder novssimas demandas sociais. Para atender as expectativas das demandas geradas pelos desastres, o Direito Ambiental precisa ser reflexivo (Rocha; Carvalho, 2006, p. 10), menos atrelado s amarras da certeza e do passado e mais aberto ao futuro e a probabilidade de antev-lo, atitude que pode prevenir as frustraes de muitas expectativas. Tais irritaes so demonstradas pelo fato de que o Direito, a fim de atender s expectativas sociais, precisa gerir situaes novas, mesmo diante da incerteza e do desconhecido. Exemplo recente foi o das cidades de Nova Friburgo, Petrpolis e Terespolis, no estado do Rio de Janeiro, onde os juzes tiveram que trabalhar na identificao visual de corpos, requisitar bens particulares, solucionar problemas das crianas rfs e de crianas perdidas. Determinaram, ainda, a exumao de corpos para abrir vagas nos cemitrios, participaram de forma ativa, juntamente com outras instituies, na administrao da calamidade, ainda que desaparelhados para o enfrentamento de demandas desse tipo. No contexto de Sociedade de Risco Global, o Direito Ambiental passa a ter que mostrar-se mais afeto a (i) anlise contextual (efeitos combinados) e multidisciplinar da hipercomplexidade causal apresentada pelos diversos fatores de contribuio para o aquecimento global (atividades de emisso de gases do efeito estufa, atividades de desmatamento, etc); (ii) a uma anlise cientificamente fundada sobre a tolerabilidade dos padres de emisso permitidos em razo de possveis contextos de saturao; (iii) a um processo de reduo da tolerabilidade no que tange os riscos e danos conexos s causas e aos efeitos do aquecimento global; (iv) uma maior intensidade na fiscalizao e imposio de restries no que diz respeito aos processos de interveno humana em reas especialmente vulnerveis ao fenmeno das mudanas climticas, isto , Zonas Costeiras, reas de Preservao Permanente - APP, encostas de morros, reas alagadas, etc; (v) a diminuio, ainda mais intensa, da tolerabilidade referente produo de riscos e danos em reas especialmente vulnerabilizadas pelo aquecimento global (Carvalho, 2010, p. 445-446). Essa mudana de postura extremamente difcil, pois a tradio jurdica tem uma autocompreenso do direito como instrumento social de carter post factum.

18 Trata-se de uma forma de decidir a partir de eventos j consumados, utilizando-se do modelo condicional (se..., ento), o que restringe o desenvolvimento de uma comunicao que instrumentalize decises que incluam o horizonte do futuro (Carvalho, 2008, p.31). Ocorre que essa vinculao ao paradigma do passado extremamente paradoxal quando confrontada com as questes de natureza ambiental (como, por exemplo, o caso dos desastres ambientais) onde o aspecto da preveno e no da reparao o mais eficaz. Tendo em vista a irreversibilidade dos danos ambientais, o Direito integra ao paradigma vigente uma dimenso transtemporal, concebido como instrumento de preveno (programao finalstica), e no apenas de reparao e recuperao (programao condicional). A esta evoluo no Direito Carvalho (2008, p.32) denomina de transposio do direito dos danos para um direito de risco ou, indo um pouco mais longe, um direito dos desastres/catstrofes preventivo.
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Da a relevncia da assimilao e necessidade de uma teoria do direito reorganizada, fortalecida em suas estruturas internas, aberta ao acoplamento de sua epistemologia com outras reas do conhecimento e, em ltima anlise, ecocomplexidade. Assim, o enfrentamento dos desastres naturais e suas causas requer um direito preventivo, bem estruturado, sensvel s irritaes do meio, dos demais sistemas e, sobretudo, ecoligizvel.

