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Economia Verde: Desafios para o Setor Pblico

Resumo A Conferncia das Naes Unidas em Desenvolvimento Sustentvel - Rio+20 abordou dois temas em foco: a economia verde no contexto do desenvolvimento sustentvel e o quadro institucional para o desenvolvimento sustentvel. Tais questes destacam a importncia da dimenso econmica no trip da sustentabilidade e o papel que as instituies podem desempenhar no intuito de viabilizar transformaes sobre as formas insustentveis de produo. O Estado possui um papel de protagonista neste contexto, em funo da grande soma de recursos que movimenta, capaz de provocar significativos impactos na produo de bens e servios de uma economia. O Brasil apresenta-se no cenrio mundial como uma nao associada s propostas de sustentabilidade, sendo, inclusive, signatrio dos mais importantes tratados internacionais sobre meio ambiente. Contudo, h um aparente descolamento entre as polticas de sustentabilidade, de repercusso mundial, que o pas encaminha, e as polticas de conduo cotidiana da mquina pblica. As instituies pblicas, em sua maioria, no adotam modelo de gesto sustentvel, provavelmente por uma srie de limitaes internas como: desconhecimento do assunto, falta de pessoal, de recursos financeiros, de capacitao, dentre outros, que em um contexto mais amplo retratam a reduzida importncia com que o governo federal trata a questo. Este artigo analisa a situao das instituies federais brasileiras no que diz respeito incorporao de aes sustentveis em suas prticas administrativas, luz de um arcabouo normativo existente e tambm programas j institudos no mbito do governo federal, assim como de relatrios, diagnsticos, informativos oficiais e no oficiais produzidos sobre o assunto. Palavras-chave: Estado administrao pblica desenvolvimento sustentvel economia verde Abstract The United Nations on Sustainable Development- Rio+20 has encompassed two themes into focus: the green economy in the context of sustainable development and the institutional framework for sustainable development. These issues highlight the importance in the economic dimension of the sustainability tripod and raise the discussion about the role that institutions can act in order to promote and facilitate transformations in unsustainable forms of production. The Government has a starring role in this context due to the large amount of resources that controls capable of provoke significant impacts on the production of goods and services of an economy. Brazil presents itself in the world scenario as a nation associated with sustainability proposals, including being a signatory of the most important international treaties about the environment. Nevertheless there is a seeming mismatch between what are the sustainability policies of worldwide repercussion that a country takes position and what are the daily policies and decisions that runs and conducts the public engine. The majority of public institutions do not adopt sustainable management model, probably because a series of internal constraints as: ignorance of the subject matter, lack of staff, financial resources, training, among others, that in a broader context illustrate the little importance that the federal government deals with this question. This article analyzes the situation of the Brazilian federal institutions in regards to the incorporation of sustainable actions in their regular administrative practices, under the circumstances of an existent normative framework and also considering the programs that have already taken place on the federal government scope, as well as reports, diagnostics, official and non official informatives produced on the subject. Keyword: State public administration - sustainable development green economy rea ANPEC: 4 e Cdigo JEL: H83

Economia verde A noo de economia verde corresponde a uma proposta de dinamizao da economia a partir da expanso de setores de baixo impacto ambiental (YOUNG, 2001, p. 88). Para o PNUMA 1 (2011), economia verde pode ser definida como aquela que resulta na melhoria do bem-estar humano e na equidade social, enquanto reduz significativamente os riscos ambientais e as escassezes ecolgicas. Aquilo que se est qualificando de verde para a economia diz respeito ao esforo de produzir bens e servios de forma menos perdulria e predatria. Em uma ponta a economia verde significa uma forte reduo nos custos de produo, como matria-prima, gua, energia, etc, sendo este um aspecto bastante atraente para o sistema produtivo. Encaminhar aes de reduo de custos tendo como mote o compromisso ambiental uma situao ideal para o setor empresarial, uma nova configurao que, alm de representar provveis aumentos de ganho, melhora a imagem institucional da empresa. Exemplos como este se pode verificar com destaque nos segmentos de turismo (com nfase para a hotelaria), construo civil, energia, alimentos e as grandes redes varejistas. A proposta de esverdeamento da economia acaba por se tornar um sistema de gesto moderno e uma reconfigurao das atividades econmicas que oferece melhores retornos sobre os investimentos em capital natural, humano e econmico (YOUNG, 2011). Esta nova reconfigurao, entretanto, possui alguns obstculos relacionados forma intensiva com que certas atividades se viabilizam economicamente. Ou seja, por meio da explorao predatria de um ou de mais fatores de produo. Dessa maneira, a proposta de racionalizao da produo, a partir da premissa ambiental, constitui-se impeditivo para a sua manuteno. Verifica-se com frequncia esta situao nos segmentos madeireiro, pesqueiro, mineral, isto , naqueles caracteristicamente intensivos em recursos naturais. Tambm preciso considerar que investimentos intensivos em trabalho em desacordo com as garantias e os direitos dos trabalhadores, como os que se utilizam de trabalho infantil, trabalho escravo, jornadas extenuantes, etc, so caracteristicamente insustentveis, desde que a dimenso social, basilar da sustentabilidade afrontada. As presses exercidas por consumidores preocupados em demandar produtos ambientalmente sustentveis, esto representando cada vez mais um fator de transformao de processos produtivos que provocavam devastao ambiental. O caso do embargo carne procedente do Estado do Par que as grandes redes varejistas promoveram em 2010 pode ser considerado um episdio ilustrativo. Aes dessa natureza so reflexos do comportamento empresarial condicionado pela elevao do nvel de sensibilizao do consumidor indisposto a adquirir produtos provenientes da predao dos ecossistemas. A demanda espontnea e o poder de presso dos consumidores so variveis capazes de promover efetivamente alteraes no sistema produtivo. Esse movimento crescente dos consumidores tem sido cada vez mais captado pelas empresas e moldado uma conduta empresarial que tende a se mostrar atenta aos problemas ambientais. Por outro lado tem-se a demanda induzida, a qual requer que seja manejada ou estimulada por meio de transferncias, normas e outras ferramentas, inclusive por campanhas de conscientizao e educao pblica, para assegurar a criao de mercados para bens e servios que espontaneamente no surgiriam (FRISCHTAK, 2011, p.99). Neste contexto, o setor pblico tem um importante papel a desempenhar posto que seu aparato institucional capaz de induzir e moldar o perfil da produo de bens e servios. Greenwashing A preocupao com a imagem institucional uma tendncia to crescente no mundo dos negcios que algumas empresas utilizam-se de um falso compromisso ambiental com o intuito de conquistar mercado.
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Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente.

