Você está na página 1de 8

OS MUNICPIOS E OS DESAFIOS DA FEDERAO NO BRASIL

OS MUNICPIOS E OS DESAFIOS DA FEDERAO NO BRASIL

Rui Affonso Diretor tcnico-cientfico do Instituto de Economia do Setor Pblico da Fundap, Professor do IE-Unicamp

urante os anos 80, os municpios passaram a desempenhar um papel de destaque na Federao brasileira. A luta dos governos subnacionais pela descentralizao tributria iniciou-se no final dos anos 70, com a emergncia da crise econmica e com o processo de redemocratizao do pas. A crise econmica teve um duplo efeito sobre o processo de descentralizao tributria: por um lado, impulsionou esse processo, pois contribuiu para a desagregao do pacto de poder sobre o qual se assentava o regime poltico instaurado em 1964, e, por outro, constituiu-se em freio s tendncias descentralizadoras, uma vez que impunha riscos maiores para a implementao de uma estratgia de transio por cima ou abertura gradual do regime militar, sob o controle das foras, na poca hegemnicas. O avano da abertura estabeleceu uma contradio entre a ampliao do espao de liberdade poltica e, portanto, da importncia das eleies como forma de acesso e preservao do poder e a dependncia financeira de estados e municpios em relao ao Governo central. Essa contradio alimentou, em grande medida, o movimento municipalista, que cresceu vigorosamente no perodo, abrangendo setores de todo o espectro partidrio. A descentralizao deu-se, principalmente, atravs de sucessivas emendas constitucionais que ampliaram os percentuais dos Fundos de Participao dos Estados e Municpios.1 As Emendas Constitucionais no 23/83 e no 79/84, de autoria, respectivamente, do senador Passos Porto (PDS-CE) e do deputado Airton Sandoval (PMDBSP), fizeram parte desses avanos descentralizadores anteriores Constituio de 1988, que ratificou e aprofundou esse movimento.2 A Tabela 1 mostra a progressiva am-

pliao da participao dos estados e municpios na receita do IR e do IPI. Os principais beneficirios da descentralizao fiscal foram os municpios, que ampliaram sua participao na receita disponvel (consideradas as transferncias intergovernamentais) de 9%, em 1980, para 15% em 1994. A evoluo da participao da receita prpria dos governos municipais no mesmo perodo (de 3% para 5%) evidencia que a ampliao da sua participao no bolo fiscal decorreu, principalmente, das transferncias federais (Tabela 2). Os estados aumentaram sua participao relativa no total das receitas fiscais ao longo dos anos 80, com sua receita prpria evoluindo de 22% para 26% e sua receita disponvel de 22% para 27%, entre 1980 e 1988. A nova Constituio propiciou as condies para uma elevao de 3 pontos percentuais na receita prpria dos governos estaduais. Entretanto, ao aumentar tambm as suas transferncias obrigatrias aos municpios, praticamente congelou os resultados lquidos alcanados nos anos anteriores (a participao da receita disponvel dos estados no agregado das trs esferas permaneceu constante). Em suma, pode-se afirmar que os municpios obtiveram seus ganhos fiscais basicamente com a vigncia da Constituio de 1988, enquanto os estados os alcanaram antes de 1988. A Unio perdeu posio relativa em todo o perodo, uma vez que a sua participao na receita prpria caiu de 75% em 1980 para 66% em 1994 e a sua participao na receita disponvel reduziu-se de 69% para 58%, no mesmo perodo. Verificou-se, tambm, uma descentralizao inter-regional da receita disponvel, a qual cresceu a taxas mais

SO PAULO EM PERSPECTIVA, 10(3) 1996 TABELA 1 Destinao Constitucional da Arrecadao do IR e IPI para os Fundos de Participao Brasil 1968-1993 Em porcentagem Arrecadao IR + IPI Perodos FPE FPM FEF FFR FPEx IR IPI IPI Total

1968 1969/1975 1976 1977 1978 1979/80 1981 1982/83 1984 1985 1986/set. 88 Out.-Dez./1988 1988 1990 1991 1992 A partir de 1993

10,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0 10,0 10,5 12,5 14,0 14,0 18,0 19,0 19,5 20,0 20,5 21,5

10,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0 10,0 10,5 13,5 16,0 17,0 20,0 20,5 21,0 21,5 22,0 22,5

2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 -

3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0

10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0

20,0 12,0 14,0 16,0 18,0 20,0 22,0 23,0 28,0 32,0 33,0 41,0 42,5 43,5 44,5 45,5 47,0

20,0 12,0 14,0 16,0 18,0 20,0 22,0 23,0 28,0 32,0 33,0 51,0 52,5 53,5 54,5 55,5 57,0

Fonte: Serra e Afonso (1991). Nota: O FPE Fundo de Participao dos Estados e Distrito Federal inclua, at 1988, tambm territrios federais.

