17/2/2014

Planejamento Estratgico na Administrao Pblica Municipal

PLANEJAMENTO ESTRATGICO NA ADMINISTRAO PBLICA MUNICIPAL

Gustavo Segabinazzi Saldanha Frederico Brider Peixoto Rolando Juan Soliz Estrada

RESUMO Devido s constantes mudanas sociais, econmicas, polticas e legais, as administraes pblicas municipais no possuem mais margem para o desperdcio de recursos e de processos, faz-se cada vez mais necessrio otimizao dos recursos e processos pblicos para atender as demandas da sua comunidade. Para isso opta-se por analisar a implementao dos mtodos de planejamento estratgico dos 28 municpios pertencentes ao Conselho Regional de Desenvolvimento Centro do Estado do Rio Grande do Sul. Objetivou-se tambm detectar como se aplica o planejamento estratgico no oramento municipal, e aprofundar os estudos sobre os seus processos de gesto do Planejamento Estratgico Municipal. O contedo desse artigo resultado da anlise de pesquisa exploratria, descritiva e bibliogrfica que resultou na constatao de que os processos de planejamento estratgico municipal ainda no se desenvolveram nas cidades estudadas, pois em 27 municpios os mtodos so apenas os exigidos por lei. PALAVRAS-CHAVE: Planejamento estratgico, administrao pblica e gesto municipal. 1 INTRODUO Devido s constantes mudanas sociais, econmicas, polticas e legais, as administraes pblicas municipais no possuem mais margem para o desperdcio de recursos e de processos, faz-se cada vez mais necessrio a otimizao dos recursos e processos pblicos para atender as demandas da sua comunidade. Devido a esse novo contexto opta-se pelo planejamento estratgico nas aes pblicas municipais como ferramenta norteadora das otimizaes dos recursos pblicos municipais, visando, assim, o desenvolvimento social da cidade. A presente pesquisa pretende analisar a implementao do processo do planejamento estratgico na administrao pblica municipal nos municpios pertencentes ao Conselho de Desenvolvimento Regional da Regio Centro do Estado do Rio Grande do Sul (COREDE Centro). O planejamento estratgico um instrumento de relevncia inquestionvel para a gesto de municpios, prefeituras e organizaes pblicas, principalmente pelas dificuldades de recursos financeiros disponveis nos municpios, pela obedincia Lei de Responsabilidade Fiscal que pressupes o equilbrio das contas pblicas, pela exigncia do Estatuto da Cidade que estabelece diretrizes e metas para a expanso urbana e de desenvolvimento do territrio municipal, ou seja, zona urbana e rural, levando em conta aspectos ambientais, culturais, tursticos, econmicos e sociais, e pela presso dos muncipes e gestores locais por uma cidade melhor. 2. PLANEJAMENTO ESTRATGICO Segundo Vergana e Corra (2004) misso uma deduo do mtier ou rea de atuao da organizao, refere-se ao propsito final que justifica as aes administrativas locais. Aplicada gesto municipal, a misso informa a maneira pela qual a organizao local se estabelece perante seus usurios. Nesse contexto onde se busca delimitar aspectos fundamentais para o planejamento estratgico importante possuir clareza sobre a viso da organizao pois segundo Oliveita (2002) a viso de uma organizao representa os limites que os proprietrios e principais executivos da organizao enxergam dentro de um perodo de tempo mais longo e uma abordagem mais ampla, ou seja, representa o que a organizao quer ser. Segundo Almeida (2001) desenvolvimento do processo de planejamento estratgico abrange quatro atividades: anlise do aspecto interno, anlise do ambiente, comparao da misso com o campo de atuao e o estabelecimento da estratgia vigente. Para nortear essas quatro atividades, necessrio que seja primeiramente discutido qual a misso e/ou vocao da entidade. As quatro atividades podero ser desenvolvidas em qualquer ordem e serviro para estabelecer a estratgia. Na anlise dos aspectos internos so identificados inicialmente, os fatores de sucesso, ou seja, os fatores cujo desenvolvimento ser determinante e principalmente responsvel para que uma entidade se sobressaia em relao a outras entidades. Saber os fatores de sucesso importante para compar-los com outras entidades e a partir da mensurar os pontos fortes e fracos da entidade, possibilitando assim traar estratgias para aproveitar os pontos fortes e reduzir os pontos fracos. A anlise do ambiente geralmente a etapa mais importante do planejamento estratgico, pois quando as entidades so levadas a alcanar a eficcia pela descoberta de oportunidades e ameaas. O ambiente tudo aquilo que influencia em seu desempenho sem que ela pouco ou nada possa fazer para mudar tais fatores ou variveis. Dentro do processo de estruturar a anlise ambiental, deve-se, inicialmente, entender seus vrios segmentos, que tm caractersticas e formas de anlise diferentes. A comparao da misso com o campo de atuao, serve para verificar se a entidade no est atuando em algo que no lhe diz respeito ou est deixando de atuar em algo que deveria. Para que no acontea uma descontinuidade, necessrio que se conhea qual a estratgia que a entidade vem seguindo, para que se procure, sempre que possvel, no mudar radicalmente de direo, o que poder implicar prejuzos para a entidade. 2.1 Planejamento Estratgico Municipal Para Andrade (2005) a prtica do planejamento tem como objetivo corrigir distores administrativas, alterar condies indesejveis para a coletividade, remover empecilhos institucionais e assegurar a viabilizao de objetivos e metas que se pretende alcanar. Considerando tratar-se de uma das funes da administrao, o planejamento indispensvel ao administrador pblico responsvel. Nesses aspectos, planejar essencial, o ponto de partida para a administrao eficiente e eficaz da mquina pblica, pois a qualidade do mesmo ditar os rumos para a boa ou m gesto, refletindo diretamente no bem-estar da populao. Motta apud Vergara e Corra (2004) entende que o planejamento estratgico municipal lida com as interfaces das organizaes municipais com o seu ambiente, a reflexo estratgica obriga administradores e outros participantes do processo a pensarem a comunidade a partir de suas funes internas. Nesse contexto, questionam as prprias possibilidades, seus pontos fortes e fracos, repensa o futuro, vislumbram alternativas e optam por novos pontos de chegada: a
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viso. Ao escolherem novos caminhos, decidem sobre meios ou estratgias coletivas para que suas metas sejam alcanadas. Essas estratgias se associam a novos objetivos ou aes especficas e a novas formas de relacionamento e de conquista de harmonia no trabalho. Segundo Kotler et al 1994 apud Junior et al (2003) o planejamento estratgico
[...] de cidades com a ajuda de cenrios objetivam identificar: quais so os principais competidores da cidade; as vantagens e desvantagens competitivas da cidade, as ameaas e oportunidades que o ambiente nacional e internacional oferecem; as estratgias e projetos de longo prazo para atingir o modelo desejado de cidade.