o chamado greenwashing, que pode ser entendido como uma pincelada de verde. Significa dizer que a empresa informa por meio de rotulagem, veiculao de propaganda, campanhas, patrocnios, etc, aes ambientais, sem que isso tenha efetivamente correspondncia na prtica. Um caso ilustrativo so as propagandas dos bancos, que nos ltimos anos tem se voltado maciamente para divulgao de aes socioambientais (LINS; SILVA, 2007, p.6). O mercado de falsos produtos ecologicamente sustentveis representa, na atualidade, um fenmeno que desgasta a construo do que se pretende seja uma economia verde. O greenwashing tambm praticado por governos no esforo de comunicar a opinio pblica um compromisso ambiental inexistente, ou uma poltica pblica que se reivindica sustentvel, sem s-la. Observa-se muito essa tendncia nas polticas governamentais relacionadas ao turismo. H um marketing excessivo sobre turismo sustentvel sem os devidos cuidados com as consideraes ambientais. Governos e partidos polticos, em geral, buscam cada vez mais associar sua imagem s preocupaes ambientais. Em alguns casos, essa no uma inteno de fato e objetiva to somente conquistar a opinio pblica com informaes que no correspondem realidade. A importncia do papel do Estado O Estado um poderoso agente na proposta de reconfigurao da economia em um contexto de sustentabilidade, porquanto estabelece o arcabouo normativo, promove temas por meio da capilaridade que possui em variados segmentos da vida em sociedade e, ainda, um ente detentor de uma considervel estrutura de prdios da administrao, hospitais, escolas, teatros, museus, equipamentos, mquinas, frotas de veculos, embarcaes, aeronaves, terras, fortificaes militares, e, portanto, um consumidor de grande interferncia no mercado. A poltica de sustentabilidade no Brasil ainda no se constitui uma poltica de Estado, de carter abrangente, uma vez que se verifica no interior da prpria Administrao Pblica limitadas e esparsas aes objetivando reduzir o consumo insustentvel dos recursos naturais. O poder de compra que possui o Estado brasileiro, aproximadamente 15% do PIB, pode ser capaz de provocar importantes transformaes no setor produtivo nacional, portanto, representa uma alternativa de poltica pblica fundamental na tentativa de esverdeamento de sua economia. Quando se analisa o desempenho do Estado em relao s questes ambientais, observam-se, geralmente, as aes e as polticas encaminhadas somente pelas instituies pblicas vinculadas aos assuntos ambientais, como: Ministrio do Meio Ambiente, Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis, Instituto Chico Mendes da Biodiversidade, Secretarias Estaduais e Municipais de Meio Ambiente, Conselhos de Meio Ambiente, Promotorias de Meio Ambiente, dentre outros. Com isso, a poltica ambiental emanada pelo Estado pouco repercute no interior de suas estruturas, naquilo que se denomina: mquina pblica2. Observa-se uma dissonncia entre os rgos afins temtica ambiental e todos os demais integrantes da Administrao Pblica. Ou seja, a questo ambiental no se revela como uma questo fundamental como , por exemplo, a necessidade de combate corrupo ou a obrigatoriedade de transparncia na utilizao dos recursos pblicos. A adequao no trato com os estoques de recursos naturais, bem como a reduo de custos e desperdcios no se constituem em meras aes cujas finalidades sejam exclusivamente a proteo ao meio ambiente. Tais aes e atitudes so tambm fundamentos do princpio da eficincia, norteador da conduta do servidor pblico.

A noo de mquina pblica corresponde ao conjunto de rgos, entidades, autarquias e fundaes que compem uma determinada esfera de governo.

