Como o setor privado pode ajudar a melhorar os servios pblicos de infraestrutura?

H alguns fatos estilizados que caracterizam o setor pblico brasileiro: (a) os gastos correntes so elevados e no restam recursos para investimento em infraestrutura; (b) o governo tem baixa competncia para prospectar e elaborar projetos de qualidade na rea de infraestrutura, assim como para gerir portos, aeroportos, estradas e outros servios de infraestrutura; (c) a participao privada no setor de infraestrutura pode ajudar a elevar a produtividade desses servios, dando impulso ao crescimento mais acelerado da economia brasileira.

Isto posto, cabe analisar as principais modalidades de participao do setor privado como provedor de servios associados a atividades pblicas. Em texto recente publicado neste site (O que so parcerias pblico privadas (PPP)?) analisei uma dessas modalidades: a PPP. O objetivo do presente texto analisar o amplo leque de relaes contratuais entre os setores pblico e privado. Ao faz-lo, aponto, em primeiro lugar, os potenciais ganhos de produtividade no setor pblico e na economia decorrentes dessa participao privada. Em segundo lugar, procura-se mostrar at que ponto a legislao brasileira admite cada uma das modalidades apresentadas, e quais dependem de inovao na legislao. Em terceiro lugar, elencam-se os problemas prticos observados no funcionamento cotidiano dessas modalidades no Brasil, com vistas a sugerir aperfeioamentos, legais e de gesto, que potencializem os ganhos decorrentes da participao privada. Especial nfase dada aos modelos aplicveis aos servios de infraestrutura.

1 GESTO, FORNECIMENTO E SERVIOS

Esta a modalidade de contratao mais simples. Nela, o setor privado contratado para administrar uma infraestrutura pblica j existente (construda pelo setor pblico) ou um servio assessrio necessrio prestao de servio pblico (em geral no associado rea fim do governo).

Na modalidade prestao de servios podem-se citar, como exemplos, empresas que so contratadas pelo setor pblico para atividades como a limpeza e a segurana de um rgo pblico ou os servios de manuteno de equipamentos.

No setor de infraestrutura essa modalidade de contratao pode ser utilizada nas reas-meio de gesto operacional. Assim, por exemplo, um aeroporto gerido pelo setor pblico pode contratar empresas privadas para as tarefas de bilhetagem, pesagem de carga, transporte de bagagem, armazenagem, servios de comunicao.

Os ganhos de produtividade potenciais esto no fato de o setor pblico poder concentrar suas energias na realizao das atividades-fim da organizao, deixando que as atividades-meio fiquem a cargo de uma empresa contratada, que se responsabiliza pelo planejamento e realizao do servio, bem como pela contratao e gesto de pessoal e a compra de equipamentos e insumos.

Esses contratos permitem reduzir custos para o setor pblico (no necessrio, por exemplo, contratar pessoal de segurana e limpeza por meio de contratos de trabalho de servidor pblico, com garantia de estabilidade no emprego e outras vantagens) e melhorar a qualidade do servio, uma vez que as empresas especializadas tm vantagem comparativa nos servios que prestam, realizando-os melhor que o setor pblico.

O relacionamento entre o setor pblico e o privado bastante simples. O setor pblico mantm a propriedade do equipamento pblico e o setor privado tem relacionamento exclusivamente com o setor pblico. O parceiro privado no presta servios nem cobra tarifas da populao, sendo remunerado exclusivamente pelo setor pblico.

O setor privado no assume riscos comerciais, pois o contrato j estabelece previamente o montante, as caractersticas e o valor do servio a ser prestado. Por isso, no h o risco de variaes na demanda pelo servio, ao contrrio do que ocorre, por exemplo, em uma concesso de servio pblico, em que a empresa privada obtm sua remunerao de tarifas cobradas dos usurios. Dependendo do contrato, o setor privado sequer assume o risco de variaes do custo da mo-de-obra e de outros insumos, que so integralmente repassados para o setor pblico.

No h necessidade de agncia reguladora para fiscalizar a prestao do servio. O setor pblico um consumidor no mercado de bens e servios como qualquer outro, com eventuais desacordos sendo resolvidos por meio judicial. Os contatos so, normalmente, de curto-prazo, de dois a cinco anos.

Trata-se de uma modalidade que no ajuda a expandir a infraestrutura existente, mas potencialmente aumenta a produtividade daquela que j existe e gerida pelo setor pblico.

A legislao brasileira que abarca esse tipo de contrato a Lei de Licitaes (Lei 8.666, de 1993), que se aplica no apenas administrao direta, mas tambm s autarquias, fundaes e empresas estatais[1].

Embora seja o modelo mais simples de participao do setor privado em servios pblicos, e usado de forma generalizada na administrao pblica brasileira, esses contratos enfrentam muitos problemas de ordem legal e gerencial. preciso resolver esses problemas para que

essas parcerias sejam mais eficientes e se expandam, gerando ganhos efetivos de produtividade na gesto da infraestrutura pblica.

O primeiro problema diz respeito ao fato de que esses contratos, muitas vezes, incluem um grande contingente de mo-de-obra (principalmente nas reas de limpeza, segurana e informtica). A prtica de empreguismo, que foi cerceada no servio pblico por meio da exigncia legal de concurso pblico, acabou sendo transferida para os contratos de terceirizao de servios. Gestores pblicos acabam por contratar servios em propores maiores que as necessrias para poder gerar empregos no mbito de sua clientela poltica. Com isso, reduz-se a eficincia na prestao dos servios, que passam a ter custos inflados.

Em segundo lugar, a legislao trabalhista brasileira transfere para o contratante de servios terceirizados (no caso, o setor pblico) a responsabilidade subsidiria pelo cumprimento de obrigaes trabalhistas. Isso acaba constituindo estmulo para que as empresas privadas contratadas fiquem inadimplentes com suas obrigaes, como forma de repass-las ao setor pblico. Este, para se defender dessa possibilidade, acaba instituindo controles sobre a folha de pagamento das empresas prestadoras de servios que implicam custos administrativos ao errio. Assim, perde-se parte da vantagem da terceirizao, que justamente a de aliviar o setor pblico de gerir atividades-meio.

Ainda no campo da legislao trabalhista, a obrigatoriedade constitucional de obedincia s decises de convenes coletivas de trabalho[2] acaba elevando os custos dos contratos de servios do setor pblico que sejam intensivos em mo-de-obra. Isso porque, em obedincia regra de que os acordos coletivos e dissdios so soberanos, o setor pblico no contesta reajustes salariais obtidos pelos empregados das empresas prestadoras de servio; repassando os reajustes para os valores dos contratos.

Ocorre que, como as empresas prestadoras em geral se especializam em fornecer para o setor pblico, elas no tm incentivos a se contrapor aos pedidos de aumentos salariais de seus empregados, pois tais aumentos so absorvidos nos custos dos contratos pelo setor pblico. Mais do que isso: a maioria dos contratos desenhada de forma a remunerar as empresas com um percentual do valor do servio. Assim, os aumentos salariais redundam, tambm, em aumentos nas remuneraes das empresas (sobre esse ponto ver, neste site, o texto Por que o governo gasta tanto com terceirizao?)

Esse no seria um grande problema se os rgos pblicos pudessem, ao final de cada contrato (em geral com durao de um a dois anos), fazer nova licitao dos servios, contratando empresas que oferecessem preos mais baixos. Tal possibilidade de contestao dos preos em vigor exerceria uma presso de conteno de reajustes. Porm a burocracia associada a licitaes gera alto custo de transao[3], induzindo os gestores pblicos a renovarem os contratos vigentes (em vez de fazer novas licitaes), ainda que por preos mais altos que os

disponveis no mercado, para evitar o risco de o atraso na licitao provocar interrupo nos servios, ou para evitar os custos administrativos de uma nova licitao.

A esses problemas devem-se juntar as possibilidades de corrupo dos agentes pblicos em sua relao com as empresas prestadoras de servios e a formao de cartis de fornecedores com vistas a fraudar licitaes.