4. Consideraes finais

Aps esses breves apontamentos chega-se concluso de que complexidade, planejamento, incerteza, gesto, deciso, risco, atuao entre setores, interdisciplinaridade, responsabilidade, dentre outras, so termos muito presentes quando o assunto em questo mudana climtica e desastre ambiental. Com relao a ambos os fenmenos, sejam isoladamente considerados ou no, pode-se dizer que possuem diversas caractersticas em comum. Dentre elas destaca-se o fato de que tanto em relao a primeira quanto em relao aos desastres h o reconhecimento (mundial e cientificamente ancorado no caso do primeiro) de que o comportamento humano em relao natureza tem forte influncia tanto sobre o agravamento das mudanas climticas quanto nos desastres supostamente naturais.

19 Dessa forma, diante do estado da arte no que concerne poltica climtica mundial e tambm estratgia de atuao diante dos desastres, o ideal, talvez, no seja falar em avano nem em retrocesso, mas em falta de atitude, em reorganizao, em reformulao de viso e de ao, em mbito nacional e internacional. O mundo est mais consciente ou, pelo menos, ciente, de que a questo climtica no um fenmeno qualquer e que por sua seriedade, alm dos esforos internos de um estado, requer uma atuao efetiva em mbito mundial, com naes ativas, trabalhando juntas por um objetivo comum. Essa atuao requer coragem e atitude. Coragem para se opor aos pases que privilegiam seus interesses e desconsideram o resto do mundo e as futuras geraes. Atitude para construir um futuro com investimentos em energias renovveis, onde petrleo perca sua capacidade de determinar a forma da poltica mundial. Ao do Poder Pblico para identificar, mapear e agir diante das reas de riscos com ocupao humana, o que pode ser feito atravs do zoneamento ambiental, instrumento previsto pela Poltica Nacional do Meio Ambiente, salvaguardando vidas e fortalecendo o sistema de defesa civil, etc. Esses, dentre outros, parecem ser caminhos para mudar as regras do jogo em termos de poltica e economia mundial ambiental. Entretanto, conforme j prenunciado, nada se faz sozinho. Somente a atuao acoplada de todos os setores envolvidos da sociedade (cidado) e do governo tem chance de sucesso. A cincia j alertou que talvez seja tarde para reverter os danos detectados e que no h certeza sobre o futuro pelo fato de pouco se saber a respeito do fenmeno mudana climtica. H, portanto, risco de engano e de ineficcia? Sim, mas o risco inerente tomada de deciso e nem por isso deixa-se ou pode-se deixar de decidir diariamente. Um olhar sobre o que foi feito abre o horizonte para uma reflexo do futuro. Os erros e acertos do passado so importantes para aes futuras. A gesto do risco acumula essa dentre outras caractersticas e parece ser uma das melhores formas de diminuio da vulnerabilidade que to duramente afeta aos mais necessitados diante da ocorrncia de desastres, decorrentes das mudanas climticas ou no. Importante referendar que a gesto do risco aqui defendida a preventiva, planejada, no a ajuda humanitria posterior ao ocorrido. Ter estratgica de mitigao e de adaptao importante, mas no suficiente e no interfere no essencial: as causas. Os conceitos de resilincia, vulnerabilidade e capacidade de partilha de encargos entre entes federados e demais setores da sociedade, todos abordados ao longo

20 desta anlise, parecem formar uma base para entender a ligao entre mudana climtica e gesto de desastres. Por fim, conforme j mencionado, a expresso desastre natural no a correta, pois no reflete a realidade da maioria das ocorrncias de desastres. A atuao humana ou sua falta, no caso de ausncia de polticas pblicas, tem grande participao na ocorrncia e no agravamento de tragdias o que faz com que a maioria deixe de ser naturais. E exatamente por no ser somente obra da natureza, responsabilidades podem ser apuradas. Nesse aspecto, para alm das atuaes poltica e econmica, o papel do Direito parece fundamental. Medidas preventivas, tutelas inibitrias e inadmissibilidade ao ilcito ambiental (especialmente quando concebido como intolervel) o mnimo que se pode esperar de um Direito comprometido com as determinaes constitucionais e com o prprio estado democrtico de direito ambiental.

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