Princpio da Eficincia Uma dcada aps a promulgao da Constituio Federal, a Emenda Constitucional n. 19 inseriu o princpio da eficincia ao artigo 37 da Constituio Federal dispondo que a Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Eficincia o modo de atuao na Administrao Pblica cujo objetivo atingir os melhores resultados na gesto para que as finalidades sejam atingidas da forma mais adequada. Para Modesto (2001) existem duas dimenses que se conferem ao princpio da eficincia: a exigncia da economicidade e a avaliao de resultado as quais devem conviver com o controle da legalidade. A insero do princpio da eficincia no texto constitucional objetivou disciplinar a conduta do servidor pblico no sentido de adequar a aplicao dos recursos pblicos norteados pela quantificao e qualificao da despesa. A proposta de incorporao da varivel ambiental na estrutura do servio pblico, no Brasil, encontra respaldo no princpio da eficincia, posto que por meio do cumprimento deste princpio que deve o gestor bem como todos os agentes pblicos observar a qualidade do gasto. Ou seja, a noo de eficincia abrange a ideia de economicidade em um sentido ampliado, contemplando a ausncia de desperdcio de recursos como tambm a satisfao dos interesses da sociedade. No mbito da Administrao Pblica, o governo federal tem formatado polticas direcionadas para que a estrutura administrativa observe critrios de sustentabilidade, evitando desperdcios, estimulando aquisies sustentveis e qualificando o poder de compra do Estado. Programas do Governo Federal que visam aes de sustentabilidade na Administrao Pblica No Brasil h um considervel arcabouo normativo e programas que objetivam disciplinar as aes da Administrao Pblica com vistas a estabelecer critrios de sustentabilidade. Nos ltimos anos verifica-se um crescente aumento no estabelecimento desses normativos, principalmente no que diz respeito s aquisies efetuadas pelo setor pblico, bem como contratao de servios. Cita-se a edio da Instruo Normativa SLTI/MP n 1/2010 e a lei n. 12.349/2010 que alterou o artigo 3 da lei n 8.666/93, trazendo em seu texto a noo de desenvolvimento nacional sustentvel, que s ser obtido por meio da realizao de licitaes sustentveis. A licitao sustentvel um procedimento administrativo, cujo objetivo o atendimento do interesse pblico, respeitando a igualdade de condies entre os licitantes, fazendo com que a Administrao Pblica adquira bens ou servios ambientalmente sustentveis. Representam um formidvel redirecionamento na postura do setor pblico objetivando promover aquisio de bens e servios. Em todo o mundo, o poder de compra e contratao do Governo tem um papel de destaque na orientao dos agentes econmicos quanto aos padres do sistema produtivo e do consumo de produtos e servios ambientalmente sustentveis (AGENDA, 2007, p.76). Para este estudo, considerando os critrios metodolgicos utilizados na auditoria operacional do Tribunal de Contas da Unio - TCU, consignada no Acrdo n. 1752/2011 sero considerados trs programas do governo federal: o Procel, a A3P e o PEG, conforme a seguir: Programa Nacional de Conservao de Energia Eltrica Procel O Ministrio das Minas e Energia por meio da Nota Tcnica n 148/2009-DDE ressalta que a busca da eficincia energtica nas edificaes pblicas tem um papel fundamental como poltica pblica tanto

como efeito demonstrativo quanto como indutor de mercado. O setor de energia pode ser considerado um dos que tem buscado aliar suas aes a um contexto de reduo do desperdcio e busca da sustentabilidade. Por tais motivos possui um dos mais antigos programas governamentais nessa perspectiva. O Procel foi criado em 1985, no mbito dos Ministrios de Minas e Energia e da Indstria e Comrcio. A gesto do programa est vinculada Petrobras. Em 1991, o programa passou a ter uma dimenso maior, tendo sido incorporado enquanto um programa do governo federal. Os recursos do Procel so provenientes da Eletrobrs e da Reserva Global de Reverso (RGR) fundo federal constitudo com recursos das concessionrias, proporcionais ao investimento de cada uma. Utiliza, tambm, recursos de entidades internacionais. O objetivo do Procel promover a racionalizao da produo e do consumo de energia eltrica, para que se eliminem os desperdcios e se reduzam os custos e os investimentos setoriais. No que diz respeito ao Procel para a Administrao Pblica, esto previstos projetos para Eficincia Energtica nos Prdios Pblicos e Iluminao Pblica Procel-EPP, por meio da introduo de novas tecnologias e campanhas comportamentais. No sistema educacional a partir de projetos interdisciplinares, distribuio de materiais (livros, manuais, folhetos, jogos educativos, vdeos, etc.). Alm disso, o programa possui parceria com algumas universidades, destacadamente as que possuem cursos de Engenharia Eltrica, Engenharia Mecnica e de Produo. A anlise do desempenho do Procel deve considerar um episdio marcante na histria recente do Brasil, que foi o racionamento de energia eltrica provocado por uma crise denominada popularmente de apago. O apago No perodo compreendido entre julho de 2001 e setembro de 2002, o Brasil enfrentou uma crise de fornecimento e distribuio de energia eltrica. A escassez de chuvas reduziu o nvel dos reservatrios, reduzindo a gerao de energia. O governo federal realizou uma campanha de racionamento de energia em todo o pas. O racionamento de energia foi adotado com as seguintes metas: reduo de consumo, acrscimo no valor da tarifa em caso consumo acima da meta e bnus para os consumidores que conseguissem ficar abaixo das metas. A crise do apago mobilizou o governo federal e a sociedade brasileira. O presidente da repblica, poca, Fernando Henrique Cardoso destacou o Chefe da Casa Civil, ministro Pedro Parente para comandar o que ficou conhecido como Ministrio do Apago. Era, na verdade, um grupo de trabalho interministerial que tinha o objetivo de unificar as aes do governo em um comando central. Com a edio de vrios decretos, monitoramento contnuo, campanhas de conscientizao e a mobilizao da sociedade brasileira, o pas conseguiu atravessar esse perodo. Com relao ao desempenho do consumo de energia do poder pblico, durante esse perodo, dados encaminhados pela gerncia do Procel-EPP, consolidados de relatrios de Fornecimento Faturado de Energia Eltrica, demonstram que no exerccio de 2001 houve uma reduo no consumo de energia de 10% em relao ao exerccio de 2000 e que, em 2002, houve uma reduo de 6% em relao ao exerccio de 2000. No entanto, a partir de 2003, momento em que houve um arrefecimento, o consumo de energia voltou a crescer, chegando, em 2005, a um consumo 14% maior em relao quele apresentado no exerccio de 20003. Agenda Ambiental na Administrao Pblica A3P

TCU, 2011, p.12.

