As reformas previdencirias brasileiras sob a presso neoliberal

The Brazilian pension reforms under neoliberal pressure

CAMILA KIMIE UGINO* ROSA MARIA MARQUES**

RESUMO Este artigo trata das reformas previdencirias realizadas pelos governos FHC e Lula, com destaque para os argumentos utilizados, as mudanas efetivadas e para alguns dos resultados imediatos de sua implantao. Apesar dos ataques a direitos, as reformas no contemplaram o interesse maior das propostas neoliberais no campo previdencirio, isto , a criao de um espao para o desenvolvimento macio do regime de capitalizao. Contudo, do ponto de vista do conceito de Seguridade Social, as reformas praticamente esvaziaram seu contedo, o que constitui um grande retrocesso. Palavras-chave Reformas previdencirias. Seguridade Social. Polticas sociais. Governos FHC e Lula. JEL:

H53; H55.
ABSTRACT This article deals with the pension reforms done by FHC and Lula, highlighting the arguments used, the changes taken and some of the immediate results after implementation. Despite the attacks on rights, the reforms did not cover the largest interest of neoliberal pension reform, that is, creating a space for massive development of capitalization regime. However, under the concept of Social Security, the reforms virtually emptied its contents, which constitute a serious setback. Keywords Pension reforms. Social Security. Social politics. Governments of FHC and Lula. JEL: H53; H55.

* Mestre em Economia. Professora da Universidade Paulista (Unip), integrante do Grupo de Pesquisa Polticas para o Desenvolvimento Humano (PDH) da PUCSP, So Paulo SP, Brasil. E-mail: camila.ugino@gmail.com ** Doutora em Economia. Professora titular Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUCSP), Lder do Grupo de Pesquisa PDH da PUSP, So Paulo SP, Brasil. E-mail: rosamkmarques@gmail.com Submetido em: maio/2012. Aprovado em: junho/2012.

Textos & Contextos (Porto Alegre), v. 11, n. 1, p. 24 - 39, jan./jul. 2012 |

As reformas previdencirias brasileiras sobre a presso neoliberal 25

Constituio de 1988 representou um marco na histria democrtica brasileira. Em termos de proteo social, de carter pblico e universal, ela expressou a demanda acumulada de vrios anos de luta contra a ditadura militar, ampliando o leque de direitos. Entre os preceitos introduzidos, a Seguridade Social (SS)1 significou grande avano, pois considerada a totalidade dos direitos relativos sade, previdncia e assistncia. Alguns aspectos bsicos contemplados por esse preceito so: a universalidade da cobertura e do atendimento; a uniformidade dos benefcios e servios concedidos populao urbana e rural; a seletividade e a distributividade na prestao dos direitos; a diversidade da base de financiamento e a participao da sociedade na gesto descentralizada da administrao atravs da participao dos trabalhadores, dos empregadores e dos aposentados. Mas ao mesmo tempo em que isso ocorria, nos pases onde o Welfare State (WS) havia se desenvolvido, as proposies neoliberais conquistavam apoio cada vez maior junto a governos de todos os matizes ideolgicos. Isso resultou em cortes nos gastos sociais pblicos, na desativao de programas e na busca por reduzir o papel do Estado no campo social e, por consequncia, da universalidade da cobertura (DRAIBE, 1993). Da Constituio de 1988 para os dias de hoje, 24 anos se passaram. No principal ramo da SS, isto , no Regime Geral da Previdncia Social (RGPS), o que mudou? Pode-se dizer que o neoliberalismo foi vitorioso na sua busca pela privatizao do risco velhice? Para se responder a essa pergunta, necessrio analisar quais foram as mudanas promovidas pelas reformas dos governos Fernando Henrique Cardoso (FHC) e Luiz Incio Lula da Silva (Lula). Antes, porm, importante se explicitar qual o fundamento do principal argumento a favor da reforma, isto , a existncia de um dficit crescente.

A necessidade de reforma e o pretenso dficit previdencirio

O suposto dficit da previdncia tem sido usado como argumento para a necessidade da reforma previdenciria desde a Constituio em 1988. Na poca da assinatura da Carta, inmeros defensores do equilbrio oramentrio do Estado diziam que os ditames da Carta tornariam o pas ingovernvel. No Livro Branco da Previdncia Social (Ministrio da Previdncia e Assistncia Social MPAS 2002), destacado que o RGPS havia passado por profundas transformaes estruturais na relao entre contribuinte e beneficirio, o que estava levando-o insolvncia. Esse fenmeno teria sido provocado pelas novas regras de acesso aos benefcios previdencirios, introduzidas pela Constituio (especialmente em relao aos rurais), mas tambm devido s mudanas demogrficas provocadas pela queda da taxa de fertilidade e ao aumento da expectativa de vida. Assim, era urgente discutir sua reforma. Pesquisadores no vinculados ao governo, no entanto, enfocaram de maneira diferente as mudanas ocorridas na relao entre contribuinte e beneficirio:2
De fato, todos os regimes de repartio passam pela seguinte trajetria: inicialmente apresentam uma relao positiva extremamente alta, pois crescente a entrada de contribuintes no sistema e o pagamento de benefcios se restringe aposentadoria por invalidez e penso por morte. Na maturidade, no entanto, quando parcela significativa de seus contribuintes alcana a idade mnima para requerer aposentadoria ou cumpre a carncia de contribuio, essa relao decresce de forma significativa (MARQUES; BATICH; MENDES, 2003, p. 114).

Assim, a queda na relao expressava antes de tudo o grau de maturidade do sistema, o que era agravado pela reduo relativa do mercado formal de trabalho, na poca, fruto da reestruturao produtiva e do fraco desempenho da economia brasileira. No documento Poltica Econmica e Reformas Estruturais do Ministrio da Fazenda, fica clara a subordinao das polticas sociais aos interesses da poltica econmica:
Textos & Contextos (Porto Alegre), v. 11, n. 1, p. 24 - 39, jan./jul. 2012 |

Camila Kimie Ugino; Rosa Maria Marques 26 O ajuste saudvel das contas do setor pblico necessrio reduo da relao dvida/PIB e consequente recuperao da capacidade de investimento do setor pblico e privado tornam imprescindveis as reformas estruturais. Algumas delas, como a reforma da previdncia, tendem a produzir impactos diretos sobre as contas do setor pblico. Outras reformas e projetos reforma tributria, autonomia operacional do Banco Central e reforma do mercado de crdito traro reflexos positivos para o funcionamento da economia, acelerando o ritmo do crescimento do produto [...]. Dessa forma, a reforma da previdncia tem como objetivos principais: i) recompor o equilbrio da previdncia pblica, garantindo-se sua solvncia no longo prazo, isto , a existncia dos recursos necessrios ao pagamento dos benefcios pactuados; ii) reduzir as distores nas transferncias de renda realizadas pelo Estado que, como ser visto adiante, agravam nossa elevada desigualdade de renda; e iii) reduzir a presso sobre os recursos pblicos crescentemente alocados previdncia, permitindo recompor a capacidade de gasto pblico em reas essenciais retomada do crescimento econmico e em programas sociais (MINISTRIO DA FAZENDA, 2003, p. 10 apud GENTIL, 2006, p. 26).