Segundo Pfeiffer (2000) para que o planejamento estratgico possa ser aplicado no setor pblico com tanto xito como em empresas privadas, deve haver algumas condies prvias favorveis: alm da bvia condio da vontade poltica para iniciar um processo de transformao nas organizaes, importante que o processo disponha de uma liderana competente, de preferncia composta por representantes de organizaes pblicas e privada. Tambm so necessrios recursos mnimos, sensibilidade social e um forte sentido comum. 2.2 Legislao e instrumentos do planejamento pblico municipal A importncia e a necessidade do planejamento das aes governamentais so to significativas que diversas normas que regem a Administrao Pblica dedicaram-lhe ateno especial, inclusive a Constituio Federal. A Constituio Brasileira de 1988 deu nfase funo de planejamento, quando introduziu significativamente mudanas na forma de conduo do processo oramentrio, pois aliou o oramento pblico ao planejamento. Alm disso, a Carta Magna tratou de evidenciar a integrao dos instrumentos de planejamento: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). O primeiro instrumento, o PPA, o plano de governo que expressa o planejamento de mdio prazo. Evidencia os programas de trabalho do governo para um perodo de quatro anos especificados em diretrizes, objetivos, metas da administrao para as despesas de capital e outras delas decorrentes, e para as [1] relativas aos programas de durao continuada . O PPA permite sociedade dimensionar sus pretenses diante ao estado de suas finanas. O segundo instrumento a LDO, a qual cabe anualmente orientar a elaborao e a execuo do oramento. A partir desse instrumento, o poder Legislativo passa a ter poderes para de fato interferir no decurso da elaborao da pea oramentria e a conduo as finanas pblicas, pois, ao aprovar a LDO, estar aprovada a regra para a elaborao do oramento e para gesto financeira do Municpio. Assim, a LDO tem entre outras funes a de selecionar dentre os programas e aes includas no PPA quais tero prioridade na execuo oramentria. O terceiro instrumento a LOA, o qual viabiliza o plano de governo, permitindo a realizao anual dos programas mediante a alocao de recursos para as aes oramentrias (projetos, atividades e operaes especiais). Alm dos instrumentos j citados, corroborando o processo de planejamento municipal, a Constituio definiu as regras bsicas da poltica urbana, destacando a necessidade de elaborao e aprovao do Pano Diretor, que o instrumento norteador da poltica de desenvolvimento e expanso urbana. Mais recentemente a Constituio Federal regulamenta sobre o Estatuto da Cidade, que visa alinhar os municpios em seu crescimento econmico, populacional e territorial. Segundo Cidade (2004) apud Rezende (2005a, p. 18), planejar o futuro da cidade, incorporando todos os setores sociais, econmicos e polticos que a compem, de forma a construir um compromisso entre cidados e governo na direo de um projeto que inclua todos, o desafio do Estatuto da Cidade. A Lei de Responsabilidade Fiscal do ano de 2000 possui importantes atribuies, uma delas o estabelecimento de regras que visam garantir o equilbrio e o ajuste das contas pblicas (gesto fiscal responsvel), enfatizou tambm a integrao dos instrumentos (PPA, LDO e LOA) e ratificou a necessidade de planejamento, controle, transparncia e responsabilizao na administrao pblica. Conclui-se assim, que o planejamento governamental, sua execuo e o seu controle no s so indispensveis para a boa conduo das finanas pblicas, como tambm so obrigaes impostas ao administrador pblico pela legislao vigente. 2.3 Compatibilidade entre os instrumentos de planejamento pblico Diante do sistema criado pela Constituio Federal vigente percebe-se que o PPA, a LDO e a LOA devem incorporar as diretrizes e metas do Plano Diretor (apenas para municpios com mais de mil habitantes), sendo esse o pilar do sistema municipal de planejamento. No PPA deve-se estabelecer os programas e aes acerca das diretrizes metas contidas no Plano Diretor, devendo a LDO incorporar em seu contedo as aes prioritrias, restando para a LOA disponibilizar os recursos oramentrios necessrios para execuo das respectivas aes, ou seja, o PPA deve ser elaborado de forma compatvel com o Plano Diretor; a LDO dever ser elaborada de forma compatvel com o Plano Diretor e com o PPA. Constituio Federal 1988 (art. 166, 4):
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. 4 - As emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias no podero ser aprovadas quando incompatveis com o plano plurianual.