TABELA 2 Distribuio de Receitas Entre as Trs Esferas de Governo Brasil 1980-1994 Em porcentagem Esferas de Governo Receita Prpria Unio Estados Municpios Receita Disponvel Unio Estados Municpios
Fonte : Afonso e Senra (1994).

1980 100,0 75,0 22,0 3,0 100,0 69,0 22,0 9,0

1988 100,0 71,0 26,0 3,0 100,0 62,0 27,0 11,0

1994 100,0 66,0 29,0 5,0 100,0 58,0 27,0 15,0

elevadas nas regies menos desenvolvidas do pas. Entre 1988 e 1994, a receita tributria disponvel dos estados e municpios da regio Norte cresceu 42% e a do Nordeste cresceu 13%, enquanto a de So Paulo, por exemplo, decresceu 2%. Em virtude da ampliao da capacidade financeira dos governos subnacionais, aumentou significativamente a sua participao na despesa pblica. De fato, os estados e municpios respondiam, em 1994, por cerca de 78% da inverso pblica (FBKF) e por 62% do consumo corrente (excluindo-se, evidentemente, as empresas estatais). O governo federal, por sua vez, concentrava a responsabilidade dos gastos com a Previdncia Social (83,1% do total) e com o pagamento dos juros das dvidas interna e externa (93,8% do total). Mesmo computando todas as despesas correntes e de capital (incluindo os juros da dvida pblica e os benefcios previdencirios, mas excluindo as amortizaes da dvida), os estados e municpios respondiam por quase metade da despesa total do setor pblico (49%), na mdia do perodo 1990-92, alcanando ou at superando a participao dos governos subnacionais de pases mais desenvolvidos e com longa tradio de descentralizao. Embora a avaliao do gasto por funes no seja fcil devido carncia de estatsticas, os indicadores fsicos e financeiros disponveis mostram uma elevao importante da participao dos estados e municpios no gasto social total e uma diminuio da participao da Unio. No perodo 1989 a 1991, essa participao foi de cerca de 44% dos gastos com sade e de 69% dos gastos com educao.3 Deve-se ainda ressaltar que, embora a descentralizao fiscal tenha se apoiado fortemente no aumento das transferncias federais da Unio para os estados e municpios, essas transferncias no possuem o mesmo carter de dependncia financeira em relao ao governo federal, como o tiveram no passado, pois atualmente aproximadamente 65% desses recursos so livres ou com escassa vinculao de aplicaes.4 Em apoio hiptese de que concomitantemente descentralizao de recursos fiscais em favor dos estados e municpios teria havido, tambm, uma absoro maior de encargos por parte destes nveis de governo, pode-se enumerar a evoluo, ps-constituinte, dos indicadores fsicos de prestao de servios tipicamente locais. Estas evidncias no caso da Educao, Sade e Saneamento corroboram a percepo financeira de que as esferas subnacionais de governo passaram a assumir maiores encargos, embora de maneira descoordenada e diferenciada em cada uma das regies.5 A caracterstica central do processo de descentralizao no Brasil a sua descoordenao. Ao contrrio de outros pases da Amrica Latina, a descentralizao brasi-

OS MUNICPIOS E OS DESAFIOS DA FEDERAO NO BRASIL TABELA 3 Receita Tributria Disponvel dos Estados e Municpios Brasil 1988-1994 Variao (%) 1994/1988 11 21 42 13 28 7 4 -2 15

Regies

1988 (1)

1994 (1)

Brasil Menos Desenvolvidas Norte Nordeste Centro-Oeste Mais Desenvolvidas Sudeste So Paulo Sul

47.472 13.613 2.257 8.469 2.887 33.859 26.381 16.992 7.479

52.544 16.480 3.214 9.557 3.708 36.064 27.500 16.661 8.564

Fonte: Ministrio da Fazenda/STN; Confaz. (1) Em milhes de reais.