Segundo o governo federal, o dficit da previdncia foi de R$ 7,2 bilhes em 1998,3 de R$ 14,9 bilhes em 20024 e de R$ 37,6 bilhes em 2005.5 Para isso foram somados: a) as receitas das contribuies ao INSS sobre a folha de pagamentos e outros rendimentos do trabalho: arrecadao bancria e Simples6 (Sistema Integrado de Pagamentos de Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte) e b) outras receitas, como a arrecadao do REFIS (Programa de Refinanciamento Fiscal), do FNS (Fundo Nacional de Sade), do CDP (Certificado de Dvida Pblica), do FIES (Programa de Financiamento Estudantil) e de depsitos judiciais. Segundo Gentil, essas receitas representaram, em 2005, 1,8% do recebimento prprio do INSS. Dessa soma, foram deduzidas as transferncias a terceiros do chamado sistema S (Sesi, Senac, Senai, Senar, Sebrae, Sesc, Sest e Senat) e os benefcios do RGPS, obtendo-se o saldo previdencirio. Do ponto de vista contbil, se analisada o RGPS isoladamente, tal resultado estaria correto. Contudo, se temos como parmetro o disposto pela Constituio de 1988, este clculo no s est errado como se ope ao conceito de proteo social estabelecido pelos constituintes, no qual so indissociveis os cuidados com a velhice, a doena, o desemprego e o desamparo decorrente de situaes da pobreza e da incapacidade fsica e mental. Isso significa que, se considerada a Constituio de 1988, a previdncia no pode ser analisada isoladamente, pois parte integrante do sistema de proteo social da SS.7 No clculo geralmente feito para apurar o dficit da previdncia so desconsiderados os aportes da COFINS (Contribuio para o Financiamento da SS), da CPMF (Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira) e da CSLL (Contribuio sobre o Lucro Lquido), sem mencionar a receita do Programa de Integrao Social (PIS) e do Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (Pasep), de uso exclusivo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Do lado da despesa, so, consequentemente, desconsiderados os gastos do SUS e da assistncia social. Mas como j apontado, essa maneira de calcular o resultado da previdncia est em desacordo com a Constituio de 1988. Nela, a SS, e no a previdncia ou o SUS e/ou a assistncia, seria financiada por uma base diversa. Entre as principais receitas estavam: i) as contribuies de empregados e empregadores sobre os salrios (alquota de 8 a 11% dos salrios para os trabalhadores e 20% sobre a folha de pagamentos para o empregador); ii) a Contribuio sobre o Lucro Lquido das Empresas (CSLL), composta por 8% para as empresas e 18% para as empresas do setor financeiro; iii) a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), que incide sobre o faturamento ou receita bruta das empresas com uma alquota de 3%. Essa seria a base de financiamento da Seguridade, que deveria ser arrecadada e administrada pelo INSS e pela Secretaria da Receita Federal, cabendo ao Tesouro o repasse aos rgos de seguridade (WERNECK VIANNA, 2002, p. 6).
Textos & Contextos (Porto Alegre), v. 11, n. 1, p. 24 - 39, jan./jul. 2012 |

As reformas previdencirias brasileiras sobre a presso neoliberal 27

Apesar dessa diversidade de receita, as presses por ajustes fiscais do governo levaram criao, em 1994, do Fundo Social de Emergncia (FSE),8 que, apesar da elevao da alquota de 5% sobre as contribuies (tambm dos impostos), permitiu a desvinculao de 20% da receita das contribuies federais anteriormente definidas como da SS. Assim, o Ministrio da Fazenda passou a ter controle sobre esses 20%, cabendo a ele decidir onde os aplicar. Tendo em vista as prioridades dos ltimos governos, pode-se afirmar que esses recursos engrossaram o fluxo destinado ao pagamento dos juros da dvida (WERNECK VIANNA, 2002). Gentil (2006) aponta que o desvio de recurso legalizado (com a DRU) poderia ser apurado mais facilmente caso fosse cumprido o artigo 165 da Constituio, isto , que o Poder Executivo deveria elaborar e executar os trs oramentos: o oramento fiscal, o de investimento das empresas da Unio e o da SS. O oramento prprio da SS daria concretude oramentria proteo social introduzida pela Constituio. No lugar disso, feito um oramento nico, que no permite a visualizao das receitas da Seguridade. Diz a autora:
Se houvesse a elaborao, de forma isolada, do oramento da SS, ficaria revelado, com clareza: 1) que o equilbrio oramentrio est no oramento fiscal e no no oramento da Seguridade Social ou no oramento da previdncia social; 2) que a Seguridade Social no recebe recursos do oramento fiscal, ao contrrio, parte substancialmente elevada de seus recursos financia o oramento fiscal; e 3) que no a previdncia que causa problemas de instabilidade econmica e crise de confiana nos investidores, mas a poltica econmica que atinge a previdncia, a sade pblica e a assistncia social, precarizando servios essenciais sobrevivncia da classe trabalhadora (GENTIL, 2006, p. 52-53).

Alm da desvinculao de parte da receita da SS, uma gradativa especializao das receitas comeou a ser feita. o que enfatiza Werneck Vianna (2002), ao lembrar que, em 1993, os repasses dos recursos do oramento da SS para a rea da sade, previstos no artigo 55 do Ato das Disposies Transitrias da Constituio, foram suspensos e que, em 1998, a Emenda Constitucional 20, que analisada a seguir, promoveu a vinculao entre receita (contribuies sobre a folha de pagamentos) e despesa com benefcios da previdncia social. E, para complementar, destaca-se a
Lei de Responsabilidade Fiscal art. 68 da Lei Complementar 101 de 4 de maio de 2000 que instituiu o Fundo do Regime Geral de Previdncia Social (FRGPS) que regulamenta o artigo 250 da Constituio Federal. Esse fundo formado por bens e direitos de qualquer natureza, por aplicaes financeiras e pela receita proveniente da folha de salrios. As demais fontes da Seguridade Social, prevista no art. 195 da Constituio no integram o fundo. Nos ltimos anos, essas fontes tm sido amplamente utilizadas para cobrir o dficit da previdncia (MARQUES; BATICH; MENDES, 2003, p. 120).

Essas medidas tornaram possvel a poltica fiscal austera, impondo um controle dos gastos pblicos e uma limitao do dficit oramentrio. Ao mesmo tempo, houve desvio de recursos da rea social, prejudicando os gastos na rea de sade, previdncia e assistncia. O estudo da ANFIP trata em parte esse processo:
A sistemtica para o financiamento da Seguridade Social, prevista na Constituio de 1988, justificvel por vrias razes e no foi colocada ali por acaso. A incluso tardia dos trabalhadores rurais na previdncia e a necessidade de equiparar seus direitos queles dos trabalhadores urbanos exigiam um aporte de recursos que no incidissem somente sobre a folha salarial urbana para estender e tornar mais efetivos os direitos sociais dessa importante parcela da populao. O mesmo raciocnio pode ser aplicado, inclusive, populao urbana. Essa populao no conta com empregos estveis e, segundo dados do INSS, Textos & Contextos (Porto Alegre), v. 11, n. 1, p. 24 - 39, jan./jul. 2012 |

Camila Kimie Ugino; Rosa Maria Marques 28 contribui em mdia por 12 anos ao atingir a idade exigida para solicitar o benefcio por idade. A opo pelo conceito mais abrangente de Seguridade Social adotada no Brasil proporciona um grau de proteo mais amplo e um perfil de financiamento mais estvel, num quadro marcado ela precariedade das relaes de trabalho e, por conseguinte, pela no observncia dos direitos sociais (ANFIP, 2003, p. 23).

O argumento da necessidade de reforma previdenciria brasileira apoia-se principalmente no clculo isolado das contas previdencirias e serviu para justificar a gerao do supervit primrio. Para reforar o argumento do dficit, governo e defensores da reforma passaram a tratar em conjunto o RGPS e o regime prprio dos servidores, mais uma vez ferindo a Constituio de 1988. Essa definiu como parte integrante da SS apenas o RGPS, sendo o RPPS9 um caso especial, regulamentado por artigo e seo diferenciados. A incluso isolada do RGPS est de acordo com a experincia dos demais pases, nos quais a proteo dos funcionrios pblicos parte, e decorre de sua especificidade enquanto servidores.

A reforma do governo de FHC

A reforma do governo FHC foi encaminhada em maro de 1995, atravs das Propostas de Emenda Constitucional 21 (PEC 21) e 33 (PEC 33). Apesar do apoio com que contava na poca o governo, devido estabilizao da moeda decorrente do Plano Real, as propostas no foram aceitas no Congresso por infringirem a Constituio.10 Diante disso, o governo se valeu de medidas provisrias, ou seja, foram usados mecanismos que no modificaram a Constituio e que resultaram em medidas infraconstitucionais.11 E a reforma propriamente dita foi realizada posteriormente. Apesar dessas medidas, a PEC 33 ficou em pauta at julho de 1996. Somente em 15 de novembro de 1998 foi aprovada a Emenda Constitucional 20 (EC 20). Mas a reforma do governo FHC no parou nessa emenda. Em 26 de novembro de 1999, foi aprovada a Lei 9.876, que instituiu o fator previdencirio, introduzindo a idade do segurado como um dos critrios para o estabelecimento do valor do benefcio.

