1 PLANEJAMENTO URBANO

Planejamento um processo racional, um instrumento que envolve decises orientadas para o futuro. Planejar agir sobre um objeto, ou intervir em uma situao com o propsito de transform-la mais desejvel que a atual. (Lafer, 1973). A trajetria das prticas e teorias do planejamento urbano no Brasil apresenta vrias modalidades. Conforme Villaa (2010), a mais antiga dentre elas o Zoneamento; posteriormente surgiram os Planos de Embelezamento e Melhoramentos, o Plano de Avenidas e os Planos Diretores que sempre tiveram presente a noo de zoneamento. Os termos Zoneamento e Plano Diretor so referncias cuja traduo remete tradio inglesa e francesa, consecutivamente; sendo que muitas vezes so confundidos. O zoneamento foi um das primeiras ferramentas utilizadas no planejamento urbano das cidades brasileiras do Rio de Janeiro e So Paulo, a partir do Sc. XIX. (VILLAA, 2010). Segue ainda hoje amplamente utilizado pelos municpios brasileiros como instrumento de planejamento urbano.Uma pesquisa realizada pela Rede Nacional de Avaliao dos Planos Diretores Participativos com mais de 500 (quinhentos) planos diretores elaborados recentemente IPPUR, 2010). Utilizou-se a denominao de Plano Diretor no Plano Agache feito em 1930 para a cidade do Rio de Janeiro e a partir de ento Planos Diretores foram desenvolvidos em vrias cidades brasileiras. O Plano Diretor teve sua importncia renovada a partir do captulo de Poltica Urbana da Constituio Federal de 1988, como instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana, ao nvel dos municpios, que passaram a ter a competncia fundamental sobre a ordenao do uso e ocupao do solo. No pode-se confundir zoneamento e uso e ocupao do solo. De acordo com Plis (2001, p.38) o zoneamento significa a diviso do conjunto do territrio urbanizado (ou a ser urbanizado) em zonas diferenciadas, para as quais so aplicados parmetros de uso e ocupao especficos. J uso e ocupao do solo, conforme mesmo autor, (Plis, 2001, p.34) visto como um mecanismo de regulao dos usos urbanos baseado principalmente em modelos ideais de distribuio de densidades e compatibilidade de usos. Muitos municpios estabelecem na Lei do Plano Diretor os parmetros de uso e ocupao do solo, outros editam leis especficas, esta prtica no aconselhvel pois compromete a aplicabilidade do plano. Portanto a elaborao de Planos Diretores e sua efetiva implementao nos termos do Estatuto da Cidade se constituem em ferramentas importantes para os Municpios desenvolverem de maneira mais equilibrada tanto no aspecto social, ambiental e econmico. o zoneamento o instrumento que mais aparece. (SNPU/MCidades,

1.1 Caractersticas do planejamento urbano no Brasil

O planejamento no Brasil tem sido classificado como o planejamento do desenvolvimento, tanto por tcnicos, pesquisadores e polticos. O conceito de

desenvolvimento muito abrangente e leva em considerao as transformaes quantitativas e qualitativas de fatores sociais, ambientais e econmicos, o verdadeiro desenvolvimento transforma as situaes problemticas em situaes melhores

proporicionando qualidade de vida para todas as classes sociais. No entanto esse conceito tem sido empregado no Brasil considerando apenas as variveis econmicas como o crescimento do PIB ou da renda per capita.( Kohlsdorf, 1976). Estes ndices tm se tornado o centro de anlise das condies de desenvolvimento e quando isso explicitamente torna-se o ncleo de anlise, ento a cincia,

pretenciosamente, consagra os parmetros dominantes da realidade e, em conseqncia, o subdesenvolvimento deixa de ser examinado a partir de sua caracterstica fundamental: a circunstncia de realidade scio-cultural dependente.(Parisi, 1968). O planejamento econmico surgiu, no Brasil, a partir da dcada de 30 sendo que o processo econmico passou a ser fortemente controlado por atitudes governamentais. Talvez esse seja um dos fatores responsveis pela interpretao equivocada de desenvolvimento como processo econmico apenas, e no a partir de uma viso integrada da realidade. Sobre esse enfoque, os problemas urbanos demoraram a ser considerados como prioridades urgentes de desenvolvimento devido centralizao das atividades de planejamento. Foi a partir da dcada de 60 que o governo comeou a ver a necessidade de se planejar os sistemas urbanos em funo das contradies sociais existentes como consequncia do crescimento da industrializao, da urbanizao e xodo rural ocorridos na dcada de 50. Entretanto, o enfoque do planejamento brasileiro limitava-se apenas s