Assim como a LOA dever ser elaborada e forma compatvel com o Plano Diretor, com o PPA e com a LDO. Constituio Federal 1988 (art. 166, 3,inciso I)
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. 3 - As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias.

2.4 Viso contempornea do planejamento estratgico municipal e suas metodologias Rezende (2005) sugere uma metodologia para elaborar e implementar o planejamento estratgico municipal com as seguintes fases (Figura 1): anlises estratgicas; diretrizes estratgicas; estratgias e aes municipais; e controles municipais e gesto do planejamento. As anlises estratgicas procuram identificar qual a real situao do municpio, de seu entorno e de sua administrao, incluindo variveis internas e externas. As diretrizes estratgicas procuram estabelecer os objetivos ou caminhos da cidade. As estratgias e aes municipais definem as respectivas estratgias e aes que a cidade deve planejar para atender aos seus respectivos objetivos. As estratgias so as atividades que realizam os objetivos municipais definidos pela cidade; e as aes municipais detalham como as estratgias municipais sero implementadas. Os controles municipais e gesto do planejamento procuram estabelecer os controles estratgicos, tticos e operacionais do planejamento estratgico municipal, por meios de padres medio de desempenho, o acompanhamento, a correo de desvios. Tambm procuram definir formas de gesto para lidar com os recursos humanos, materiais, financeiros e tecnolgicos que so requisitados pelo planejamento estratgico municipal.