Principais alteraes no texto constitucional12

A partir da anlise do texto da EC 20 (BRASIL, 1998) e da literatura a respeito, so destacadas as seguintes alteraes no Regime Geral de Previdncia Social: Regra de acesso da aposentadoria por tempo de contribuio: mnimo 35 e 30 anos de contribuio para homens e mulheres, respectivamente. A isso foi combinado o critrio de idade, indiretamente pela introduo do fator previdencirio. Nessa emenda, foi prevista uma regra de transio para os inscritos at 12-12-1998 (data de publicao da EC 20): limite de idade de 53 anos para homens e 48 anos para mulheres, combinando-se com tempo de contribuio de 35 anos para homens e 30 anos para mulheres, com um adicional de 20% sobre o tempo que faltasse para alcanar o nmero de anos de contribuio exigidos pela nova regra. Ficou, assim, extinta a aposentadoria por tempo de servio integral e proporcional. Regra de acesso da aposentadoria proporcional por tempo de contribuio: mnimo de 53 e 48 anos de idade com tempo de contribuio mnimo de 35 e 30 anos para homens e mulheres, respectivamente. Nessa emenda, previu-se uma regra de transio para os
Textos & Contextos (Porto Alegre), v. 11, n. 1, p. 24 - 39, jan./jul. 2012 |

As reformas previdencirias brasileiras sobre a presso neoliberal 29

inscritos at 12-12-1998 (data de publicao da EC 20): os benefcios proporcionais ao tempo de contribuio seriam equivalentes a 75% do valor da aposentadoria integral, com acrscimo de 5% por ano de contribuio at o limite de 100%. Regra de acesso da aposentadoria por idade: 65 e 60 anos de idade para homens e mulheres, respectivamente. Para os trabalhadores rurais e para os que exercem atividade em regime de economia familiar, incluindo-se, neste caso, o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal, h uma reduo de cinco anos no limite de idade (ou seja, acesso a partir dos 65 anos de idade para homens e mulheres, respectivamente), com manuteno do benefcio de um salrio mnimo. Dessa forma, manteve-se o texto da Constituio. Regra de acesso para aposentadoria especial para professor(a): 30 e 25 anos de contribuio para homens e mulheres, respectivamente. Essa regra vlida para os professores da educao infantil e do ensino fundamental e mdio. Logo, ficou extinta a aposentadoria para os professores do nvel superior de ensino e aeronautas, conforme estava disposto na Constituio. Alm disso, a aposentadoria por insalubridade s foi assegurada aos casos em que se comprovassem condies de trabalho nocivas sade. Mudana no teto do benefcio: estabelecimento de teto de R$ 1.200,00 (mil de duzentos reais). Assim, eliminou-se o teto de dez salrios mnimos para o pagamento dos benefcios das aposentadorias por tempo de servio, conforme estabelecia a Constituio. Alterao de regra de clculo dos benefcios: no lugar dos ltimos 36 meses, o valor do benefcio passou a ser calculado considerando a mdia aritmtica simples dos 80% dos maiores salrios de contribuio do segurado no perodo entre julho de 1994 e o momento da aposentadoria, corrigida monetariamente. Essa foi a brecha para que, em norma infraconstitucional, o critrio de idade fosse introduzido mediante o fator previdencirio. Introduo da tributao dos benefcios previdencirios. Na Constituio, no era tributado o benefcio das pessoas com mais de 65 anos de idade. O regime de previdncia complementar privado, conforme artigo 202, pargrafos 1 ao 6, foi regulamentado por lei complementar e autnoma em relao ao RGPS. Segundo o texto constitucional, os participantes deveriam ter pleno acesso s informaes dos planos. Alm disso, os planos disposio dos interessados estabeleciam a contribuio e no garantiam o benefcio concedido. Ademais, ficava vetado o patrocnio do Estado. Mudana na base de financiamento: a arrecadao seria feita sobre a folha de salrio e demais rendimentos do trabalho, mesmo que a pessoa fsica no tivesse vnculo empregatcio; o faturamento bruto (COFINS) e o lucro das empresas. De acordo com esta regra, as alquotas das contribuies sociais previstas poderiam ser diferenciadas conforme a atividade econmica ou a possibilidade na criao de emprego e na utilizao intensiva da mo de obra. A contribuio do Estado, via transferncia de recurso do Tesouro, seria dada s atividades do SUS e da assistncia. Desvinculao das contribuies sociais, calculadas sobre os salrios para as despesas distintas do pagamento de benefcios do RGPS. Assim, a receita das contribuies sobre o rendimento do trabalho ficou exclusivamente vinculada ao pagamento dos benefcios do RGPS. Na Constituio, essas contribuies integravam o conjunto de receitas que sustentavam o financiamento da Seguridade Social. Administrao quadripartite da previdncia social, com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do governo nos rgos colegiados. A Constituio falava
Textos & Contextos (Porto Alegre), v. 11, n. 1, p. 24 - 39, jan./jul. 2012 |

Camila Kimie Ugino; Rosa Maria Marques 30

de gesto em conjunto com a sociedade. Apesar de a emenda estabelecer o modelo acima proposto, o carter democrtico e descentralizado da administrao no foi atendido na formao do Conselho Nacional de Previdncia Social (CNPS), pois o governo manteve seus seis representantes, enquanto os aposentados e pensionistas, os empregadores e os trabalhadores em atividade mantiveram trs representantes cada um. Mesmo com essa restrio legal, Tosdeschini salienta que
[...] tem sido positiva a participao dos trabalhadores no CNPS. Lus Fernando Silva, representante da Central nica de Trabalhadores, relata vrias resolues que vieram melhorar a atuao da previdncia e a concesso de benefcios. Cita, como exemplo, algumas resolues e medidas da atuao da representao dos trabalhadores: foi estabelecida, por exemplo, a resoluo interna que pagava as dvidas judiciais de diferenas de benefcios de pequenos valores do INSS, sem estarem sujeiras ao regime dos precatrios, que posteriormente, foi derrubada pelo STF; resoluo que estabelece um ranking de dificuldades e problemas das agncias, para que a Administrao Central possa ter uma interveno eficaz e rpida na soluo dos mesmos; resoluo obrigando todas as empresas a fornecerem guias de pagamento de contribuies do INSS aos sindicatos de trabalhadores rurais; participao na negociao junto aos bancos que permitiu a reduo dos custos bancrios para pagamento dos benefcios (TODESCHINI, 2000, p. 95-96).

Sobre a questo da fragilizao dos espaos de participao e controle popular, Boschetti (2008) destaca que a Constituio criou canais de democracia participativa e acenou para a construo de um pas mais justo econmica e socialmente. Porm, as reformas da Seguridade Social iniciaram um gradual processo de desmonte e fragmentao dessa participao, com a extino do Conselho Nacional de Seguridade Social, cuja funo era articular as trs polticas e atribuir a totalidade ao sistema. Posteriormente, houve a extino dos conselhos locais de previdncia social, que foram substitudos por um Conselho Nacional de Previdncia Social sem carter deliberativo. A institucionalizao dos conselhos nacionais acabou por caracteriz-los como rgos basicamente executivos, que trabalhavam apenas como uma secretaria governamental, o que impediu que se consolidassem como espao autnomo de participao, controle popular e fiscalizao. Apesar disso, esses conselhos contriburam para os avanos no processo democrtico, porm com limitaes, dada a institucionalizao desses rgos no gerenciamento dos conflitos e demandas dos trabalhadores. O que a literatura destaca que esses rgos defendem direitos especficos de determinado segmento de idosos, de pessoas com deficincia, de mulheres, mas sem necessariamente reconhecer a demanda geral dos direitos de todos os cidados. Assim, os conselhos parecem favorecer a representao corporativa de interesses especficos, que vo desde a defesa de interesses empresariais at interesses corporativos profissionais. Seria a defesa dos interesses especficos em detrimento dos interesses de classe (BOSCHETTI, 2008). No RGPS, a desconstitucionalizao do clculo do valor do benefcio foi a medida mais radical imposta pela reforma. Segundo os reformistas do governo, somente tais medidas poderiam trazer um equilbrio nas contas previdencirias. No RPPS, as medidas impostas pela EC 20 podem ser vistas no Quadro 1, no qual destacada a situao antes e depois da reforma. As primeiras mudanas realizadas no RPPS apareceram na EC 20/1998,13 sob o argumento da necessidade de reduo das despesas do funcionalismo pblico. A partir da aprovao dessa emenda, os servidores passaram a ser contratados sob o regime CLT e segurados obrigatoriamente pelo INSS. Neste caso, o Estado contribua tal como qualquer empregador do mercado formal de trabalho. O intuito, portanto, era diminuir os beneficirios do RPPS (IPEA, 2007).