leira no foi obra do Governo federal, mas sim dos estados e, principalmente, dos municpios. Em outros pases, a descentralizao decorreu da crise fiscal do Estado ou da perda acentuada de governabilidade, o que levou o governo federal a desfazer-se de parte de seus encargos, transferindo-os a estados e municpios, na tentativa de incorporar setores margem do poder estatal com a promessa da descentralizao (como na Colmbia, por exemplo). No caso do Brasil, a descentralizao veio com a redemocratizao, em meio ao aprofundamento da crise econmica. O fato decisivo, e que torna singular a experincia brasileira, que a redemocratizao ocorreu primeiro nos governos subnacionais, com a eleio para governadores e prefeitos no incio dos anos 80, e somente em 1988 chegou ao ncleo central do Estado, com a Assemblia Nacional Constituinte e, em 1989, com a eleio direta para presidente da Repblica. Dessa forma, ocorreu uma identificao entre a luta contra o autoritarismo e a luta pela descentralizao. A Unio ficou sem defensores durante a elaborao da Constituio de 1988 e a descentralizao processou-se de forma descoordenada, sem um projeto articulador. interessante notar que no Brasil, no perodo recente, o termo Federao associa-se aos governos subnacionais estados e municpios e no ao conjunto das trs esferas de governo. Em suma, no Brasil, a descentralizao no foi comandada pelo Governo federal, ao contrrio, esse se ops a ela o quanto pde. Dessa forma, no existiu um plano nacional para a descentralizao e, mais do que isso, o processo encontra-se inconcluso e eivado de conflitos. A descentralizao ocorre, ademais, em um contexto de progressiva fragilizao financeira do setor pblico

como um todo. Essa fragilizao o torna cada vez mais dependente dos adiantamentos de capital privado para a realizao de investimentos, aumentando sobremaneira o comando privado sobre o gasto pblico, o que constitui, para alguns autores, uma das facetas da privatizao do Estado e contribui para ampliar a sua descoordenao.6 Tudo se passa como se os capitais privados trouxessem a sua lgica de mercado para dentro do Estado, passando a concorrer atravs de suas estruturas, privatizando-o e inviabilizando qualquer planejamento. Como resultado desse movimento e contribuindo para acentu-lo, assistiu-se, ao longo dos anos 80 e principalmente no comeo dos 90, a uma desestruturao dos mecanismos tradicionais de planejamento e regulao federativa, como a Sarem, o IBGE, o Ipea e o Confaz. Algo semelhante ocorreu no mbito da relao dos estados com os seus municpios, com a desarticulao dos diferentes arranjos institucionais que, nos anos 80, foram responsveis pela coordenao da ao dos estados junto aos municpios.7 Por outro lado, assiste-se a uma progressiva generalizao do conflito federativo. Enquanto nos anos 80 o conflito federativo, tanto em sua dimenso vertical (relao entre a Unio e os estados e municpios) como em sua dimenso horizontal (relao entre estados ou municpios entre si), esteve centrado na disputa por recursos tributrios, nos anos recentes passou a manifestar-se em vrias outras dimenses, do mbito do aparelho estatal ao da representao poltica. No campo do setor produtivo estatal, proliferaram os atritos entre as holdings federais e as concessionrias estaduais, entre os quais cabe destacar o que envolveu a tarifao das empresas eltricas. Em termos prospectivos, os interesses em conflito no so menores. Os grandes projetos estratgicos dos sistemas de transporte e saneamento, assim como as alternativas de privatizao, possuem importantes e diferenciados impactos regionais e locais, ensejando reaes diversas. No que diz respeito ao sistema financeiro pblico, destacam-se as discusses em torno das condies de existncia e operao dos bancos estaduais e regionais. Recentemente, o Banco Central tem ampliado as formas de controle sobre essas instituies, reduzindo a autonomia que gozavam no financiamento de seus governos. Nesse mesmo sentido, o governo federal tornou as condies de rolagem das dvidas dos estados mais restritivas, exigindo como contrapartida programas de saneamento fiscal dos governos subnacionais. Em termos mais gerais, o debate sobre a necessria reestruturao dos bancos estaduais pressupe uma determinada viso acerca do grau de autonomia financeira que devem possuir as esferas subnacionais de governo e sobre a extenso das funes

SO PAULO EM PERSPECTIVA, 10(3) 1996

reguladoras do governo federal. Ou seja, supe um determinado projeto de Federao. No plano poltico, as meras constataes acadmicas sobre a desproporcionalidade da representao dos estados no Congresso Nacional deram lugar a diferentes iniciativas de reforma. No mbito cultural e ideolgico, a explicitao do separatismo como alternativa crise federativa deixa de ser encarada como um tabu e passa a assumir manifestaes variadas. Com relao diviso de competncias, observa-se uma intensa disputa entre o Executivo federal, o Legislativo federal e os governos subnacionais pelo poder de comando sobre o gasto pblico no varejo, o qual tem grande importncia poltico-eleitoral. No que diz respeito s receitas fiscais, o conflito que antes se restringia disputa entre o governo federal, de um lado, e os estados e municpios, de outro, amplia-se para uma disputa entre estados e entre municpios de diferentes regies, atravs da guerra fiscal. Premidos pela dificuldade de manter a arrecadao tributria como conseqncia da recesso, da inflao e da sonegao, os governos estaduais lanaram-se em uma guerra de incentivos e benefcios fiscais atravs do ICMS para atrair indstrias para suas regies e fomentar a atividade econmica. Mais preocupante do que a constatao da ampliao dos conflitos federativos o fato das atuais tendncias socioeconmicas, tanto internas como internacionais, apontarem para o reforo da descoordenao federativa. De fato, o aumento da heterogeneidade intra-regional, a globalizao das economias, a privatizao, a desregulamentao dos mercados e a descentralizao extremada tendem, atravs de seus impactos muito diferenciados sobre as regies, a ampliar as foras fragmentadoras e centrfugas no espao nacional. Nos ltimos anos, em parte como decorrncia das transformaes na dinmica econmica inter e intra-regional, 8 generalizaram-se iniciativas que tinham o objetivo de redesenhar as fronteiras geopolticas internas, tanto dos estados quanto, e principalmente, dos municpios. Alm das tendncias antes descritas, o estmulo emancipao decorre : - da possibilidade, facultada pela Constituio de 1988, das novas unidades federativas passarem a dispor dos recursos dos fundos de participao (FPEM), repartindo-os com o estado ou municpio dos quais se separaram; - da opo pela soluo fragmentadora e isolacionista. Ante a dificuldade de enfrentar os problemas sociais colocados pela prolongada crise econmica, marcada por uma inflao renitente, pela crise financeira do Estado e pelas