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Figura 1 - Metodologia integrada do Planejamento Estratgico Municipal; Fonte: adaptado de Rezende (2005).

2.4.1 Anlises estratgicas As anlises estratgicas municipais englobam aspectos positivos e negativos, formalizam o que o municpio tem de bom, de regular ou de ruim. Buscam responder questes relacionadas com os diferenciais municipais, com as pessoas (jurdicas e fsicas) que influenciam o momento atual e futuro da cidade e os pormenores que sero descritos nas diretrizes estratgicas do projeto de planejamento estratgico municipal. Nesse contexto segundo Rezende (2005), formam-se necessariamente trs grandes eixos a serem analisados: anlise da cidade, anlise externas cidade e anlise da administrao municipal. A anlise da cidade consiste em mapear o ambiente municipal, podendo envolver questes humanas, sociais, polticas, econmicas, demogrficas, ambientais, ecolgicas, tecnolgica, legais, produtivas etc...; as anlises das foras e fraquezas e potencialidades municipais que define o diagnstico da cidade sendo as oportunidades e as ameaas pertencentes ao ambiente externo, e as foras e fraquezas so componentes do ambiente interno que influenciam positivamente ou negativamente o desempenho da cidade. As anlises externas cidade mapeiam as variveis relacionadas com o meio ambiente externo ao municpio, o ambiente externo condicionado o desenvolvimento da cidade que influenciada por esses fatores externos, o municpio deve adaptar-se ao meio ambiente externo e a cada nova situao imposta pelas suas variveis. Segundo Andrews (1980) apud Rezende (2005) o resultados das anlises do ambiente externo surgem s oportunidades e os riscos, tais variveis no so controladas pelo municpio e podem criar condies favorveis ou desfavorveis para a cidade. Segundo Rezende (2005) a anlise da administrao municipal procura diagnosticar todas as variveis relacionadas com o ambiente de tarefas do municpio, dos servios e funes municipais, dos sistemas de informao e da tecnologia de informao e do modelo de gesto da prefeitura. Salienta-se diagnosticar no ambiente de tarefas do municpio o meio ambiente que esta dentro da prefeitura que pode ser constitudo dos aspectos operacionais, organizacionais dos servios municipais, assim como a cultura, a filosofia, as polticas organizacionais, os servidores municipais, as tecnologias empregadas no ambiente de tarefa e por fim a imagem institucional da prefeitura. Na anlise dos servios e funes municipais busca-se sintetizar as reflexes a cerca da eficincia dos processos e eliminao da incompetncia nos servios da administrao e a noo de que os servios so na sua essncia sistemas que interagem entre si, integrando-se para atingirem objetivos comuns. A anlise dos sistemas de informao e da tecnologia da informao (independentemente do seu nvel ou classificao) objetiva auxiliar os processos de tomada de deciso na prefeitura, no devendo ser analisado de forma isolada, sendo sempre necessrio envolver e discutir as questes conceituais dos servios municipais. O modelo de gesto da prefeitura est intimamente ligado ao sistema organizacional do municpio que por sua vez influncia significativamente no desempenho da prefeitura e de seus servios municipais, a cincia da administrao apresenta resumidamente quatro modelos de gesto: autoritria, democrtica, participativa e situacional. A prefeitura pode utilizar uma mescla dos modelos de gesto, pois na prtica a atuao cotidiana na administrao envolve diferentes e divergentes variveis. Juntamente coma anlise do modelo de gesto da prefeitura, sua estrutura organizacional tambm deve ser analisada, respeitando a questes legais. 4.4.2 Diretrizes Estratgicas Municipais As diretrizes estratgicas municipais esto relacionadas com os traados de caminhos, com programas de atividades, com conjuntos de instrues, com indicaes de aes e com normas ou procedimentos. Rezende (2005) separa em duas partes a etapa de diretrizes estratgicas municipais: diretrizes da cidade e diretrizes da administrao municipal. As diretrizes da cidade so mais direcionadas aos muncipes, ou seja, so atividades de responsabilidade dos atores locais, representados pelos cidados, pelos interessados na cidade (stakeholders) e pelas instituies locais. Para se elaboras as diretrizes da cidade necessrio vislumbrar o cenrio futuro do municpio, vislumbrando inclusive os sonhos dos seus muncipes, ou seja, deve-se estabelecer a viso da cidade identificando as linhas imaginrias que os muncipes e os demais interessados na cidade podem enxergar ou vislumbrar. Conforme REZENDE (2005) as diretrizes da cidade so formadas tambm pelas vocaes da cidade, que definem, validam e/ou revisam os principais potenciais do municpio. Essas vocaes esto relacionadas com as escolhas, preferncias ou tendncias de toda a cidade. Para REZENDE (2005, p.76), as vocaes
[...] da cidade no devem estar focadas somente num produto municipal e tambm no devem direcionar apenas aos fatores de vantagem competitivas locais. Apesar de, muitas vezes, um determinado produto ou evento local ser um fator de sucesso municipal e projetar a cidade externamente como diferencial competitivo, os eixos temticos municipais, as variveis das estratgias municipais e as respectivas atividades potenciais que norteiam a determinao das vocaes locais.