questes intra-urbanas, em funo do contexto regional onde estas disparidades sociais apresentavam-se mais ntidas. (Kohlsdorf, 1976). O planejamento, como atividade para superar o subdesenvolvimento, iniciou-se, no Brasil, no Estado Novo, a partir de diagnsticos de carncias realizados por tcnicos, entretanto as metas de desenvolvimento eram e pode-se dizer que ainda so -

compartilhadas para atender os interesses dos novos industriais e da classe dominante. Na trajetria das cidades brasileiras so raros os momentos em que, o planejamento urbano e os investimentos e obras na cidade confluem na mesma direo. De um lado, predominam aes e intervenes, pblicas e privadas, sem relao com o

planejamento e os planos; e de outro, planejamentos e planos que no se efetivam em obras e investimentos realizados no territrio das cidades, mas que objetivaram atingir exclusivamente o aspecto econmico. Getlio Vargas criou em 1942 o Departamento Administrativo do Servio PblicoDASP, um rgo de preparao e acompanhamento de planos. O DASP elaborou, no Estado Novo, dois planos qinqenais: o Plano Qinqenal de Obras e Reaparelhamento da Defesa Nacional. Esses planos concentraram-se em dois setores da economia considerados pontos de estrangulamento do desenvolvimento e possveis estmulos para os mesmos: infraestrutura de transportes e energia. Em 1946/47 foi elaborado o plano SALTE para coordenar os planos setoriais existentes criados pelo DASP. O plano SALTE abrangeu quatro setores responsveis pelo seu nome: sade, alimentao, transporte e energia, considerados pontos cruciais do desenvolvimento econmico. Apesar de incluir um setor social da sade Pblica o SALTE no pode ser considerado um plano social, pois no propunha assegurar um padro de vida para os membros de todas as classes sociais. O plano SALTE foi um projeto e atitude orientados para a soluo de problemas especficos, podendo ser chamado de projeto primitivo de planejamento. Em 1962, Joo Goulart consolidou o processo de institucionalizao do planejamento centralizado no Brasil quando criou o cargo de Ministro Extraordinrio para o planejamento. Elaborou-se ento o Plano Trienal que representou um avano em relao aos planos anteriores, tanto na sua estrutura quanto na conceituao de desenvolvimento, que no mais se restringia apenas ao econmico mas inclua o mbito poltico-administrativo e o social. O Plano props metas para setores especficos como educao, sade, recursos naturais, transportes,comunicaes, energia eltrica, energia nuclear, petrleo, carvo, pesca, agricultura, minerao e indstria. Apesar de o Plano Trienal no ter oferecido soluo para a problemtica do Brasil, props pela primeira vez, reformas de base (agrria, administrativa, bancria e tributria). Durante a nova fase da Repblica foi criado o Programa de Ao Estratgico do Governo (PAEG), elaborado para cobrir o perodo entre 1964 e 1967, especialistas dizem que foi um retrocesso quanto ao Plano Trienal, pois voltou a ser especificamente econmico. O PAEG apresenta uma anlise mais global e integrada da economia brasileira incluindo novas reas no planejamento como bem estar social, poltica salarial, poltica tributria e habitao. Com o PAEG iniciou a institucionalizao do planejamento no Brasil, deviso a adoo do processo por um Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral que somado criao da CONSPLAN (Conselho Consultor de Planejamento), institucionalizou as relaes entre planejamento e sua execuo.

O Plano Estratgico de Desenvolvimento (PED), elaborado para o segundo governo revolucionrio (1968/70) beneficiou-se das condies favorveis ao planejamento j existentes e impulsionou a experincia de planejamento brasileiro, refletindo fortemente sobre as grandes faixas populacionais, devido sua poltica salarial. a apartir dessa poca que os problemas urbanos comearam a se institucionalizar e fazer parte dos programas governamentais Conforme destaca Kowarick:
semelhana de outras questes, como a poltica de empregos e a distribuio de renda, os planos tanto o PAEG quanto o PED abordam o problema salarial exclusivamente sob a tica econmica, ignorando por completo os efeitos que uma conteno do salrio mnimo ocasiona sobre o padro de vida dos estratos inferiores da populao urbana. (Kowarick, op.cit. pp39).