A A3P um projeto estratgico de gesto pblica, iniciado no Ministrio do Meio Ambiente, em 1999, cuja finalidade principal promover uma reviso dos padres de produo e consumo, e a adoo de novos referenciais em busca da sustentabilidade no mbito da Administrao Pblica (AGENDA, 2007). Representa o compromisso que a Administrao Pblica assumiu no intuito de incorporar prticas de sustentabilidade, com as seguintes diretrizes: reduo do consumo de recursos naturais, diminuio dos impactos ambientais em suas atividades, combate ao desperdcio e programas de prticas de reaproveitamento e reciclagem de materiais. A racionalizao do consumo de gua e energia, a substituio gradativa de copos descartveis, a coleta seletiva de lixo, a instalao de ilhas de impresso nos ambientes administrativos com a utilizao de papel reciclado e impressora dupla face so exemplos dos programas que podem ser institudos em rgos pblicos com o objetivo de qualificar o gasto a partir da reduo do consumo perdulrio e predatrio. A A3P tem o propsito de mudar a cultura institucional, sensibilizando os agentes pblicos para a necessidade de criar hbitos que promovam racionalidade com a utilizao de materiais, instrumentos, equipamentos e servios que compem a estrutura da Administrao Pblica. O enfoque da A3P direciona-se para a utilizao sustentvel de gua, energia, papel e veculos. Alm de destinar um captulo para um especial instrumento que dispe o governo: o poder de compra, conforme j destacado. Questes relativas ao ambiente de trabalho, qualidade de vida, acessibilidade, relaes interpessoais tambm so consideradas no projeto de construo da Agenda. Programa de Eficincia do Gasto PEG O Programa de Eficincia do Gasto foi concebido no mbito do Ministrio do Planejamento com o objetivo de criar, propor e difundir boas prticas da gesto pblica, de modo a melhorar a qualidade do gasto pblico e eliminar o desperdcio. Nesse sentido, aes referentes racionalizao do consumo de energia, gua, material de expediente, comunicao, veculos e a transparncia das informaes so diretrizes norteadoras do programa. O PEG coordenado pela Secretaria de Oramento Federal (SOF/MP). O governo federal tenciona estimular a socializao e troca de experincias de boas prticas de gesto entre os diversos rgos da Administrao Pblica. O Brasil gasta muito e gasta mal os seus recursos pblicos. Um estudo realizado pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio - IBPT fez uma comparao entre carga tributria (arrecadao em relao ao PIB)4 e qualidade de vida (com a utilizao do ndice de Desenvolvimento Humano IDH)5. A pesquisa foi realizada entre os 30 pases com a maior carga tributria (OLENIKE et all, 2012). Com esses dados o IBPT criou o ndice de Retorno de Bem-Estar Sociedade - IRBES6 na tentativa de demonstrar o nvel de retorno populao dos valores arrecadados com tributos, em cada pas, conforme ranking a seguir:

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Dados da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE referente ao ano de 2010. Dados do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUMA com a previso final para o ano de 2011. 6 O IRBES decorrente da somatria do valor numrico relativo carga tributria do pas, com uma ponderao de 15%, com o valor do IDH, que recebeu uma ponderao de 85%, pelo entendimento de que o IDH elevado muito mais representativo e significante do que uma carga tributria elevada, independentemente do IDH. Por essa razo o IDH teve um peso bem maior para a composio do ndice.

OS 30 PASES PESQUISADOS E O IRBES RANKING 30 PASES DE MAIOR TRIBUTAO AUSTRLIA ESTADOS UNIDOS CORIA DO SUL JAPO IRLANDA SUA CANAD NOVA ZELNDIA GRCIA ESLOVQUIA ISRAEL ESPANHA URUGUAI ALEMANHA ISLNDIA ARGENTINA REPBLICA TCHECA REINO UNIDO ESLOVNIA LUXEMBURGO NORUEGA USTRIA FINLNDIA SUCIA DINAMARCA FRANA HUNGRIA BLGICA ITLIA BRASIL FONTE: OLENICK et all (2012) NDICE DE RETORNO AO BEM ESTAR DA SOCIEDADE 2010 2011 NDICE RESULTADO OBTIDO C.T. SOBRE IDH IRBES RANKING O PIB (%) 25,90 0,929 164,18 1 24,80 0,910 163,83 2 25,10 0,897 162,38 3 26,90 0,901 160,65 4 28,00 0,908 159,98 5 29,80 0,903 157,49 6 31,00 0,908 156,53 7 31,30 0,908 156,19 8 30,00 0,861 153,69 9 28,40 0,834 153,23 10 32,40 0,888 153,22 11 31,70 0,878 153,18 12 27,18 0,783 150,30 13 36,70 0,905 149,72 14 36,30 0,898 149,49 15 29,00 0,797 149,40 16 34,90 0,865 148,39 17 36,00 0,863 146,96 18 37,70 0,884 146,79 19 36,70 0,867 146,49 20 42,80 0,943 145,94 21 42,00 0,885 141,93 22 42,10 0,882 141,56 23 44,08 0,904 141,15 24 44,06 0,895 140,41 25 43,15 0,884 140,52 26 38,25 0,816 140,37 27 43,80 0,886 139,94 28 43,00 0,874 139,84 29 35,13 0,718 135,83 30