Outro problema relevante o fato de que a Lei de Licitaes confere prioridade mxima ao menor preo como critrio de deciso de licitaes. Isso significa que servios e produtos de baixa qualidade (e menor custo) levem vantagem na disputa. A impossibilidade de se monitorar qualidade durante a execuo do servio, ou de se exigir padres mnimos de qualidade antes da licitao, por restries da Lei de Licitaes, impe perdas eficincia e produtividade do servio final.

necessrio, portanto, aperfeioar os processos de licitao, tornando-os menos morosos, o que dar administrao pblica poder para evitar a renovao de contratos onerosos, substituindo-os por outros mais baratos. Diversos procedimentos burocrticos poderiam ser abolidos, inclusive mediante o uso mais intensivo dos leiles eletrnicos. O governo poderia, para tanto, criar um grupo de especialistas em licitao, tanto do Poder Executivo, quanto do TCU, para propor reformulaes da legislao que agilizem os processos licitatrios, o que j garantiria ganhos de eficincia e produtividade.

Por outro lado, todos esses senes contratao de servios diretamente pelas empresas estatais gestoras de infraestrutura indicam que o processo de concesso de servios pblicos e privatizao, quando possveis, so um caminho para elevar a eficincia e a produtividade. Se um aeroporto, uma estrada ou um porto deixam de ser diretamente administrados pelo setor pblico, no h mais a necessidade de obedincia Lei de Licitaes para a contratao de servios. A negociao privada na aquisio desses servios tende a reduzir seus custos e a elevar sua qualidade.

2 PROJETO E CONSTRUO

Nessa modalidade de relacionamento contratual, o setor privado projeta e constri infraestrutura, entregando-a para o setor pblico em um estgio em que esteja pronta para operar. O setor privado recebe um valor fixo para fazer a obra, normalmente definido em licitao pblica.

o caso tpico de licitaes de obras pblicas, como construo de rodovias, prdios pblicos, entre outros. um contrato igualmente simples, que no requer o monitoramento por agncia

reguladora, uma vez que o parceiro privado encerra a sua participao no negcio logo aps entregar a obra.

O grau de risco assumido pela empresa privada j maior, pois qualquer aumento de custo ou imprevisto ocorridos durante as fases de projeto e construo tendem a ficar por conta da contratada.

O ganho potencial de eficincia est no fato de que as empresas de engenharia tm maior capacidade que o governo para elaborar e executar projetos de construo civil. Todavia, o fato de a empresa desligar-se do negcio to logo a obra seja entregue significa que o contratado privado no ter incentivos a fazer uma obra de qualidade, sendo estimulado a, sempre que possvel, economizar nos custos para aumentar seu lucro, em prejuzo da qualidade final. Essa tendncia exacerbada pelo fato, j exposto acima, de que a Lei de Licitaes d prioridade ao menor preo como fator de deciso de licitaes.

Na legislao brasileira, essa modalidade de contratao est regulamentada pela Lei de Licitaes (art. 6, inciso VIII, alnea e)[4].

Tambm aqui h problemas de corrupo de agentes pblico, de baixa capacidade da Justia para impor o cumprimento de contratos e punir comportamentos ilegais.

Trs problemas especficos dessa modalidade de contrato (e de todas as modalidades que envolvem algum tipo de obra) so os complexos processos de licenciamento ambiental; a baixa qualidade dos projetos bsicos de engenharia; e a baixa capacidade de planejamento do setor pblico.

Os conflitos e ineficincias existentes no licenciamento ambiental levam ao licenciamento fora, por presso poltica, de projetos que so potencialmente danosos, sem os estudos e compensaes adequados e, por outro lado, ao embargo de projetos de baixo impacto.

A baixa qualidade dos projetos bsicos, em geral elaborados pelo setor pblico, acaba sendo usada como mecanismo para elevao do custo das obras a cifras muito superiores ao valor resultante das licitaes. Quando as empresas realizam os projetos executivos, mais detalhados, os custos reais dos projetos se elevam, e os contratos passam a ser aditados para abrigar os novos custos. Obviamente as possibilidades de superfaturamento e corrupo so elevadas.

Uma proposta usualmente veiculada para resolver esse problema tem sido a exigncia de elaborao do projeto executivo antes da licitao. A ideia seria, justamente, evitar os aditamentos contratuais decorrentes da especificao do projeto executivo.

Contudo, essa opo no isenta de custos. possvel que, por falta de recursos oramentrios para financiar os projetos executivos, importantes obras, que teriam avaliao positiva de viabilidade, sequer sejam avaliadas e deixem de ser licitadas. H o risco de que o setor pblico seja mais lento e gaste maisque o setor privado para elaborar projetos executivos. Ou, ainda, que sejam contratados projetos executivos igualmente deficientes, que sero rejeitados pelas empresas vencedoras da licitao para construo.

Por outro lado, podemos a elaborao prvia do projeto executivo como um seguro: o custo a mais que o governo pode ter para fazer os projetos executivos mais do que seriam compensados ao se evitar investimentos de baixo retorno econmico e social.

Uma opo alternativa seria tomar medidas para melhorar a capacidade de elaborao de projetos bsicos pelo prprio setor pblico. Outra possibilidade a licitao conjunta da construo e operao do servio por uma mesma empresa (em vez de se licitar apenas a obra), o que gerar estmulo para o desenvolvimento de projetos eficientes, como ser analisado mais adiante.

Algumas modificaes pontuais na Lei de Licitaes teriam o potencial de tornar mais eficientes as licitaes de obras e aquisies de equipamentos, sem com isso fragilizar os necessrios requisitos de segurana. Trata-se de retirar estmulos negativos, hoje existentes no texto legal, quais sejam: incentivos litigncia, oportunidades de coluso entre participantes e a participao de licitantes de m f. Seriam procedimentos como a inverso de fases (em que a verificao de qualificao feita aps a definio do vencedor), desclassificao de propostas que estejam muito abaixo do custo estimado pelo setor pblico (para evitar propostas aventureiras) e intensificao do uso do prego eletrnico, estendendo-o para obras de engenharia (para reduzir as possibilidades de coluso e corrupo).

3 GESTO E PRESTAO DE SERVIO FINAL

Essa modalidade similar ao contrato de GESTO, FORNECIMENTO E SERVIOS, mas aqui a empresa privada presta o servio diretamente aos consumidores (e no ao governo) e cobra do consumidor final uma tarifa para prestar o servio.

A infraestrutura pertence ao governo, o parceiro privado no faz nenhuma construo ou reforma de vulto. Apenas opera os servios. Os investimentos necessrios durante a vigncia do contrato so feitos pelo governo (que assume os riscos inerentes a esse investimento:

custos, acidentes, etc.), enquanto o operador privado fica com os riscos operacionais (frustrao de demanda, flutuaes na economia, etc.).

Seria o caso, por exemplo, da concesso de aeroportos, portos e estradas em que o contrato no preveja a realizao de grandes investimentos ou reformas. Outro exemplo seria a concesso de estacionamentos e lojas de aeroportos e rodovirias pblicos.

O prestador privado pode repassar o valor arrecadado ao governo e ser remunerado por um valor fixo, ou pode ficar com o valor arrecadado e pagar uma taxa fixa ou percentual ao governo.

Esse modelo tem a vantagem de constituir uma relao contratual mais simples que a da concesso, em que se prev a realizao de investimentos e reformas pelo parceiro privado, mas resulta em baixo investimento privado. Tem mais efeito sobre a eficincia operacional da infraestrutura existente do que sobre a ampliao da infraestrutura.

Essa modalidade, ao contrrio das apresentadas acima, passa a exigir uma entidade pblica reguladora, que fiscalizar se o servio est sendo prestado na quantidade e qualidade contratadas e definir critrios de reajuste das tarifas.

A legislao brasileira que abriga esse tipo de contrato a Lei das Concesses (Lei n 8.987, de 1995). Toda concesso deve ser feita mediante licitao, nos termos da Lei n 8.666, de 1993, acima comentada. Contudo, para as concesses , as licitaes so mais flexveis do que as previstas na Lei n 8.666, de 1993, em que o critrio decisrio praticamente limitado ao menor preo. J nas licitaes associadas a contratos de concesso, h um conjunto maior de possibilidades, tais como: o menor valor da tarifa a ser cobrada do usurio, o maior valor da outorga pago ao poder pblico, a melhor proposta tcnica ou a combinao dos trs critrios. Admite-se, tambm, a exigncia de qualificao tcnica prvia dos participantes.

