05/10/13

Portal do Superior Tribunal de Justia

Imprimir texto

STJ - O Tribunal da Cidadania

O equilbrio necessrio na Lei de Improbidade 30/06/2013 A Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92) uma das grandes conquistas sociais na luta pela moralidade na administrao pblica. Desde que foi editada, em 1992, vem sendo utilizada como meio de limitar a ao dos maus gestores. Para o STJ, entretanto, no se pode punir alm do que permite o bom direito. As sanes aplicadas devem estar atreladas ao princpio da proporcionalidade. Esse princpio tem seu desenvolvimento ligado evoluo dos direitos e garantias individuais. Ele garante a proibio do excesso e exige a adequao da medida aplicada. De acordo com Roberto Rosas, no estudo Sigilo Fiscal e o Devido Processo Legal, o princpio da proporcionalidade pode ser entendido como o prprio estado de direito, que se vai desdobrar em vrios aspectos e requisitos. A soluo adotada para efetivao da medida deve estar de acordo com os fins que justificam sua adoo. o meio e fim, afirma Rosas. No que se refere Lei de Improbidade, de acordo com a jurisprudncia do STJ, cabe ao magistrado dosar as sanes de acordo com a natureza, gravidade e consequncias do ato mprobo. indispensvel, sob pena de nulidade, a indicao das razes para a aplicao de cada uma das sanes, levando em considerao os princpios da proporcionalidade e da razoabilidade (REsp 658.389). Premissa O objetivo da lei punir os maus gestores. Mas para configurar a conduta, o STJ considerou que a m-f premissa bsica do ato ilegal e mprobo. Em um julgamento em que se avaliava o enquadramento na lei pela doao de medicamentos e produtos farmacuticos entre prefeitos, sem observncia das normas legais, os ministros entenderam que no se deve tachar de mprobas condutas meramente irregulares, suscetveis de correo administrativa. No caso analisado pelo Tribunal, o municpio de Avanhandava (SP) enfrentou surto epidmico pela contaminao da merenda escolar. O municpio foi ajudado pela prefeitura de Diadema, que doou medicamentos e produtos farmacuticos, sem autorizao legislativa. O Ministrio Pblico de So Paulo pediu inicialmente o enquadramento do prefeito de Diadema, do ex-prefeito de Avanhandava e da ento secretria de sade no artigo 10 da Lei de Improbidade, com o argumento de que a conduta causou prejuzo ao errio. O tribunal local tipificou a conduta no artigo 11, com a justificativa de que a conduta feriu os princpios da administrao pblica (REsp 480.387). O STJ reafirmou o entendimento de que a ilegalidade s adquire status de improbidade quando a conduta antijurdica fere os princpios constitucionais da administrao pblica coadjuvados pela m-f. No caso, no houve m-f, e por isso no houve condenao. Dosimetria da pena Os atos de improbidade esto enumerados nos artigos 9, 10 e 11 da Lei 8.429. Na lei, esto dispostos em trs blocos, que tipificam aqueles que importam enriquecimento ilcito, aqueles que causam prejuzo ao errio e aqueles que atentam contra os princpios da administrao pblica. As sanes esto arroladas nos incisos de I a III do artigo 12. Entre elas, esto previstas a suspenso de direitos polticos, que pode variar de trs a dez anos; a perda da funo pblica, o pagamento de multa, o ressarcimento ao errio e a proibio de contratar com o poder pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais pelo prazo de trs a dez anos, dependendo do enquadramento da conduta. O STJ tem o entendimento de que as penas previstas no artigo 12 no so cumulativas, ficando a critrio do magistrado a sua dosimetria. Esse entendimento vigora mesmo antes do advento da Lei 12.120/09, que alterou o caput desse artigo da Lei 8.429 para estabelecer que as penas possam ser aplicadas isoladamente. Diz o artigo 12, em sua nova redao, que o responsvel pelo ato de improbidade, independentemente das sanes penais, civis e administrativas previstas em legislao especfica, est sujeito a diversas cominaes, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato. poca do julgamento do REsp 534.575, em 2004, e antes da Lei 12.120, a ministra Eliana C almon apontava que era insatisfatria a organizao do sistema sancionatrio da Lei 8.429, por ter agrupado, em uma mesma categoria, infraes de gravidade varivel, em blocos fechados de sanes que no obedeciam a um critrio adequado (REsp 534.575).
www.stj.jus.br/portal_stj/objeto/texto/impressao.wsp?tmp.estilo=&tmp.area=398&tmp.texto=110246 1/3

