Dirio da Repblica, 1. srie N.

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ANEXO II Vagas para a candidatura matrcula e inscrio, no ano letivo de 2012-2013, nos cursos de Qualificao para o Exerccio de Outras Funes Educativas
Estabelecimento de ensino rea Vagas

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artigos 104.. 105., 106., 108., 109. e 110. do Decreto n. 132/XII, na interpretao que envolva faculdade de o Governo poder delegar as suas competncias constitucionais nos municpios e comunidades intermunicipais, com fundamento na violao do n. 2 do artigo 111. da CRP; b) Das normas referidas na alnea precedente e em interpretao alternativa que foi a formulada, da qual resulte uma habilitao virtualmente em branco, concedida a departamentos governamentais, para poderem delegar competncias administrativas do Governo, no expressamente previstas na Constituio e respeitantes a um objeto material indefinido de ordem econmica e social, da qual resulte que a identificao primria das matrias delegveis seja operada mediante contrato interadministrativo, violando-se o princpio da legalidade administrativa constante do n. 2 do artigo 112., do n. 2 do artigo 3. e do n. 2 do artigo 266. da Constituio da Repblica. III) () Finalmente, a fiscalizao preventiva das normas constantes do artigo 1. do Decreto n. 136/XII, a ttulo de inconstitucionalidade consequente em relao s normas precedentemente impugnadas e ao restante preceituado onde estas figuram, na medida em que o mesmo preceito revoga legislao vigente no pressuposto da entrada em vigor do regime constante do Decreto n. 132/XII. 2. Resumidamente, so os seguintes os fundamentos invocados para cada um dos pedidos: I) De acordo com os fundamentos aduzidos no requerimento, a forma como so gizadas as comunidades intermunicipais que so, a par das reas metropolitanas, entidades intermunicipais corresponde, em boa parte, definio constitucional de autarquias locais. Desta forma, as normas objeto do pedido de fiscalizao procederiam criao material de um novo tipo de autarquia local, o que resultaria numa violao do princpio da tipicidade constitucional das autarquias locais pois seriam autarquias no previstas no artigo 236., n. 1, da CRP. Para alm disso, se as comunidades intermunicipais forem consideradas autarquias locais atpicas, ento as regras relativas composio e estatuto do seu rgo deliberativo no obedeceriam ao princpio da representao democrtica direta estabelecido no artigo 239., ns. 1 e 2, da Lei Fundamental. Em alternativa, o requerimento admite que da interpretao do regime ora previsto no resulte a qualificao das comunidades intermunicipais como autarquias locais, mas sim como outra forma de organizao territorial autrquica, prevista no artigo 236., n. 3, da CRP, ou como uma associao ou federao de municpios (artigo 253. da CRP). Ainda assim se manteria a inconstitucionalidade das normas em causa, de acordo com o requerimento. Por um lado, porque a criao de outra forma de organizao territorial autrquica est reservada para as grandes reas urbanas e as ilhas - enquanto o Decreto n. 132/XII cria comunidades intermunicipais em todo o territrio nacional. Existiria, assim, uma violao do artigo 236., n. 3, da CRP. Por outro lado, se as comunidades intermunicipais forem consideradas uma associao ou federao de municpios, tambm se deveria concluir pela sua inconstitucionalidade, uma vez que se tratam de entidades obrigatrias, criadas pelo Estado por lei, violando o carter necessariamente voluntrio do processo associativo municipal, nos termos do artigo 253. da CRP. II) De acordo com o invocado no requerimento, a possibilidade de delegao de competncias (ou atribuies) por parte do Governo nos municpios e nas entidades in-

Escola Superior de Edu- Administrao Escolar e Adminiscao Jean Piaget de trao Educacional. Almada. Animao Sociocultural. . . . . . . . . Educao Especial . . . . . . . . . . . . .

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TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Acrdo do Tribunal Constitucional n. 296/2013
Processo n. 354/13

Acordam, em Plenrio, no Tribunal Constitucional I - Relatrio 1. O Presidente da Repblica requereu, nos termos do n. 1 do artigo 278. da Constituio da Repblica Portuguesa (CRP), do n. 1 do artigo 51. e n. 1 do artigo 57. da Lei n. 28/82, de 15 de novembro, Lei de Organizao, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), a apreciao preventiva da constitucionalidade das seguintes normas referentes aos Decreto n. 132/XII e n. 136/XII: I) a) Das normas previstas no n. 1 do artigo 2. e da alnea c) do n. 1 do artigo 3. do Decreto n. 136/XII, e as normas constantes do artigo 2., do artigo 3., dos n.s 1, 2 e 4 do artigo 63., dos n.s 1 a 3 do artigo 64., do artigo 65., dos artigos 89., 90., 91., 92. e 93. do Anexo I ao mesmo decreto e, por conexo material necessria, as disposies normativas constantes dos Anexos II e III, na parte respeitante s comunidades intermunicipais, e de cuja conjugao normativa () resulte a interpretao de que as mesmas comunidades constituiriam um novo ente dotado dos elementos fundamentais de qualificao das autarquias locais, com fundamento na violao: i) Do princpio da tipicidade das autarquias no territrio continental previsto no n. 1 do artigo 236. da CRP; ii) Do princpio de eleio por sufrgio universal direto e secreto do rgo deliberativo das autarquias locais contido no n. 2 do artigo 239. da CRP. b) Da norma resultante da conjugao das disposies normativas impugnadas na alnea precedente, na interpretao alternativa que sustente que as comunidades intermunicipais constituiriam uma forma especfica de organizao territorial autrquica ou uma associao de municpios, na medida em que essa soluo interpretativa violaria os requisitos constitutivos dessas entidades que constam, respetivamente, do n. 3 do artigo 236. e do artigo 253. da CRP. II) a) A ttulo principal, da norma da alnea k) do n. 1 do artigo 25., da norma do n. 1 e da primeira parte do n. 2 do artigo 100., conjugada com as normas do artigo 101., e do artigo 102. e, ainda as normas do n. 1 do artigo 103. e artigo 107. e a ttulo consequencial, das normas dos

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termunicipais est formulada de forma to abrangente que no exclui a possibilidade de delegao de competncias administrativas do Governo previstas na CRP, nomeadamente no artigo 199., ou diretamente conexas com estas. Ora, e ainda de acordo com o requerimento, decorre do artigo 111., n. 2, da CRP que uma tal delegao por um rgo de soberania de competncias ou atribuies constitucionalmente previstas dependeria de norma constitucional habilitante que no existe neste caso. Nestes termos, dever-se-ia concluir pela inconstitucionalidade do conjunto das normas em causa, a ttulo principal e consequencial, por violao do artigo 111., n. 2, da CRP. O Requerente admite, no entanto, que se possa fazer uma interpretao conforme Constituio das normas em causa, excluindo do mbito do poder de delegao as matrias de competncia administrativa do Governo decorrentes da Lei Fundamental. Neste caso, no entanto, o requerimento defende que as normas em causa continuariam a suscitar dvidas de constitucionalidade. O argumento utilizado o de que as normas em causa, que deveriam constituir a lei habilitante para a delegao, no cumprem essa funo, na medida em que so to vagas e indeterminadas que no definem as matrias que podem ser objeto de delegao constituindo verdadeiras habilitaes em branco. Assim, a lei habilitante por falta de densidade normativa, teria renunciado sua funo cabendo ao prprio ato de delegao (o contrato interadministrativo) a identificao primria dos poderes do delegante objeto de delegao, sem habilitao legal em concreto. Ora, esta falta de densidade normativa da lei habilitante redundaria na violao do princpio da legalidade administrativa, constante dos artigos 3., n. 2, 112., n. 2, e 266., n. 2, da Constituio da Repblica Portuguesa. III) Finalmente, ainda de acordo com o requerimento, a inconstitucionalidade consequente das normas constantes do artigo 1. do Decreto n. 136/XII deriva do facto de este Decreto ter sido aprovado no pressuposto da entrada em vigor do Decreto n. 132/XII. Assim, pronunciandose o Tribunal Constitucional pela inconstitucionalidade deste ltimo Decreto, da resultaria, por consideraes lgico-sistemticas, a inconstitucionalidade do Decreto n. 136/XII. 3. O requerimento deu entrada, neste Tribunal, no dia 3 de maio de 2013, tendo sido admitido, o pedido, na mesma data. 4. Elaborado o memorando a que alude o artigo 58., n. 2 da LTC, cabe agora decidir de acordo com a orientao que o Tribunal fixou. 5. As normas objeto do pedido de apreciao de conformidade com a Constituio da Repblica Portuguesa constam do Decreto n. 132/XII e do Decreto n. 136/XII. 6. So do seguinte teor as disposies referentes ao Decreto n. 132/XII: Artigo 1.
Objeto

Dirio da Repblica, 1. srie N. 116 19 de junho de 2013 do Estado nas autarquias locais e nas entidades intermunicipais e dos municpios nas entidades intermunicipais e nas freguesias. d) O regime jurdico do associativismo autrquico. 2 - Os regimes jurdicos e o estatuto referidos no nmero anterior so aprovados no anexo I presente lei, da qual faz parte integrante. Artigo 2.
Sucesso

1 - As entidades intermunicipais constantes no anexo II presente lei, da qual faz parte integrante, sucedem nos direitos e deveres e nas responsabilidades legais, judiciais e contratuais, assim como integram o patrimnio mobilirio e imobilirio e os ativos e passivos das reas metropolitanas referidas na Lei n. 46/2008, de 27 de agosto, alterada pela Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, e das comunidades intermunicipais reguladas pela Lei n. 45/2008, de 27 de agosto, nos termos constantes no anexo III, presente lei, da qual faz parte integrante. 2 - Mantm-se vlidos e em vigor, com as devidas adaptaes, e em tudo o que no contrarie o disposto no estatuto das entidades intermunicipais aprovados no anexo I presente lei, da qual faz parte integrante, os regulamentos com eficcia externa e os regulamentos de organizao e funcionamento dos servios das reas metropolitanas referidas na Lei n. 46/2008, de 27 de agosto, alterada pela Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, e das comunidades intermunicipais reguladas pela Lei n. 45/2008, de 27 de agosto. Artigo 3.
Norma revogatria

1 - So revogados: a) O Decreto-Lei n. 78/84, de 8 de maro; b) A Lei n. 159/99, de 14 de setembro, alterada pelos Decretos-Leis n.s 7/2003, de 15 de janeiro, e 268/2003, de 28 de outubro, e pelas Leis n.s 107-B/2003, de 31 de dezembro, 55-B/2004, de 30 de dezembro, 60-A/2005, de 30 de dezembro, 53-A/2006, de 29 de dezembro, 67-A/2007, de 31 de dezembro, 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, e 55-A/2010, de 31 de dezembro; c) A Lei n. 45/2008, de 27 de agosto, sem prejuzo do disposto no nmero seguinte; d) A Lei n. 46/2008, de 27 de agosto, alterada pela Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, sem prejuzo do disposto no nmero seguinte. 2 - Os artigos 23. a 30. da Lei n. 45/2008, de 27 de agosto e os artigos 23. a 28. da Lei n. 46/2008, de 27 de agosto, alterada pela Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, mantm-se em vigor at 31 de dezembro de 2013. Artigo 4.
Entrada em vigor

1 - A presente lei aprova: a) O regime jurdico das autarquias locais; b) O estatuto das entidades intermunicipais; c) O regime jurdico da transferncia de competncias do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais, assim como da delegao de competncias

Sem prejuzo do disposto no n. 2 do artigo anterior, a presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da realizao das eleies gerais para os rgos das autarquias locais imediatamente subsequentes sua publicao.