De acordo com este ensaio, o Brasil continua sendo o pas que proporciona o pior retorno (dentre os pases analisados) dos valores arrecadados em prol do bem estar da sociedade. O Estado brasileiro caracteriza-se por ser pesado, ineficiente e perdulrio. Alm disso, a corrupo um fenmeno que contamina a mquina pblica em todas as suas esferas, corroborando decisivamente para a potencializao dos problemas identificados. Neste contexto, possivelmente fosse mais efetivo instituir programas de eficincia de gasto e boas prticas de gesto de maneira obrigatria, reduzindo a discricionariedade do gestor no que concerne adeso. O PEG um programa de sensibilizao dos gestores e agentes pblicos no sentido de criar uma cultura de racionalizao dos recursos pblicos no somente em funo do esforo de tima alocao, como tambm como forma de promover servios de maior qualidade sociedade.

Para sustentar uma mquina pblica grande e em expanso, preciso impor crescente tributao sociedade. Como as fontes tradicionais de tributao (renda, patrimnio e consumo) so limitadas, o governo acaba criando impostos de baixa qualidade, que incidem sobre o faturamento das empresas, a folha de pagamentos, os depsitos bancrios (MENDES, 2010, p.4). O combate ao desperdcio e a busca pelo gasto de qualidade so mecanismos relevantes no apenas por representar aumento da receita via reduo da despesa, como tambm significam a ampliao da prestao de servios pblicos sociedade. A qualificao do gasto encontra-se diretamente relacionada economia de recursos naturais: energia, combustveis, rvores, minrios, etc. A situao das Instituies Federais Brasileiras de acordo com a avaliao do TCU Por meio de uma auditoria operacional o Tribunal de Contas da Unio avaliou aes adotadas pela Administrao Pblica federal acerca do uso racional e sustentvel de recursos naturais. O trabalho tinha como objetivo avaliar as aes adotadas pela Administrao Pblica, especificamente nas reas de reduo de consumo prprio de papel, energia eltrica e de gua. O consumo de papel, energia e gua so emblemticos uma vez que ilustram sobremaneira a postura dos servidores pblicos em relao ao seu compromisso com a sustentabilidade. Dependendo da natureza da instituio pblica, esses trs itens podem representar uma despesa considervel ou no. Por exemplo, em um hospital o consumo de gua e energia representam contas de importncia na apropriao de custos. Possivelmente os gastos com consumo de papel no sejam to relevantes. Em um tribunal, ao contrrio, o consumo de papel uma despesa considervel, bem como a energia. Uma universidade consome em grande medida os trs itens, objeto da anlise. Entretanto, em linhas gerais, esses trs itens permeiam o funcionamento de todas as instituies e representam uma constante preocupao quando se pensa no estabelecimento de programas de eficincia do gasto pblico, bem como em boas prticas de gesto. A auditoria do TCU valeu-se de entrevistas, visitas in loco, consultas ao SIAFI Gerencial7, teleconferncia, anlise documental e questionrios enviados a 77 instituies pblicas federais 8. A amostra considerou todos os rgos superiores e principais entidades da Administrao Indireta
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O SIAFI Gerencial um dos Sistemas que integram o complexo Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal SIAFI. O SIAFI Gerencial um sistema, em ambiente Windows, que possibilita a obteno de informaes, a partir dos dados da execuo oramentria, financeira, contbil e patrimonial do SIAFI Operacional. 8 Agncia Nacional de guas; Agncia Nacional de Aviao Civil; Agncia Nacional de Cinema; Agncia Nacional de Energia Eltrica; Agncia Nacional de Sade Suplementar; Agncia Nacional de Telecomunicaes; Agncia Nacional de Transportes Aquavirios; Agncia Nacional de Transportes Terrestres; Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria; Banco Central do Brasil; Base Naval do Rio de Janeiro; Cmara dos Deputados; Centro Tecnolgico da Marinha em So Paulo; Companhia de Desenvolvimento dos Vales de So Francisco e Parnaba; Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais; Controladoria-Geral da Unio; Departamento da Polcia Federal - Coordenao de Administrao; Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte; Empresa Brasil de Comunicao S.A.; Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria; Fundao Biblioteca Nacional; Fundao IBGE; Fundao Oswaldo Cruz; Fundao Universidade de Braslia; Hospital das Foras Armadas; Hospital de Clnicas de Porto Alegre; Hospital Federal de Bonsucesso; Inmetro; Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - Coordenao-geral de Finanas; Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais - So Jos dos Campos; Instituto Nacional de Seguridade Social - Gerncia Executiva Belm; Instituto Nacional do Cncer; Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao; Ministrio da Cultura - Coordenao-geral de Execuo Oramentria e Financeira; Ministrio da Educao - Subsecretaria de Assuntos Administrativos; Ministrio da Fazenda - Coordenao-geral de Recursos Logsticos; Ministrio da Integrao Nacional - Administrao Geral; Ministrio da Justia - Coordenao-geral de Logstica; Ministrio da Pesca e Aquicultura; Ministrio da Sade - Departamento de Logstica; Ministrio das Cidades - Coordenao-geral de Recursos Logsticos; Ministrio das Comunicaes - Coordenao-geral de Recursos Logsticos; Ministrio de Cincia e Tecnologia - Coordenao-geral de Recursos Logsticos; Ministrio de Minas e Energia - Coordenao-geral de Recursos Logsticos; Ministrio de Relaes Exteriores - Diviso de Servios Gerais; Ministrio do Desenvolvimento Agrrio; Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome - Coordenao-geral de Logstica e Administrao; Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio - Coordenao-geral de Recursos Logsticos; Ministrio do Meio Ambiente - Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao; Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Coordenao de Execuo Oramentria e Financeira; Ministrio do Trabalho e Emprego - Coordenao-geral de Recursos Logsticos; Ministrio do Turismo - Coordenao-geral de Recursos Logsticos; Ministrio dos Esportes - Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao; Ministrio dos Transportes - Coordenao-geral de Recursos Logsticos; Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios; Presidncia da Repblica; Senado Federal; Superintendncia da Zona Franca de Manaus; Superior Tribunal de Justia; Superior Tribunal Militar; Supremo Tribunal Federal; Tribunal de Contas da Unio; Tribunal de Justia do Distrito Federal e dos Territrios; Tribunal Regional do Trabalho da 1 Regio; Tribunal Superior do Trabalho; Tribunal Superior Eleitoral - Secretaria de Administrao; Universidade Federal da Bahia; Universidade Federal de Pernambuco; Universidade Federal de Santa Catarina; Universidade Federal de So Paulo; Universidade Federal do Rio de Janeiro.