Por um lado, ganha-se com a flexibilidade nos critrios de contratao, que permitem ao poder pblico criar regras para afastar os aventureiros e garantir a contratao de um prestador competente. Por outro lado surge a necessidade de uma agncia reguladora.

Tal agncia precisa ter iseno tcnica e estar afastada dos interesses poltico-partidrios do governo, e os rgos de controle devem ser eficazes. Do contrrio haver espao para corrupo nos processos de definio de tarifas, de exigncia e fiscalizao do cumprimento de metas de qualidade, das definies dos critrios tcnicos para participar do processo licitatrio, etc.

O Brasil ainda tem muito a avanar em termos de autonomia funcional, financeira e decisria de suas agncias reguladoras. Atualmente seus dirigentes so, muitas vezes, selecionados com base em indicaes poltico-partidrias, com a qualificao tcnica e iseno ficando em segundo plano. Esta , sem dvida, uma forte restrio para se obter servios concedidos de qualidade.

4 CONSTRUO (OU REFORMA) E OPERAO

Dando um passo adiante em termos de complexidade contratual, passamos ao caso em que o parceiro privado no apenas opera a infraestrutura, mas tambm a constri ou promove reformas em uma infraestrutura recebida no contrato de concesso. A infraestrutura pode pertencer tanto ao governo como ao parceiro privado, sendo a definio feita em contrato.

A empresa privada pode pagar ao governo para ter o direito de assumir a construo/reforma e operao, nos casos em que o empreendimento tem retorno financeiro elevado; ou pode receber para faz-lo, nos casos em que o servio no por si s lucrativo, e necessita de um subsdio governamental para se tornar financeiramente vivel. (sobre esse ponto ver, neste site, o texto O que so parcerias pblico-privadas (PPP)?)

Em geral essa modalidade usada na construo/reforma de equipamentos e prestao de servios finais aos consumidores, com cobrana de tarifas (portos, aeroportos, hidreltricas, linhas de transmisso de energia). Tambm pode ser usado na construo de infraestrutura de prestao de servios que sero operados pelo governo (hospitais, escolas, prises) em que o parceiro privado constri, d manuteno e presta alguns servios no ligados rea fim (fornecimento de alimentao, reformas, manuteno, limpeza). Esta modalidade difere do modelo de GESTO, FORNECIMENTO E SERVIOS porque aqui h, tambm, a construo.

Outro exemplo a construo de uma infraestrutura (rodovias, ferrovias) pelo parceiro privado, que tambm opera o servio e pago diretamente pelo governo (em vez de ser remunerado pelas tarifas).

Pode abrigar, tambm, contratos que, em vez de construo de instalaes fsicas, exijam que o parceiro privado adquira bens de capital, como no caso das concesses ou permisses de linhas de transporte coletivo urbano, em que o concessionrio tem que adquirir nibus dentro de um padro previamente estabelecido pelo poder concedente e prestar o servio dentro de padres de regularidade, eficincia, etc.

Esses contratos de CONSTRUO (REFORMA) E OPERAO tm prazo mais longo que o das modalidades anteriores. Apresentam a grande vantagem de gerar ganhos de eficincia, pois o empreendedor privado vai se esforar para construir/reformar com qualidade, pois ser ele

mesmo o usurio dessa infraestrutura ao longo de muitos anos, e ter interesse em minimizar os custos de reparos e as perdas decorrentes de m qualidade da construo/reforma.

Alm disso, h menor probabilidade de que o projeto venha a ser abandonado, como muitas vezes ocorre com obras pblicas que so interrompidas por falta de recursos oramentrios. No caso da concesses, o parceiro privado s comea a ter receitas quando inicia a operao do servio, ao contrrio das obras pblicas, em que o empreiteiro recebe ao longo da construo. Por isso, ao interromper um contrato de obras pblicas, no haveria mais dvidas a saldar com a empreiteira, pois ela recebe o pagamento ao longo da construo. J no caso das concessionrias, a interrupo de obras levaria a uma quebra de contrato, porque a concessionria s comearia a auferir receitas aps a operao do servio. Adicionalmente, de interesse do concessionrio cuidar da manuteno da obra, uma vez concluda.

Outra vantagem da modalidade CONSTRUO (OU REFORMA) E OPERAO que atrai significativo aporte de investimento privado para a infraestrutura. Assim, contribui no s para melhorar a qualidade, mas tambm para ampliar a quantidade de infraestrutura disponvel.

A amplitude de riscos assumida pelo parceiro privado j maior que nas categorias anteriores: risco de demanda, de custo de construo, de financiamento, alm dos riscos inerentes a um contrato de longo prazo (oscilaes macroeconmicas, mudanas de governo, risco poltico).

O maior aporte de capital do parceiro privado passa a exigir complexas operaes de financiamento junto ao mercado (emisso de aes, contratao de emprstimos, etc.).

O parceiro privado tende a operar por meio de uma sociedade de propsito especfico (SPE) que tem as vantagens de: (1) reunir empresas diferentes para prestao de um servio especfico objeto de concesso, cada uma atuando em sua rea de especialidade e, com isso, contribuindo para uma gesto eficiente e especializada (por exemplo, na construo e operao de um aeroporto forma-se um consrcio entre uma empreiteira, especializada na parte da construo, e uma operadora de aeroportos, especializada na prestao dos servios) e ; (2) isolar ativos, passivos e direitos daquela concesso, facilitando a transferncia para outro parceiro em caso de descumprimento de contrato e evitando que outros compromissos/dvidas dos participantes da SPE interfiram na sade financeira ou gesto da concesso. O governo pode ser um dos participantes da SPE, de forma a alocar capital e garantias ao projeto (joint venture).

H o possvel envolvimento financeiro do governo por meio de emprstimos ou garantias ao parceiro privado, o que representa risco para o governo e para as finanas pblicas, exigindo um contrato mais complexo, envolvendo contragarantias, cancelamento da concesso e troca do parceiro privado em caso de descumprimento contratual. Tendo em vista a j comentada

dificuldade das instituies brasileiras para garantir o cumprimento dos contratos, os riscos de parte a parte so elevados.

Os contratos exigem uma ao mais completa da agncia reguladora, que vai fiscalizar tanto os padres quanto os prazos de reajuste tarifrio. E, como j afirmado anteriormente, esse um ponto fraco das instituies brasileiras.

H tambm que definir e dar cumprimento regra que estabelece com quem ficaro os ativos ao final da concesso (se com o setor pblico ou com o parceiro privado). Nos casos de servios pblicos concedidos de telefonia, internet (Lei Geral de Comunicaes, Lei 9472\97), televiso e rdio (CF art. 223), a maior parte dos ativos construdos de propriedade do parceiro privado. J nas concesses de infraestrutura de transportes a tendncia que haja reverso dos investimentos ao setor pblico ao final do contrato.

No Brasil todas essas modalidades esto previstas em lei. Quando se trata de concesso e permisso de servios nos quais o prestador privado ser remunerado por meio de tarifa cobrada junto ao usurio, o marco legal a Lei de Concesses (Lei n 8.987, de 1995). Quando h a necessidade de pagamento ou subsdio pblico, a concesso regida pela chamada Lei das PPP (Lei n 11.079, de 2004). Sobre as dificuldades para implantao de PPP no Brasil veja, neste site, o texto O que so parcerias pblico-privadas (PPP)?

5 PROJETO, CONSTRUO (REFORMA) E OPERAO

Em relao modalidade tratada no item anterior, esta agrega a participao do parceiro privado na fase de projeto, aumentando os potenciais ganhos de eficincia, pois agora o parceiro privado no s vai se esmerar na construo, mas tambm na busca de um projeto de qualidade, de forma a facilitar suas operaes quando a infraestrutura estiver pronta. Nessa modalidade tira-se proveito da maior capacidade do setor privado para prospectar oportunidades de lucro em projetos financeira e/ou economicamente viveis.

H restries na legislao brasileira para se conceder, conjuntamente, todo o pacote, desde o projeto at a operao. De acordo com o art. 7, 2, inciso I da Lei de Licitaes s se pode licitar um projeto que disponha de projeto bsico aprovado por autoridade competente. A ideia por trs dessa restrio evitar a licitao de projetos sem adequada caracterizao, o que daria ao parceiro privado excessiva liberdade para decidir o que e como construir. De acordo com os crticos de se licitar desde o projeto operao, estar-se-ia licitando uma obra (e o respectivo servio de operao da infraestrutura) no escuro[5].