Dirio da Repblica, 1. srie N. 116 19 de junho de 2013 Adiante, em sede de fundamentao e a propsito da apreciao de cada pedido, reproduzir-se-o os diversos preceitos que integram as normas a apreciar constantes do anexo I do Decreto n. 132/XII (que aprova, entre outros, o novo regime jurdico das autarquias locais, de ora em diante identificado como NRJAL. Devem ser entendidos por referncia ao mesmo os artigos mencionados no texto que se segue, sem meno adicional). 7. As disposies referentes ao Decreto n. 136/XII tm a seguinte redao: Artigo 1.
Revogao

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nicipais, estabelece o regime jurdico da transferncia de competncias do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais e aprova o regime jurdico do associativismo autrquico. Dispondo sobre um mbito alargado de matrias (patente na norma revogatria constante do seu artigo 3.), o diploma reconduz-se reforma da gesto municipal e intermunicipal. Por sua vez, o Decreto n. 136/XII procede revogao expressa de diversas disposies constantes da Lei n. 169/99, de 18 de setembro, que estabelece o quadro de competncias, assim como o regime de funcionamento, dos rgos dos municpios e das freguesias, do Decreto-Lei n. 310/2002, de 18 de dezembro, que regula o regime jurdico do licenciamento e fiscalizao pelas cmaras municipais de atividades diversas anteriormente cometidas aos governos civis, bem como do Cdigo Administrativo. 10. O Decreto n. 132/XII e o Decreto n. 136/XII, objeto do presente pedido de fiscalizao preventiva, enquadramse num conjunto de alteraes legislativas que integram a designada Reforma da Administrao Local, tal como explicitado na exposio de motivos da Proposta de Lei n. 104/XII, que deu origem ao Decreto n. 132/XII. Os traos essenciais desta Reforma podem ser encontrados na Resoluo do Conselho de Ministros n. 40/2011, de 22 de setembro e no Documento Verde da Reforma da Administrao Local Uma Reforma de Gesto, uma Reforma do Territrio e uma Reforma Poltica. Pretende-se, nomeadamente quanto gesto municipal, intermunicipal e financiamento: a) Avaliar o impacto decorrente do exerccio de competncias por parte de estruturas associativas municipais, utilizando como modelo duas das comunidades intermunicipais (CIM) j existentes, uma com caractersticas rurais ou predominantemente rurais e uma outra de feio urbana, tendo por objetivo a sua articulao com as atuais competncias dos rgos municipais e a sua consequente redefinio, promovendo-se uma reformatao dos seus poderes e potenciando-se a racionalizao dos recursos pblicos; b) Determinar que tal avaliao seja concretizada em articulao com os respetivos municpios e as comisses de coordenao e desenvolvimento regional competentes; c) Promover a alterao do regime jurdico do associativismo municipal, objetivando a sua regulao, racionalizao e aglutinao. 11. Por seu lado, no sumrio executivo do Documento Verde da Reforma da Administrao Local, apresentado em 26 de setembro de 2012, l-se que A Reforma da Administrao Local viu reforada a sua dimenso poltica por fora do Memorando de Entendimento estabelecido entre o Governo Portugus, a Comisso Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetrio Internacional, no mbito do qual foi assumido o compromisso poltico da reorganizao da Administrao Local at junho de 2012. Em ltimo lugar, ainda em sede de enquadramento, refere-se que no Memorando de Entendimento sobre as condicionalidades de poltica econmica, datado de 17 de maio de 2011 (acessvel em https://infoeuropa. eurocid.pt/registo/000046743) consta, no Ponto 3.44 o programa poltico do Estado portugus Reorganizar a estrutura da Administrao Local. Existem atualmente 308 municpios e 4.259 freguesias. At julho 2012, o Governo desenvolver um plano de consolidao para reorganizar e reduzir significativamente o nmero destas

So revogados: a) Os artigos 1. a 3., 10.-A, 13. a 16., as alneas c) a o) e q) a s) do n. 1 e os n.s 2 a 6 do artigo 17., os artigos 18. a 20., o n. 1 do artigo 23., 30. a 41., 46.-A, 49. a 52.-A, as alneas b) a j) e m) a r) do n. 1 e os n.s 2 a 8 do artigo 53., os artigos 54. e 55., 62. a 74., 81. a 95., e 98. e 99. da Lei n. 169/99, de 18 de setembro, alterada e republicada pela Lei n. 5-A/2002, de 11 de janeiro, pela Lei n. 67/2007, de 31 de dezembro, e pela Lei Orgnica n. 1/2011, de 30 de novembro; b) O n. 1 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 310/2002, de 18 de dezembro, alterado pelos Decretos-Leis n.s 156/2004, de 30 de junho, 9/2007, de 17 de janeiro, 114/2008, de 1 de julho, 48/2011, de 1 de abril, e 204/2012, de 29 de agosto, na parte em que refere as alneas b), c) e f) do artigo 1. do mesmo diploma, bem como as suas subsequentes disposies relativas titularidade da competncia para o licenciamento das atividades de venda ambulante de lotarias, de arrumador de automveis e atividades ruidosas de carter temporrio que respeitem a festas populares, romarias, feiras, arraiais e bailes; c) Os artigos 2. a 7., 10., 11., 13., 14., 44., 103., 105. e 177. a 187. do Cdigo Administrativo. Artigo 2.
Entrada em vigor

A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da realizao das eleies gerais para os rgos das autarquias locais imediatamente subsequentes sua publicao. II - Fundamentao 8. As questes de constitucionalidade colocadas incidem sobre os seguintes contedos dos diplomas em referncia: I. O estatuto das comunidades intermunicipais criadas pelo Decreto n. 132/XII; II. A delegao de competncias do Estado nas autarquias locais, prevista no mesmo diploma; e III. A revogao, pelo Decreto n. 136/XII, de legislao vigente no pressuposto da entrada em vigor do Decreto n. 132/XII. A. Enquadramento do Decreto n. 132/XII e do Decreto n. 136/XII a) Consideraes gerais 9. O objeto do pedido incide sobre normas constantes de dois Decretos: o Decreto n. 132/XII e o Decreto n. 136/XII. O Decreto n. 132/XII estabelece o regime jurdico das autarquias locais, aprova o estatuto das entidades intermu-

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entidades. O Governo implementar estes planos baseado num acordo com a CE e o FMI. Estas alteraes, que devero entrar em vigor no prximo ciclo eleitoral local, reforaro a prestao do servio pblico, aumentaro a eficincia e reduziro custos. b) Enquadramento jurdico-constitucional 12. O conjunto de normas objeto do pedido de fiscalizao encontra-se englobado na rea das autarquias locais e do poder local. Importa, por isso, comear por abordar a questo de forma genrica. Como sintetiza Melo Alexandrino, a Constituio relevante para o direito das autarquias locais pelo menos por trs ordens de razes. A primeira porque na Constituio que esto definidos os valores e os princpios estruturantes do direito local (). A segunda porque a Constituio de 1976 teve uma clara inteno de definir expressamente a organizao do poder poltico ao nvel local, elevando por isso os rgos do poder local a rgos constitucionais e revestindo-os de um sistema de garantias constitucionais similares s aplicveis aos rgos de soberania e aos rgos das regies autnomas (). A terceira porque a constituio regulou exaustivamente inmeras outras facetas da administrao e do regime local, naquilo que podemos qualificar como direito constitucional local (J. de Melo Alexandrino, Direito das Autarquias Locais, Tratado de Direito Administrativo Especial, Vol. IV, 2010, p. 29). De facto, a existncia de uma garantia constitucional de autarquias locais, constante no artigo 235., n. 1, da CRP, tem um sentido de garantia institucional, assegurando a existncia de administrao local autrquica autnoma. A garantia da autonomia local um limite ao prprio poder de reviso constitucional (artigo 288., alnea n), da CRP) e tem um mbito de proteo amplo. 13. O Acrdo do Tribunal Constitucional n. 432/93 assinala o primeiro teste da consistncia do conceito de autonomia local na jurisprudncia do Tribunal Constitucional (cfr. Artur Maurcio, A Garantia Constitucional da Autonomia Local Luz da Jurisprudncia do Tribunal Constitucional, in Estudos em Homenagem ao Conselheiro Cardoso da Costa, p. 635). Nessa ocasio, o Tribunal sublinhou que as autarquias locais so justificadas pelos valores da liberdade e da participao e concorrem para a organizao democrtica do Estado, conformando um mbito de democracia. Mais se salientou, ento, que a Constituio no traa para as autarquias locais um figurino de mera administrao autnoma do Estado, pois constituem uma estrutura do poder poltico, assumindo as normas que organizam o seu poder uma justificao eminentemente democrtica e fundando-se o poder autrquico numa ideia de considerao e representao aproximada de interesses. Em jurisprudncia subsequente veio a sublinhar-se que as autarquias locais integram a administrao autnoma, existindo entre elas e o Estado uma relao de supraordenao-infraordenao, dirigida coordenao de interesses distintos (nacionais, por um lado, e locais, por outro), e no uma relao de supremacia-subordinao dirigida realizao de um nico interesse, designadamente o interesse nacional. No Acrdo n. 379/96, teve o Tribunal Constitucional ocasio de expressar o seu entendimento

Dirio da Repblica, 1. srie N. 116 19 de junho de 2013 sobre o enquadramento jurdico-constitucional das autarquias locais: A Constituio da Repblica, no seu artigo 6., n. 1 - depois de caracterizar o Estado como unitrio acrescenta que ele respeita na sua organizao os princpios da autonomia das autarquias locais e da descentralizao democrtica da administrao pblica. Este princpio da autonomia das autarquias locais - que as leis de reviso constitucional tero de respeitar [cf. artigo 288., alnea n)] - , depois, desenvolvido no ttulo VIII da Lei Fundamental, subordinado rubrica poder local. As autarquias locais so pessoas coletivas territoriais dotadas de rgos representativos, que visam a prossecuo de interesses prprios das populaes respetivas (cf. artigo 237., n. 2, da Constituio). Constituem, assim, verdadeira administrao autnoma. E mais: so estruturas do poder poltico. certo que a lei que h de regular as atribuies e a organizao das autarquias locais, bem como a competncia dos seus rgos (cf. artigo 239. da Constituio). Mas, ao desincumbir-se dessa tarefa, o legislador no pode pr em causa o ncleo essencial da autonomia local; tem antes que orientar-se pelo princpio da descentralizao administrativa e reconhecer s autarquias locais um conjunto de atribuies prprias (e aos seus rgos um conjunto de competncias) que lhes permitam satisfazer os interesses prprios (privativos) das respetivas comunidades locais. A este propsito, J.J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 3. edio, Coimbra, 1993, pgina 887), depois de acentuarem que a Constituio no define as matrias de competncia autrquica, acrescentam: Todavia a lei no goza de total liberdade de conformao. A garantia institucional da autonomia local estabelece limites e requisitos. Primeiro, a lei no pode deixar de definir s autarquias um mnimo razovel de atribuies. Depois, essas atribuies no podem ser umas quaisquer, devendo referir-se aos interesses prprios das respetivas comunidades locais [...]. [Cf. tambm J. BATISTA MACHADO (Participao e Descentralizao. Democratizao e Neutralidade da Constituio de 1976, Coimbra, 1982, pgina 17) e J. CASALTA NABAIS (A Autonomia Local, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queir, II, Boletim da Faculdade de Direito, nmero especial, Coimbra, 1993, sp. pginas 161, 162, 171 e 175)]. 14. Importa igualmente referir que as linhas gerais que condensam o estatuto constitucional das autarquias locais so completadas pela Carta Europeia da Autonomia Local, de 1985, aprovada para ratificao pela Resoluo da Assembleia da Repblica n. 28/90, de 23 de outubro, e ratificada pelo Decreto do Presidente da Repblica n. 58/90, de 23 de outubro e por isso vigente na nossa ordem jurdica por fora do artigo 8., n. 2, da CRP. Segundo o artigo 3., n. 1, da referida Carta, o princpio da autonomia local pressupe e exige, entre outros, o direito e a capacidade de as autarquias regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob a sua responsabilidade e no interesse das respetivas populaes, uma parte importante dos assuntos pblicos. Por seu lado, o artigo 4. da Carta estabelece a necessidade de as atribuies fundamentais

Dirio da Repblica, 1. srie N. 116 19 de junho de 2013 das autarquias locais serem fixadas pela Constituio ou por lei e delas distingue os casos de delegao de poderes por uma autoridade central ou regional. Aqui chegados importa abordar o pedido de constitucionalidade formulado. B. As questes de constitucionalidade colocadas I. O estatuto das comunidades intermunicipais criadas pelo Decreto n. 132/XII a) O pedido de fiscalizao 15. A primeira questo de constitucionalidade colocada incide sobre as normas previstas no n. 1 do artigo 2. e da alnea c) do n. 1 do artigo 3. do Decreto n. 132/XII, e as normas constantes do artigo 2., do artigo 3., dos n.os 1, 2 e 4 do artigo 63., dos n.os 1 a 3 do artigo 64., do artigo 65., dos artigos 89., 90., 91., 92. e 93. do Anexo I ao mesmo decreto e, por conexo material necessria, as disposies normativas constantes dos Anexos II e III, na parte respeitante s comunidades intermunicipais, e de cuja conjugao normativa, feita nos termos da fundamentao deste requerimento, resulte a interpretao de que as mesmas comunidades constituiriam um novo ente dotado dos elementos fundamentais de qualificao das autarquias locais. Apesar da referncia, no artigo 50. do requerimento, ao Decreto n. 136/XII, deve entender-se que se trata de um lapso manifesto e que o pedido diz respeito a normas constantes do Decreto n. 132/XII, tendo em conta a fundamentao do requerimento (desde logo, essa a referncia que consta no incio do requerimento). 16. As disposies do NRJAL convocadas para esta apreciao so, pois, as seguintes: Artigo 2.
Atribuies

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4 - O estatuto das entidades intermunicipais o constante dos artigos seguinte a 98. Artigo 64.
Criao

1 - As entidades intermunicipais so criadas por lei e constituem unidades administrativas, tambm para os efeitos previstos no Regulamento (CE) n. 1059/2003, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de maio, relativo instituio de uma nomenclatura comum s unidades territoriais estatsticas (NUTS). 2 - No podem ser criadas entidades intermunicipais com um nmero de municpios inferior a cinco nem com populao inferir a 85 000 habitantes. 3 - So criadas as entidades intermunicipais constantes no anexo II. Artigo 65.
Atribuies

Constituem atribuies das entidades intermunicipais a promoo e salvaguarda dos interesses prprios das populaes abrangidas pelas circunscries territoriais respetivas, em articulao com os municpios. Artigo 89.
rgos

So rgos da comunidade intermunicipal o conselho intermunicipal, a comisso executiva intermunicipal e o conselho estratgico para o desenvolvimento intermunicipal. Artigo 90.
Conselho intermunicipal

Constituem atribuies das autarquias locais e das entidades intermunicipais a promoo e salvaguarda dos interesses prprios das respetivas populaes. Artigo 3.
Competncias

1 - aplicvel, com as devidas adaptaes, o disposto nos artigos 67. a 71. 2 - O conselho intermunicipal constitudo por um presidente e dois vice-presidentes. Artigo 91.
Comisso executiva intermunicipal

As autarquias locais e as entidades intermunicipais prosseguem as respetivas atribuies atravs do exerccio pelos respetivos rgos das competncias legalmente previstas, designadamente: a) De consulta; b) De planeamento; c) De investimento; d) De gesto; e) De licenciamento e controlo prvio; f) De fiscalizao. Artigo 63.
Natureza e regime

1 - aplicvel, com as devidas adaptaes, o disposto nos artigos 72. a 82. 2 - A comisso executiva intermunicipal tem um primeiro-secretrio e dois secretrios intermunicipais. 3 - O primeiro-secretrio obrigatoriamente remunerado. 4 - O conselho intermunicipal delibera, por unanimidade, sobre o nmero de secretrios intermunicipais remunerados, o qual , no mnimo, um. Artigo 92.
Conselho estratgico para o desenvolvimento intermunicipal

1 - As entidades intermunicipais so pessoas coletivas de direito pblico de mbito territorial autrquico que integram a administrao autnoma municipal. 2 - So entidades intermunicipais a rea metropolitana e a comunidade intermunicipal. 3 - ().

aplicvel, com as devidas adaptaes, o disposto nos artigos 83. e 84. Artigo 93.
Funcionamento

aplicvel, com as devidas adaptaes, o disposto nos artigos 85. a 88.