transformaes estruturais em curso, algumas localidades mais ricas optam por seccionar-se para, com isto, equacionar seus problemas sem o fardo da complexidade da Nao ou mesmo da regio.9 A generalizao de polticas de segregao ativa, proibindo ou dificultando o acesso de imigrantes pobres, ou sem as qualificaes estipuladas, constitui uma manifestao preocupante que aponta na mesma direo; - da tentativa de alguns setores de ampliarem o seu espao de controle poltico-eleitoral, atravs do redesenho das unidades federativas e da conseqente criao de novas mquinas poltico-administrativas. As principais alteraes nas fronteiras geopolticas dos nveis intermedirios de governo foram: criao dos estados de Tocantins (a partir do desmembramento do Estado de Gois), Amap e Roraima (antigos territ-rios federais). Alm destas, foram apresentadas as propostas de criao dos estados do Tringulo Mineiro, Maranho do Sul, Carajs (a partir do Par), Alto Solimes, Tapajs e Alto Rio Negro (a partir do Amazonas) e Iguau (que seria desmembrado dos estados do Paran e Santa Catarina). Se os fatores apontados anteriormente ensejaram um processo de redesenho das fronteiras estaduais, com muito maior intensidade determinaram um verdadeiro furor emancipatrio municipal. De fato, entre 1980 e 1993, foram criados 1.000 novos municpios, especialmente aps a Constituio de 1988, que no estabeleceu critrios para a criao de municpios e deu amplos poderes aos estados para legislarem sobre a matria. Como se pode observar no Grfico 1, a maior parte das unidades municipais concentram-se nos estados mais ricos da Federao (MG, SP, RS, PR). Um fato preocupante a participao dos pequenos municpios no total. Em 1993, haviam 1.067 municpios (21,45%) com menos de 5.000 habitantes, sendo que 109 no chegavam a ter 2.000 habitantes (Tabela 4). A possibilidade de acesso a uma receita no gerada no local, ou seja, a dissociao dos atos de gastar e de tributar estimula a tendncia emancipao irresponsvel, fazendo com que se criem municpios sem base econmica prpria, integralmente dependentes das transferncias federais e/ou estaduais (Rezende, 1992). A proliferao de municpios com estas caractersticas dificulta a diviso adequada de competncias, bem como a coordenao federativa. O atual debate acerca do papel desempenhado pelos estados e municpios aps a Constituio de 1988 suscita trs ordens de questes referentes relao da descentralizao com a democracia, o desenvolvimento e a eficincia e eqidade.

OS MUNICPIOS E OS DESAFIOS DA FEDERAO NO BRASIL GRFICO 1 Nmero de Municpios por Estado Brasil 1993

Minas Gerais So Paulo Rio Grande do Sul Bahia Paran Santa Catarina Gois Cear Pernambuco Paraba Rio Grande do Norte Piau Maranho Par Tocantins Mato Grosso Alagoas Rio de Janeiro Mato Grosso do Sul Sergipe Esprito Santo Amazonas Rondnia Acre Amap Roraima Distrito Federal
15 8 1 40 22 81 77 75 71 62 184 177 171 152 148 136 128 123 117 100 232 260 371 427 415 625

756

Fonte: Fundao IBGE. Anurio Estatstico do Brasil 1994. Rio de Janeiro, 1995 (dados de 1 de julho de 1993).