(ministrios, autarquias, agncias reguladoras, fundaes, universidades e hospitais de todo o pas). Os respondentes dos questionrios totalizaram 71 das 77 instituies pesquisadas, o que corresponde a 92% da amostra. De acordo com o relatrio do TCU, o objetivo no era realizar uma avaliao sobre a atuao de cada instituio, mas traar um panorama da atuao da Administrao Pblica Federal no que concerne utilizao racional dos recursos naturais. A consolidao dos dados subsidiou a elaborao da matriz de achados (TCU, 2011), e as avaliaes a seguir: Em linhas gerais, h uma percepo de que a gesto administrativa das instituies no possui uma sistematizao adequada de suas aes. Isso se revela pela dificuldade em estabelecer um planejamento satisfatrio, acompanhado do monitoramento das aes, bem como de um processo continuado de avaliao. Esta situao fica evidenciada pela reduzida viso gerencial de grande parte dos gestores que se revela quando da postura adotada para o tratamento das despesas com o consumo dos trs itens pesquisados, resumindo-se aos estgios burocrticos de empenhamento, liquidao e pagamento. Com relao aos programas do governo federal destacados nos trabalhos de auditoria Procel, A3P e PEG verificou-se um ndice pouco expressivo de instituies que implantou algum desses programas (energia: 30%, gua: 26% e papel: 25%), representando, para o TCU, no fato de que os dirigentes no possuem percepo sobre a importncia da incluso da varivel ambiental na conduo da gesto pblica. E a anlise conclui que esta situao decorre da falta de direcionamento claro do Governo Central determinando que todas as instituies pblicas federais atuem proativamente em questes de sustentabilidade e uso racional de recursos naturais. O TCU observa que, aps onze anos de criao da A3P, apenas 56 rgos e entidades assinaram o termo de adeso formal, embora 753 rgos estejam inscritos na Rede A3P, englobando instituies federais, estaduais e municipais. Outros 50 rgos estariam em processo de adeso A3P9. A diferena para aqueles que assinam o termo de adeso A3P reside na necessidade de apresentar um plano de trabalho. O Ministrio do Meio Ambiente possui um modelo sugestivo para esse plano de trabalho, e sua validade de dois anos. A adeso A3P e a implementao de um plano de trabalho proporcionam maior comprometimento dos rgos na adoo de aes de sustentabilidade e eficincia10. Com referncia ao Programa Nacional de Conservao de Energia Eltrica e Eficincia Energtica nos Prdios Pblicos (Procel EPP), somente 31% das instituies pesquisadas utilizaram o apoio tcnico prestado pelo programa para adotar medidas de eficincia energtica em seus prdios. Por outro lado, a maior parte das instituies ouvidas, 69%, no utilizou o programa Procel EPP, pois informaram que ou desconhecem a etiqueta do Procel/Inmetro para Prdios Pblicos ou conhecem, mas nunca utilizaram, ou ainda no tm conhecimento sobre o programa de Prdios Pblicos do Procel11. O Programa de Eficincia do Gasto, do Ministrio do Planejamento foi utilizado por apenas 16% dos rgos e entidades entrevistadas, de acordo com a auditoria do TCU. O PEG foi lanado em 2006 e divulgado junto a vinte ministrios, contudo, somente houve adeso de cinco rgos: Ministrio do Planejamento, da Defesa, dos Transportes, da Justia e da Educao, a partir do que foi realizado um programa-piloto. Relatrio de acompanhamento do PEG informa que, em 2009, houve uma economia de aproximadamente R$ 10 milhes nesses cinco ministrios. As medidas de eficincia foram aplicadas no somente a gastos de energia e gua, mas tambm a despesas com telefonia, contratos de segurana, dentre outros12.

TCU, 2011, p.10. Idem. 11 Ibidem. 12 TCU, 2011, p.11.