A Lei n 12.462, de 2011 (Lei do regime diferenciado de contrataes), abriu exceo a essa regra, mas apenas para a construo da infraestrutura relacionada realizao da Copa do

Mundo. importante que essa regra seja generalizada para um conjunto maior de projetos de infraestrutura, depois que as obras da Copa sejam utilizadas como projeto piloto.

Se o governo investir na melhoria de sua capacidade de elaborar projetos, conforme j comentado acima, e puder contar nessa tarefa com a participao de sugestes do setor privado (antes da licitao do projeto), ser possvel fazer licitaes a partir de anteprojetos de engenharia que sejam melhores do que os atuais (falhos) projetos bsicos.

O fato de que quem planeja e constri tambm ser o operador da infraestrutura j , em si, um incentivo para que as obras de engenharia sejam feitas com economicidade e agilidade, pois disso depende a lucratividade e os baixos custos de manuteno do parceiro privado durante toda a vida da concesso. Obviamente, os resultados desse tipo de contratao, assim como das concesses comuns e PPPs depende dos detalhes de desenho dos contratos, em especial da alocao de riscos e obrigaes entre os parceiros privado e pblico. E, com ainda mais motivos que nas modalidades anteriores, essencial uma autoridade reguladora autnoma e tcnica.

6 CONCLUSES

A legislao brasileira j abriga a maior parte das modalidades de cooperao privada na proviso de infraestrutura pblica, exceo feita s licitaes integradas desde o projeto bsico at a execuo do servio. Mas mesmo essa possibilidade j vem sendo introduzida de forma exploratria para os investimentos relacionados Copa do Mundo de 2014.

No obstante haver possibilidades legais para a cooperao pblico-privada, diversos problemas polticos e operacionais travam a participao privada ou reduzem a sua eficincia:

a baixa independncia poltica, tcnica e financeira das agncias reguladoras e dos rgos de defesa da concorrncia para coibir eventuais comportamentos ilegais dos parceiros privados durante a vigncia dos contratos; os percalos que a legislao trabalhista impe terceirizao de servios; a dificuldade institucional do judicirio para impor o fiel cumprimento dos contratos; a baixa accountability do setor pblico abre espao para disfunes como: o uso da terceirizao como mecanismo poltico de gerao de emprego para clientelas polticas, formao de cartel de fornecedores ao setor pblico, corrupo de agentes pblicos; os altos custos de transao envolvidos no processo licitatrio dificultam o uso de novas licitaes para contestar os preos de contratos vigentes; a falta de capacitao tcnica e as amarras excessivas contratao de PPPs;

prioridade excessiva conferida pela Lei de Licitaes ao menor preo dificulta que o setor pblico imponha critrios de qualificao prvias que retirem da disputa concorrentes oportunistas; baixa capacidade do setor pblico para prospectar e elaborar projetos representa perda de oportunidade de novos empreendimentos por falta de formatao adequada da relao entre os setores pblico e privado; descoordenao e baixa capacidade tcnica na elaborao de licenas ambientais travam investimentos de baixo impacto e/ou acabam na liberao fora de empreendimentos cujo impacto ambiental no adequadamente mitigado. A soluo dos problemas acima listados representaria ganho de produtividade nos investimentos em infraestrutura, com a abertura de novos projetos viveis para realizao por meio de concesses. Em especial, permitiria que os investimentos em infraestrutura e a gesto dos servios por eles prestados fossem de melhor qualidade.

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UNESCAP (2007) Public-private partnership in infrastructure development: an introduction to issue from different perspectives. Transport and Tourism Division UNESCAP. Bangkok, Thailand.

[1] Em seu art. 6, inciso II, esta lei admite a contratao, pelo setor pblico, de servios de: demolio, conserto, instalao, montagem, operao, conservao, reparao, adaptao, manuteno, transporte, locao de bens, publicidade, seguro ou trabalhos tcnicoprofissionais. O Captulo III da mesma lei define as caractersticas desses contratos. [2] Art. 7, inciso XXVI da Constituio Federal.

[3] Custos de transao so aqueles incorridos por uma instituio para realizar uma determinada tarefa. No caso especfico, os custos de transao para realizar uma licitao so todas as despesas financeiras e o tempo gasto com a preparao e realizao do certame licitatrio.

[4] Art. 6, VIII, e) empreitada integral - quando se contrata um empreendimento em sua integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, servios e instalaes necessrias, sob inteira responsabilidade da contratada at a sua entrega ao contratante em condies de entrada em operao, atendidos os requisitos tcnicos e legais para sua utilizao em

condies de segurana estrutural e operacional e com as caractersticas adequadas s finalidades para que foi contratada;

[5] Para uma crtica a essa modalidade de contratao ver Resende, Renato M. (2011) O regime diferenciado de contrataes pblicas: comentrios Lei n 12.462, de 2011. Disponvel em http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao/TD100RenatoRezende.pdf .

Tags:concesses, Infraestrutura, Investimento, licitaes, PPP, produtividade, terceirizao

O que so Parcerias Pblico-Privadas (PPP)?

A literatura internacional define uma PPP como sendo um contrato de longo prazo entre um governo (federal, estadual ou municipal) e uma entidade privada, no qual essa entidade se compromete a oferecer servios de infraestrutura. H diferentes tipos de contrato, em que o setor pblico e o parceiro privado dividem entre si as responsabilidades referentes ao financiamento, projeto, construo, operao e manuteno da infraestrutura. A empresa privada pode ser remunerada tanto pela cobrana de tarifas diretamente aos usurios (pedgio, por exemplo), quanto por pagamentos feitos a ela diretamente pelo governo (Banco Mundial, 2012).

A definio acima difere do conceito de PPP estipulado pela legislao brasileira, que bem mais restrito. Neste artigo apresenta-se primeiro a definio internacional e, em seguida, mostra-se como a definio brasileira um subconjunto daquela definio mais ampla.

No conceito internacional, mais amplo, podemos citar como exemplo de PPP um contrato para que uma empresa passe a cuidar da manuteno de uma estrada, cobrando pedgio dos usurios. Tambm temos uma PPP quando uma empresa constri uma priso e opera os servios de limpeza, alimentao, manuteno predial, entre outros, enquanto o governo se encarrega da atividade-fim do presdio, que o servio de controle e escolta de presidirios. Outro exemplo de PPP seria a construo e operao de uma linha de metr por uma empresa privada, em que a remunerao do parceiro privado vem de duas fontes: a tarifa cobrada dos usurios e um pagamento mensal feito pelo governo.

Na definio apresentada no primeiro pargrafo, dois termos esto grifados: longo-prazo e servios de infraestrutura. Esses so aspectos importantes da caracterizao de uma PPP. O termo servios de infraestrutura indica que o parceiro privado no vai simplesmente construir uma estrada, uma ferrovia, um hospital ou um aeroporto e entreg-lo para ser administrado pelo governo ou empresa estatal. Ele vai construir e operar uma parte ou todos os servios oferecidos por aquela infraestrutura. Ou ento ele vai simplesmente operar (sem construir ou apenas reformar) os servios de uma infraestrutura j existente, de propriedade

do governo. Ou seja, para caracterizar uma PPP importante que o parceiro privado atue na proviso do servio pblico associado infraestrutura que lhe foi confiada.

Os contratos so de longo-prazo porque, em primeiro lugar, esto relacionados a servios pblicos que exigem investimentos de grande vulto, seja na construo, seja na manuteno: estradas, portos, aeroportos, ferrovias, prdios pblicos com caractersticas especiais (hospitais, prises) ou construdos em grande quantidade (escolas), etc. Portanto, nos casos em que o parceiro privado investe seu capital, ele precisa que o contrato tenha um prazo dilatado, para dar tempo de pagar o investimento.