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b) Antecedentes legais do estatuto das entidades intermunicipais previsto no anexo I do Decreto n. 132/XII 17. O conjunto de normas em apreciao incide sobre a natureza e estatuto da Comunidade Intermunicipal, enquanto figura criada pelo NRJAL. O regime ali definido para as comunidades intermunicipais representa uma alterao da natureza e estatuto das pessoas coletivas designadas por Comunidades Intermunicipais previstas na Lei n. 45/2008, de 27 de agosto, atualmente em vigor. Por sua vez, o regime das reas metropolitanas consta da Lei n. 46/2008, de 27 de agosto. Importa, assim, comear por recordar os traos gerais do regime vigente das referidas entidades. 18. Nos termos do regime definido na Lei n. 45/2008, que aprovou o regime do associativismo municipal, as comunidades intermunicipais constituem associaes de municpios de fins mltiplos, sendo pessoas coletivas de direito pblico constitudas por municpios que correspondam a uma ou mais unidades territoriais definidas com base nas Nomenclaturas das Unidades Territoriais Estatsticas de nvel III (NUTS III), adotando o nome destas (artigo 2., n. 2). Ainda de acordo com o regime em vigor, as comunidades intermunicipais so entidades criadas pela livre vontade dos municpios, sendo institudas em concreto, mediante a aprovao dos seus estatutos pelas assembleias municipais da maioria absoluta dos municpios que as integrem (artigo 4., n. 1). So, portanto, entidades estruturalmente associativas quanto sua constituio, sendo pessoas coletivas constitudas por outras pessoas coletivas, no caso, os municpios. So titulares de patrimnio e finanas prprias, sendo beneficirias de transferncias do Oramento do Estado e podendo contrair emprstimos sujeitos ao limite e capacidade de endividamento dos municpios associados (artigos 26. e 27.). Pertencendo ao setor da administrao autnoma, enquanto expresso, no plano formal, do conjunto de entidades pblicas que so criadas e existem para a prossecuo de interesses prprios, as comunidades intermunicipais so titulares de atribuies que envolvem, essencialmente: fins de planeamento e gesto de desenvolvimento econmico, social e ambiental; articulao de investimentos municipais de interesse supramunicipal; participao na gesto de programas de apoio ao desenvolvimento regional, designadamente no mbito do Quadro de Referncia Estratgico Nacional; planeamento das atuaes de entidades pblicas, de carter supramunicipal; articulao dos municpios e administrao central em reas sociais, sanitrias, de equipamentos, educativas e culturais; e exerccio de atribuies sobre competncias transferidas pela administrao central ou delegadas pelos municpios (artigo 5.). Este regime substancialmente alterado pelo NRJAL aprovado pelo Decreto n. 132/XII. c) O estatuto das comunidades intermunicipais previsto no NRJAL 19. O regime constante do NRJAL prev, entre outros, O estatuto das entidades intermunicipais (artigo 1., n. 1, alnea a), do Decreto n. 132/XII), onde se inclui o estatuto das comunidades intermunicipais. De facto, as comunidades intermunicipais so configuradas pelo NRJAL como um tipo de entidades intermunicipais, paralelo s reas metropolitanas (artigo 63., n. 2).

Dirio da Repblica, 1. srie N. 116 19 de junho de 2013 O regime jurdico das comunidades intermunicipais encontra-se especificamente previsto no ttulo III do NRJAL (artigos 63. e ss.), integrando o seu captulo III, e , no essencial, composto por normas remissivas para o regime previsto para a rea Metropolitana, a outra entidade intermunicipal prevista no diploma (designadamente no captulo II do mesmo ttulo). As comunidades intermunicipais so configuradas pelo NRJAL como pessoas coletivas de direito pblico de mbito territorial autrquico que integram a administrao autnoma municipal (artigo 63., n. 1) e unidades administrativas (artigo 64., n. 1). Outro trao caracterizador do novo regime das comunidades intermunicipais consiste na sua instituio resultante diretamente da lei. Nos termos do artigo 64., n. 1, a criao destas pessoas coletivas d-se por via legal, com respeito pelo limite estabelecido no n. 2 do mesmo artigo, i. e., no podendo ser criadas entidades intermunicipais com um nmero de municpios inferior a cinco nem com populao inferior a 85 000 habitantes. As suas atribuies so definidas logo no artigo 2. da parte geral do NRJAL, expressamente a par das atribuies das autarquias locais, atravs de uma clusula geral (a promoo e salvaguarda dos interesses prprios das respetivas populaes). Esta clusula reiterada pelo artigo 65., que retoma a tcnica da clusula geral (constituem atribuies das entidades intermunicipais a promoo e salvaguarda dos interesses prprios das populaes abrangidas pelas circunscries territoriais respetivas), adicionando a exigncia de articulao com os municpios. Retomando o paralelismo com as autarquias locais, o artigo 3. indica as competncias das entidades intermunicipais (consulta, planeamento, investimento, gesto, licenciamento, controlo prvio e fiscalizao) e o artigo 4. identifica os princpios gerais a respeitar na prossecuo das respetivas atribuies e exerccio de competncias (a prossecuo das atribuies e o exerccio das competncias das autarquias locais e das entidades intermunicipais devem respeitar os princpios da descentralizao administrativa, da subsidiariedade, da complementaridade, da prossecuo do interesse pblico e da proteo dos direitos e interesses dos cidados e a intangibilidade das atribuies do Estado). Nos termos do artigo 63., n. 3, as comunidades intermunicipais, tal como as autarquias (artigo 242. da CRP), esto sujeitas ao regime da tutela administrativa. Finalmente, ao nvel orgnico, depois de enunciar que os rgos das comunidades intermunicipais so o conselho intermunicipal, a comisso executiva intermunicipal e o conselho estratgico para o desenvolvimento intermunicipal (artigo 89.), o legislador define o respetivo regime por remisso para a estrutura orgnica prevista para as reas metropolitanas (cfr. artigos 90. a 93.), entidades intermunicipais que constituem formas de organizao territorial autrquica constitucionalmente previstas (cfr. o n. 3 do artigo 236. da CRP). As entidades intermunicipais tm patrimnio prprio e autonomia financeira (artigo 70., n. 1, alneas c), n), p), w) e x), e artigo 81., n. 1, alneas h), i), m), n), t), x), aplicveis s comunidades intermunicipais por fora dos artigos 90. e 91.) e podem criar servios prprios de apoio tcnico e administrativo (artigo 87., n. 1, por fora do artigo 93.), dispondo de pessoal prprio que se rege pelo regime jurdico do contrato de trabalho em funes pblicas (artigo 88. por fora do artigo 93.).

Dirio da Repblica, 1. srie N. 116 19 de junho de 2013 20. As entidades intermunicipais criadas pelo NRJAL (elencadas no seu anexo II) sucedem integralmente s reas metropolitanas previstas na Lei n. 46/2008, de 27 de agosto, alterada pela Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, e s comunidades intermunicipais reguladas pela Lei n. 45/2008, de 27 de agosto, nos termos constantes no anexo III. d) A violao do princpio da tipicidade constitucional das autarquias locais 21. O primeiro fundamento de inconstitucionalidade invocado no requerimento consiste na violao do princpio da tipicidade das autarquias no territrio continental previsto no n. 1 do artigo 236. da CRP. De acordo com o entendimento expresso no requerimento, a figura da comunidade intermunicipal criada pelo NRJAL integra elementos de qualificao que tambm compem a caracterizao constitucional do conceito de autarquia local, neles avultando o fato de serem pessoas coletivas pblicas territoriais da administrao autnoma, dotadas de rgos representativos e que visam a prossecuo de interesses prprios das populaes respetivas, sendo que a referida assimilao ou equiparao institutiva, funcional, orgnica e competencial das comunidades intermunicipais s autarquias locais, permite concluir que o diploma impugnado instituiu, materialmente, um novo tipo de autarquia, sem prejuzo de, no plano literal e sistemtico, o Decreto n. 132/XII impugnado no denominar as mesmas comunidades como autarquias. 22. O pedido incide sobre o regime das comunidades intermunicipais. Nos termos do NRJAL, estas integram, a par das reas metropolitanas, o conceito de entidades intermunicipais. Importa, pois, analisar este regime de forma a descortinar se o NRJAL regula as comunidades intermunicipais como se de autarquias locais atpicas se tratasse. Neste propsito, importa sublinhar que a leitura do diploma evidencia, desde logo, a inteno de equiparao entre o regime estabelecido para as comunidades intermunicipais e o aplicvel a formas de organizao autrquica e, mais concretamente ainda, forma de organizao autrquica consistente nas autarquias locais constitucionalmente tipificadas (municpios, freguesias e regies administrativas). 23. Recuperando o acima referido em sede de descrio dos traos gerais caracterizadores do regime jurdico previsto para as comunidades intermunicipais no NRJAL, estas so pessoas coletivas de direito pblico de mbito territorial autrquico que integram a administrao autnoma municipal (artigo 63., n. 1), tendo portanto, natureza de pessoas coletivas territoriais tal como as autarquias locais. A criao das comunidades intermunicipais, bem como as suas eventuais modificaes supervenientes e sua extino, d-se por via legal e no por via de associativismo municipal, ou seja, pela vontade dos municpios integrantes (artigo 64., n. 1), o que revela, mais uma vez, equivalncia com o regime constitucionalmente previsto para as categorias de autarquias locais expressamente identificadas na Constituio, tambm criadas, modificadas e extintas por lei (artigo 164., alnea n), da CRP). Podem ser encontrados vrios outros exemplos dessa equiparao entre os regimes aplicveis s comunidades intermunicipais e s autarquias locais nas normas do NRJAL em apreciao. Como foi referido, no que respeita ao

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quadro de definio das atribuies, as comunidades intermunicipais gozam, tal como as autarquias, de uma clusula geral de atribuies genricas. O artigo 2. prev as atribuies de autarquias e de comunidades com a mesma clusula geral e os artigos 7., 23. e 65., aplicveis, respetivamente, a freguesias, municpios e comunidades tm uma redao em tudo equivalente. O mesmo se pode dizer relativamente ao artigo 3., que tem como epgrafe Competncias, e aos princpios gerais a respeitar na prossecuo das respetivas atribuies e exerccio de competncias (artigo 4.) sempre definidos em paralelismo com as das autarquias locais. Neste mbito verifica-se, pois, uma equiparao funcional ou material s autarquias locais. Um outro aspeto em que se verifica a referida equiparao s autarquias locais o da definio das relaes entre o Estado e as comunidades intermunicipais, j que estas, tal como as autarquias (artigo 242. da CRP), esto sujeitas ao regime da tutela administrativa (n. 3 do artigo 63.). Quando no equipara o regime destas novas entidades intermunicipais diretamente ao regime jurdico estabelecido para as autarquias locais, o legislador equipara-o ao de outras formas de organizao territorial autrquica, como acontece ao nvel orgnico, com a definio dos respetivos rgos e regime por remisso expressa e quase integral para a estrutura orgnica das reas metropolitanas. Tambm na indicao das competncias das comunidades intermunicipais, por fora da utilizao da tcnica remissiva, mais uma vez vigora o princpio de equiparao a formas de organizao territorial autrquica, no caso, os rgos das reas metropolitanas (artigos 89. a 93.). 24. So atribudos s comunidades intermunicipais poderes pblicos em tudo equiparveis (e equiparados) aos das autarquias locais. A se incluem poderes regulamentares prprios e genricos, para a emisso de regulamentos com eficcia externa. Esta competncia regulamentar genrica, que pode ter por objeto quaisquer matrias da competncia dos respetivos rgos, revela mais um aspeto de equiparao das comunidades s autarquias (cfr. o artigo 70., n. 1, alnea m), aplicvel s comunidades por fora do artigo 90., com o artigo 9., n. 1, alnea f), e com o artigo 25., n. 1, alnea g)), sendo que, relativamente a estas, o poder regulamentar encontra sede constitucional (artigo 241. da CRP). Os interesses prosseguidos por estas entidades no coincidem necessariamente com os interesses particulares de cada um dos municpios que as integram. As respetivas atribuies podem surgir como justapostas ou mesmo sobrepostas s dos municpios. Esse o resultado expresso da lei que se refere a interesses prprios das populaes destas entidades, a propsito da definio das suas atribuies (artigos 2., 7., 23. e 65.). Alm disso, as comunidades intermunicipais funcionam como uma estrutura organizativa com poderes supramunicipais, o que sugere um grau superior s autarquias locais existentes (municpios e freguesias). De facto, no diploma em apreciao, estabelecem-se vrias competncias daquelas entidades que implicam poderes relativos aos municpios, como o de emitir pareceres sobre o exerccio de competncias das assembleias municipais, mas tambm o poder de deliberar sobre a forma de imputao material aos municpios integrantes da [comunidade intermunicipal] das despesas no cobertas por receitas prprias (artigo 70., n. 1, alneas n) e bb), por fora do artigo 90.). A previso de poderes pblicos prprios no mbito municipal vai ao ponto de se estabelecer a possibilidade do