Para Fusco & Sacomano (2001) apud Junior et al (2003), a vocao pode ser entendida como uma srie de fatores infra-estruturais (naturais e/ou construdos) e demogrficos que tornam a regio especialmente disposta a se desenvolver em certa direo econmica. Uma vez identificada s vocaes de uma localidade, essas vocaes podem servir de base para a construo das competncias, ou, pode ser elaborado um plano de desenvolvimento de competncias com base nas vocaes identificadas. Os valores da cidade e dos cidados tambm devem influenciar as diretrizes da cidade na medida em que dizem respeito ao que o municpio e os muncipes acreditam, esto relacionados com os padres sociais entendidos, aceitos e mantidos pela sociedade. REZENDE (2005) afirma que a viso, as vocaes da cidade e os valores municipais devem estar integrados e adequados aos interesses coletivos, sociais e polticos dos cidados. Os objetivos municipais tambm devem influenciar as diretrizes da cidade, pois especificam desafios a serem conquistados pelo municpio e pela prefeitura. Devem considerar itens mensurveis, variveis coerentes, prazos definidos (curto, mdio e longo prazo), resultados viveis e acima de tudo no estar vinculado ao tempo de mandato de um determinado governo local. A relao dos objetivos municipais pode ser organizada por eixos temticos municipais que interessam a
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cidade devendo considerar a viso da cidade, as vocaes da cidade e os valores da cidade e dos cidados. As diretrizes da administrao municipal so mais relacionadas prefeitura e as atividades de responsabilidade da administrao local. Para formulao de tais diretrizes essencial a prefeitura: relatar a sua misso, ou seja, qual o propsito para o qual a prefeitura existe; as atividades municipais definem ou revisam as principais atividades da prefeitura relacionadas com as prestaes de servios fundamental ter cincia das atividades municipais; as polticas municipais so as regras gerais de administrao local, obedecem a uma direo, a um conjunto de objetivos que formam determinados programas de ao, as polticas podem ser estabelecidas pela gesto local, solicitadas pela comunidade e tambm podem ser impostas por fatores externos ou pelos governos estadual e federal; os procedimentos operacionais relatam detalhadamente como as polticas municipais sero elaboradas ou executadas no nvel operacional e tambm os recursos necessrios para sua implementao. 4.4.3 Estratgias e Aes Municipais Essa fase do planejamento estratgico municipal trabalha-se com dois vetores importantes: as estratgias e as aes. As estratgias municipais so as atividades que procuram atender aos objetivos municipais definidos pelo municpio, considerando a sua viso,as suas vocaes e os seus valores, ou seja, deve-se considerar o que o municpio determina faze ou no fazer. O pesquisador Mintzberg (1987) apud Rezende (2005) define estratgia como uma forma de pensar no futuro, integrada no processo decisrio,com base em um procedimento formalizado e articulado de resultados e em uma programao. Rezende (2005, p. 91) afirma que a elaborao
[...] das estratgias municipais de forma arbitrria, imparcial e esttica vem sofrendo crtica h muito tempo, carecendo de um processo mais dinmico, coletivo, criativo, participativo, integrado e de aprendizado constante com foco nos anseios do municpio, onde as atitudes dos muncipes, a cobrana dos stakeholders e a postura dos gestores locais so fundamentais no planejamento estratgico municipal.