Mesmo quando no h uma elevada imobilizao de capital pelo parceiro privado (por exemplo, contratos para operar infraestrutura j existente), pode ser interessante estabelecer um contrato de longo-prazo, pois seria ineficiente trocar o administrador da infraestrutura diversas vezes em prazos curtos, tendo em vista o custo de licitao e o custo de aprendizagem, associado ao perodo em que o novo concessionrio est ajustando a oferta do novo servio, quando usualmente h quebras na qualidade dos servios.

Note que no se encaixam na definio de PPP os contratos mais simples, como os que preveem a prestao de servios de limpeza e vigilncia de prdios pblicos, fornecimento de alimentao, conservao de jardins, assistncia tcnica em informtica, etc. Esses so contratos de curto-prazo, normalmente conhecidos como terceirizao. Enquanto os contratos de PPP normalmente tm prazos que superam vinte anos, os contratos de terceirizao de servios duram por volta de cinco anos (sobre contratos de terceirizao no Brasil e seus problemas ver, neste site, Por que o governo gasta tanto com terceirizao?)

Um ponto central para o sucesso de uma PPP est na diviso de riscos entre o setor pblico e o parceiro privado. A construo e operao de uma rodovia, por exemplo, implica diversos riscos financeiros: a obra pode custar mais que o projetado (risco de construo), o volume de trfego (e, portanto, a receita de pedgio) pode ser menor que o esperado (risco de demanda), a eleio de um novo governante pode colocar em risco o cumprimento do contrato (risco poltico), etc.

No trivial, portanto, a redao de um contrato de PPP, que deve ser o mais detalhado possvel no que diz respeito a qual das partes deve assumir que tipos de riscos. Essa uma condio necessria, mas no suficiente. preciso, tambm, que haja um Poder Judicirio com capacidade para impor o cumprimento dos contratos. Em pases em que o Judicirio influenciado pelo Poder Executivo, o risco poltico incorrido pelos parceiros privados alto.

Os contratos de PPP em geral associam a reviso dos pagamentos feitos aos parceiros privados, ao longo da vida do contrato, com base no cumprimento de metas de qualidade e quantidade do servio oferecido. Por exemplo, em um contrato de PPP de um aeroporto, o

parceiro privado ter direito a um maior reajuste da tarifa se conseguir fazer todos os investimentos de expanso do aeroporto que estavam previstos no contrato inicial. Ou, alternativamente, ser punido com um reajuste menor se os ndices de qualidade dos servios prestados estiverem abaixo das metas contratuais (tempo de espera no check-in, atraso nos voos de responsabilidade do aeroporto, etc.).

Essa caracterstica dos contratos pressupe a existncia de uma agncia reguladora com suficiente capacidade e independncia tcnica para dar pleno cumprimento verificao das metas contratuais e efetivamente punir ou premiar o parceiro privado. Agncias reguladoras sem autonomia em relao ao governo, ou cujos cargos de comando sejam distribudos ao sabor de negociaes partidrias, acabam aproximando perigosamente a necessidade de recursos dos partidos polticos (para financiamento de campanha) do poder institucional de conferir ganhos financeiros no merecidos a parceiros privados que no cumprem contratos.

E qual seria a grande vantagem de um contrato de PPP em relao ao modelo tradicional, em que o governo contrata a construo de uma infraestrutura junto a empresas privadas e depois opera, ele prprio, o servio oferecido por essa infraestrutura? A vantagem que, ao se contratar uma mesma empresa para construir (ou reformar/ampliar) uma infraestrutura e, em seguida, passar a oper-la, essa empresa ter incentivos para fazer uma construo (reforma/ampliao) de boa qualidade. Isso porque uma infraestrutura bem construda vai reduzir os custos de manuteno e reparo ao longo do contrato de operao, bem como vai permitir a prestao de um servio de maior qualidade (viabilizando ganhos financeiros quando a tarifa estiver atrelada qualidade do servio prestado).

Em um contrato comum de simples construo e entrega da infraestrutura ao governo, as empresas tm incentivos para construir rapidamente e economizar nos custos, colocando em segundo plano a qualidade final do trabalho. O governo, por sua vez, no tem informao suficiente sobre o andamento das obras e seus detalhes para exigir maior qualidade.

Outra vantagem das PPP que elas trazem capital privado para investimentos em que antes s havia dinheiro pblico. Como os oramentos pblicos esto cada vez mais restritos frente necessidade de manter o equilbrio fiscal, a entrada de capital privado um bem-vindo reforo ao financiamento das obras de infraestrutura.

H dois conceitos relevantes acerca de rentabilidade de projetos que devem ser analisados quando se fala em PPP: a viabilidade financeira e a viabilidade econmica. Um projeto tem viabilidade financeira quando, estimados todos os seus custos e receitas, o resultado um lucro que seja suficiente para atrair uma empresa privada para operar o negcio. Trata-se, pois, de um conceito de rentabilidade privada.

A viabilidade econmica leva em conta, alm das receitas e custos financeiros, os benefcios e custos sociais decorrentes do projeto. Por exemplo, uma nova rodovia pode gerar como benefcios sociais a economia de tempo de deslocamento dos usurios, o aumento da produtividade das empresas, que podem entregar seus produtos com mais rapidez, etc; por outro lado, essa mesma rodovia pode gerar custos sociais, como o aumento da poluio em cidades que fiquem beira da rodovia ou um custo de pedgio que seja incompatvel com o nvel de renda da populao local.

Quando um projeto tem viabilidade financeira e econmica (benefcios maiores que os custos nos dois conceitos), ento interessante para o pas que ele seja desenvolvido. E sendo sustentvel do ponto de vista financeiro, o governo pode fazer uma licitao para que um parceiro privado cuide sozinho do negcio, sendo remunerado mediante tarifas pagas pelo usurio.

Quando um projeto tem viabilidade econmica, mas no financeira, temos uma situao em que vale a pena para a sociedade implementar o projeto, mas no haver nenhum parceiro privado disposto a se responsabilizar sozinho por ele, pois se trata de um negcio que no d lucro. Nesses casos, o governo pode fazer uma PPP na qual se comprometa a pagar um subsdio ao parceiro privado, elevando a sua rentabilidade at um ponto em que valha a pena investir no negcio.

Por exemplo, pode ser importante para o desenvolvimento econmico de uma regio do pas a construo de uma nova estrada. Porm, o fluxo previsto de veculos nos primeiros anos pode ser baixo, e h um risco considervel de esse fluxo no aumentar nos anos seguintes em decorrncia de eventual insucesso do plano de desenvolvimento. Eventuais tarifas cobradas, portanto, seriam insuficientes para remunerar o setor privado, tanto pelo capital investido, como pelo risco incorrido. Nesse caso, o governo pode arcar com parte dos custos do negcio. Seriam vrias as opes: pagar parte do custo de construo, pagar um valor mensal ao parceiro privado durante a operao da estrada, conceder ao parceiro privado um financiamento subsidiado para custear a construo, etc. Com esse subsdio, a construo de uma infraestrutura que gere mais benefcios que custos para a sociedade passa a ser vivel.

A legislao brasileira considera como sendo PPP apenas os casos em que os projetos tm viabilidade econmica, mas no tm viabilidade financeira. Ou seja, os projetos que, como no exemplo acima, requerem algum tipo de subsdio governamental. Os projetos financeiramente viveis so conceituados como concesses comuns, enquanto os projetos que requerem algum tipo de complementao financeira estatal so conceituados como PPP e divididos em dois grupos distintos: as PPP patrocinadas (em que o parceiro privado obtm sua remunerao mediante cobrana de tarifas e subsdios estatais) e as PPP administrativas (nas quais a remunerao do parceiro privado paga integralmente pelo governo). As concesses comuns esto reguladas pelas Leis n 8.987 e n 9.074, ambas de 1995, enquanto s PPP se aplicam os dispositivos daquelas leis e, adicionallmente, a Lei n 11.079, de 2004.

Note-se que esta uma distino apenas no campo legal e semntico. Do ponto de vista da anlise econmica, as consideraes feitas acima valem tanto para as concesses comuns quanto para as PPP no conceito brasileiro. Ambas requerem agncias reguladoras e instituies judiciais capazes de impor o cumprimento do contrato, geram potenciais benefcios quanto eficincia dos projetos desenvolvidos, atraem capital privado para o investimento em infraestrutura, requerem contratos que dividam claramente os riscos entre as partes, etc.