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exerccio da competncia de cobrana dos impostos municipais pelos seus servios (artigo 70., n. 1, alnea o), por fora do artigo 90.). Para alm disso, os conselhos intermunicipais das comunidades tm tambm competncias de planeamento e programao, em reas to distintas como o ordenamento do territrio ou do ambiente, proteo civil ou redes de equipamentos de sade, educao, cultura e desporto (artigo 70., n. 1, alnea d), por fora do artigo 90.). Repare-se, alis, que se prev que as assembleias municipais (e no o conselho intermunicipal) possam aprovar moes de censura comisso executiva intermunicipal, que podem determinar a demisso da comisso executiva, se corresponderem a pelo menos dois teros das assembleias municipais dos municpios que integram a respetiva comunidade. Este poder das assembleias municipais no est previsto relativamente s respetivas cmaras. Daqui se retira a importncia supramunicipal destas entidades. 25. Assim, de acordo com o regime previsto, as comunidades intermunicipais caracterizam-se como pessoas coletivas pblicas de populao e territrio, de tipo supramunicipal, que so criadas pela lei, dotadas de atribuies genricas e de fins mltiplos. As comunidades intermunicipais possuem competncias alargadas ao nvel da administrao autnoma, a se incluindo poderes genricos de emisso de regulamentos administrativos com eficcia externa, servios administrativos prprios e pessoal prprio, patrimnio prprio e autonomia financeira, prosseguindo interesses prprios tudo em paralelo com o regime das autarquias locais. Ora, como este Tribunal j assinalou, designadamente no Acrdo n. 379/96, estes so elementos inerentes ao conceito constitucional de autarquia local (artigo 235., n. 2, e 241. da CRP). E, assim sendo, inevitvel ser concluir que as comunidades intermunicipais criadas pelo NRJAL constituem uma nova forma de organizao administrativa territorial local: uma autarquia local atpica, que imposta pelo Estado e reveste um grau superior. Para esta concluso, no se afigura determinante o NRJAL distinguir, ao longo do seu texto, entidades intermunicipais de autarquias locais (artigo 2. ou 3., por exemplo). Relevante , sim, a anlise do regime legal aplicvel a estas figuras. E, na verdade, do regime indicado resulta que o conceito legal de comunidade intermunicipal rene, no essencial, os elementos estruturalmente caracterizadores e integrantes do conceito jurdico-constitucional de autarquias locais fornecido pelo n. 2 do artigo 235. da CRP, uma vez que se apresentam como pessoas coletivas territoriais dotadas de rgos representativos, que visam a prossecuo de interesses prprios das populaes respetivas, bem como do conceito, tambm jurdico-constitucional, de outras formas de organizao territorial autrquica, constante do n. 3 do artigo 236. da CRP. Conclui-se, assim, que na conceo e regime propostos, as comunidades intermunicipais constituem, a par com as autarquias locais e as reas metropolitanas, uma nova forma de organizao administrativa territorial local, subsumvel, perante os elementos fornecidos pelo NRJAL, no conceito de autarquia local do artigo 235. da CRP ou no de outras formas de organizao territorial autrquica contido no n. 3 do artigo 236. da CRP. Todavia, no que respeita ao Continente, a Lei Fundamental prev, no artigo 236., n. 1, expressa e imperativamente, como autarquias locais, apenas as freguesias, os municpios e as regies administrativas, no deixando ao legislador

Dirio da Repblica, 1. srie N. 116 19 de junho de 2013 margem de liberdade para criar, por lei, outras categorias de autarquias locais equiparadas s ali previstas. Sendo matria reservada Constituio, o legislador ordinrio no dispe de habilitao jurdico-constitucional para construir outros formatos de organizao territorial do poder local, que possam afirmar-se como sucedneos dos autorizados pela Lei Fundamental. Neste domnio, vigora um princpio constitucional da tipicidade das autarquias locais constitucionalmente admissveis. Autarquias locais so apenas as expressamente tipificadas e assim designadas pela CRP. 26. Esta uma concluso que tem sido acolhida tambm pela generalidade da doutrina, como se confirma pelas seguintes asseres: O Estado no pode criar outras categorias ou tipos de autarquias locais, encontrando-se vinculado a respeitar um princpio da tipicidade quanto s categorias de tais entidades pblicas (P. Otero, Direito Constitucional Portugus, vol. II, Organizao do Poder Poltico, 2010, p. 621); As categorias de autarquias locais so unicamente as de existncia imposta ou consentida pela Constituio, o legislador no pode criar outras. uma matria de reserva da Constituio (J. Miranda, artigo 236., in Constituio Portuguesa Anotada, R. Medeiros / J. Miranda coord., T. III, 2007, p. 450). No mesmo sentido se pronunciam Gomes Canotilho e Vital Moreira, referindo que as categorias de autarquias referidas so um numerus clausus, no podendo ser criadas outras (princpio da tipicidade) (J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, CRP, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, vol. II, 2010, p. 720). Em sentido idntico, Casalta Nabais refere que no pode a lei () criar outros tipos de autarquias locais diversos dos constitucionalmente previstos, a saber: freguesias, municpios e regies administrativas no Continente e freguesias e municpios nas Regies Autnomas (Casalta Nabais, A autonomia Local, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queir, BFDUC, pp. 159-161). 27. A nica exceo aberta pela CRP ao numerus clausus das autarquias locais tipificadas no artigo 236., n. 1 e 2, encontra-se prevista no n. 3 do mesmo artigo, mas ainda assim, condicionada verificao de alguns pressupostos. Na referida disposio, a Constituio concede ao legislador ordinrio uma habilitao constitucional (a lei poder estabelecer) para estabelecer outras formas de organizao territorial autrquica. Esta exceo s vale, todavia, para as grandes reas urbanas e as ilhas e de acordo com as suas condies especficas. Ora, no que respeita s comunidades intermunicipais, do regime estabelecido no NRJAL e da sua instituio pelo n. 1 do artigo 2. do Decreto n. 132/XII (conjugado com os seus anexos II e III), resulta que estas entidades so criadas por lei como entidades obrigatrias em todo o territrio continental, e no apenas nas ilhas ou grandes reas urbanas. O nico limite imposto no diploma em apreciao criao de comunidades intermunicipais encontra-se estabelecido no artigo 64., n. 2, do NRJAL, ao referir que no podem ser criadas entidades intermunicipais com um nmero de municpios inferior a cinco nem com populao inferior a 85 000 habitantes. Residindo os pressupostos de criao das comunidades intermunicipais no nmero de municpios e habitantes, e no em critrios de insularidade ou dimenso da rea urbana, o respetivo regime no pode, pois, encontrar habilitao constitucional no n. 3 do artigo 236. da CRP.

Dirio da Repblica, 1. srie N. 116 19 de junho de 2013 28. Nem se diga que, na medida em que so integradas por municpios, as comunidades intermunicipais assumem a configurao material de uma associao de municpios, i.e., associaes pblicas constitudas por entidades pblicas (os municpios), estando, portanto, a sua criao na disponibilidade da Assembleia da Repblica (nos termos do artigo 165., n. 1 alnea s), da CRP). No esse o regime que decorre do NRJAL. Desde logo, porque o NRJAL prev um novo regime do associativismo autrquico (Ttulo V, artigos 120. e ss. do NRJAL), distinto do regime das entidades intermunicipais (Ttulo III, artigos 63. e ss. do NRJAL). do prprio regime estabelecido no diploma em anlise que decorre, pois, o carter no associativo das entidades intermunicipais. Por outro lado, a criao por lei e o carter obrigatrio da participao dos municpios nas entidades intermunicipais afasta-as inelutavelmente da caracterizao como associaes de municpios. A vontade dos municpios irrelevante na constituio destas entidades. De facto, o artigo 253. da Constituio habilita diretamente os municpios (no o legislador) a constituir associaes e federaes para a administrao de interesses comuns, s quais a lei pode conferir atribuies e competncias prprias. Sem prejuzo da sujeio ao respetivo enquadramento legal, a constituio destas associaes dever traduzir sempre uma expresso da autonomia dos municpios se associarem para realizao de interesses especficos comuns aos municpios associados, ou mais concretamente ainda, interesses coletivos partilhados entre as populaes envolvidas. Esta realidade em nada afetada pelo facto de, nos termos do artigo 2., n. 1, do Decreto n. 132/XII, as comunidades intermunicipais sucederem s comunidades intermunicipais reguladas pela Lei n. 45/2008, de 27 de agosto, pois no altera a fonte orgnica e a natureza jurdica do ato criador: um ato do Estado, obrigatrio, praticado pela Assembleia da Repblica, sob a forma de lei. Note-se que, atravs do n. 3 do artigo 2. do Decreto n. 132/XII, a Assembleia da Repblica procede criao de comunidades intermunicipais relativas totalidade do territrio nacional continental (constantes do Anexo II). 29. Conclui-se, assim, que as normas relativas criao, ao estatuto e s atribuies das comunidades intermunicipais, objeto do pedido, devem ser consideradas inconstitucionais, por violao do princpio da tipicidade das autarquias locais no territrio continental consagrado no artigo 236., n. 1, da CRP. 30. Em consequncia, prejudicada fica a apreciao dos restantes parmetros de constitucionalidade que vinham tambm invocados pelo requerente no respeitante s normas objeto do primeiro pedido de fiscalizao preventiva. II O Regime de delegao de competncias a) O pedido de fiscalizao 31. O Presidente da Repblica requer, em segundo lugar, a apreciao da norma da alnea k) do n. 1 do artigo 25., da norma do n. 1 e da primeira parte do n. 2 do artigo 100., conjugadas com as normas do artigo 101. e do artigo 102. e, ainda, as normas do n. 1 do artigo 103. e do artigo 107. e a ttulo consequencial, as normas dos artigos 104., 105., 106., 108., 109. e 110. do anexo I do Decreto n. 132/XII luz da proibio constitucional do artigo 111., n. 2, da CRP,

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por se permitir que o Governo delegue as suas competncias constitucionais sem habilitao constitucional para tal ou, subsidiariamente, por violao do princpio da legalidade administrativa, constante dos artigos 3., n. 2, 112., n. 2, e 266., n. 2, da CRP. O requerimento alude s normas a sindicar como constantes do Decreto n. 132/XII. No entanto, devemos entender aquela referncia como reportada aos preceitos constantes do anexo I do mesmo (o NRJAL), no s porque o Decreto apenas contm quatro artigos, mas tambm porque as transcries que so feitas se reportam aos preceitos do anexo I do Decreto. 32. So as seguintes as disposies do NRJAL convocadas para esta apreciao: Artigo 25.
Competncias de apreciao e fiscalizao

1 - Compete assembleia municipal, sob proposta da cmara municipal: () k) Autorizar a celebrao de contratos de delegao de competncias entre a cmara municipal e o Estado e entre a cmara municipal e a entidade intermunicipal e autorizar a celebrao e denncia de contratos de delegao de competncias e de acordos de execuo entre a cmara municipal e as juntas de freguesia; Artigo 100.
Prossecuo de atribuies e delegao de competncias

1 - O Estado, as autarquias locais e as entidades intermunicipais articulam entre si, nos termos do artigo 4., a prossecuo das respetivas atribuies, podendo, para o efeito, recorrer delegao de competncias. 2 - Para efeitos do disposto no nmero anterior, os rgos do Estado podem delegar competncias nos rgos das autarquias locais e das entidades intermunicipais (). Artigo 101.
Objetivos

A concretizao da delegao de competncias visa a promoo da coeso territorial, o reforo da solidariedade inter-regional, a melhoria da qualidade dos servios prestados s populaes e a racionalizao dos recursos disponveis. Artigo 102.
Intangibilidade das atribuies e mbito da delegao de competncias

No respeito pela intangibilidade das atribuies estaduais, autrquicas e intermunicipais, o Estado e os municpios concretizam a delegao de competncias em todos os domnios dos interesses prprios das populaes das freguesias, dos municpios e das entidades intermunicipais. Artigo 103.
Contrato

1 - A delegao de competncias concretiza-se atravs da celebrao de contratos interadministrativos, sob pena de nulidade. 2 - ()

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Artigo 104.
Princpios gerais

Dirio da Repblica, 1. srie N. 116 19 de junho de 2013 Artigo 108.