No que se refere relao entre a descentralizao e a democracia, encontram-se dois plos de opinies: para alguns, a descentralizao seria um mecanismo de redistribuio do poder poltico que permeabilizaria o Estado s presses e participao dos setores populares; para outros, entretanto, a descentralizao representaria uma estratgia de deslocamento da alternativa popular para o plano local, macroeconmico, enquanto permanecem centralizados, com uma lgica transnacional, os espaos das principais decises polticas.10 Quanto relao entre descentralizao e desenvolvimento, a polarizao de posies anloga. Para alguns, a descentralizao seria o instrumento por excelncia para

se alcanar o desenvolvimento em favor das maiorias sociais, mediante a redistribuio espacial de recursos; para outros, entretanto, a descentralizao representaria o abandono de qualquer pretenso de equilibrar o desenvolvimento entre regies e no interior delas. A descentralizao seria, sob este ponto de vista, um dos eixos de uma estratgia neoliberal de assignao de recursos, contrria, portanto, s polticas redistributivas. A relao entre descentralizao, eficincia e eqidade est permeada por complexas redes de causalidade. Em primeiro lugar, deve-se observar que ainda no dispomos de uma avaliao acurada dos impactos da descentralizao sobre a efetividade do funcionamento do

SO PAULO EM PERSPECTIVA, 10(3) 1996 TABELA 4 Nmero de Municpios e Participao no Total, Segundo o Tamanho Brasil - 1940-1993 Tamanho dos Municpios (Em habitantes) Total At 5.000 N os Abs. Participao (%) De 5.000 a 10.000 N os Abs. Participao (%) De 10.000 a 20.000 N os Abs. Participao (%) De 20.000 a 50.000 N os Abs. Participao (%) De 50.000 a 100.000 N os Abs. Participao (%) De 100.000 a 500.000 N os Abs. Participao (%) De 500.000 a 1.000.000 N os Abs. Participao (%) Mais de 1.000.000 N os Abs. Participao (%) Nmero de Municpios 1940 1.574 1950 1.889 1960 2.766 1970 3.952 1980 3.974 1993 4.974

31 1,97

68 3,60

278 10,05

658 16,64

665 16,73

1.067 21,45

249 15,82

348 18,42

651 23,54

1.058 26,77

951 23,93

1.206 24,24

577 36,66

615 32,56

847 30,62

1.159 29,33

1.102 27,73

1.338 26,89

597 37,93

691 36,58

783 28,31

826 20,90

872 21,94

903 18,15

97 6,16

129 6,83

143 5,17

157 3,92

241 6,07

281 5,65

rncias implicaria desestmulo explorao de bases prprias de arrecadao, uma vez que estas possuem um elevado custo poltico. Entre 1988 e 1995, a receita prpria dos governos municipais cresceu 16,5% ao ano, em termos reais, enquanto as transferncias para este nvel de governo (da Unio e dos estados) aumentaram 11,6% a.a. Com este crescimento, a arrecadao prpria dos municpios, que em 1988 era de apenas 0,66% do PIB, passou a corresponder a 1,7% do PIB em 1995. Como mostra a Tabela 5, a performance municipal superou o esforo relativo de arrecadao dos governos federal e estadual, que apresentaram taxas de crescimento da receita prpria inferiores s dos municpios (respectivamente 5,3% e 7,9% ao ano, entre 1988 e 1995). Alguns analistas argumentam que o desempenho dos governos municipais deve ser relativizado, uma vez que o patamar do qual se parte muito baixo (menos de 1% do PIB, contra 15,82% do Governo central e 5,95% dos estados). O esforo relativo de arrecadao dos municpios, entretanto, possui uma importncia poltica em si, ou seja, o fato de estas esferas de governo passarem a cobrar os impostos a elas atribudos pela Constituio, sem se acomodarem ao benefcio do acrscimo de transferncias estaduais e federais.12 A questo da eficincia dos governos subnacionais na administrao de seus gastos alude, em grande medida,
TABELA 5 Receita Tributria Global, Segundo o Nvel de Governo (Conceito das Contas Nacionais) Brasil 1988-1995 Em porcentagem Nvel de Governo Em % do PIB 1988 Receita Prpria Central Estadual Local Repartio de Receitas Concedidas pela Unio Concedidas pelos Estados Recebidas pelos Municpios Receita Disponvel (2) Central Estadual Local 22,43 15,82 5,95 0,66 1995 (1) 30,58 20,09 8,81 1,68 Variao na Participao do PIB (1) 1995-1988 8,15 4,27 2,86 1,02 Variao Real a.a. 1995/1988 6,4 5,3 7,9 16,5

21 1,33

35 1,85

57 2,06

83 2,10

125 3,15

154 3,10

0 -

1 0,05

5 0,18

6 0,15

8 0,20

14 0,30

2 0,13

2 0,11

2 0,07

5 0,12

10 0,25

11 0,22

Fonte: Fundao IBGE. Anurio Estatstico do Brasil - 1994. Rio de Janeiro, 1995 (dados de 1 de julho de 1993).