Uma constatao que se faz ao observar o caso brasileiro que as PPP no conceito local (concesses patrocinadas e administrativas) tm enfrentado grandes dificuldades para serem postas em prtica, ao passo que as concesses comuns tm sido feitas com mais frequncia.

At hoje o governo federal no concretizou uma nica PPP. A que est mais avanada referese construo de um datacenter pelo Banco do Brasil e Caixa Econmica, no qual um parceiro privado ir construir, equipar e gerir o banco de dados. H, ainda, um projeto de irrigao e Petrolina-PE, a instalao de um sistema nacional de TV digital pblica e a construo, lanamento e operao de um satlite geoestacionrio. Todas as iniciativas, a exceo do datacenter, ainda esto nos passos iniciais.

Os governos estaduais andaram um pouco mais rpido e j colocaram em prtica alguns projetos, tais como: construo e gesto de estdio de futebol, conjuntos habitacionais de baixa renda, centros de atendimento ao cidado, emisso submarina de esgotos, hospitais. O Estado de So Paulo o que tem mais se destacado na implantao das concesses patrocinadas e administrativas, com projetos de maior vulto nas reas de de transportes (linhas de metr, trem e sistema metropolitano de nibus), esgotamento sanitrio e abastecimento de gua.

So vrios os fatores que tm emperrado as PPP brasileiras (concesses patrocinadas e administrativas). Em primeiro lugar, elas necessitam de contratos mais complexos que os das concesses comuns; pois alm de toda a partilha de risco entre as partes, preciso que se estime qual ser o subsdio pblico pago ao parceiro privado. Isso implica no s dificuldade no desenho dessa relao financeira de longo prazo, como tambm embute risco de corrupo, de acusaes polticas de beneficiamento de empresas, etc.

Em segundo lugar, o Tesouro Nacional e os tesouros estaduais tm sido bastante cautelosos em relao ao risco fiscal que existem no fato de o governo assumir o compromisso de fazer pagamentos ao longo de muitos anos a uma empresa privada. Existe a possibilidade de que agentes governamentais passem a usar esse mecanismo para driblar as regras da Lei de Responsabilidade Fiscal relativas a limite mximo de endividamento dos entes pblicos, e a fazer gastos pblicos sem registr-los no oramento. O resultado o estabelecimento de inmeras instncias burocrticas para autorizao das concesses administrativas ou patrocinadas, que emperram o processo.

As concesses comuns, por sua vez, em vez de criar obrigaes financeiras para o governo, muitas vezes geram receitas imediatas, nos casos em que os seus editais preveem o pagamento de um valor de outorga pela empresa vencedora. No leilo de concesso de trs aeroportos federais (Guarulhos, Braslia e Campinas), realizado em fevereiro de 2012, por exemplo, as empresas vencedoras comprometeram-se a pagar outorgas que somaram R$ 24,5 bilhes. Politicamente mais interessante mostrar ao eleitorado que se est fazendo grandes obras e, ao mesmo tempo, obtendo receita para o governo.

Surge, com isso, o incentivo ao governo de modelar as parcerias com o setor privado sob a forma de concesso simples, com vistas a obter ganhos fiscais. Isso um problema, pois projetos com benefcio social positivo, que poderiam ser objeto de concesso patrocinada ou administrativa, so colocados em segundo plano.

O terceiro problema est na baixa capacidade do setor pblico brasileiro para prospectar e formular projetos de infraestrutura. Ao lidar com esses projetos, as agncias pblicas acabam, muitas vezes, no sendo capazes de avaliar e distinguir corretamente a viabilidade financeira e a viabilidade econmica. Em consequncia, acaba-se dando preferncia para os projetos mais rentveis, que so implementados por meio de concesses comuns.

O quarto problema est no fato de que a Lei n 11.079, de 2004, em seu art. 7,, ao contrrio do que ocorre em outros pases, no admite que sejam pagos subsdios aos parceiros privados durante a fase de construo (reforma/ampliao) da infraestrutura. Tal pagamento s pode ser feito quando tiver sido iniciada a operao dos servios. Isso inviabiliza as concesses patrocinadas e administrativas que requerem um grande investimento inicial e um longo tempo de atividades pr-operacionais.

O quinto problema o baixo grau de autonomia poltica e financeira das nossas agncias reguladoras, que reduzem o grau de segurana do investidor privado (que teme ser pressionado por questes polticas) e da populao (que v a possibilidade de corrupo nas relaes com os parceiros privados). Igualmente problemtica a dificuldade do sistema judicirio brasileiro para impor o cumprimento de contratos com rapidez e com procedimentos claros e previsveis.

Tendo em vista a baixa disponibilidade oramentria do setor pblico brasileiro e a grande carncia de infraestrutura que vivemos, parece ser prioritrio o aperfeioamento da legislao e das instituies (em especial das agncias reguladoras) que viabilizem a expanso das PPP em sentido amplo, sejam elas concesses simples, sejam concesses administrativas ou patrocinadas.

Downloads:

veja este artigo tambm em verso pdf (clique aqui). Para ler mais sobre o tema:

Banco Mundial (2012) Best practices in public-private partnerships financing in Latin-America: the role of subsidy mechanisms. Washington DC.

Paiva, S. e Rocha, C. (2004) A parceria pblico-privada: o papel do Senado Federal na discusso e aprovao da Lei n 11.079, de 2004. Ncleo de Estudos e Pesquisas do Senado Federal. Texto para Discusso n 25.

UNESCAP (2007) Public-private partnership in infrastructure development: an introduction to issue from different perspectives. Transport and Tourism Division UNESCAP. Bangkok, Thailand.

Consulte tambm o site www.pppbrasil.com.br para diversos artigos e comentrios sobre as PPP no

Por que o governo gasta tanto com terceirizao?

A chamada terceirizao de mo-de-obra e servios uma ideia voltada tanto para a reduo de custos quanto para o aumento da eficincia operacional das organizaes, sejam elas pblicas ou privadas. Trata-se de contratar, junto a terceiros, servios necessrios ao dia-a-dia da organizao, mas que no dizem respeito s suas reas-fins. Em geral terceirizam-se os servios de: conservao, limpeza, jardinagem, segurana, vigilncia, transportes, informtica, copeiragem, recepo, reprografia,

telecomunicaes, manuteno de equipamentos. Para os rgos pblicos a vantagem evidente, em termos de custos, de no precisar dar estabilidade no emprego e outras vantagens do funcionalismo (gratificaes, promoes por tempo de servio, etc.) a profissionais que no exercem atividades tpicas de governo. Em termos de eficincia, a vantagem est na possibilidade de rescindir o contrato de prestao de servios com firmas que prestem servios ruins, ou determinar firma a substituio de profissionais que apresentem baixo rendimento, e de ganhar flexibilidade organizacional, medida que atividades de apoio se tornem obsoletas com o passar do tempo. Alm disso, o rgo pblico, em tese, estaria livre de administrar toda essa mo-de-obra (folha de pagamentos, frias, obrigaes patronais, controle de frequncia, etc.), o que permitiria o enxugamento dos departamentos administrativos.

No obstante essas vantagens, um dado curioso chama ateno: a despesa com terceirizao tem crescido de forma acelerada. A tabela abaixo compara tal despesa com outros elementos de despesa do oramento do governo federal. Nota-se que a despesa com terceirizao cresceu 82% entre 2005 e 2010, uma taxa muito superior aos gastos fixos e variveis com pessoal civil, aos gastos com material de consumo, com aposentadorias e com penses. Ainda que as despesas com terceirizao apresentem valores absolutos muito mais modestos que as demais rubricas apresentadas na tabela, a forte taxa de crescimento merece anlise. Afinal, se estiver ocorrendo alguma disfuno no processo de terceirizao, ento tanto a economicidade quanto a eficincia que ela promete entregar podem estar comprometidas. Elementos de Despesa do Oramento do Governo Federal: despesa empenhada em 2005 e 2010 (R$ milhes de 2010)

Fonte:

Siafi.