Igualdade e no discriminao

A negociao, celebrao, execuo e cessao dos contratos obedece aos seguintes princpios: a) Igualdade; b) No discriminao; c) Estabilidade; d) Prossecuo do interesse pblico; e) Continuidade da prestao do servio pblico; f) Necessidade e suficincia dos recursos. Artigo 105.
Recursos

1 - aplicvel, com as devidas adaptaes, o disposto nos n.s 1, 2 e 5 do artigo 98. 2 - Os contraentes pblicos devem promover os estudos necessrios demonstrao dos requisitos previstos nas alneas a) a e) do n. 3 do artigo 98. 3 - A afetao dos recursos humanos atravs de instrumento de mobilidade vlida pelo perodo de vigncia do contrato, salvo conveno em contrrio. Artigo 106.
Cessao do contrato

1 - Na concretizao da delegao de competncias, e no respeito pelos princpios da igualdade e da no discriminao referidos nas alneas a) e b) do artigo 104., o Estado considera, designadamente, a caracterizao da entidade intermunicipal como rea metropolitana ou como comunidade intermunicipal. 2 - Na concretizao da delegao de competncias, e no respeito pelos princpios da igualdade e da no discriminao referidos nas alneas a) e b) do artigo 104., o Estado considera, designadamente, a caracterizao da autarquia local como municpio ou freguesia, bem como critrios relacionados com a respetiva caracterizao geogrfica, demogrfica, econmica e social. 3 - aplicvel, com as devidas adaptaes, o disposto no n. 4 do artigo 98. Artigo 109.
Perodo de vigncia

1 - O contrato pode cessar por caducidade, revogao ou resoluo. 2 - O contrato cessa por caducidade nos termos gerais, designadamente pelo decurso do respetivo perodo de vigncia. 3 - Sem prejuzo do disposto no n. 3 do artigo 109. e no n. 3 do artigo 112., a mudana dos titulares dos rgos dos contraentes pblicos no determina a caducidade do contrato. 4 - Os contraentes pblicos podem revogar o contrato por mtuo acordo. 5 - Os contraentes pblicos podem resolver o contrato por incumprimento da contraparte ou por razes de relevante interesse pblico devidamente fundamentadas. 6 - No caso de cessao por revogao ou resoluo por razes de relevante interesse pblico, os contraentes pblicos devem demonstrar o preenchimento dos requisitos previstos nas alneas a) a e) do n. 3 do artigo 98. 7 - A cessao do contrato no pode originar quebra ou descontinuidade da prestao do servio pblico. 8 - Os contraentes pblicos podem suspender o contrato com os fundamentos referidos no n. 5. 9 - suspenso do contrato prevista do nmero anterior aplicvel, com as devidas adaptaes, o disposto nos n.s 6 e 7. Artigo 107.
Intangibilidade das atribuies e mbito da delegao de competncias

1 - O perodo de vigncia do contrato coincide com a durao do mandato do Governo, salvo casos excecionais, devidamente fundamentados, e sem prejuzo do disposto no nmero seguinte. 2 - O contrato considera-se renovado aps a tomada de posse do Governo, sem prejuzo do disposto no nmero seguinte. 3 - Os outorgantes podem promover a denncia do contrato, no prazo de seis meses aps a tomada de posse do governo ou aps a instalao do rgo autrquico. 4 - Os rgos deliberativos das autarquias locais e das entidades intermunicipais no podem, em caso algum, promover a denncia do contrato. Artigo 110.
Comunicao

1 - Os departamentos governamentais competentes comunicam ao servio da administrao central responsvel pelo acompanhamento das autarquias locais, por via eletrnica e no prazo de 30 dias, a celebrao, alterao e cessao dos contratos, mediante o envio de cpia. 2 - Compete ao servio referido no nmero anterior manter atualizado o registo dos contratos mencionados no nmero anterior. 3 - Os contratos esto disponveis para consulta, nos termos da lei. b) Antecedentes legais do regime de delegao de competncias previsto no anexo I do Decreto n. 132/XII 33. O pedido de fiscalizao de constitucionalidade incide sobre o regime constante do NRJAL que prev a possibilidade de delegao de competncias de rgos do Estado em municpios ou comunidades intermunicipais atravs de um contrato interadministrativo. 34. O recurso a contratos interadministrativos (contratos entre entidades que participam na prossecuo da funo administrativa) tem precedentes na legislao portuguesa no mbito das competncias de Estado e autarquias. Neste mbito, a Lei n. 159/99, de 14 de setembro, j continha a possibilidade de celebrao de contratos interadministrativos relativamente transferncia de competncias no universais ou seja, apenas em relao a alguns

No respeito pela intangibilidade das atribuies estaduais, o Estado concretiza a delegao de competncias em todos os domnios dos interesses prprios das populaes das autarquias locais e das entidades intermunicipais, em especial no mbito das funes econmicas e sociais.

Dirio da Repblica, 1. srie N. 116 19 de junho de 2013 municpios por parte do Estado (artigo 6., n. 3, da Lei n. 159/99, de 14 de setembro), delegao de competncias do municpio em freguesias, atravs de protocolo (artigo 13., n. 2, e artigo 15. da Lei n. 159/99, de 14 de setembro), bem como contratos de exerccio de competncias municipais em regime de parceria (artigo 8., n. 2, da Lei n. 159/99, de 14 de setembro) (cfr. A. Leito, Contratos interadministrativos, Almedina, 2011, pp. 207 ss.). Tambm o Decreto-Lei n. 144/2008, de 28 de julho, que veio proceder ao desenvolvimento do quadro de transferncia de competncias para os municpios em matria de educao, prev a celebrao de contratos de execuo das transferncias de atribuies nele previstas, a celebrar entre o Ministrio da Educao e os municpios. c) O regime de delegao de competncias previsto no NRJAL 35. O NRJAL prev, entre outros, O regime jurdico da transferncia de competncias do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais, assim como da delegao de competncias do Estado nas autarquias locais e nas entidades intermunicipais e dos municpios nas entidades intermunicipais e nas freguesias (artigo 1., n. 1, alnea c), do Decreto n. 132/XII). 36. A matria da delegao de competncias ocupa os artigos 99. e seguintes do NRJAL. A se prev a possibilidade de delegao de competncias de rgos do Estado nos rgos das autarquias locais e das entidades intermunicipais e dos rgos dos municpios nos rgos das freguesias e das entidades intermunicipais. Trata-se de um mecanismo de articulao da prossecuo das respetivas atribuies (artigo 100., n. 1) com o objetivo de promoo da coeso territorial, o reforo da solidariedade inter-regional, a melhoria da qualidade dos servios prestados s populaes e a racionalizao dos recursos disponveis (artigo 101.). Saliente-se que as atribuies das autarquias locais e das entidades intermunicipais constam do artigo 2. do NRJAL, ali se estabelecendo que constituem atribuies das autarquias locais e das entidades intermunicipais a promoo e salvaguarda dos interesses prprios das respetivas populaes. Esta formulao reiterada pelos artigos 7., 23. e 65. do NRJAL. Para alm do regime de delegao de competncias de rgos do Estado nos rgos das autarquias locais, o NRJAL prev ainda o regime da transferncia de competncias, que consta dos artigos 97. e seguintes. 37. No diploma em apreciao no se encontram legalmente enumeradas as competncias que podem ser delegadas pelo Estado nos rgos das autarquias locais. Do mesmo consta apenas a indicao de que o Estado e os municpios concretizam a delegao de competncias em todos os domnios dos interesses prprios das populaes das freguesias, dos municpios e das entidades intermunicipais, no respeito pela intangibilidade das atribuies estaduais, autrquicas e intermunicipais (artigo 102.). Em especial, relativamente delegao de competncias por parte do Estado, o artigo 107. concretiza que esta se deve operar em todos os domnios dos interesses prprios das populaes das autarquias locais e das entidades intermunicipais, em especial no mbito das funes econmicas e sociais, no respeito pela intangibilidade das atribuies estaduais, autrquicas e intermunicipais. A delegao de competncias concretiza-se atravs da celebrao de contratos interadministrativos, sendo

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regulada pelo NRJAL e, subsidiariamente, [pel]o Cdigo dos Contratos Pblicos e [pel]o Cdigo do Procedimento Administrativo (artigo 103.). O contrato pode cessar por caducidade, revogao ou resoluo, nos termos regulados no artigo 106., sendo que, no caso de delegao do Estado nos municpios ou nas entidades intermunicipais, tem a durao do mandato do Governo, podendo ser renovado automaticamente (artigo 109.). d) Apreciao jus-constitucional do regime de delegao de competncias do Estado nos municpios e comunidades intermunicipais luz do pedido de fiscalizao 38. No requerimento solicitada a fiscalizao abstrata preventiva da constitucionalidade do regime constante do NRJAL que prev a possibilidade de delegao de competncias de rgos do Estado em municpios ou comunidades intermunicipais atravs de um contrato interadministrativo, face ao artigo 111., n. 2, da CRP e o princpio da legalidade administrativa, constante dos artigos 112., n. 2, 3., n. 2, e 266., n. 2, da CRP. 39. O artigo 111. da CRP, sobre a separao e interdependncia de poderes, estabelece no seu n. 2, que: Nenhum rgo de soberania, de regio autnoma ou de poder local pode delegar os seus poderes noutros rgos, a no ser nos casos e nos termos expressamente previstos na Constituio e na lei. O termo delegao de poderes aqui utilizado em sentido amplo, querendo abranger as realidades da transferncia e da delegao de poderes (Gomes Canotilho / Vital Moreira, Constituio (), II, p. 47 e J. Miranda, artigo 111., in Constituio Portuguesa Anotada, T. II, Coimbra Editora, 2006, p. 254). Constituindo corolrio lgico do princpio do Estado de direito democrtico e do princpio da separao de poderes, o princpio da indisponibilidade de competncia, consagrado no artigo 111., n. 2 da Constituio, probe a transferncia ou delegao de poderes, sem previso constitucional ou legal, designadamente entre os rgos de soberania ou de poder local. A transferncia e a delegao de poderes entre estes rgos esto, portanto, sujeitas necessidade de um fundamento normativo expresso. No caso de poderes constitucionalmente definidos necessrio que a norma habilitante para a transferncia ou delegao resulte do texto constitucional. A possibilidade de a lei autorizar a delegao de poderes apenas ocorre nos casos em que estes so originariamente atribudos por lei. Desta forma, a Constituio impede, no apenas a alterao da diviso constitucionalmente estabelecida de atribuies e tarefas atravs de lei ordinria, como tambm impede a deturpao da diviso legalmente estabelecida de atribuies e tarefas atravs de atos da funo administrativa. 40. Relativamente ao quadro de competncias constitucionalmente estabelecido, s pode, portanto, existir delegao de poderes mediante habilitao constitucional. o caso, por exemplo, das autorizaes legislativas da Assembleia da Repblica ao Governo e s Assembleias Legislativas das Regies Autnomas no mbito da sua reserva relativa de competncia legislativa (artigos 165., 198., n. 1, alnea b), e 227., n. 1, alnea b), da CRP), da delegao de competncias do Conselho de Ministros em conselhos de ministros especializados (artigo 200., n. 2, da CRP), da assembleia de freguesia nas organizaes de moradores (artigo 248. da CRP), ou a possibilidade de atos de delegao de competncias entre o Governo

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da Repblica e os executivos das Regies Autnomas (artigo 229., n. 4, da CRP). 41. A Constituio no contempla qualquer norma que permita ao Governo proceder delegao dos poderes que constitucionalmente lhe so conferidos nas autarquias locais. Mesmo que existisse tal norma habilitante, a verdade que existem limites s matrias que podem ser objeto de delegao por parte dos rgos de soberania, como o Tribunal Constitucional, de resto, j sublinhou a respeito da relao entre a Repblica e as Regies Autnomas (cfr. Acrdo do Tribunal Constitucional n. 192/88). A lei no pode delegar a favor das Regies Autnomas competncias prprias de soberania, sob pena de violao do artigo [110.] da Constituio (Acrdo do Tribunal Constitucional n. 458/93). Por seu lado, a autonomia municipal no pode afetar a integridade da soberania do Estado. De facto, os poderes locais tambm so, por natureza, limitados, pois no podem ser exercidos para alm do mbito de interesses (necessariamente locais) que os justificam, no podendo invadir espaos de deliberao ou atuao que devem permanecer reservados esfera da comunidade nacional (cfr. M. Lcia Amaral, A Forma da Repblica, Coimbra Editora, 2012, p. 385). Os rgos autrquicos no podem, pois, em caso algum, assumir as atribuies ou os poderes caractersticos das entidades soberanas (quer na ordem interna, quer na ordem internacional). O Estado unitrio. Existe apenas um conjunto de rgos de soberania para todo o territrio nacional. 42. Assim sendo, uma lei que permita a delegao por parte do Governo de poderes administrativos que lhe so constitucionalmente conferidos ser inconstitucional por violao do artigo 111., n. 2, da Lei Fundamental. A anlise do NRJAL no permite, porm, concluir pelo desrespeito deste limite. certo que no diploma no se enumeram ou concretizam as matrias que podem ser objeto de delegao e as que ficam excludas dessa possibilidade. De facto, o seu artigo 107. estabelece que a delegao de competncias do Estado incide em todos os domnios dos interesses prprios das populaes das autarquias locais e das entidades intermunicipais, em especial no mbito das funes econmicas e sociais. No entanto, o mesmo preceito ressalva a necessidade de respeito pela intangibilidade das atribuies estaduais dever que tambm resulta do artigo 102.. Apesar da falta de densificao de quais sero estas atribuies estatais intangveis, esta formulao deve ser interpretada de modo a nelas se inclurem as atribuies do Governo constitucionalmente estabelecidas e indelegveis por fora do artigo 111., n. 2, da CRP. Desta forma, a garantia assinalada da intangibilidade das atribuies estaduais permite concluir que o Governo no se encontra habilitado pelas normas em causa a delegar as suas atribuies constitucionalmente estabelecidas. 43. Importa, porm, levar mais longe a anlise da conformidade constitucional do regime de delegao de competncias do Estado nas autarquias locais previsto no NRJAL. Na verdade, e como j acima se deixou salientado, para alm da alterao da diviso constitucionalmente estabelecida de atribuies e tarefas atravs de lei ordinria, o artigo 111., n. 2, da CRP probe tambm a delegao de poderes (originariamente estabelecidos na lei) que no seja habilitada por lei.