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A dificuldade em assumir os compromissos definidos pelas polticas pblicas fica evidenciada quando se relaciona as aes das instituies pesquisadas ao cumprimento dos normativos que visam instituir a sustentabilidade na gesto. Toma-se como exemplo o decreto n. 5.940/2006, que disciplina a separao dos resduos reciclveis descartados pelos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal direta e indireta, na fonte geradora, e a sua destinao s associaes e cooperativas dos catadores de materiais reciclveis. De acordo com os dados levantados pela equipe de auditoria aproximadamente um tero das instituies pesquisadas no realiza a coleta seletiva. Da parcela que informa promover aes de reciclagem, verificase que existe um grau variado de aplicabilidade do normativo, em que h tanto instituies com medidas muito incipientes e pouco representativas como entidades com programas bem estruturados e institucionalizados (TCU, 2011). Este percentual de instituies que no cumprem o decreto pode ser ainda maior porque, em alguns casos, a existncia de coletores seletivos de lixo nas instituies representa to somente uma forma de atendimento a uma exigncia legal, contudo, na prtica isso ocorre superficialmente. Na Universidade Federal do Amap, que no consta da amostra do TCU, verifica-se a disposio de coletores seletivos de lixo em todo o campus Marco Zero, embora, a empresa terceirizada que realiza a coleta desses resduos no observe os critrios de seletividade, unificando na coleta todos os resduos que foram descartados no decorrer do dia. Ou seja, no possvel afirmar que a instituio cumpra o normativo simplesmente por ter adquirido e instalado os coletores. Com referncia ao arcabouo legal que objetiva inserir a varivel ambiental na conduta dos agentes pblicos, ressalta-se a edio da Instruo Normativa n. 01/2010 de 19 de janeiro de 2010 e, a seguir, a lei federal n. 12.349 de 15 de dezembro de 2010 que alterou o artigo 3 da lei n 8.666/93, trazendo em seu texto a ideia do desenvolvimento nacional sustentvel. A auditoria do TCU expressa uma baixa adeso s compras sustentveis, uma vez que os gestores deixam de considerar critrios de sustentabilidade na aquisio e contratao de servios. A lei de licitaes sustentveis o caso mais ilustrativo de como o setor pblico encara a responsabilidade da administrao com a sustentabilidade. Relativamente adeso aos programas de eficincia no consumo de energia, no gasto pblico e tambm s propostas da A3P, pode-se dizer que se reputa a incentivos emanados pelo governo central, cuja adeso entende-se poder ser voluntria, muito embora a sua no observncia pelo gestor caracteriza uma relativizao com o princpio da eficincia que norteia a ao dos agentes pblicos. Entretanto, tratando-se da edio de uma lei federal, impressiona a baixa adeso das instituies pblicas. Poucas so as instituies que realizam rotineiramente licitaes cujos editais destacam critrios em conformidade com a lei n. 12.349/201. Sob este aspecto possvel afirmar que o fenmeno da corrupo, que se alastra por todas as estruturas do servio pblico, desgastando sobremaneira a imagem dos agentes pblicos e direcionando o foco dos rgos de controle, acaba por definir uma postura dos departamentos de compras e das comisses de licitao que buscam priorizar o critrio menor preo, por entender que esse o nico padro que representa o cumprimento ideal de sua misso. Com esta compreenso, os agentes pblicos ponderam que introduzir princpios de proteo ao meio ambiente pode no ser bem entendido pelos rgos de controle. O cenrio da situao da Administrao Pblica brasileira em relao sustentabilidade, com isso, requisita polticas mais amplas com o efetivo protagonismo do governo central. Consideraes Finais Anlises sobre o panorama da mquina pblica no Brasil expem as mazelas que possui um pas, em que o patrimonialismo e o clientelismo so caractersticas culturais fortemente arraigadas em seu processo histrico de formao econmica e social. Da mesma forma, observa-se uma considervel potencialidade