Textos & Contextos (Porto Alegre), v. 11, n. 1, p. 24 - 39, jan./jul. 2012 |

As reformas previdencirias brasileiras sobre a presso neoliberal 31

Em 1999, mediante o Decreto 3.048, o governo FHC colocou juntos o RPPS e o RGPS, sob o ttulo Dos regimes da Previdncia Social. A Lei 8.212 tratava exclusivamente do RGPS. Sobre o significado desse novo tratamento, que cria um novo conceito de previdncia social, diz Werneck Vianna:
E, ao nomear como seguridade o plano previdencirio dos servidores pblicos, inculca uma distoro conceitual no sistema, dificultando a efetiva avaliao do mesmo. Configurou-se a aparncia de dois tratamentos diferenciados no interior da mesma previdncia social o dos os cidados que trabalham no setor privado e o dos cidados que trabalham no setor pblico , o que, como observado acima, um equvoco. Cabe insistir. No h, no Brasil, pela Constituio, um sistema de previdncia composto por dois regimes. A Constituio consigna um sistema de seguridade universal para todos os cidados e um sistema especial para o funcionalismo pblico. A esdrxula situao criada impede que se perceba esta fundamental diferena: a operacionalizao financeira da seguridade atribuio do INSS; ativos e inativos do servio pblico esto a cargo do(s) Tesouro(s) nacional (e subnacionais) (WERNECK VIANNA, 2002, p. 5-6).

Essa medida teve consequncias imediatas na Seguridade, conforme apontado por Gentil (2006). Isso porque, de acordo com as determinaes da Carta Magna, os ativos e inativos do servio pblico federal, militares e civis, estavam sob regime previdencirio especial com contribuies especficas e diferenciadas dos segurados do RGPS, ou seja, os servidores pblicos deveriam ficar a cargo do Tesouro Nacional e no includos no balano da Seguridade Social. Alm dessa alterao, a EC 20 extinguiu a aposentadoria especial para professores do nvel superior e aeronauta. Essa reforma foi aprovada sem que tivesse sido feito um debate com a sociedade e com os setores envolvidos. No Congresso, no houve resistncia expressiva sua aprovao, pois o governo nele tinha maioria (SOARES, 2003). Contudo, a desvinculao da relao entre benefcio e valor do provento do servidor quando da ativa, bem como a contribuio a ser cobrada dos aposentados, no foi aprovada, entre outros fatores, devido mobilizao dos servidores.
Quadro 1: Mudanas no RPPS na reforma de FHC
Situao em 1995 Sistema prprio Sim. Sim, contributivo. EC 20/1998

Aps 30/25 anos de servio Aposentadoria especial de (H/M) e tempo de contribuio Elimina-se a aposentadoria especial para professores de nvel superior. professor mnimo. Situaes especiais Base de benefcios clculo dos Atividades insalubres, parlamento. juzes, Mantido.

ltimo vencimento, 100% da remunerao do posto que foi ocupado por pelo menos cinco eventualmente com promoo anos antes da aposentadoria. na hora da aposentadoria. Paridade de reajuste ativos e inativos. No existia. entre Mantido. Teto equivalente ao salrio do ministro do STF, requerendo regulamentao por lei.

Correo dos benefcios Teto de benefcios

Financiamento

Com recursos oramentrios e O sistema considerado contributivo e deve estabelecer equilbrio alguma participao de financeiro e atuarial. contribuies. Sistema prprio. Mantido, at que nova lei, que no possui prazo para ser criada, altere a situao. Continua

Militares

Textos & Contextos (Porto Alegre), v. 11, n. 1, p. 24 - 39, jan./jul. 2012 |

Camila Kimie Ugino; Rosa Maria Marques 32

Proteo do direito adquirido Reconhecimento pleno dos benefcios j concedidos e dos direitos j constitudos poca da promulgao da EC 20. Servidores de cargos titulares efetivo no servio pblico no momento da reforma aposentam-se: a) por idade; b) integralmente na idade 53/48 anos (H/M) com cinco anos no cargo, 35/30 anos de contribuio mais pedgio de 20% do tempo faltante poca da promulgao da EC 20; ou c) proporcionalmente idade 53/48 com cinco anos no cargo, 30/25 anos de contribuio mais pedgio de 40% do tempo faltante poca da promulgao da EC 20. No existiam. Eram possveis. Permitido. Permitem-se Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS). No previstos. Tempo mnimo de servio pblico de dez anos e tempo mnimo de cargo de cinco anos. Proibidos. Proibido dentro do mesmo regime. Mantido. Lei Complementar pode autorizar a instituio de teto de benefcio igual ao RGPS, desde que haja simultaneamente a criao de Fundo Complementar.

Regra de transio

Carncias Tempos de contribuio fictcios Acumulao de benefcios Funcionrios de estados e municpios Fundos de penso complementares

Fonte: IPEA, 2007, p. 62

Introduo do Fator Previdencirio e suas implicaes

Conforme apontado por Marques et al. (2009), aprovadas essas alteraes na Constituio, o governo iniciou o processo de elaborao e aprovao das leis que regulamentariam essas mudanas, inclusive estabelecendo normas de transio para os j inscritos no RGPS. Vale lembrar que a emenda permitiu apenas a regularizao do chamado Fator Previdencirio,14 que foi feito mediante a aprovao da Lei 9.876, em novembro de 1999. De acordo com Todeschini (2000), a introduo do fator foi uma exigncia do FMI na reviso do acordo bilateral de 5 de junho de 1999. Alm disso, a introduo do fator foi resultado de uma resistncia por parte de segmentos do Congresso Nacional, cuja proposta era aumentar a idade mnima da aposentadoria. Dada a resistncia, a proposta do fator foi discutida no Executivo e, posteriormente, aprovada. Segundo o MPAS (1999), o fator equipara o tempo de contribuio ao tempo de usufruto do benefcio. A introduo da expectativa da sobrevida, quando da solicitao da aposentadoria, permite que o segurado ganhe um maior prmio caso ele demore a sair do sistema, j que contribuiria por um maior tempo. Na outra ponta, o fator penaliza as aposentadorias precoces atravs de um valor menor do benefcio. A lei que criou o fator estabeleceu um perodo de transio de 60 meses para a completa aplicao. Alm disso, foi negociado um prmio de cinco anos de contribuio para as mulheres e dez e cinco anos de contribuio para professores e professoras do ensino infantil, fundamental e mdio, no clculo do tempo de contribuio do fator (MPAS, 1999). Portanto, o efeito do fator previdencirio pode ser visto somente a partir de 2005, quando aplicado integralmente. Apesar desse perodo de transio, possvel verificar algumas alteraes com a introduo do fator. Segundo relatrio da ANFIP (2006), com dados do IPEA, comparando-se os perodos de 1995 a 1998 (pr-fator) e de 1999 a 2004 (ps-fator), a idade mdia de aposentadoria por tempo de contribuio das mulheres era de 49,7 anos e passou para 52,2 anos; j para os homens, de 54,3 anos para 56,9 anos. Analisando-se um perodo mais longo, v-se que, em 1998, 77,3% das novas aposentadorias por tempo de contribuio foram concedidas para segurados com idade compreendida entre 45 anos e 64 anos; em 2008, esse percentual aumentou para 96,0% (KON et al., 2010).
Textos & Contextos (Porto Alegre), v. 11, n. 1, p. 24 - 39, jan./jul. 2012 |