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(*) Locao de mo-de-obra e outras despesas de pessoal decorrentes de contratos de terceirizao. Deflator: IPCA Uma primeira causa para a expanso dos gastos com terceirizao pode estar na tendncia dos rgos pblicos em expandir excessivamente suas reas-meio. Um comportamento tpico do setor pblico o de que, no havendo forte controle da direo do rgo pblico, induzindo a entidade a concentrar seus esforos em suas reas-fim, tende a ocorrer a expanso de atividades de apoio, tais como centros de treinamento, atividades culturais e recreativas, relaes pblicas, comunicao social, manuteno de departamentos cujos servios se tornaram obsoletos tecnologicamente, etc[1]. Outra possvel fonte de crescimento da despesa de terceirizao a ocupao de postos em reas-fim da administrao por trabalhadores terceirizados. Conhecido no jargo do Governo Federal como terceirizao ilegal, esse fenmeno vem sendo reprimido pelo TCU, mas o prprio Tribunal tem limitaes para checar se a prtica tem sido abandonada ou no pelos rgos pblicos. Nesse caso estaria havendo uma substituio de despesa de pessoal efetivo por despesa com terceirizados. Porm, o ponto central deste artigo o fato de que os custos unitrios dos contratos tradicionais de terceirizao esto crescendo fortemente para o setor pblico, acima dos servios similares prestados a empresas privadas. A razo disso parece ser o fato de que, no setor pblico, h menos incentivos para conter custos e evitar desperdcios. Como j argumentado no texto Por que a interveno do governo pode gerar prejuzos sociedade?, publicado neste site, o administrador pblico usa um dinheiro que no dele, para comprar bens e servios que no sero usados por ele prprio. Nessa situao, no tem incentivos nem para buscar um menor preo de aquisio nem para exigir maior qualidade no servio prestado.

Esse incentivo parece aplicar-se nos casos de contratos de terceirizao. Para apresentar evidncias nesse sentido, preciso chamar ateno, primeiro, para o fato de que a quase totalidade dos custos envolvidos em contratos de terceirizao diz respeito remunerao da mo-de-obra contratada (os insumos utilizados na prestao dos servios tm pequena participao no custo total dos contratos). Em segundo lugar, deve-se atentar para o fato de que os pisos salariais fixados em convenes coletivas ou dissdios trabalhistas tm, praticamente, fora de lei, em conformidade com o estabelecido no art. 7, inciso XXVI da Constituio[2]. A ideia do legislador constitucional, ao estabelecer tal regra, foi a de garantir que as conquistas obtidas nas negociaes trabalhistas sejam efetivamente reconhecidas, obrigando as empresas a pagar, no mnimo, o piso salarial de cada categoria. Pressupe-se que, em toda negociao salarial, h interesses opostos entre empresas e seus empregados: os empregados buscam aumentar ao mximo seus rendimentos e empregos e os patres, para preservar sua margem de lucro, tentam conter o aumento da folha de pagamento. Porm no exatamente assim que as coisas acontecem nos contratos de terceirizao. As firmas de prestao de servios e locao de mo-de-obra tm suas remuneraes baseadas em um percentual do custo total do servio prestado. Isso significa que quanto maior o aumento da sua folha de pessoal, maior o percentual que as firmas recebero. Portanto, a negociao entre patres e empregados, nesse setor, no se d como em outras reas da economia. Tanto os patres quanto os empregados desejaro que a folha salarial seja a maior possvel, pois todos ganham com isso. O que pode limitar essa lgica de aumentar o mximo possvel os salrios o fato de que os servios terceirizados passem a ficar caros e as empresas e rgos pblicos passem a contratar quantidades menores de servios terceirizados. Por exemplo: um aumento real muito expressivo nos salrios de profissionais de limpeza levaria um shopping center a reduzir seu contrato, passando a usar 30 faxineiros em vez dos 50 que utilizava anteriormente. A ameaa de reduo do valor total do contrato faria com que as firmas de servios terceirizados tivessem incentivos para conter as demandas salariais de seus empregados. De maneira simplificada, aumentos exagerados nos preos unitrios poderiam redundar em redues mais que proporcionais na receitas totais, pelo corte mais que proporcional nas quantidades contratadas. No entanto, o setor pblico menos gil e tem menos incentivos para diminuir as quantidades contratadas frente a aumentos de custos. Alm disso, os valores de contratos com o setor pblico so muito superiores aos dos contratos com empresas privadas. Isso incentiva as firmas de terceirizao a relaxarem nas negociaes salariais, pois essa postura aumenta seus ganhos e gera repasse de custos administrao pblica. interessante comparar a evoluo dos pisos salariais estabelecidos por convenes coletivas entre empresas e sindicatos de trabalhadores de servios terceirizados[3] com as convenes coletivas relativas a trabalhadores que atuam tipicamente no setor privado. interessante fazer essa comparao no mbito do Distrito Federal, onde a administrao pblica tem peso significativo na economia. Para

representar o grupo de trabalhadores do setor privado escolhemos a categoria dos comercirios, que atua tipicamente em estabelecimentos comerciais privados[4]. Esse tipo de comparao usa os empregados do setor privado como uma espcie de grupo de controle. As condies gerais do mercado de trabalho (ritmo de crescimento da economia, inflao, taxa de desemprego, etc.) so similares para os dois setores. O que houver de diferena na evoluo dos salrios dos dois setores , muito provavelmente, decorrente de dinmicas diferentes em cada um dos setores. O grfico abaixo mostra que, tomando o ano de 2003 como base, os salrios das duas categorias evoluem de modo similar. No entanto, a partir de 2009 o piso salarial dos trabalhadores em servios terceirizados dispara, ficando 16% acima do piso salarial dos comercirios. Ou seja, desde 2009 o setor de servios terceirizado, que no Distrito Federal atende principalmente o setor pblico, tem encontrado condies mais fceis de reajuste salarial do que em uma atividade tipicamente privada, na qual as negociaes salariais so para valer. Grfico 1 Evoluo nominal do piso salarial dos trabalhadores de servios terceirizados no DF e dos trabalhadores do comrcio do DF

Fontes: SEAC e Fecomrcio O grfico acima analisou a taxa de variao dos salrios no tempo. H que se verificar, tambm, o nvel dos salrios. E nesse caso h evidncias ainda mais claras de que o setor pblico paga caro nos servios terceirizados. As empresas de terceirizao, quando encontram espao, conseguem discriminar o preo cobrado de clientes do setor privado e de clientes do setor pblico. Detectamos dois casos em que essa discriminao de preos ocorre h muitos anos: servios de vigilncia e de bombeiros de brigadas de incndio. No caso das convenes coletivas dos trabalhadores em vigilncia no Distrito Federal, historicamente fixam-se pisos salariais maiores para os vigilantes que trabalham no Banco do Brasil (uma empresa controlada pelo governo) e no Banco Central (um rgo pblico). A tabela abaixo mostra que o Banco do Brasil paga 34% a mais que os bancos privados, enquanto o Banco Central paga 95% a mais.

Tabela 1 Piso salarial de vigilantes no DF estabelecido em conveno coletiva para o perodo 2010/2011

Fontes: Sindicato dos Vigilantes do DF. www.sindesvdf.com.br Consultamos gestores do Banco Central e do Banco do Brasil acerca dos motivos da diferena. A resposta das duas instituies foi basicamente a mesma: quando se decidiu desfazer o quadro prprio de vigilantes e passar a adotar servios terceirizados, o BB e o BACEN pagavam acima do mercado privado. Decidiram, ento, manter os salrios mais altos para no prejudicar os ento empregados, tambm preservando todos os postos de trabalho[5]. Ou seja, as instituies pblicas no atuaram no sentido de reduzir seus custos, priorizando outros objetivos: a manuteno do emprego e do salrio em nveis superiores ao de minimizao de custos (conta que, obviamente, paga pelo contribuinte e, no caso do BB, tambm pelos acionistas privados). Deve-se notar que um vigilante no exerce tarefas adicionais ou corre maior risco por trabalhar no BB do que, digamos, no Ita ou no Santander; o mesmo raciocnio se aplicando para o Banco Central. Os sindicatos de trabalhadores e os de empresas desse setor aproveitam essa brecha e praticam a chamada discriminao de preos. Para maximizar os empregos no setor privado e a receita das empresas de terceirizao , fixam um piso menor para os vigilantes empregados por esse setor, pois h a ameaa de o setor privado retaliar reduzindo mais que proporcionalmente o contingente total contratado; e para maximizar salrios e as receitas das empresas de terceirizao , fixam um piso maior para as empresas pblicas, onde praticamente no h ameaa de retaliao, j que no se prev ameaa de reduo do nmero de contratados, a despeito de aumentos de salrio sensivelmente acima dos praticados no setor privado. Fenmeno similar ocorre com a categoria de bombeiros profissionais do Distrito Federal, profissionais destacados para o trabalho de preveno de incndios em prdios. Sua conveno coletiva, firmada com o Sindicato de empresas de terceirizao (SEAC), discrimina claramente dois tipos de contratantes dos servios. De um lado ficam os clientes do setor pblico: rgos da administrao pblica federal direta e indireta, empresas pblicas, sociedades de economia mista, administrao pblica direta e indireta do distrito federal, empresas pblicas, sociedades de economia mista. De outro lado, os clientes do setor privado: empresas privadas, condomnios, shoppings e congneres[6] A tabela abaixo mostra a diferena de pisos salariais praticados para cada grupo: o setor pblico paga 53% mais caro por um bombeiro de nvel bsico e 66% mais caro por um bombeiro lder. Tabela 2 Piso salarial de bombeiros profissionais no DF estabelecido em conveno coletiva para o perodo 2010/2011