aparelho de Estado e dos servios por ele prestados, bem como sobre os seus impactos redistributivos, em termos tanto pessoais quanto inter-regionais. Contudo, as evidncias existentes indicam que, em um pas continental como o Brasil, marcado por profundas disparidades regionais, os custos de distribuio, intermediao e controle superam largamente os hipotticos ganhos de escala da administrao centralizada.11 No que se refere eficincia na arrecadao das receitas tributrias, os dados disponveis apontam uma melhoria na performance dos governos municipais. De fato, os municpios ampliaram expressivamente suas receitas prprias, contrariando a tese da preguia fiscal, segundo a qual a descentralizao apoiada fortemente em transfe-

1,84 0,09 1,76 22,43 13,98 6,04 2,41

3,04 (-)0,42 3,46 30,58 17,05 8,39 5,14

1,20 (-)0,51 1,70 8,15 3,07 2,35 2,73

8,0 -232,6 11,6 6,4 4,9 6,7 13,0

Fonte: Afonso (1996). (1) Projees preliminares para 1995. (2) Arrecadao prpria mais/menos transferncias constitucionais para outros nveis de governo.

OS MUNICPIOS E OS DESAFIOS DA FEDERAO NO BRASIL

problemtica da diviso de competncias entre os trs nveis de governo. A Constituio de 1988 no foi suficientemente explcita na atribuio de encargos. Isto decorreu da descoordenao do processo de descentralizao e da dificuldade de se estabelecer uma diviso estrita de responsabilidades em uma federao to heterognea quanto a nossa. Tal fato implicou a coexistncia de lacunas em alguns setores de diferentes regies e a superposio de funes em outras. Durante o perodo em que prevaleceu uma coordenao federativa centralizada (e autoritria), as transferncias negociadas ou no-constitucionais, os gastos diretos da Unio nas regies, assim como os dispndios do setor produtivo estatal desempenharam o papel de soldagem dos interesses regionais. Com o advento da descentralizao fiscal e o processo de privatizao das empresas estatais, a Unio perde parte desses instrumentos e a diviso de competncias torna-se um processo intrincado que supe negociaes complexas e novas formas no-centralizadas de coordenao federativa.13 Como foi visto, apesar da indefinio da Constituio quanto diviso de competncias, os estados e municpios acabaram assumindo novas responsabilidades em decorrncia do maior volume de recursos disponveis e da omisso da Unio em relao a alguns programas tradicionalmente administrados por ela (como conseqncia da sua menor disponibilidade de recursos) e, em ltima instncia, devido s presses de uma sociedade civil mais organizada, que pode expressar com maior liberdade seus interesses. A observao recorrente de que a reforma constitucional propiciou grandes ganhos fiscais aos estados e municpios, os quais foram absorvidos pelo aumento das despesas com pessoal, tambm deve ser ponderada. Estas esferas de governo assumiram maiores responsabilidades nas reas da educao, sade, habitao, saneamento e segurana pblica e seria de se esperar que aumentassem os seus gastos relativos com pessoal, uma vez que estas so reas intensivas em mo-de-obra. No que diz respeito relao da descentralizao com a eqidade, existem poucas evidncias do impacto redistributivo do gasto pblico. Ao contrrio de outros pases latino-americanos, pouca ateno dada ao tema e as parcas estatsticas disponveis refletem esta lacuna em nossa agenda de pesquisas. Como j mencionado, a descentralizao fiscal entre esferas de governo tambm redundou em uma descentralizao horizontal, das regies mais desenvolvidas do pas para as menos desenvolvidas. Contudo, a ampliao da receita e do gasto descentralizado nas regies mais carentes do pas no significa, necessariamente, uma distribuio mais equitativa do dispndio pblico.

O avano na direo da maior eqidade e eficincia do gasto pblico requer, com certeza, mudanas institucionais mais profundas nas estruturas dos poderes das esferas subnacionais de governo, bem como na sua interrelao. Alguns estudos recentes evidenciam, de forma eloqente, a hipertrofia centralista do Executivo dos estados e municpios em detrimento dos poderes Legislativo e Judicirio. 14 Este fato, aliado s carncias de capacitao tcnica dos governos subnacionais para assumirem funes antes executadas pela Unio, inexistncia de continuidade nas polticas desenvolvidas e ausncia de mecanismos de avaliao, acentuam a ineficincia e a iniqidade do gasto pblico. A pulverizao do dispndio pblico, na ausncia de mecanismos eficazes de coordenao, acarreta, por sua vez, superposies ou, ainda, a impossibilidade de arcar com obras e/ou atividades cuja escala supera a capacidade de financiamento local. Grande parte dos desafios enfrentados hoje pelos estados e municpios decorre da forma descoordenada pela qual se efetivou a descentralizao no Brasil, o que acentuou os problemas estruturais de uma federao constituda por gigantescas desigualdades socioeconmicas, inter e intra-regionalmente. Normalmente, as arquiteturas federativas pressupem ou a existncia de entes federados equipotentes (embora com estruturas socioeconmicas diversificadas), o que possibilita uma coordenao federativa mais descentralizada, ou ento, no caso de entes federados muito desiguais e na presena de acentuada heterogeneidade estrutural, uma coordenao federativa mais centralizada e, no raro, autoritria (como foi o caso do Brasil na maior parte de sua histria recente). Assistimos, nas ltimas dcadas, a um aumento das disparidades socioeconmicas e, simulta-neamente, a uma descentralizao descoordenada. Desta forma, o nosso desafio consiste em construir mecanismos de coordenao descentralizados e democrticos de maneira a enfrentar eficazmente as disparidades sociais que obstaculizam o desenvolvimento em nosso pas.