As reformas previdencirias brasileiras sobre a presso neoliberal 33

O mesmo ocorreu em termos de tempo de contribuio: para os perodos de 1995 a 1998 e de 1999 a 2004, as mulheres elevaram a contribuio de 27,5 anos para 28,7 anos e os homens de 32,7 anos para 33,8 anos. Outro impacto pode ser visto na quantidade de aposentadorias concedidas por tempo de contribuio, pois, entre o perodo pr-fator e o ps-fator, as concesses foram de 339,8 mil para 136,2 mil aposentadorias por tempo de contribuio. Destaca-se que uma parte deste impacto se deve extino da aposentadoria proporcional propiciada pela EC 20 (ANFIP, 2006). Nesse mesmo relatrio da ANFIP (2006), destacada a reduo do valor mdio real (valores deflacionados pelo INPC de dezembro de 2005) dos benefcios das aposentadorias por tempo de contribuio. Em 1999, o valor mdio era de R$ 926,48; em 2005, esse valor foi para R$ 925,70. Essa reduo parece ser pfia, mas preciso considerar que no perodo o salrio mnimo foi reajustado em 85% e a inflao (INPC) aumentou 53,6%, ou seja, em termos reais, o salrio mnimo acumulou um aumento real de 29,5%. Isso significa que, entre 1999 e 2005, apesar do aumento do salrio mnimo real e, consequentemente, do piso da aposentadoria, o nmero de segurados com valores mais altos diminuiu, de forma que o benefcio mdio ficou praticamente estagnado (com ligeira queda). Se o valor de 2005 comparado ao de 2004 (R$ 955,18), a reduo foi de 3,09%. Considerando-se que a expectativa de sobrevida tem aumentado, essas redues podero ser maiores e mais prejudiciais. Conclui-se, portanto, que o fator de fato trabalhou para a reduo da despesa previdenciria, objetivo daqueles que defendem a priorizao do equilbrio fiscal Alm disso, segundo o relatrio do IPEA (2007), o fator tem como objetivo introduzir uma incerteza para o segurado, pois a cada ano o IBGE divulga a expectativa de sobrevida da populao e a cada dez anos a revisa com base no Censo Demogrfico. O efeito pernicioso dessa medida pode ser aludido, dada a importncia dos benefcios da previdncia para extensos setores da populao, sobretudo os mais carentes, que dependem desses para a sua subsistncia (SOARES, 2003, p. 123). A autora comenta que o fator foi introduzido despercebidamente, com termos tcnicos e atravs de frmulas e equaes que so incompreensveis pela maioria da populao. Conforme apontado por Marques; Batich e Mendes (2003), a Lei 9.876, mediante a introduo do fator, permitiu a eliminao gradual da escala de salrio-base dos contribuintes individuais, pois a base de clculo do benefcio considera a expectativa de sobrevida alm do salrio de contribuio. O efeito do fator tambm pode ser visto por diferentes vises ou interesses:
Do ponto de vista do governo, tratou-se de um grande avano em favor do equilbrio atuarial entre benefcios e contribuies. Do ponto de vista de organizaes representativas de trabalhadores, o fator representou um confisco parcial do valor da aposentadoria, impondo perdas aos segurados, no caso do setor privado (SILVA, 2004, p. 22).

Esse fator parece penalizar o fato de a populao estar vivendo mais, j que obriga o trabalhador a permanecer na ativa mais anos para garantir uma renda um pouco maior. Assim, o uso do aumento da expectativa de vida como argumento para a introduo dessa medida impe um adiamento do pedido de aposentadoria, pois, quanto mais cedo o indivduo se aposenta, menos ele ganha. Para garantir uma renda maior, h que trabalhar por um perodo maior. Essa medida parece dizer que a longevidade um problema social e econmico, sendo a soluo postergar as aposentadorias dos trabalhadores.

A reforma do governo Lula

Textos & Contextos (Porto Alegre), v. 11, n. 1, p. 24 - 39, jan./jul. 2012 |

Camila Kimie Ugino; Rosa Maria Marques 34

Em nome de um novo padro de desenvolvimento, com crescimento econmico e incluso social, o programa do governo Lula props um conjunto de reformas institucionais e polticas que possibilitassem, no seu entender, atingir um patamar melhor de justia social, de solidariedade na rea social. Segundo esse programa, a primeira reforma deveria ser a tributria, pois assim seria possvel resgatar a competitividade do setor produtivo nacional e tambm corrigir as distores que causavam o elevado grau de sonegao. Isso deveria ser conduzido atravs de um processo negociado, do qual a sociedade participaria. Mas para garantir a proteo social, seria necessrio um conjunto de iniciativas que proporcionasse uma reformulao estrutural, e a reforma previdenciria seria um dos caminhos para essa soluo. A proposta era criar um sistema previdencirio bsico, universal, pblico, compulsrio, para todos os trabalhadores brasileiros, do setor pblico e privado (COLIGAO LULA PRESIDENTE, 2002, p. 18). A gesto deveria ser quadripartite e, para os que almejassem complementar a aposentadoria bsica, estimular-se-ia o uso da previdncia complementar. Com esta estrutura, dizia o documento, acreditava-se que a previdncia poderia ser um importante instrumento de distribuio de renda. Mas em relao ao RPPS, assim dizia o documento:
Em relao previdncia do setor pblico, o desequilbrio apontado trs vezes maior que o apresentado no Regime Geral, ou seja, prximo de R$ 50 bilhes, o que representa 4,1% do PIB, conforme dados do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social/SPC para o ano de 2000. A falta de empenho e a pouca sensibilidade, por parte do atual governo, na negociao da Reforma da Previdncia ocorrida em 1997 e 1998, em grande parte, explicam como se chegou a esta dramtica situao previdenciria no setor pblico (COLIGAO LULA PRESIDENTE, 2002, p. 20).

Ademais, foram propostas a contribuio compulsria dos inativos do RPPS15 e a introduo da previdncia complementar, via fundos de penso. Tal como foi argumentado em propostas anteriores, esse ltimo aspecto resultaria no fortalecimento do mercado interno de capitais e na formao de poupana de longo prazo para o financiamento do desenvolvimento da economia brasileira. Para entender a discusso em torno do RPPS, vale mencionar que o Livro Branco da Previdncia Social (MPAS, 2002) apresentava argumentos favorveis sua reforma, apontando que a heterogeneidade de regras existentes nos trs nveis de governo (federal, estadual e municipal) dificultava sua administrao. O que configurava um sistema fragmentado, com diferenciaes entre poderes, rgos e categorias profissionais. No mesmo ano, o MPAS divulgou que o dficit atuarial dos regimes prprios de previdncia dos servidores pblicos era ponto de desequilbrio estrutural nas contas pblicas, o que era motivo para se discutir uma reforma para o ano seguinte. Em torno dessa justificativa, a discusso inicial da reforma estava centrada na perspectiva de se unificar os sistemas dos servidores pblicos e dos trabalhadores do setor privado (MPAS, 2002). Ao mesmo tempo, recomendava que o desenvolvimento de uma proteo social devesse aliar-se emergncia dos fundos de previdncia complementar.

As propostas de reforma e as principais mudanas

Em 30 de abril de 2003, o governo federal encaminhou ao Congresso Nacional a Proposta de Emenda Constitucional 30 (PEC 30). Essa PEC16 pretendia assegurar a proteo social aos futuros segurados do sistema, dado que o sistema previdencirio vivia em uma suposta crise, em especial o RPPS. O nico ponto de proposta de reforma no RGPS era o estabelecimento do novo teto de benefcio para R$ 2.400,00, o que no afetava as condies de acesso e elegibilidade do RGPS. Essa proposta ficou em discusso durante todo o primeiro semestre de 2003. Esse perodo foi marcado por uma intensa polmica
Textos & Contextos (Porto Alegre), v. 11, n. 1, p. 24 - 39, jan./jul. 2012 |