Em 1964 foi aprovada a lei n 4380, contendo o PLANO NACIONAL DE HABITAO, que apresentava objetivos de estmulo construo de habitaes de interesse social e o financiamento da aquisio da casa prpria e diretrizes explcitas, colocando no mbito dos estados e municpios a execuo dos planos diretores e projetos para soluo de seus problemas habitacionais. Cabia, entretanto, iniciativa privada tanto os projetos quanto a construo de habitaes. Enfim, muitos outros planos foram e continuam sendo criados no Brasil, mas para que se alcance o objetivo do planejamento que o crescimento ordenado, socialmente inclusivo e ambientalmente sustentvel das cidades, o Brasil necessita evoluir, pois o que se observa estudando o planejamento no contexto histrico que o planejamento sem ao to ineficaz quanto as aes sem planejamento. O planejamento e os Planos, por mais qualidade tcnica e participativa que possuam, no so capazes de resolver os problemas urbanos estruturais das cidades

brasileiras tais como as enchentes, ocupao de reas de risco, congestionamentos, ineficincia do transporte pblico, falta de saneamento bsico adequado, moradia digna e urbanizao dos bairros populares. Porm, so necessrios para orientar e ordenar a expanso das cidades e acima de tudo para que se efetive o Direito Cidade e faa cumprir a funo social da cidade e da propriedade.(MARICATO, 2006) sabido que muitos fatores como a descontinuidade administrativa, e o carter errtico das polticas urbanas, levam ineficcia e ao desordenamento das cidades, mas a falta de investimentos, ou o descompasso de investimentos com a orientao dos Planos, leva a uma cidade desordenada, talvez mais do que a no obedincia a um plano. O Plano, assim como o planejamento e a gesto, so portadores de polticas urbanas que, por sua vez, se materializam em um duplo movimento: de um lado, nos parmetros de uso e ocupao do solo, geralmente estabelecidos na lgica do zoneamento, que geram valorizao ou desvalorizao imobiliria diferenciada na cidade; e de outro, na

orientao das aes, intervenes e obras concretizadas no espao urbano. (FELDMAN, 2005). Ao estudar a histria do planejamento brasileiro, Villaa (1999) sistematiza 5 correntes principais, conforme Figura 1.

Figura 1: Cinco correntes apontadas por Villaa no Planejamento urbano no Brasil. Fonte:Villaa 1999 Essas cinco correntes ocorrem em perodos distintos que podem ser classificados em: Planejamento urbano no perodo do Sc. XIX a 1930, de 1930 a 1990 e do perodo de 1990 aos dias atuais. No perodo entre o Sc. XIX e o incio da dcada de 1930, so predominantes as correntes do zoneamento, do planejamento de novas cidades como por exemplo, o Plano de Belo Horizonte de 1898, dos planos de embelezamento e melhoramento, do urbanismo sanitarista e dos planos de infraestrutura. No perodo de 1930 at incio de 1990, so atuantes as correntes dos Planos de infraestrutura urbana, o Planejamento Scrictu Sensu e o planejamento de novas cidades, com destaque para o Plano de Braslia de 1957. No perodo de 1990 aos dias atuais, que passam por novos marcos jurdicos atuante o chamado Planejamento Scrictu Sensu.

O meu planejamento a partir daqui ser falar sobre os perodos de planejamento do Brasil at chegar no perodo recente que deu origem aos Planos Diretores atuais. 2. Periodizao do Planejamento urbano no Brasil 2.1 Planejamento no perodo do Sc. XIX a 1930 2.2 Planejamento no perodo de 1930 a 1988 2.3 Planejamento urbano ps-1988 3. Desafios para o planejamento urbano no Brasil

REFERNCIAS FELDMAN, Sarah. Planejamento e zoneamento. So Paulo: 1947-1972. So Paulo: Edusp/Fapesp. 2005. Lafer, B. M. Estado e sociedade no Brasil: problemas de planejamento. In: Revista Argumento ano1 n2. Rio De Janeiro: Paz e Terra, nov/1973. Pp35. MARICATO, Ermnia. O ministrio das cidades e a poltica nacional de Desenvolvimento urbano. In: IPEA. Polticas sociais acompanhamento e anlise.12.fev. 2006. PARISI, L. Urbanizao no Brasil. Curso de Sociologia do Desenvolvimento e Planejamento Urbano. Rio de Janeiro: IAB, 1968. Mimeo VILLAA, F. Dilemas do Plano Diretor. Divulgado apenas pela Internet, 1998.Disponvel em:< http://www.flaviovillaca.arq.br/pdf/cepam2.pdf> Acesso em: 13 abr. 2010. __________________.Uma contribuio para a histria do planejamento urbano no Brasil. In: DAK C.;SCHIFFER, S. R. (Org.). O Processode urbanizao no Brasil. So Paulo: FUPAM/EDUSP, 1999. p. 169-244.