Fontes: SEAC Em geral os administradores pblicos responsveis pelos contratos de terceirizao argumentam que nada podem fazer pois, por determinao da Constituio, precisam obedecer s convenes coletivas e pagar os reajustes estabelecidos. H, inclusive, uma norma do Ministrio do Planejamento determinando o efetivo e integral repasse dos reajustes salariais aos contratos de terceirizao (Instruo Normativa n 2, de 2008 alterada pela IN n 3, de 2009): 4 A repactuao para reajuste do contrato em razo de novo acordo, dissdio ou conveno coletiva deve repassar integralmente o aumento de custos da mo-de-obra decorrente desses instrumentos. Estar o setor pblico, por fora da regra constitucional, impotente diante desse aparente conluio entre patres e empregados de servios terceirizados? No necessariamente. Em primeiro lugar, preciso lembrar que a Lei de Licitaes (Lei n 8.666, de 1993) estipula, em seu art. 57, inciso II, que a renovao de contratos de terceirizao, mediante aditamento, sem a realizao de nova licitao, deve ter por objetivo gerar preos e condies mais vantajosas para a administrao. H, espao, portanto, para uma renegociao do contrato. Isso pode ser feito mediante uma sinalizao ou efetiva reduo do valor total do contrato (com correspondente reduo do servio prestado). A Lei de Licitaes fixa, no seu art. 65, 1 [7], que a administrao pblica pode, a qualquer momento, e unilateralmente, reduzir em at 25% o valor de seus contratos. Portanto, uma forma de reagir a aumentos excessivos no custo de mo-de-obra embutido nos contratos terceirizados seria sinalizar aos prestadores que a reao a aumentos abusivos seria o corte no tamanho do contrato. Isso induziria as empresas a conter o valor dos reajustes salariais para no perder no valor total do contrato. Mas para que essa atitude pr-ativa se torne realidade, preciso que os gestores do setor pblico tenham incentivos a agir; no sendo trivial criar tais incentivos. Alternativamente se poderia propor norma (legal ou infralegal) que proibisse a fixao de pisos salariais ou reajustes salariais diferenciados em funo de o trabalhador prestar servios ao setor pblico ou ao setor privado. Outra opo no campo da legislao seria fixar que, no caso de servios terceirizados, os reajustes dos contratos decorrentes de variao de custo de mo-de-obra no poderiam ser superiores a uma variao de uma cesta de salrios praticados no setor privado, que passaria a ser tomada como referncia. Tal medida no afetaria a soberania das convenes coletivas, uma vez que os salrios ali fixados seriam pagos, mas a administrao ficaria obrigada a reduzir o tamanho do contrato, com a consequente reduo do nmero de trabalhadores prestando o servio.

O problema de diferenciao salarial tratado neste texto apenas um dos muitos problemas que envolvem os contratos de terceirizao e que minam a capacidade desse instrumento para reduzir custos e aumentar eficincia administrativa. Entre outros problemas pode-se apontar o fato de que h um conjunto de grandes empresas de terceirizao com significativo poder de mercado, que tende a gerar prticas de cartel (o que poderia ser objeto de anlise pelas autoridades responsveis pela preservao da concorrncia). Outro problema decorre da intensa interao das empresas de terceirizao com administradores pblicos. Isso acaba por gerar prticas de reciprocidade que, embora vetadas pela legislao e pelos normativos do Ministrio do Planejamento, tornam-se comuns, como a indicao, pelos dirigentes pblicos, das pessoas que sero contratadas pelas firmas de terceirizao. A convivncia dos terceirizados com os corredores do poder lhes d espao para reivindicar a manuteno de seus empregos junto a dirigentes polticos. Isso significa que os gestores dos contratos de terceirizao perdem mais uma ferramenta de barganha: a ameaa de reduzir o tamanho dos contratos em caso de reajustes muito elevados nos valores dos salrios. Para piorar a situao, a justia do trabalho, em sua jurisprudncia, coloca o contratante de servios terceirizados como responsvel solidrio pelo pagamento de direitos trabalhistas. Isso, por um lado, protege o trabalhador mas, por outro, cria incentivos para que as empresas se tornem inadimplentes com relao a essas obrigaes, como forma de forar a administrao pblica a pag-las. No incomum a prtica de deixar uma empresa de terceirizao quebrar, depois de ter recebido a quase totalidade dos pagamentos feitos pelo setor pblico, deixando-se o mico trabalhista nas mos do errio. Por fim, vale registrar que boa parte da simplificao administrativa esperada com a terceirizao acaba no ocorrendo. As regras impostas pelo Ministrio do Planejamento e o temor dos administradores pblicos quanto possibilidade de as firmas lhes empurrarem custos trabalhistas acabam induzindo a criao de um controle administrativo paralelo. Assim, a administrao pblica acaba tendo que alocar pessoal para controlar os pagamentos de salrios e auxlios (transporte, alimentao, etc.) aos terceirizados que lhes prestam servios. O resultado um custo de terceirizao elevado e crescente, pela fixao de remuneraes acima daquelas que as leis do mercado estabeleceriam, pela manuteno de pessoal terceirizado acima do nvel timo e pela manuteno de uma aparato administrativo interno de monitoramento de contratos de terceirizao do qual, em um modelo racional, a administrao pblica deveria prescindir. Downloads: veja este artigo tambm em verso pdf (clique aqui). [1] Sobre a dificuldade do setor pblico para conter seus custos e manter atividades com relao custobenefcio negativo ver, neste site, o texto Por que a interveno do governo pode gerar prejuzos sociedade? [2] Art. 7 So direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, alm de outros que visem melhoria de sua condio social: ..

XXVI reconhecimento das convenes e acordos coletivos de trabalho; [3] Convenes coletivas entre o Sindicato dos empregados de empresas de asseio, conservao, trabalho temporrio, prestao de servio e servios terceirizveis do Distrito Federal (Sindiservios) e o Sindicato de empresas de asseio, conservao, trabalhos temporrios e servios terceirizveis do DF (SEAC). Disponvel em www.seac-df.com.br [4] Convenes coletivas entre a Federao do Comrcio de Bens, Turismo e Servio do Distrito Federal (FECOMERCIO) o o Sindicato dos Empregados no Comrcio do DF (Sindicom). Disponvel emwww.fecomerciodf.com.br [5] O tcnico do Banco Central consultado a respeito adicionou, ainda, o argumento de que, eventualmente, um vigilante de prdio do Banco Central pode vir a ser requisitado a fazer escolta armada de valores e que, por isso, o Bacen paga ao vigilante de prdio remunerao igual do vigilante de escolta armada, apesar da baixa probabilidade de que ele seja, efetivamente, requerido a fazer tal servio. [6] Conveno coletiva 2010/2011, SEAC-Sindbombeiros do DF, clusula 3. [7] Art. 65. 1 O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condies contratuais, os acrscimos ou supresses que se fizerem nas obras, servios ou compras, at 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifcio ou de equipamento, at o limite de 50% (cinqenta por cento) para os seus acrscimos.
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