relativa magnitude do setor pblico, capaz de induzir por meio de polticas pblicas significativas transformaes no sistema produtivo relacionadas incorporao da varivel ambiental com premissa. O retrato da situao dos rgos pblicos brasileiros reflete uma efetiva dissonncia entre as polticas ambientais encaminhadas no mbito do governo federal, as quais deveriam estar vinculadas com todas as dimenses da sustentabilidade: econmica, ecolgica e social. E, portanto, representar uma importante diretriz de poltica pblica para o conjunto da administrao pblica. As concluses do trabalho de auditoria do TCU revelam que, em que pese o fato de o pas ser signatrio de importantes acordos internacionais e possuir um aparato normativo ambiental importante, as medidas de sustentabilidade no se constituem em uma poltica de Estado abrangente, coordenada e contnua, passveis de propiciar economia de recursos naturais e financeiros, a partir do uso racional dos recursos naturais. O TCU enftico em afirmar sobre a ausncia de um direcionamento claro do governo que demande aes dos gestores de sustentabilidade e de uso racional dos recursos naturais. As aes so, em geral, de medidas isoladas e espordicas de cada gestor, caracterizando ausncia de uma poltica central mais objetiva. O governo um ator social que possui instrumentos, como a magnitude da mquina pblica e o uso do poder de compra, possveis de interferir reconfigurando o mercado e provocando mudanas na conduta da sociedade. No caso brasileiro, muito embora a questo ambiental seja defendida pela maioria da sociedade, percebe-se que, no que tange Administrao Pblica Federal, no h um zelo rigoroso dos agentes pblicos quando do trato com os recursos, materiais e instrumentos provenientes das aquisies pblicas, bem como relativo execuo cotidiana de suas atividades que implicam em utilizao de recursos como por exemplo: gua, energia e papel. Tal caracterstica decorre de heranas da formao social expressa pela ideia de que os recursos pblicos so sempre abundantes. Ou ainda, por uma percepo traduzida pela frase: o que pblico no meu, que descompromete o agente pblico, no lhe imprimindo a responsabilidade de zelar pelos bens e recursos pblicos, bem como pela prestao de servios de qualidade sociedade. Essa deduo plausvel uma vez que se verificou uma mudana de postura dos agentes pblicos brasileiros durante o perodo do apago, observando rigorosamente as metas de reduo de consumo de energia nos prdios pblicos, no decorrer de mais de um ano. Com a normalizao da situao, contudo, os hbitos anteriores prevaleceram. Tambm importante ressaltar que a mquina pblica brasileira, apesar de sua grandeza, heterognea, prevalecendo na maioria dos casos instituies que possuem srias fragilidades internas, como: reduzido quadro de pessoal e servidores e gestores despreparados para o exerccio da funo. Aliada a essa situao, os servidores no esto sensveis e nem motivados a encaminhar aes de sustentabilidade no seu cotidiano funcional. Houve, ainda, casos de instituies que alegaram no participar desses programas pelo simples desconhecimento, falta de divulgao, ausncia de convite e coisas afins. A adeso aos programas destacados na pesquisa implica dizer que as instituies tero que planejar suas aes. Em alguns casos, dada a precariedade e falta de estrutura dos rgos pblicos, mal possvel encaminhar o cotidiano, que o planejamento dificilmente estar inserido nas prioridades institucionais. O exemplo da crise do apago relevante, revelando que quando o governo est verdadeiramente motivado, utiliza-se de vrios instrumentos disponveis como acompanhamento sistemtico, medidas emergenciais, sensibilizao dos agentes, campanhas de conscientizao, mobilizao da sociedade, etc, para a consecuo dos objetivos pretendidos.

Nessa proposta de configurao de uma economia verde, o papel do setor pblico no que diz respeito conduo da mquina pblica crucial, porm, no caso brasileiro ainda se est distante da formatao consistente de uma poltica pblica com tal objetivo. Importa ainda ressaltar que a adoo de prticas sustentveis pode significar no curto, mdio e longo prazo reduo das despesas pblicas de custeio, ampliando as dotaes oramentrias de uma instituio para investimentos em outros fins. Desta maneira possvel concluir que a falta de compromisso dos gestores no exclusivamente com a questo ambiental, mas sobretudo com a responsabilidade pela aplicao tima dos recursos pblicos, desconsiderando a observao ao princpio da eficincia. Parcela do setor privado aparenta ter compreendido que a estratgia ambiental uma fonte de reduo dos custos operacionais das empresas, alm de significar em uma melhora na imagem institucional. O setor pblico caminha timidamente nessa direo, mas o que se observa, em geral, um patente descompromisso com a responsabilidade social e ambiental, por parte da Administrao Pblica Federal, a qual deveria, ao contrrio, ocupar uma posio de vanguarda compatvel com a sua atuao internacional. As propostas de polticas pblicas que objetivam construir uma economia verde podem ser melhor analisadas pelo governo federal. Direcionar polticas de sustentabilidade sem um entendimento sistmico da mquina pblica reduzir suas possibilidades de xito. O Estado possui um protagonismo fundamental enquanto ator social com maiores possibilidades de promover uma reconfigurao do sistema produtivo, com vistas a uma economia verde. Contudo, tais polticas passam necessariamente pela forma como os gestores e os agentes pblicos conduzem a mquina estatal. Sabe-se que a edio de normas e leis, assim como de programas, projetos e campanhas visando o esverdeamento da mquina pblica no Brasil, no so medidas suficientes. Este trabalho, alm de retratar a situao, procurou indicar pistas para um encaminhamento mais eficiente da questo. Dos temas abordados na Conferncia das Naes Unidas em Desenvolvimento Sustentvel Rio+20, quais sejam: a economia verde no contexto do desenvolvimento sustentvel e o quadro institucional para o desenvolvimento sustentvel, o governo costumeiramente enfatizado no segundo tema, possuindo uma projeo ainda reduzida como agente constituinte de uma economia verde. Este artigo procurou destacar a importncia do setor pblico, neste cenrio, como ator fundamental em um processo de remodelamento dos processos de produo de bens e servios. Referncias AGENDA ambiental na administrao pblica. Braslia: MMA/SAIC/DCRS/Comisso Gestora da A3P, 2007, 4 ed. BRASIL. Decreto 5.940 de 25 de outubro de 2006. Disponvel em: www.planalto.gov.br acesso em 30.03.2012. ______. Instruo Normativa n. 01/2010 de 19 de janeiro de 2010. Disponvel em: www.planalto.gov.br acesso em 30.03.2012. ______. Lei Federal n. 12.349 de 15 de dezembro de 2010. Disponvel em: www.planalto.gov.br acesso em 30.03.2012. FRISCHTACK, Cludio R. O Brasil e a economia verde: fundamentos e estratgia de transio. In. Poltica Ambiental - economia verde: desafios e oportunidades / Conservao Internacional n. 8, jun. 2011 Belo Horizonte: Conservao Internacional, 2011.

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