05/10/13

Portal do Superior Tribunal de Justia

No artigo 21, a alterao da Lei 12.120 fez constar que a aplicao das sanes previstas independe da ocorrncia de dano ao patrimnio pblico, salvo quanto pena de ressarcimento; e da aprovao ou rejeio das contas pelo rgo de controle interno ou pelo Tribunal ou C onselho de C ontas. Ao especialssima A ao de improbidade instrumento em que se busca responsabilizao. Segundo o ministro Luiz Fux (hoje no Supremo Tribunal Federal), em um dos seus julgados, a ao tem natureza especialssima, qualificada pela singularidade do seu objeto, que aplicar penalidade a administradores mprobos e outras pessoas, fsicas ou jurdicas, que com eles se acumpliciam. Na prtica, trata-se de ao de carter repressivo, semelhante ao penal e diferente de outras aes com matriz constitucional, como a ao popular, cujo objetivo desconstituir um ato lesivo, ou a ao civil pblica, para a tutela do patrimnio pblico, cujo objeto de natureza preventiva, desconstitutiva ou reparatria (REsp 827.445). Relativamente aplicao das sanes, o STJ tem entendimento de que, no havendo enriquecimento ilcito nem prejuzo ao errio, mas apenas inabilidade do administrador, no so cabveis as punies previstas na Lei de Improbidade, que, segundo a jurisprudncia, alcana o administrador desonesto, no o inbil (REsp 213.994). Para o STJ, ato administrativo ilegal s configura improbidade quando revela indcios de m-f ou dolo do agente. No julgamento de um recurso, a Segunda Turma no reconheceu ilicitude em ao movida contra exprefeita de So Joo do Oriente, pequeno municpio localizado no leste de Minas Gerais, que se esqueceu de prestar contas das trs ltimas parcelas de um convnio firmado com o governo estadual para a construo de escola (REsp 1.140.544). A ex-prefeita foi acusada de causar prejuzo ao municpio por meio de conduta omissiva. A irregularidade fez com que o municpio fosse inscrito no Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi) do governo federal, o que causou restries assinatura de novos convnios. Ao julgar a matria no STJ, a ministra Eliana C almon alertou para o texto literal do artigo 11, inciso VI, da Lei 8.429, que dispe que constitui ato de improbidade deixar de prestar contas quando o agente pblico estiver obrigado a faz-lo. No entanto, a simples ausncia dessa prestao no impe a condenao do agente, se no vier acompanhada da comprovao de elemento subjetivo, a ttulo de dolo genrico ou seja, se no forem demonstrados indcios de m-f. Prejuzos ao errio O entendimento da C orte que a aplicao das penalidades previstas no artigo 12 exige que o magistrado considere, no caso concreto, a extenso do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente. Assim, necessria a anlise da razoabilidade e proporcionalidade em relao gravidade do ato de improbidade e cominao das penalidades, as quais no devem ser aplicadas, indistintamente, de maneira cumulativa, destacou no julgamento de um recurso o ministro Luiz Fux (REsp 713.537) No retroage O STJ firmou jurisprudncia no sentido de que a Lei de Improbidade no retroage nem para efeitos de ressarcimento ao errio. A Segunda Turma rejeitou recurso do Ministrio Pblico Federal em ao contra o expresidente e atual senador Fernando C ollor de Mello. O rgo ministerial pedia a condenao do ex-presidente a reparar supostos danos ao errio causados por atos cometidos antes da vigncia da lei, mas aps a promulgao da C onstituio de 1988. Por maioria, a Turma, seguindo o voto do ministro C astro Meira, entendeu que a Lei de Improbidade no pode ser aplicada retroativamente para alcanar fatos anteriores sua vigncia. O ministro Humberto Martins, que acompanhou essa posio, destacou em seu voto-vista que, para os fatos ocorridos antes da entrada em vigor da lei, possvel o ajuizamento de ao visando ao ressarcimento de prejuzos causados ao errio, mas a ao deve ser baseada no C digo C ivil de 1916 ou qualquer outra legislao especial que estivesse em vigor poca (REsp 1.129.121). A regra que uma lei disciplina os fatos futuros e no os pretritos, salvo se expressamente dispuser em sentido contrrio, no podendo, de forma alguma e sob nenhum pretexto, retroagir para prejudicar direitos e impor sanes. Processos: REsp 658389; REsp 480387; REsp 534575; REsp 827445; REsp 213994; REsp 1140544; REsp 713537; REsp 1129121 Imprimir Fechar
www.stj.jus.br/portal_stj/objeto/texto/impressao.wsp?tmp.estilo=&tmp.area=398&tmp.texto=110246 2/3

05/10/13

Portal do Superior Tribunal de Justia

1 9 9 6 - 2 0 1 3 - Superior T ribunal de J us ti a. T odos os direitos res ervados . Reprodu o permitida s e c itada a fonte

www.stj.jus.br/portal_stj/objeto/texto/impressao.wsp?tmp.estilo=&tmp.area=398&tmp.texto=110246

3/3