NOTAS
1. Uma anlise detalhada a respeito desenvolvida em Affonso (1988). 2. Alm da elevao dos percentuais do IR e do IPI destinados aos Fundos de Participao dos Municpios (FPM) e dos Estados (FPE) e da criao de um fundo de ressarcimento iseno do ICMS concedido pelos estados exportadores (10% do IPI), a nova Constituio concedeu ampla liberdade para cada estado fixar, por leis prprias, as alquotas do ICMS incidentes sobre as operaes internas, antes limitadas pelo Senado Federal. Alm disto, incorporou base de clculo do ICMS as operaes relativas ao transporte interestadual e intermunicipal e as operaes referentes s comunicaes, antes abarcadas pelos impostos

SO PAULO EM PERSPECTIVA, 10(3) 1996


nicos. A elevao da base do ICMS tambm beneficiou os municpios, uma vez que as transferncias deste imposto para os governos municipais aumentaram de 20% para 25%. 3. Estes dados apiam-se em estimativas realizadas no mbito do projeto Balano e perspectivas do federalismo no Brasil, em Affonso (1994). 4. Segundo Shah (1994:40-42), o Brasil teria, em 1988, um dos maiores ndices de autonomia fiscal do mundo, acima dos vigentes nos Estados Unidos, Alemanha e Canad. Em Tanzi et alii (1992:11-16), considerase que While Brazil is not the only country to have a federal structure, it is unique in that Municipalities are granted full autonomy where as they are under state tutelage in all other countries at least in a legal sense...the extent of fiscal federalism in Brazil is also unique among countries at similar leves of income. 5. Ver a respeito Afonso e Senra (1994). 6. Argumentao nesse sentido desenvolvida em Affonso (1990). 7. Para uma avaliao das regies administrativas e das regies de governo ver Proena Soares (1986). 8. Ver Guimares Neto (1993); Diniz e Santos (1993); Diniz e Oliveira (1993). 9. Esta posio tem ensejado, inclusive, algumas manifestaes de cunho separatista nos ltimos anos. Ver a respeito Molon (1994). 10. Ver, a respeito Restrepo (1992). 11. Os casos da merenda escolar e da compra de material didtico so emblemticos a respeito. 12. particularmente significativo o fato de o crescimento das receitas prprias dos estados das trs regies menos desenvolvidas do pas ter superado tanto o crescimento das transferncias a elas destinadas pela Unio, quanto a arrecadao prpria nas regies mais desenvolvidas (8,4% a.a.; 6,6% a.a. e 5,5% a.a. respectivamente, entre 1988 e junho de 1995). Ver Afonso (1996). 13. Ver Afonso (1996:49). 14. Ver a respeito Abrucio (1994). AFONSO, J.R. Autarquias, fundaes e empresas dos estados e municpios. Revista de Finanas Pblicas. So Paulo, Minfaz, n.367, 1986, p.18-39. __________ . Aspectos conceituais das relaes financeiras intergovernamentais. Estudos Econmicos. So Paulo, Fipe/USP, v.22, n.1, jan./abr. 1992, p.5-34. __________ . Descentralizao fiscal na Amrica Latina: estudo do caso do Brasil. Chile, Cepal, 1994 (Srie Poltica Fiscal, 61). __________ . Arrecadao tributria em 1995 . S.l., abr. 1996. __________ . Descentralizar e depois estabilizar: a complexa experincia brasileira. Revista do BNDES . Rio de Janeiro, BNDES, n.5, jun.1996. AFONSO, J.R. e SENRA, N.C. Despesa pblica competncias, servios locais, descentralizao: o papel dos municpios. Rio de Janeiro, Cepp, 1994 (Texto de discusso, 23). DINIZ, C.C. e OLIVEIRA, F.A. de. Federalismo, sistema tributrio e questo regional no Brasil. Belo Horizonte, Face/UFMG, 1993, mimeo. DINIZ, C. C. e SANTOS, F.B.T. Regio sudeste: desempenho econmico, heterogeneidade estrutural e perspectivas. S.l., 1993, mimeo. (Trabalho elaborado para o