Dirio da Repblica, 1. srie N. 116 19 de junho de 2013 Torna-se, portanto, indispensvel apreciar se o regime de delegao de competncias do Estado nos municpios previsto no NRJAL pode ser configurado como norma habilitante que cumpre os requisitos impostos pela CRP. 44. Constitui princpio geral de direito pblico que os rgos pblicos, nomeadamente os administrativos, no podem dispor livremente das suas competncias: o quadro competencial tem que resultar de enquadramento legal. E, sendo assim, necessrio ser tambm impedir a descaracterizao da diviso legalmente estabelecida de competncias atravs de atos da funo administrativa. Por isso, a delegao de poderes legais s constitucionalmente legtima se existir norma legal que a habilite. A Constituio estabelece, neste domnio, uma reserva de lei, o que significa que apenas o legislador pode habilitar a administrao pblica a proceder a delegaes dos seus poderes. Neste sentido, um ato de delegao de poderes por parte da administrao sem habilitao legal efetiva, ou para alm dela, acarreta a violao do artigo 111., n. 2, da Constituio. Com efeito, nesse caso, ser a administrao a fixar livremente e em primeira linha o seu quadro de atuao quando a Constituio impe uma reserva de funo legislativa, democraticamente legitimada. Abandonar a necessidade de lei habilitante permitiria descaracterizar os poderes legalmente estabelecidos e o fim da subordinao da administrao legalidade democrtica. 45. O facto de a Constituio exigir lei habilitante para a delegao de poderes, por fora do artigo 111., n. 2, da CRP e para a atuao administrativa, no geral deve ser visto no apenas como uma exigncia formal de existncia de lei prvia mas tambm como uma exigncia material. A norma legal que serve de habilitao jurdico-normativa para a atuao da administrao deve possuir um grau de pormenorizao suficiente para permitir antecipar adequadamente a atuao administrativa em causa (M. Rebelo de Sousa / A. Salgado Matos, Direito Administrativo, T. I, p. 153; cfr. tambm B. Ayala, O (Dfice de) Controlo Judicial da Margem de Livre Deciso Administrativa, Lex, 1995, p. 178; Srvulo Correia, Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos, Almedina, 2003, p. 53). 46. Assim, a norma legal habilitante da atuao administrativa tem de apresentar um mnimo de densidade, i.e., tem de conter uma disciplina suficientemente precisa (densa, determinada), de forma a, no mnimo, poder representar um critrio legal orientador da atuao para a administrao, permitindo o respetivo controlo por juzos de legalidade e a defesa dos direitos e interesses dos cidados. A falta de um critrio legal efetivo, garantindo a imparcialidade e evitando a arbitrariedade, priva a funo administrativa de parmetro de atuao. Reportando-nos ao regime da delegao de poderes em apreciao, a exigncia de densidade normativa impe que a lei habilitante no se apresente com um contedo de tal forma geral e indeterminado que redunde no exerccio livre, por parte da administrao, do poder de delegao. Ao deixar em branco a definio do ncleo e dos pressupostos do poder administrativo visado, o legislador no cumpre a exigncia constitucional de elaborao de normas habilitantes da atuao administrativa num sentido material, porque permite que a administrao delegue discricionariamente a sua prpria competncia, de forma no vinculada a uma lei prvia suficientemente precisa.

Dirio da Repblica, 1. srie N. 116 19 de junho de 2013 Ora, a Lei Fundamental no permite conceder administrao uma tal autonomia de determinao primria, em matria que est confiada ao legislador. A aprovao de normas habilitantes meramente formais, por falta de densidade, deixa a atuao da administrao a descoberto da definio de critrios legais orientadores, inviabilizando o seu controlo e permitindo alterar a distribuio de competncias legalmente previstas atravs de meros atos da funo administrativa, em desrespeito do parmetro constitucional contido no artigo 111., n. 2 da CRP. 47. certo que o grau concreto de densidade constitucionalmente exigida da lei habilitante pode variar em funo dos interesses em presena e da forma como a CRP regula a matria, ou seja, na medida reservada para o legislador. Assim, nada impede a existncia de espaos ou margens de livre deciso administrativa ou de autonomia contratual administrao, nos termos da lei. Existe, portanto, toda a flexibilidade para, dentro do quadro legal, proceder a uma distribuio eficiente de tarefas entre o poder legislativo e o administrativo e entre os diversos titulares do poder administrativo. Este aspeto especialmente importante na rea das relaes entre Estado e autarquias locais. Neste caso, no existe uma separao constitucionalmente estabelecida, estanque e inflexvel de atribuies do Estado e das autarquias, fundada numa distino material rgida entre assuntos locais que competiriam inteiramente e em exclusivo s autarquias e assuntos nacionais. Significa isto que a separao ntida entre a zona dos interesses nacionais e a zona dos interesses locais, como se de dois compartimentos estanques se tratasse, j s subsiste em alguns casos. errado dizer que desapareceu por completo; mas deixou de corresponder grande maioria dos casos (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I, 2006, p. 491). Assim, a atual miscigenao de interesses implica uma indispensvel diviso de trabalho entre o Estado e as coletividades locais (J. C. Vieira de Andrade, Distribuio pelos municpios da energia eltrica de baixa tenso, CJ, ano XIV/I, 1989, pp. 15 e seguintes, em especial, p. 19). A jurisprudncia do Tribunal Constitucional tem considerado que existem domnios que no podem pertencer em exclusivo aos municpios, j que incidem sobre matrias que tm de ser vistas e prosseguidas em conexo com o todo nacional, pelo que devem estar abertas interveno concorrente das autarquias e do Estado (Acrdo do Tribunal Constitucional n. 674/95; cfr. ainda Acrdos deste Tribunal n.os 432/93, 674/95, 379/96, 548/97, 329/99, 517/99 e 560/99). A autonomia local , assim, em larga medida, uma autonomia sub legem o que tem importantes consequncias no que respeita definio e densificao das atribuies e das competncias administrativas das autarquias locais. O mbito da autonomia administrativa varia em funo das opes do legislador democrtico, permitindo o acolhimento de diversas formas de articulao entre Estado e autarquias. 48. O reconhecimento de uma margem de liberdade de conformao do legislador na definio do estatuto e regime autrquico no significa, contudo, que seja possvel prescindir-se de vinculaes jurdico-constitucionais e da ponderao equilibrada dos interesses locais, regionais e nacionais em presena, respeitando as exigncias que se extraem do princpio da proporcionalidade. Menos ainda,

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numa matria abrangida por reserva de lei, na medida em que est compreendida no estatuto das autarquias locais (artigo 165., n. 1, alnea q), da CRP). De facto, por fora da Constituio, a autonomia administrativa, onde se inclui a autonomia contratual e o poder de delegao de poderes, tem sempre que resultar de lei. E a norma habilitante deve ter algum contedo mesmo que mnimo. Se a Lei Fundamental estabeleceu a necessidade de regulao por ato legislativo, no pode o legislador, atravs da publicao de uma norma habilitante em branco, remeter o poder de dispor inovatoriamente sobre a matria das atribuies e competncias das autarquias locais para um ato da funo administrativa. O quadro definidor das competncias de um rgo de uma entidade administrativa no pode ser totalmente malevel pela vontade dos diversos agentes em presena. A adoo de esquemas de exerccio partilhado de competncias atravs de delegaes de competncias no dispensa a precedncia de norma legal habilitante com uma densidade mnima que permita a promoo de um equilbrio eficiente na articulao de poderes, desta forma assegurando ainda o respeito pela reserva de lei decorrente do artigo 111., n. 2, da Constituio. 49. Com este enquadramento em presena, importa retomar a anlise do regime do NRJAL relativo delegao de competncias do Estado nos municpios e nas comunidades intermunicipais. Num quadro de sobreposio de atribuies e de competncias entre Estado e autarquias, o artigo 100. do NRJAL pretende erigir-se como norma habilitante para a delegao de competncias. Como pode retirar-se da descrio do regime feita anteriormente, o NRJAL estabelece que o Estado e as autarquias devem articular a prossecuo das respetivas atribuies (artigo 100., n. 1), que essa articulao feita atravs de delegao de competncias (artigo 100., n. 2) e que esta delegao ter a forma de contrato (artigo 103., n. 1). Alm da ressalva da intangibilidade das atribuies estaduais e autrquicas e da delimitao da delegao de competncias ao domnio dos interesses prprios das autarquias (artigos 102. e 107.), o diploma estabelece alguns princpios gerais aplicveis a este contrato como o da igualdade e no discriminao, constante do artigo 108., ou os princpios constantes do artigo 104., os quais, porm, nada acrescentam aos princpios j inscritos na Constituio. Estabelecem-se ainda linhas gerais do regime como a necessidade de transferncia de meios com a delegao e de estudos prvios aos contratos (artigo 105.) e o regime de cessao de vigncia do contrato (artigo 106. e 109.). Todavia, ressalvados estes elementos, o poder de celebrao de contratos de delegao de competncias deixado margem de livre deciso do Governo, por um lado, e das autarquias, por outro. Desde logo, no se define de quem , ao certo, a competncia para a celebrao do contrato. O artigo 100., n. 1, fala em rgos do Estado mas no esclarece quais os rgos, todos e qualquer um, apenas alguns dos departamentos da administrao central do Estado, ou apenas o Governo. To-pouco esclarece, por exemplo, se abrange apenas a administrao central direta do Estado ou tambm a indireta. Aspetos como os referentes aos efeitos, s condies e aos pressupostos para a celebrao do contrato de delegao de competncias ficam por definir.

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Em relao determinao das matrias ou domnios sobre os quais pode incidir a delegao, o artigo 107. do regime ora em apreciao limita-se a estabelecer que o Estado concretiza a delegao de competncias em todos os domnios dos interesses prprios das populaes das autarquias locais e das entidades intermunicipais, em especial no mbito das funes econmicas e sociais. No existe, por isso, uma identificao, mesmo que genrica ou pouco densa, das matrias em causa. Assim, a determinao do objeto da delegao de competncias nas autarquias vai depender apenas da concretizao das referidas clusulas gerais, mediante um ato da funo administrativa (a delegao de competncias), a realizar atravs da celebrao de contrato interadministrativo. Todos esses aspetos determinantes da delegao de competncias so, portanto, deixados por regular ou em branco, para concretizao posterior pela administrao. De relevante, a lei limita-se, afinal, a prever a figura contratual da delegao de competncias entre Estado e municpios, desta forma, abdicando do seu papel de regulao primria da matria. 50. Ora, o regime em presena no incide numa rea constitucionalmente neutra face menor vinculao da administrao lei. No mbito da definio das competncias e da possibilidade de delegao de competncias, em concreto a Constituio estabelece expressamente a necessidade de norma legal habilitante (artigo 111., n. 2). No se trata de exigir uma densificao total do regime, muito menos uma enumerao exaustiva ou taxativa das matrias que possam ser objeto de delegao. O que a Constituio impe um mnimo de densificao legal do poder de delegao. Exige-se que, pelo menos, o objeto da delegao de competncias e a determinao dos rgos do Estado com competncia para delegar meream um mnimo de densificao na lei que habilita a delegao, o que no se verifica no diploma em apreciao. Na verdade, o regime de delegao de competncias adotado no NRJAL, pela sua vacuidade, descura a funo modelar que devia assumir na partilha de tarefas entre o Estado e as autarquias, de uma forma suscetvel de comprometer o equilbrio do quadro descentralizador a implementar no poder local. Ao permitir que seja a prpria administrao a fixar, primariamente, os termos da delegao, o NRJAL no cumpre, com efeito, o referido mnimo de densificao legal exigido (e, com ele, a funo constitucionalmente estabelecida da lei habilitante). Assim, ter de se concluir que o regime de delegao de competncias do NRJAL constitui uma norma habilitante que no respeita os requisitos de densidade normativa mnima. Deste dfice de concretizao resulta a sua inconstitucionalidade por violao do artigo 111., n. 2 da Constituio. 51. De salientar ser ainda que para esta exigncia de um mnimo de densificao legal do poder de delegao indiferente estarmos num domnio de atribuies exclusivas ou partilhadas entre as pessoas coletivas em causa. No se v como esse facto poderia afastar a exigncia constitucional de norma legal habilitante para a delegao de competncias. A circunstncia de a delegao de competncias tomar a forma de contrato interadministrativo com a necessria concordncia de ambos os rgos (delegante e delegado) no conduz a uma concluso diferente.