As reformas previdencirias brasileiras sobre a presso neoliberal 35

entre os servidores contrrios proposta e o governo, secundado pela mdia e por outros setores defensores da reforma. A proposta de reforma previdenciria do governo Lula foi encaminhada de forma bastante truculenta, no tendo sido previamente discutida no interior do prprio partido do presidente da repblica (Partido dos Trabalhadores). Frente reao de integrantes desse partido, foi realizado um seminrio,17 mas nele ficou evidente que a questo estava fechada. Isso impediu, inclusive, que deputados e senadores do PT encaminhassem ao Congresso Nacional alternativas ao texto proposto pelo governo. A hostilidade com relao a este ponto mostra que havia por parte do governo interesse em aprovar os pontos que no passaram na reforma do governo FHC. Alm disso, vale lembrar que o governo acreditava que os fundos de penso iriam promover o financiamento de longo prazo da economia. Aqui fica a clara defesa dos fundos de penso como pilar para previdncia complementar. O elemento surpresa gerado na populao com relao proposta de reforma da previdncia ocorreu porque a vitria de Lula nas eleies aparecia como possibilidade de mudana das polticas econmicas e sociais levadas pelo governo de FHC. Principalmente os militantes do PT consideravam que essa era a oportunidade de serem resgatadas as questes sociais atravs de um novo padro de desenvolvimento, com distribuio de renda e equidade social. No que tange previdncia, esperava-se que o novo governo continuasse o processo de universalizao da cobertura risco velhice construdo na Carta de 1988. Alm disso, esperava-se que o governo alterasse o fator previdencirio, j que era motivo de uma imensa iniquidade no RGPS (MARQUES; MENDES, 2004). Cabe lembrar, conforme destacado em Silva (2004), que os pontos merecedores da ateno do governo tinham como objetivo resgatar a discusso sobre o desequilbrio atuarial do sistema, que seria causado pela queda da relao entre nmero de contribuintes e nmero de beneficirios inativos, pelos privilgios do sistema previdencirio pblico, pela incorporao dos benefcios assistenciais no contributivos e pela aposentadoria integral do servidor pblico. Dessa forma, a Emenda Constitucional 41 (EC 41) concentrou-se na reforma do regime previdencirio do servidor pblico e foi aprovada na Cmara dos Deputados em agosto de 2003 e no Senado em dezembro do mesmo ano. As diversas manifestaes contrrias aprovao do projeto de reforma foram deixadas de lado e as principais medidas aprovadas foram: a) limitao do provento dos servidores da Unio, dos estados e dos municpios do valor no superior aos dos ministros do Supremo Tribunal Federal; b) introduo da contribuio dos inativos e pensionistas, alm dos servidores ativos, de forma a assegurar um regime de previdncia de carter contributivo e solidrio; c) estabelecimento de teto do benefcio de R$ 2.400,00 para os ingressantes no setor pblico e no setor privado; d) a aposentadoria integral passa a ter condicionantes mnimos de dez anos de carreira, 20 anos de servio pblico e cinco anos no cargo de referncia, 35 e 30 anos de contribuio e 60 e 55 anos de idade (para homens e mulheres, respectivamente); e) o clculo do benefcio passa a ser feito pela mdia das contribuies para os servidores que no cumpriram ainda os requisitos da aposentadoria integral; f) fim da paridade entre ativos e inativos para os futuros inativos e pensionistas e indexao dos benefcios de aposentadoria e penso inflao; g) introduo de nova base de clculo das penses: o benefcio ser igual remunerao ou ao provento do servidor falecido at o teto do RGPS (R$ 2.801,82), acrescido de 70% da parcela excedente a este limite; h) introduo da previdncia complementar facultativa via fundos de penso a todos os servidores pblicos na modalidade de contribuio definitiva. Entre as propostas acima, a de maior polmica era a extino da aposentadoria de valor integral. Segundo Marques e Mendes (2004), o pagamento de benefcio igual ao do salrio da ativa existia porque os servidores, considerando-se o mesmo nvel de qualificao, recebiam um salrio inferior ao dos trabalhadores do setor privado:
Ao longo da vida, porm, a renda recebida pelos dois segmentos tenderia a ser igual. Isso porque quando os trabalhadores do setor privado se aposentam sofrem queda abrupta em sua renda (tanto mais acentuada quanto maior for o salrio da atividade), e os servidores que, durante a atividade, recebem menos Textos & Contextos (Porto Alegre), v. 11, n. 1, p. 24 - 39, jan./jul. 2012 |

Camila Kimie Ugino; Rosa Maria Marques 36 continuariam a receber esse mesmo valor quando aposentados. Em outras palavras, o pacto estabelecido entre o Estado brasileiro e seus funcionrios era o de garantir uma renda perptua, embora mais baixa que a paga pelo mercado para o mesmo nvel de qualificao (MARQUES; MENDES, 2004, p. 12).

Essa mudana pode ser entendida, no mbito do Direito, enquanto garantia apoiada na arena jurdico-poltica e em seus laos com a reproduo e manuteno da ordem socioeconmica. Em Silva (2004), salienta-se a insegurana que essa medida proporcionou na esfera das relaes econmicas, uma vez que uma garantia constitucional foi violada sem que houvesse uma regra de transio adequada aos ingressantes no RPPS. A simples irretroatividade da lei colocou em questo o direito adquirido e ainda:
A insegurana no plano das relaes econmicas se expressa, ento, no plano jurdico-poltico, na forma de instabilidade de regras, violao ou revogao de princpios constitucionais, esgaramento da expectativa de direito como marca do Estado democrtico. Trata-se, a rigor, da fragilidade de um contrato social merc das exigncias da poltica econmica ou fiscal em vigor. [...] Tenta-se, ainda, nivelar por baixo os direitos sociais, criando anteparos elevao de custos para o capital, na forma de parcela do excedente econmico apropriado e gerido pelo Estado, pelos instrumentos fiscais, tributrios e contributivos (SILVA, 2004, p. 25).

Certamente essa medida resultou em diversos problemas aos servidores, que no tiveram tempo hbil para se planejarem. Muitos, inclusive, mal conseguiro atender as condies exigidas para ter acesso aposentadoria integral (SILVA, 2004). Essas medidas faziam parte de um conjunto de reformas cujos objetivos eram, entre outros, o ajuste fiscal das contas do Estado, que supostamente tinha um imenso dficit. Ao final de 2003, foi aprovada a Emenda Constitucional 42 (EC 42) que ficou conhecida como a reforma tributria do governo Lula. Na verdade, com exceo de algumas alteraes, no se pode dizer que houve propriamente uma reforma tributria,18 mas destaca-se a prorrogao da DRU at 2007, para cumprir exigncias dos organismos financeiros internacionais. Alm da EC 41, durante o governo Lula, a reforma da previdncia foi complementada pela Emenda Constitucional 47 (EC 47), aprovada em 05-07-2005. Esta emenda tratou, entre outros assuntos, da questo do financiamento da SS e da disposio de um sistema especial de incluso previdenciria aos portadores de deficincia, aos trabalhadores de baixa renda e aos sem renda prpria (incluindo as donas de casa e os trabalhadores informais urbanos). Nesse sistema especial, seriam garantidas alquotas e carncias inferiores s vigentes para os demais segurados do RGPS.19 Quanto ao financiamento, a EC 47 (art. 195, pargrafo 9) instituiu alquotas diferenciadas de acordo com a atividade econmica, o grau de utilizao de mo de obra e o porte da empresa. Para Gentil (2006), esse dispositivo permitiria maior equidade na base de custeio da SS, alm de beneficiar algumas empresas do ramo rural e as cooperativas que contam com pequeno porte de capital. Ademais, a autora destaca que a emenda estimula o contrato formal de trabalho nas empresas, ao possibilitar menor recolhimento de contribuies sociais em funo das condies estruturais do mercado de trabalho e da utilizao intensiva de mo de obra (GENTIL, 2006, p. 155). Tal como na questo anterior, isso no foi objeto de regulamentao at o momento. Dessa forma, a reforma do governo Lula caracterizou-se por aprovar os itens que no haviam passado no governo anterior, isto , medidas que modificaram o RPPS. A extino da integralidade do benefcio do inativo foi sem dvida aquilo que causou maior impacto sobre as condies de vida dos servidores. Sua eliminao implicou quebra do contrato entre o Estado e os servidores que era vigente anteriormente, no qual se garantia uma aposentadoria equivalente ao da renda do perodo de atividade. Com relao cobertura da previdncia, em abril de 2007, entrou em vigor o Plano Simplificado de Incluso Previdenciria. Nesse plano, trabalhadores por conta prpria puderam acessar o sistema
Textos & Contextos (Porto Alegre), v. 11, n. 1, p. 24 - 39, jan./jul. 2012 |

As reformas previdencirias brasileiras sobre a presso neoliberal 37

previdencirio contribuindo com uma alquota de 11% sobre o salrio mnimo, ao invs de 20%. Outra medida que permitiu o aumento de beneficirios do sistema previdencirio foi a aprovao do microempreendedor individual (MEI) no final de 2008. Essa medida entrou em funcionamento apenas em 2010 e permitiu a incluso previdenciria de indivduos com pequenos negcios informais com alquotas de contribuio menores.20 Assim, essas medidas permitiram que novos beneficirios acessem a aposentadoria por idade, penso por morte, auxlio-acidente, auxlio-doena e salrio maternidade (MPAS, 2012).