A formulao das estratgias municipais um dos aspectos mais importantes que o municpio e os muncipes enfrentam na elaborao do planejamento estratgico municipal. Segundo Oliveira (1999) apud Rezende (2005) alguns aspectos devem ser considerados anteriormente como: o municpio, a prefeitura, seus recursos, seus pontos fortes, fracos, bem como as demais variveis descritas nas diretrizes e nas anlises estratgicas; o meio ambiente em sua constante mutao e com suas oportunidades e ameaas; a integrao entre o municpio e seu ambiente visando melhor adequao possvel, inserindo neste aspecto e amplitude da viso e da vocao da cidade. Para Pfeiffer (2000, p. 13), partindo da suposio
[...] de que nunca ser possvel tratar todos os problemas existentes ao mesmo tempo, e com a mesma intensidade, uma anlise pode mostrar que medidas tm carter estratgico, ou seja, que questes fundamentais afetam uma organizao ou um municpio. A estratgia que deve ser elaborada implica na necessidade de definir prioridades e de se encontrar os meios para eliminar ou diminuir os obstculos ou ameaas. Isso significa que estratgia sempre tem a ver com opes, selees e decises. Essas decises so em favor de uma ou mais opes, e, com isso, necessariamente contra outras.

Posteriormente as aes municipais detalharo quais as estratgias do municpio sero elaboradas na prtica, as estratgias devem ser descritas de forma sucinta e as aes de forma detalhada. As aes municipais oportunizam as diversas possibilidades para realizar as estratgias municipais, levando em conta as suas viabilidades (financeiras e no financeiras), os recursos, as leis e, acima de tudo, a necessidade da vontade da comunidade local. Conforme o autor Rezende (2005) o processo de elaborao das aes municipais exige planos de trabalho, pois a estratgia sem ao nada significa. As estratgias municipais exigem sua transformao em aes municipais e, como conseqncia, resultados municipais. As aes municipais podem ser expressas em programas municipais, que por sua vez se constituem em instrumentos de organizao da atuao governamental, podendo tambm ser considerados como aes oramentrias, classificadas como projeto quando estiver limitada num determinado perodo de tempo e atividade quando tiver tempo indeterminado. 4.4.4 Controles municipais e gesto do planejamento O controle municipal uma funo do processo administrativo que, mediante a comparao com padres previamente estabelecidos, procura medir e avaliar o desempenho e o resultado das aes, com a finalidade de realimentar os tomadores de decises, de forma que possam corrigir ou reforar esse desempenho ou interferir em funo do processo administrativo, para assegurar que os resultados satisfaam s metas, aos desafios e aos objetivos estabelecidos. O produto final do processo de controle a informao e seus sistemas, que permitam constante e efetiva avaliao, afirma Oliveira (1999) apud Rezende (2005). Os objetivos dos controles municipais so a definio de padres e medio de desempenho, o acompanhamento, a correo de desvios e a garantia do cumprimento do planejamento estratgico municipal, tambm visa analisar como se desempenha determinada atividade do planejamento estratgico,avaliando seu resultado e proporcionando eventuais aes de mudanas. Segundo Rezende (2005, p.101), um bom sistema de controle
[...] permitir tambm se as anlises estratgicas realizadas estavam corretas. Se um planejamento foi corretamente executado, mas os objetivos pretendidos no foram alcanados, sinal de que muito provavelmente os problemas a serem resolvidos no estavam diagnosticados de maneira precisa.