Dirio da Repblica, 1. srie N. 116 19 de junho de 2013 No se questiona a possibilidade do instituto de delegao de competncias por contrato, antes a sua realizao com base em lei insuficientemente densificada. A necessidade de norma legal habilitante com um grau mnimo de determinao no afastada pelo facto de nos encontrarmos perante um espao de autonomia contratual pblica. Desde logo, porque no estamos perante entidades privadas, mas entidades pblicas, que se regem pelo princpio da constitucionalidade e legalidade. Por outro lado, no nos encontramos no domnio do Direito Privado, mas numa rea localizada no corao do Direito Pblico, a da determinao das competncias dos rgos. Como sustentado por Alexandra Leito (Contratos interadministrativos, pp. 160-161), os contratos que impliquem uma transferncia de atribuies ou de competncias no habilitadas legalmente ou que impliquem uma alienao ou renncia titularidade das mesmas traduzem-se numa evidente violao dos preceitos atributivos dessas competncias e do artigo 111., n. 2, da CRP. Tal como qualquer outro ato da funo administrativa, o estabelecimento de uma relao de delegao de atribuies ou de competncias seja por ato administrativo ou por contrato depende da existncia de uma lei de habilitao, ou seja, de uma lei que preveja a faculdade de um rgo delegar poderes num outro. O facto de os rgos administrativos acordarem delegar poderes e, para esse efeito, celebrarem um contrato, no dispensa a precedncia de norma de habilitao legal com um mnimo de contedo orientador para a administrao. Exigncia que, como acima j referido, decorre do princpio da reserva de lei. 52. Conclui-se, assim, que as normas relativas ao regime da delegao de competncias do Estado nos municpios e comunidades intermunicipais resultantes dos artigos 25., n. 1, alnea k) e primeira parte do n. 2 do artigo 100., conjugadas com as normas dos artigos 101., 102., 103., n. 1, e 107. devem ser consideradas inconstitucionais, por violao do princpio da reserva de lei para a habilitao legal da delegao de poderes, consagrado no artigo 111., n. 2, da CRP. Consequentemente, as normas dos artigos 104. a 106. e 108. a 110., por se encontrarem numa relao instrumental com as normas consideradas inconstitucionais, sofrem igualmente de inconstitucionalidade. III. A Norma revogatria do Decreto n. 136/XII a) O pedido de fiscalizao 53. Por fim, o Presidente da Repblica requer a fiscalizao das normas constantes do artigo 1. do Decreto n. 136/XII, a ttulo de inconstitucionalidade consequente em relao s normas precedentemente impugnadas e ao restante preceituado onde estas figuram, na medida em que o mesmo preceito revoga legislao vigente no pressuposto da entrada em vigor do regime constante do Decreto n. 132/XII. b) O regime revogatrio previsto no Decreto n. 136/XII e a sua inconstitucionalidade consequente 54. O preceito em causa procede revogao expressa de diversas disposies constantes da Lei n. 169/99, de 18 de setembro, que estabelece o quadro de competncias, assim como, o regime de funcionamento dos rgos dos municpios e das freguesias, do Decreto-Lei n. 310/2002, de 18 de dezembro, que regula o regime jurdico do licenciamento e fiscalizao pelas cmaras municipais de

Dirio da Repblica, 1. srie N. 116 19 de junho de 2013 atividades diversas anteriormente cometidas aos governos civis, bem como do Cdigo Administrativo. 55. Na exposio de motivos do Projeto de Lei que deu origem ao Decreto n. 136/XII pode ler-se: Atravs da presente iniciativa pretende-se recobrar a parte da norma revogatria que integrava a Proposta de Lei n. 104/XII/2. do Governo e que, em virtude da aprovao de uma proposta de alterao em sede de especialidade, resultou suprimida no Decreto da Assembleia da Repblica n. 132/XII, de 2 de abril de 2013, que estabelece o regime jurdico das autarquias locais, aprova o estatuto das entidades intermunicipais, estabelece o regime jurdico da transferncia de competncias do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais e aprova o regime jurdico do associativismo autrquico. Para tanto concorreu o entendimento de Sua Excelncia a Presidente da Assembleia da Repblica, bem como de todos os Grupos Parlamentares de que seria mais conveniente a apresentao da presente iniciativa legislativa, que traduz vontade real do legislador. De facto, a Proposta de Lei n. 104/XII continha uma norma revogatria no artigo 3., n. 2, com um contedo equivalente ao constante do artigo 1. do Decreto n. 136/XII. Durante o procedimento legislativo parlamentar, foi apresentada uma proposta de alterao deste preceito, da qual resultou a supresso deste nmero. Na fase da redao final, j aps a votao final global do Decreto, foi proposta a reintroduo deste preceito proposta que foi rejeitada. esse o motivo da apresentao do Projeto de Lei n. 396/12, que deu origem ao Decreto n. 136/XII. seguro, pois, concluir, que o artigo 1. do Decreto n. 136/XII tem uma relao funcional com o Decreto n. 132/XII, porque vem revogar expressamente normas que se encontram em desconformidade com o regime constante deste ltimo. Nessa medida, a entrada em vigor do artigo 1. do Decreto n. 136/XII s faz sentido se conjugado com o Decreto n. 132/XII, pois caso contrrio verificar-se-ia a abertura de lacunas legais no pretendidas pelo legislador e geradoras de inconstitucionalidade por contrrias ao desenho constitucional do poder local. Verificando-se a relao funcional entre o Decreto n. 132/XII e o artigo 1. do Decreto n. 136/XII, a pronncia pela inconstitucionalidade do primeiro Decreto acarreta a inconstitucionalidade consequente deste ltimo. III Deciso 56. Pelos fundamentos expostos, o Tribunal decide pronunciar-se: (i) pela inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 2., n. 1, e 3., n. 1, alnea c), do Decreto n. 132/XII, das normas constantes dos artigos 2., 3., 63., n.os 1, 2 e 4, 64., n.os 1 a 3, 65. e 89. a 93. do anexo I ao mesmo decreto e das disposies normativas constantes dos anexos II e III do mesmo Decreto, na parte respeitante s comunidades intermunicipais, por violao do artigo 236., n. 1, da Constituio; (ii) pela inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 25., n. 1, alnea k), e primeira parte do n. 2 do artigo 100., conjugadas com as normas dos artigos 101., 102., 103., n. 1, e 107. e, consequentemente, dos artigos 104. a 106. e 108. a 110., todos do

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anexo I ao Decreto 132/XII, por violao do artigo 111., n. 2, da Constituio. (iii) pela inconstitucionalidade consequente do artigo 1. do Decreto n. 136/XII. Lisboa, 28 de maio de 2013. Maria de Ftima MataMouros Jos Cunha Barbosa Catarina Sarmento e Castro Maria Jos Rangel de Mesquita Fernando Vaz Ventura Carlos Fernandes Cadilha Ana Maria Guerra Martins Maria Lcia Amaral (com declarao) Joo Cura Mariano (vencido pelas razes que constam da declarao de voto apresentada pelo conselheiro Vtor Gomes) Vtor Gomes (vencido, nos termos da declarao anexa) Pedro Machete (com declarao quanto primeira alnea e vencido quanto segunda alnea) Maria Joo Antunes (vencida quanto segunda alnea da deciso, pelas razes constantes da declarao de voto do conselheiro Vtor Gomes) Joaquim de Sousa Ribeiro (vencido, quanto segunda alnea da Deciso, no essencial pelas razes constantes da declarao de voto do conselheiro Vtor Gomes).
Declarao de voto

Subscrevi a deciso maioritria do Tribunal quanto s duas questes que lhe foram colocadas. Contudo, quanto questo relativa constitucionalidade do regime de delegao de competncias (do Estado nos entes autrquicos), previsto pelo decreto da Assembleia, devo fazer a seguinte preciso. A meu ver, o n. 2 do artigo 111. da CRP no se limita a consagrar uma reserva de lei formal. O que a est em causa no apenas a necessidade de fazer anteceder a atuao administrativa de prvia habilitao, a conceder pelo legislador democraticamente legitimado. O que est em causa tambm a necessidade da existncia de lei em sentido material, ou seja, de prescrio geral e abstrata, no necessariamente constante de ato da funo legislativa. Como se diz no Acrdo, a reserva de lei contida no n. 2 do artigo 111. radica no princpio segundo o qual os rgos do poder no dispem das competncias que lhes so atribudas. Porque assim , nos casos em que a atribuio de competncias seja feita atravs de lei, cabe tambm lei autorizar a sua delegao. No Decreto da Assembleia essa autorizao existe: permite-se que, por via de contrato interadministrativo, o Estado delegue competncias suas nos rgos dos entes autrquicos. Sucede, porm, que os contratos interadministrativos no deixam de ser atos de vontade, praticados ad hoc, de forma singular e especial. A lei que os habilite como atos de delegao de competncias no pode portanto deixar de conter critrios materiais, gerais e abstratos, que regulem e vinculem em cada caso a deciso de contratar, ou de remeter para regulamento administrativo a definio de tais critrios. Com efeito e aqui que me separo da posio maioritria creio que a definio dos critrios vinculativos dos atos de delegao no tem necessariamente que constar do ato da funo legislativa que a lei formal habilitante. A meu ver, poder perfeitamente constar de regulamento administrativo. Ponto , porm, que a lei habilitante da delegao, caso no queira (por razes, por exemplo, de especialidades de matrias) fixar ela prpria tais critrios, remeta a fixao para regulamento administrativo, que assim surgir como a lei em sentido material (isto , a disciplina geral e abstrata) em cujos termos se poder vir a operar a delegao.

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O regime fixado no Decreto da Assembleia no contm a definio, no sentido que acabei de expor, de critrios materiais vinculativos dos atos de delegao de poderes. Dizer-se, como se diz no artigo 104. do Decreto, que a negociao, celebrao, execuo e cessao dos contratos obedece aos princpios da igualdade, da no discriminao, da estabilidade, da prossecuo de interesse pblico , a meu ver, manifestamente insuficiente: a referncia a estes princpios nada acrescenta, uma vez que, por fora da Constituio, a Administrao pblica sempre estaria vinculada sua observncia, qualquer que fosse a concreta atividade que desenvolvesse. Mas a verdade que, para alm da redundante referncia a princpios que j decorrem da Constituio, o Decreto no fixa critrios materiais que enquadrem, de forma vinculante, a deciso de delegao: o que que se delega a quem; em que domnios; com que ordem de prioridades. Do mesmo modo, no remete para regulamento tal fixao (no habilita nenhum regulamento a faz-lo). Assim sendo, a exigncia de reserva de lei em sentido material, que a meu ver o artigo 111., n. 2 da CRP consagra exigncia essa que faz com que, nestes domnios, no surjam como instrumentos bastantes de garantia de imparcialidade da Administrao o dever de fundamentao dos atos, ou a autovinculao da administrao a prticas anteriores, ou o registo dos contratos , no se encontra cumprida. Maria Lcia Amaral.
Declarao de Voto

Dirio da Repblica, 1. srie N. 116 19 de junho de 2013 administrativa em que a delegao se destina a operar. Na hiptese, estamos num quadro de cooperao interadministrativa, destinada a tornar mais eficiente e eficaz a atuao da Administrao Pblica, permitindo uma individualizao apropriada s situaes de interesses prprios das populaes da autarquia respetiva que o enunciado legal dificilmente pode elencar de modo exaustivo perante o concurso de atribuies de pessoas coletivas de fins mltiplos. Para cumprir a exigncia de delimitao do mbito material de delegao competncias do Estado (rectius, de rgos do Estado) nas autarquias, a lei estabelece um limite negativo (a intangibilidade das atribuies estaduais), um limite positivo (todos os domnios dos interesses prprios das populaes das autarquias locais, em especial no mbito das funes econmicas e sociais) e uma vinculao teleolgica (a promoo da coeso territorial, o reforo da solidariedade inter-regional, a melhoria da qualidade dos servios prestados s populaes e a racionalizao dos recursos disponveis). Trata-se do desempenho de tarefas e do exerccio de poderes administrativos conferidos por lei, em zonas de confluncia de atribuies do poder central e do poder local. Na substancia das coisas, a tcnica legislativa utilizada no oferece menor prstimo para o controlo do exerccio do poder correspondente (por parte da Administrao, dos particulares e dos tribunais) do que as alternativas razoavelmente concebveis, que dificilmente poderiam ir alm de uma lista genrica de domnios de atribuies em que a competncia (os poderes legalmente conferidos aos rgos do Estado) delegvel (cfr. v. gr. art. 13. do Decreto-Lei n. 159/99, de 14 de setembro). Por outro lado, o regime em apreo tambm no merece a censura que o acrdo lhe faz por indeterminao dos rgos do Estado com competncia para delegar. A delegao surge no diploma em causa como uma forma de articulao de atribuies (art. 100., n. 1), no mbito da funo administrativa do Estado. Abstratamente, podem delegar poderes todos os rgos do Estado no mbito da sua funo administrativa, desde que observado o regime competencial para se obrigar em contrato interadministrativo e os referidos limites materiais. Mas os poderes delegados s podem ser aqueles que, no mbito das atribuies do Estado com incidncia nos interesses prprios das populaes da autarquia, surjam no elenco de competncias que a lei (diploma orgnico, atribuio legal avulsa ou especial) comete a cada rgo do Estado Assim, a titularidade da competncia dispositiva primria no mbito suscetvel de delegao considerado torna determinvel o mbito subjetivo (ativo) da delegao, sem necessidade de individualizao na norma habilitante. B) De todo o modo, a norma da al. K) do n. 1 do art. 25. do Decreto teria de ser retirada do elenco das normas que o acrdo considera violadoras do n. 2 do art. 111. da Constituio. Essa norma limita-se repartio interna de competncia, diz que rgo tem poder de autorizar (e implicitamente de celebrar) os contratos de delegao de competncias. , em si mesmo, de contedo precisamente determinvel e nada dispe sobre o contedo de tais contratos, pelo que no pode infringir a reserva de lei imposta pelo n. 2 do art. 111. da Constituio. Quando muito, poderia ser objeto (na parte respetiva) de um juzo de inconstitucionalidade consequencial. Vtor Gomes

Vencido quanto pronncia pela inconstitucionalidade constante da alnea (ii) da deciso, pelas seguintes razes essenciais: A) Embora acompanhando, de um modo geral, as consideraes do acrdo acerca do princpio da reserva de lei a que, nos termos do n. 2 do art. 111. da Constituio, est sujeita a delegao de poderes, entendo que a norma habilitante em causa satisfaz, no contexto em que se destina a operar a delegao intersubjetiva a que respeita, os requisitos de determinao de contedo e de identificao dos sujeitos da delegao que, em funo das razes que constitucionalmente a justificam, se impem ao legislador preservar. Com efeito, o instrumento da delegao um contrato interadministrativo (cfr. art. 338. do Cdigo dos Contratos Pblicos), cujas linhas gerais constam dos art.s 103. a 109. do diploma que, alis, o acrdo destaca. Desde logo, o carcter bilateral e as exigncias a que a celebrao, execuo e cessao do contrato delegatrio obedece so idneos a preservar as condies jurdicas e materiais da autonomia dos entes que recebem a delegao, pelo que esta vertente da funo da reserva de lei no est em risco. Os intervenientes intervm, num plano de igualdade jurdica e numa perspetiva de harmonizao do desempenho das atribuies dos entes respetivos. A questo da insuficiente determinao de contedo da norma habilitante s poderia ser problemtica na vertente do risco de autoexonerao das tarefas legalmente cometidas ao delegante que a relativa indeterminao resultante do uso de clusulas gerais poderia potenciar. Para tanto, porm, no juzo sobre os requisitos constitucionalmente exigidos norma habilitante, no pode abstrair-se do concreto domnio material e de organizao