Consideraes finais
As caractersticas atuais do sistema previdencirio foram construdas na Constituio de 1988 e, to logo ocorreu a sua promulgao, iniciaram-se as discusses sobre a sua reforma. O conceito de SS foi institudo para garantir uma proteo social ampliada, porm a fragmentao deste conjunto foi vista com os ataques s bases de financiamento e os argumentos de necessidade de reforma. Sobre a questo do financiamento, a criao da DRU consubstanciou a desestruturao das bases financeiras do sistema de Seguridade. Ela permitiu a desvinculao de 20% da receita de todos os impostos e contribuies federais previstos em Constituio para financiar as polticas sociais. Esses recursos, conforme analisado anteriormente, foram utilizados indevidamente e o supervit da Seguridade no oramento da Unio financiou, em parte, o supervit primrio do governo. Ademais, o discurso de dficit infundado, pois, conforme o art. 195 da Constituio, a diversidade da base de financiamento parte constitutiva da SS. Com relao ao acesso ao benefcio previdencirio, as propostas indicaram a redefinio das aposentadorias especiais e a substituio da aposentadoria por tempo de servio pela regra de idade mnima do segurado. Nas reformas, houve um resgate dessas recomendaes e a EC 20 extinguiu, entre outras medidas, a aposentadoria por tempo de servio (integral e proporcional), a especial dos professores de ensino superior, alm do estabelecimento de teto de benefcio (R$ 1.200,00) das aposentadorias do RGPS. Na reforma previdenciria promovida pelo governo Lula (ECs 41 e 47), aqueles pontos que no passaram na reforma anterior foram recuperados. Assim, as principais medidas foram: cobrana de contribuio dos aposentados, tanto servidores como segurados do RGPS; extino da aposentadoria integral; estabelecimento de uma nova base de clculo dos proventos e penses dos funcionrios pblicos; estabelecimento do mesmo teto de benefcio para o RGPS e RPPS. Entre as alteraes da reforma de FHC, a medida mais radical implementada foi a alterao das regras de concesso e do clculo dos benefcios atravs da introduo do fator previdencirio. Essa medida teve como resultado o adiamento do pedido de aposentadoria dos trabalhadores, que permanecem contribuindo na tentativa de elevar sua aposentadoria. Ademais, medidas legais foram introduzidas para desvincular parte da receita da Seguridade. Isso demonstrativo do grande interesse que o governo tinha (e ainda tem) em usar os recursos sociais para gerao do supervit primrio exigido pelos rgos multilaterais. Nesse perodo, as polticas econmicas de juros elevados e austeridade fiscal contriburam para um baixo crescimento econmico, e, portanto, para altas taxas de desemprego, o que no favoreceu a arrecadao previdenciria. Quanto previdncia complementar, a reforma previa a possibilidade dos servidores pblicos complementarem suas aposentadorias mediante previdncia complementar privada. Essa medida foi aprovada no Senado pela Lei 12.618, de 30 de abril de 2012. Apesar dessas reformas, a Constituio de 1988 no foi totalmente desmantelada, pois a previdncia social mantm ainda sua base no regime de repartio simples e contribui para melhorar a distribuio de renda. Nesse sentido, apesar das perdas ou reduo de direitos que as reformas provocaram, pode-se dizer que o neoliberalismo no conseguiu implantar sua concepo de proteo previdenciria em solo brasileiro, o que no foi o caso de diversos pases da Amrica Latina. Contudo, do ponto de vista mais geral, houve um grande recuo, pois do conceito de SS resta pouco. Medidas marginais permitiram uma modesta ampliao da cobertura previdenciria, protegendo, alm dos
Textos & Contextos (Porto Alegre), v. 11, n. 1, p. 24 - 39, jan./jul. 2012 |

Camila Kimie Ugino; Rosa Maria Marques 38

trabalhadores rurais contemplados na Constituio, trabalhadores por conta prpria e pequenos comerciantes. Alm disso, as reformas previdencirias desse perodo mostraram que houve claro interesse dos governos em utilizar o supervit da SS na formao do supervit primrio exigido pelos rgos multilaterais. Dessa forma, a SS e a previdncia social brasileira esto subjugadas a interesses econmicoatuariais em detrimento da construo de uma sociedade com maior equidade social e melhor distribuio de renda. Enquanto a lgica econmico-financeira prevalecer, a reforma previdenciria estar sempre em pauta, sem que isso resulte em maior cobertura e melhor nvel dos benefcios.

Referncias
ASSOCIAO NACIONAL DOS AUDITORES FISCAIS DA PREVIDNCIA SOCIAL ANFIP. Anlise da Seguridade Social em 2005. Braslia: ANFIP, 2006. _____. Seguridade e desenvolvimento: um projeto para o Brasil. Braslia: ANFIP, 2003. BOSCHETTI, I. Seguridade Social 20 anos depois: caminhos do desmonte. In: VAZ, F. T.; MUSSE, J. S.; SANTOS, R. F. (Coord.). 20 anos de Constituio Cidad: avaliao e desafios da Seguridade Social. Braslia: ANFIP, 2008. P. 103-108 BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil (1988). Emenda Constitucional n 47, de 05 de julho de 2005. Braslia, DF, Senado, 2005. _____. Constituio da Repblica Federativa do Brasil (1988). Emenda Constitucional n 41, de 19 de dezembro de 2003. Braslia, DF, Senado, 2003. _____. Constituio da Repblica Federativa do Brasil (1988). Emenda Constitucional n 20, de 15 de dezembro de 1998. Braslia, DF, Senado, 1998. _____. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Senado, 1988. Disponvel em: <http://www81.dataprev.gov.br/sislex/paginas/22/Consti.htm>. Acesso em: 03 ago. 2010. _____. Lei complementar n 70, de 30 de dezembro de 1991. Braslia, DF: Senado, 1991. COLIGAO LULA PRESIDENTE. Programa de governo. So Paulo: Comit Lula Presidente, 2002. DRAIBE, S. As polticas sociais e o neoliberalismo. Revista USP. Dossi liberalismo/neoliberalismo, n. 17, mar./abr./maio 1993. FAGNANI, E. Seguridade Social no Brasil (1988/2006): longo calvrio e novos desafios. In: _____ (Org.). Carta Social e do Trabalho, n. 7: Previdncia social: como incluir os excludos. Campinas: Cesit-IE-Unicamp, 2007. Disponvel em: <http://www.eco.unicamp.br>. GENTIL, D. L. A poltica fiscal e a falsa crise da seguridade social brasileira anlise financeira do perodo 1990-2005. Tese de Doutorado em Economia. Rio de Janeiro, RJ: IE/ UFRJ, setembro de 2006. INWOOD, M. Dicionrio Hegel. Traduo lvaro Cabral; reviso tcnica Karla Chediak. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1997. INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. Boletim de Polticas Sociais, n. 13, edio especial 2007. Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br>. Acesso em: jun. 2010. KON, A.; LEITE, M. G.; MARQUES, R. M.; UGINO, C. K. Relatrio de pesquisa BNDES/Anpec. Mercado de trabalho e Previdncia Social. 2010. (mimeo) MARQUES, R. M.; MENDES, . O governo Lula e a contrarreforma previdenciria. In: So Paulo em Perspectiva, So Paulo, v. 18, n. 3, jul./set. 2004. MARQUES, R. M.; BATICH, M.; MENDES, . Previdncia Social Brasileira: um balano da reforma. In: So Paulo em Perspectiva, So Paulo, jan./mar. 2003. MARQUES, R. M. et al. A Previdncia Social: da Constituio reforma de Lula. Textos e Contextos, Porto Alegre, v. 8, n. 2, 2009. MINISTRIO DA PREVIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAL. Informe de Previdncia Social, v. 11, n. 11, nov. 1999. _____. Livro Branco da Previdncia Social. Braslia: MPAS/GM. 2002. (No paginado) MINISTRIO DA PREVIDNCIA SOCIAL. Informe de Previdncia Social, v. 24, n. 1, jan. 2012. SILVA, A. A. da. A reforma da previdncia social brasileira: entre o direito social e o mercado. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, v. 18, n. 3, jul./set. 2004. SOARES, L. T. Retomando o debate da reforma da previdncia social. In: MORHY, Lauro et al. (Org.). Reforma da previdncia em questo. Braslia: Universidade de Braslia, Laboratrio de Estudos Futuros/Gabinete do reitor: Editora Universidade de Braslia, 2003. TODESCHINI, R. Gesto da previdncia pblica e fundos de penso: a participao da comunidade. So Paulo: Ltr, 2000. WERNECK VIANNA, M. L. T. Que reforma? O sistema brasileiro de proteo social, entre a previdncia e a seguridade. Ser Social, Braslia, n. 11, p. 75-104, jul./dez. 2002.