projeto Balano e Perspectivas do Federalismo Fiscal no Brasil). FIORI, J.L. Globalizao econmica e descentralizao poltica: um primeiro balano. So Paulo, Fundap/Iesp, 1994, mimeo (Nota Tcnica do Projeto Balano e Perspectivas do Federalismo Fiscal no Brasil). GUIMARES NETO, L. O grande capital vai periferia (regies, conglomerados, grandes empresas e o estado). In: Encontro Nacional de Economia, 21. Anais... Belo Horizonte, 1993. MARTIN, A.R. As fronteiras internas e a questo regional no Brasil. Tese de Doutorado. So Paulo, FFLCH/Universidade de So Paulo, 1993. MDICE, A.C. e AGUNE, A.C. Desigualdades sociais e desenvolvimento no Brasil: uma anlise dos anos oitenta ao nvel regional. So Paulo, Fundap/Iesp, 1994 (Nota Tcnica do Projeto Balano e Perspectivas do Federalismo Fiscal no Brasil). MOLON, N. D. Colapso da Unio: o separatismo no Brasil. So Paulo, Pensieri, 1994. PRADO, S. O setor produtivo estatal e a questo federativa aspectos conceituais das relaes financeiras intergovernamentais. So Paulo, Fundap/Iesp, 1994, mimeo (Projeto Balano e Perspectivas do Federalismo Fiscal no Brasil). PROENA SOARES, L.H. Descentralizao e participao: o novo modelo de ao regional. So Paulo em Perspectiva. So Paulo, Fundao Seade, v.2, n.3, maio/dez. 1986, p.23-30. QUADROS, W.L. de. Por que continua caindo a arrecadao do ICMS? So Paulo, Fundap/Iesp, maio 1994 (Nota Tcnica, 7). RESTREPO, D. Descentralizacin y neoliberalismo: balance de un processo . Colmbia, Fondo Editorial, 1992 (Ceir Realidad Municipal). REZENDE, F.A. et alii. Finanas pblicas. So Paulo, Fundap/Iesp, 1992 (Texto para discusso, 02). REZENDE, F.A. e AFONSO, J.R. O (des)controle do endividamento pblico de estados e municpios. Rio de Janeiro, Ipea/Inpes, 1986 (Texto para discusso interna, 132). SERRA, J. Oramento do Brasil: as razes da crise. So Paulo, Atual, 1994. SERRA, J. e AFONSO, J.R. As finanas pblicas municipais e a nova federao. Conjuntura Econmica. Rio de Janeiro, FGV, v.45, n.10, out. 1991. SHAH, A. The new federalism in Brazil. Washington, The World Bank, dez. 1990 (Working Paper, 557). VELLOSO, J.P.R.; ALBUQUERQUE, R.C. e KNOOP, J. (coords.). Polticas sociais no Brasil: descentralizao, eficincia e eqidade. Rio de Janeiro, Inae/ Ildes, 1995. WORLD BANK. Brazil public spending on social programs; issues and option. Washington, maio 1988 (2v.).

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ABRUCIO, F.L. Os Bares da Federao. Dissertao de Mestrado. So Paulo, FFLCH/Universidade de So Paulo, 1994a. __________ . Federalismo e processo de governo no Brasil: a hipertrofia dos executivos estaduais . So Paulo, Cedec, 1994b, mimeo. AFFONSO, R. de B.A. Federalismo tributrio e crise econmica: Brasil (19751985 ). Dissertao Mestrado.Campinas, IE/Universidade Estadual de Campinas, 1988. __________ . A ruptura do padro de financiamento do setor pblico e a crise do planejamento no Brasil nos anos 80. Revista de Planejamento e Polticas Pblicas . Rio de Janeiro, Ipea, n.4, dez. 1990, p.37-66. __________ . A crise da federao no Brasil. Ensaios FEE . Porto Alegre, n.2, 1994a, p.321-337. __________ . (coord.). Balano e perspectivas do federalismo fiscal no Brasil. So Paulo, Fundap/Iesp, 1994b, mimeo. AFFONSO, R. de B.A. e SILVA, P.L.B. (orgs.). Desigualdades regionais e desenvolvimento. So Paulo, Fundap/Unesp, 1995a (Federalismo no Brasil). __________ . Reforma tributria e federao. So Paulo, Fundap/Unesp, 1995b (Federalismo no Brasil). __________ . A federao em perspectiva: ensaios selecionados . So Paulo, Fundap/Unesp, 1995c (Federalismo no Brasil).

10