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Declarao de voto

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remisso para o regime das reas metropolitanas (cfr. os artigos 89. a 93. do NRJAL), ento, no pode haver diferena de natureza entre uma e outras: em ambos os casos esto em causa autarquias locais de carter supramunicipal (a figura das reas metropolitanas previstas no NRJAL no se filia no artigo 236., n. 3, da Constituio; alis, os nicos requisitos fixados no artigo 64. do citado diploma em vista da respetiva criao valem para todas as entidades intermunicipais e, portanto, tambm para as reas metropolitanas). Compreende-se, por isso, a sua reconduo pelo NRJAL ao conceito comum de entidade intermunicipal (cfr. o artigo 63., n.os 1 e 2). Estas autarquias esto previstas apenas para o continente, abrangendo a totalidade dos municpios a sedeados, so criadas simultaneamente e as suas atribuies prprias so prosseguidas em articulao com os municpios, envolvendo o exerccio de competncias de planeamento (cfr. os artigos 64., n.os 1 e 3, 65. e 70., n. 1, alnea d), do NRJAL). A correspondncia estrutural e funcional com as regies administrativas, designadamente com o disposto nos artigos 255., 256., n. 1, 257. e 258. da Constituio, patente. Justifica-se, por conseguinte, a seguinte questo: caso o Decreto n. 132/XII fosse promulgado e entrasse em vigor, que papel restaria para as regies administrativas? Estas ainda teriam algum espao ao lado das entidades intermunicipais? O que distingue estas ltimas do tipo de autarquia local com carter supramunicipal previsto na Constituio apenas a denominao: o nomen iuris dado pelo legislador ordinrio o de entidade intermunicipal, enquanto a Constituio adota para o mesmo tipo de autarquia a designao de regio administrativa. Contudo, relativamente aos institutos disciplinados na Constituio ou nela simplesmente tipificados, o legislador ordinrio no livre de os redenominar. Com efeito, as designaes constitucionais so ou podem ser elas prprias constitucionalmente significativas (basta pensar em eventuais ressonncias ideolgicas ou na preocupao de assinalar linhas de continuidade ou descontinuidade com outras tradies constitucionais). Da que faa parte da disciplina jurdica constitucionalmente prevista e prescrita, mesmo daquela que se traduza na previso de tipos ou de institutos, a prpria designao especfica adotada, isto , o nomen iuris constitucional. Assim, as autarquias locais referidas no artigo 236., n. 1, da Constituio so tpicas e nominadas, no sentido de a cada um dos tipos de tais autarquias no poder deixar de corresponder a designao constitucionalmente atribuda. Por outro lado, ainda que tivesse sido observada a denominao constitucionalmente correta, a verdade que a criao das comunidades municipais (e o mesmo seria vlido para as reas metropolitanas) pelo artigo 64. do NRJAL e a eleio dos membros do respetivo rgo deliberativo assente num sistema de representao maioritria previsto no artigo 67., n. 2, por remisso do artigo 90., n. 1, ambos do mesmo NRJAL, violaria, respetivamente, os artigos 256. e 239., n. 2, e 260. da Constituio. II. Quanto segunda alnea da deciso: a no inconstitucionalidade da faculdade de delegao de competncias administrativas do Governo nos municpios e nas entidades intermunicipais (reas metropolitanas e comunidades intermunicipais) No acompanhei a deciso. A delegao de competncias prevista no artigo 99. e seguintes do Anexo I do Decreto n. 132/XII (NRJAL)

I. Quanto primeira alnea da deciso: a violao do princpio da tipicidade das autarquias locais no continente Votei a deciso, por entender cumulativamente: (a) que as comunidades intermunicipais previstas no anexo I do Decreto n. 132/XII (NRJAL) so autarquias locais; e (b) que as mesmas comunidades, apesar de estrutural e funcionalmente se reconduzirem autarquia local supramunicipal constitucionalmente prevista - a regio administrativa -, no respeitam o tipo constitucional correspondente. Se assim no fosse, isto , se as aludidas comunidades no pudessem ser qualificadas como autarquias locais; ou, sendo-o, se as mesmas comunidades se reconduzissem a alguma das formas de organizao territorial autrquica constitucionalmente admitidas (incluindo, portanto, as regies administrativas) respeitando os respetivos requisitos, o princpio da tipicidade no seria violado. Cumpre justificar as duas premissas em que se fundou a minha concordncia: (a) As comunidades intermunicipais em anlise so autarquias locais, porque, para alm de todas as razes mencionadas na fundamentao do acrdo - e com as quais estou de acordo - tambm so dotadas de rgos representativos. Este aspeto constitui uma condio necessria daquela qualificao, porquanto um dos elementos do conceito constitucional de autarquia local justamente o carter representativo dos rgos destas pessoas coletivas territoriais (cfr. o artigo 235., n. 2, da Constituio, e, por todos, Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 3. ed., Almedina, Coimbra, 2006, p. 485: os respetivos titulares so designados por via de eleio local). Alis, precisamente esse o critrio com base no qual o NRJAL distingue as autarquias locais das entidades intermunicipais: as primeiras so dotadas de rgos representativos (cfr. o artigo 5.), enquanto as segundas no. Contudo, e de acordo com o mesmo diploma, a designao dos membros do conselho intermunicipal e da comisso executiva intermunicipal os rgos da comunidade intermunicipal (cfr. o artigo 89.) feita por eleies, ainda que diferentes das constitucionalmente previstas no artigo 239. da Constituio. Com efeito, os membros do conselho intermunicipal so os primeiros candidatos da lista mais votada nas eleies para a cmara municipal de cada municpio que faz parte da comunidade intermunicipal (cfr. os artigos 67., n. 2, e 90. n. 1, do NRJAL, conjugados com o artigo 57., n. 1, da Lei n. 169/99, de 18 de setembro), o que aponta para um sistema de representao maioritria (a partir da instituio das comunidades intermunicipais, a eleio para a cmara municipal simultaneamente para o membro do conselho intermunicipal). J os membros da comisso executiva intermunicipal so submetidos pelo conselho intermunicipal, em lista nica, votao de um colgio eleitoral constitudo por membros das assembleias municipais dos municpios que fazem parte da comunidade intermunicipal designados segundo certa proporo (cfr. os artigos 73. a 75. e 91. n. 1, do NRJAL). Trata-se, portanto, de um sufrgio (muito) indireto dos eleitores recenseados na rea da comunidade intermunicipal, mas ainda assim suficiente para considerar que os membros da comisso executiva so designados por eleio. (b) Se as comunidades intermunicipais so autarquias locais nos termos da Constituio, e se o respetivo regime estabelecido no essencial e quase na sua totalidade por

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no seguimento da descentralizao administrativa disciplinada no artigo 94. e seguintes do mesmo diploma apresenta-se, por um lado, e devido a implicar uma relao intersubjetiva, como uma figura afim da delegao de poderes em sentido prprio em rigor, trata-se de uma delegao de atribuies ou funes que concorre para uma maior eficcia da ao administrativa, para aproximar os servios das populaes e para reforar o princpio da autonomia local na sua vertente participativa (a autonomia-participao), uma vez que permite alargar o mbito de atuao autrquico a domnios de relevante interesse local pelo menos, por ora legalmente atribudos ao Estado. A concretizao da mesma delegao por via de contrato interadministrativo garante, por outro lado, a salvaguarda dos interesses relevantes de ambos os contraentes pblicos, incluindo o da unidade de ao administrativa, sendo tal contrato, para mais, o instrumento adequado harmonizao do desempenho das respetivas atribuies (cfr. o artigo 338., n. 1, do Cdigo dos Contratos Pblicos; v. tambm o artigo 100., n. 1, do NRJAL). Num quadro constitucional em que o legislador reconhece uma ampla sobreposio de reas de atuao do Estado e das autarquias locais delimitada, positivamente, pelos domnios de interesses prprios e, negativamente, pelos domnios de atuao exclusiva de cada entidade (por imposio legal ou ratione materiae), justifica-se materialmente a opo por uma habilitao genrica da delegao de poderes do Estado nas autarquias locais: podem ser objeto de delegao as competncias administrativas do Governo com interesse e projeo local, desde que tal delegao no seja excluda por lei ou que as competncias em causa, pela sua natureza, no sejam indelegveis (v.g. competncias em matria de tutela administrativa). Existe, por conseguinte, uma delimitao dos poderes e das matrias delegveis referida mediante as clusulas gerais de atribuies prprias do delegante e do delegado e das atribuies intangveis do primeiro. Por isso, a norma contida no artigo 107. do NRJAL constitui uma habilitao legal suficiente para o Governo atravs dos diferentes departamentos governamentais (cfr. o artigo 110., n. 1, do citado regime) - delegar as competncias administrativas que lhe sejam legalmente atribudas nos rgos dos municpios e das entidades intermunicipais. E, seguramente, no uma norma habilitante em branco. De resto, a figura da habilitao genrica no desconhecida nem no direito das autarquias locais (v.g. no tocante delegao de competncias dos municpios nas freguesias, os artigos 15., n. 1, e 66., n. 2, respetivamente da Lei n. 159/99, de 14 de setembro, e da Lei n. 169/99, de 18 de setembro) nem no direito administrativo geral (v.g. o artigo 35., n.os 2 e 3, do Cdigo do Procedimento Administrativo). A exigncia de habilitao legal especfica no caso em apreo, para mais podendo - ou devendo, visto estar em causa exclusivamente o exerccio da funo administrativa ser operada por via de decreto-lei, alm de no acautelar nenhum interesse constitucional que no se encontre salvaguardado j pelo regime contido nos artigos 100. a 106. e 107. a 110., todos do NRJAL nesse sentido, so de destacar as exigncias de fundamentao da deciso de contratar decorrentes dos artigos 104. e 105. desse regime -, poderia criar uma rigidez contrria aos princpios constitucionais em matria de organizao administrativa e ao princpio da autonomia local. Pedro Machete

Dirio da Repblica, 1. srie N. 116 19 de junho de 2013

REGIO AUTNOMA DOS AORES

Assembleia Legislativa Resoluo da Assembleia Legislativa da Regio Autnoma dos Aores n. 13/2013/A
DEFESA DOS DIREITOS DO MAR E DOS FUNDOS MARINHOS DOS AORES

No contexto europeu, Portugal detm a maior zona econmica exclusiva martima, com cerca de 1.700.000 km2, rea equivalente a 18 vezes a rea do territrio nacional terrestre, podendo aquela ainda ser significativamente ampliada de acordo com a proposta de alargamento da plataforma continental das 200 milhas para as 350 milhas, j submetida s Naes Unidas, e que poder vir a resultar numa zona econmica exclusiva de cerca de 3.800.000 km2. Este aspeto determina, por si s, a importncia daquilo que , e pode vir a ser, a responsabilidade pela administrao daquela rea, quer atualmente, quer no futuro. As competncias relativas gesto e ao ordenamento do espao martimo constituem, pois, um novo desafio face viso de gesto tradicional consagrada nos principais tratados internacionais de Direito do Mar, na medida em que as mesmas se amplificam na direta proporo de uma nova natureza e rea de abrangncia sobre as quais esses instrumentos ho de incidir. Esta realidade, j reconhecida na Estratgia Nacional para o Mar, aprovada pela Resoluo do Conselho de Ministros n. 163/2006, de 12 de dezembro, prev, ao nvel dos instrumentos de gesto, a necessidade de existncia de um instrumento regulador e de ordenamento espacial das atividades no espao martimo, como meio de reunir condies propcias a um aproveitamento dos recursos martimos sustentvel e prspero. No obstante, a consensualizao de tal instrumento tarefa que no se apresenta fcil, se considerarmos o envolvimento e competncias das Regies Autnomas dos Aores e da Madeira na configurao e dimensionamento do espao martimo sob jurisdio do Estado Portugus. Isto porque, nomeadamente no caso da Regio Autnoma dos Aores, esta detm entre o mar territorial e a zona econmica exclusiva em torno do arquiplago, uma extenso de mar que representa 400 vezes a dimenso terrestre das suas nove ilhas, integrando esta uma parte significativa da zona econmica exclusiva nacional. Esse aspeto, somado ao posicionamento geoestratgico dos Aores, faz com que a Regio Autnoma dos Aores detenha uma forte tradio social e cultural martimas, projetando-a no panorama nacional e internacional e tornando-se o seu cunho distintivo, a par daquilo que representam as atividades martimas no prisma econmico. O Mar dos Aores um espao de vastas potencialidades e a aposta nas questes que ao mesmo dizem respeito deve estar alicerada numa poltica martima bem definida, adequadamente estruturada e plenamente conhecida. Na definio dessa poltica martima, o envolvimento de todos os agentes econmicos ligados ao mar, nas suas mais diversas vertentes, assume a maior relevncia, particularmente para que estes conheam e se identifiquem com a estratgia que lhe inerente e que deve ser prosseguida.