Conforme captulo II Da Seguridade Social do ttulo VIII Da ordem social. O conceito de totalidade da Seguridade Social pode ser analisado como O conceito do todo o de conter partes; mas se o todo posto como o que segundo o seu conceito, ele se divide, ou

Textos & Contextos (Porto Alegre), v. 11, n. 1, p. 24 - 39, jan./jul. 2012 |

As reformas previdencirias brasileiras sobre a presso neoliberal 39

se reparte, e assim deixa de ser um todo. Portanto, um todo e suas partes esto essencialmente relacionados entre si e no mutuamente independentes (INWOOD, 1997, p. 307). 2 Dados do Ministrio da Previdncia Social apontaram que, na dcada de 1950, a relao contribuinte/segurado era de 8 para 1. Na dcada de 1970, essa relao estava em 4,2 para 1. J nos anos 1990, estavam em 2,3 para 1. E a estimativa era que, nos anos 2020, a proporo seria 1 para 1 (MARQUES; BATICH; MENDES, 2003). 3 Informe de Previdncia Social de fevereiro de 1999. 4 Conforme o Informe de Previdncia Social de dezembro de 2002, o dficit aumentou 25,9% em um ano. 5 Para detalhes, ver Informe de Previdncia Social de janeiro de 2006. Segundo o Informe da Previdncia de janeiro de 2012, o dficit foi de R$ 36,5 bilhes em 2011. 6 O Simples foi criado pela Lei n 9.317 de 06/12/1996 e tinha como objetivo reduzir a burocracia e a carga tributria federal (WERNECK VIANNA, 2002). O Simples consiste no pagamento unificado do IRPJ, PIS/Pasep, COFINS, CSLL, INSS do empregador e IPI, pode incluir o ICMS e/ou o ISS. 7 Sem falar que em momentos anteriores parte da receita das contribuies sobre os salrios foram utilizadas para custear despesas do SUS e, mais remotamente, para financiar grandes obras realizadas pela ditadura militar. 8 Aprovado pela Emenda Constitucional (EC) n. 01/94. Esse fundo passou a ser chamado de Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) em 1997 e, posteriormente, em 2000, renomeado por Desvinculaes de Recursos da Unio (DRU) (FAGNANI, 2007, p. 54). 9 O RPPS foi tratado como regime prprio de previdncia sob a tutela do Estado e do Tesouro Nacional para suprir os benefcios e os custos do regime. Cabia ao Estado o estabelecimento de alquotas de contribuio dos seus servidores. Constitucionalmente, o RPPS foi formado por uma sesso especial (art. 40, sesso II, captulo VII do Ttulo III), no sendo, portanto, universal, e sim exclusivo aos servidores pblicos da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios. 10 Conforme Tosdeschini (2000), apesar do parecer da Comisso de Constituio e Justia e de Redao, votos de deputados do PT, PDT, PSB e PCdoB contestaram as medidas por ferirem a irredutibilidade do valor dos benefcios e os direitos adquiridos. 11 Segundo Marques et al. (2009) e Gentil (2006), essas medidas provisrias foram elaboradas pelo Ministrio da Previdncia e ficaram conhecidas como projetos submarinos ou reformas meia -sola. Formuladas sem a consulta da sociedade, essas medidas procur avam alterar aspectos importantes de forma, mas retirando ou reinterpretando alguns direitos constitucionais. Entre elas destaca m-se: o cancelamento das concesses dos benefcios do abono por permanncia em servio, do peclio, dos auxlios-natalidade e funeral e da renda mensal vitalcia; a extino das aposentadorias especiais para os aeronautas, telefonistas, jogadores de futebol, jornalistas e juzes classistas da Justia do Trabalho e restrio aposentadoria especial por condies de insalubridade, penosidade e periculosidade. Somente a proposta de extino da aposentadoria especial para os professores no foi aprovada, pois foi intensamente questionada na poca. 12 O RGPS aqui analisado detalhadamente, pois a Constituio garante a universalidade do direito previdencirio, a que no tem vocao o RPPS. Os limites da universalidade foram analisados anteriormente, mas vale relembrar que a realidade da universalidade fica restrita aos que contribuem ao sistema e aos que possuem vnculo no mercado formal de trabalho. 13 Apenas uma parcela do funcionalismo pblico, os chamados servidores estatutrios (regidos pelo Regime Jurdico nico) e pertencentes a algumas carreiras especficas de Estado, foi tratada parte pela EC 19/1998, que tratou a reforma administrativa sob o argumento de que o Estado passava por uma crise causada pelos anos de estagnao econmica. Todos os outros servidores ficaram sob regncia da EC 20/1998 (IPEA, 2007, p. 62). 14 Segundo o Ministrio da Previdncia Social e Assistncia Social (1999), o fator previdencirio previa, sobre o valor do benefcio, a aplicao de um multiplicador: f = [(Tc x a)/Es] x {1+[(Id x Tc x a)/100]}. Onde: f = fator previdencirio; Tc = tempo de contribuio de cada segurado; a = alquota de contribuio do segurado = 0,31; Es = expectativa de sobrevida do segurado na data da aposentadoria; fornecida pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica e considerada a mdia nica nacional para ambos os sexos; e Id = idade do segurado na data da aposentadoria. Esse fator aplicado obrigatoriamente nas aposentadorias por tempo de contribuio. Para as aposentadorias por idade s vantajoso ao segurado caso o fator seja maior que um, ou seja, aplicado opcionalmente. Esse fator no aplicado nas aposentadorias especiais por invalidez, nas penses, no auxlio-acidente, no salrio maternidade e no auxlio-recluso. 15 Ao final, foi aprovada tambm para o RGPS. 16 Entre as propostas de modificao do RPPS, destacam-se: mudanas na base de clculo do benefcio, desvinculando o benefcio do salrio da ativa, mas reajustando para manter o poder aquisitivo; teto para aposentadorias e penses dos futuros servidores, sendo o teto no superior ao de um ministro do Supremo Tribunal Federal; nova base de clculo para as penses, limitando a 70% do valor dos proventos do servidor falecido; mudana de idade mnima e regra de transio para servidores ingressantes antes da EC 20/1998; introduo de contribuio sobre aposentadorias e penses; instituio de previdncia complementar para os servidores pblicos; mudana na paridade entre servidor ativo e inativo; criao de abono de permanncia para os servidores que queiram se aposentar voluntariamente at o equivalente ao cumprimento das exigncias da aposentadoria compulsria, definida aos 70 anos; instituio de percentual mnimo de contribuio para estados e municpios e limitao de regimes prprios e unidades gestoras. 17 Seminrio organizado pela Fundao Perseu Abramo nos dias 23 e 24 de maio de 2003 em So Paulo (MARQUES; MENDES, 2004). 18 Isso tanto verdade que, em dezembro de 2008, o Executivo federal encaminhou nova proposta de reforma tributria. Mas essa foi retirada por falta de apoio poltico. A anlise desta emenda no realizada neste artigo. Somente considerado no ponto em que afeta a previdncia e a SS. 19 At o momento deste trabalho, a regulamentao deste sistema especial no foi realizada. 20 Em 2010, essa alquota era de 11% e passou pela aprovao da Medida Provisria 529, de 7 de abril de 2011, para 5% do salrio mnimo. Essa reduo tambm foi estendida para as donas de casa de baixa renda. Foram inclusos pessoas jurdicas com faturamento anual de at R$ 60 mil, como cabeleireiros, pipoqueiros, camels.

Textos & Contextos (Porto Alegre), v. 11, n. 1, p. 24 - 39, jan./jul. 2012 |