Um sistema de controles municipais deve atender duas necessidades simultneas: as exigncias legais descritas na Constituio Federal e nas legislaes aplicveis ao setor pblico; e as necessidades de gesto da administrao municipal. O controle dos atos da administrao municipal obedece a regras gerais estabelecidas em trs documentos bsicos: a Constituio Federal de 1988 (e a respectiva Constituio Estadual da unidade da Federao a que pertena o municpio); Lei Orgnica do Municpio; e a Lei de Responsabilidade Fiscal. Essas regras so complementares por normativa da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda, do Tribunal de Contas da Unio e dos Tribunais de Contas Estaduais. Ao mesmo tempo em que a legislao exige certos controles sobre as aes da administrao pblica, necessita-se tambm de ferramentas que mensurem o desempenho da gesto municipal, como exemplo as auditorias municipais. Certo e Peter (1993) apud Rezende (2005, p. 106), escreveram que [...] as auditorias municipais podem se constituir de meios efetivos de controles municipais. A medio do desempenho municipal, a comparao do
desempenho municipal com padres predefinidos e as aes corretivas podem se constituir em etapas integradas de controle municipal.

Os mtodos para medir a auditoria do municpio e da prefeitura so basicamente os qualitativos e quantitativos. No mtodo qualitativo so abordadas questes relacionadas compareceres acerca dos objetivos municipais, estratgias municipais, polticas municipais, gastos e investimentos municipais, servios municipais, operaes municipais, atividades locais, bem como outros diversos ndices no numricos. Nas medies quantitativas as avaliaes municipais resultam em dados resumidos numericamente e organizados antes que as concluses sejam traadas. O autor Rezende (2005) afirma que
[...] a comparao do desempenho municipal com padres predefinidos compara as medies de desempenho do municpio e da prefeitura com duas marcas de desempenho estabelecidas: objetivos municipais e padres municipais. Os objetivos municipais so simplesmente as relaes entre os componentes das diretrizes municipais. Os padres municipais so desenvolvidos para refletir os objetivos do municpio e da prefeitura, constituindo marcos que indicam nveis aceitveis de desempenho do municpio e da prefeitura.

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importante ressaltar que aps a implementao dos mecanismos de comparao e medio de desempenho a prefeitura pode estabelecer um sistema de controle municipal para medir as aes do municpio por meio de indicadores, que devem contribuir com a medio, com o acompanhamento e com a avaliao das aes municipais. Na seleo dos indicadores importante o entendimento do que se quer medir, das informaes que se quer gerar e dos conhecimentos que se quer compartilhar. Os sistemas de informao e os sistemas de conhecimento so relevantes meios de controles do planejamento estratgico municipal. Como conceito, os sistemas de informao so o conjunto de partes que geram informaes para os controles municipais. Tm como maior objetivo o apoio nos processos decisrios do municpio e da prefeitura, e o seu foco esta direcionado aos servios municipais. Genericamente, os sistemas de informao podem ser classificados como operacional, gerencial e estratgico, segundo o critrio de suporte a deciso nas organizaes (REZENDE, 2005a). Os sistemas de informao operacionais contemplam o processamento de operaes e transaes rotineiras e quotidianas, incluindo seus respectivos procedimentos; os sistemas de informao gerencial contemplam o processamento de grupos de dados das operaes e transaes operacionais, transformando-os em informaes agrupadas para gesto e; os sistemas de informao estratgicos contemplam o processamento de grupos de dados operacionais e transaes gerenciais, transformando-os em informaes estratgicas. Juntamente com os sistemas de informao surgem os sistemas de conhecimento que manipulam os conhecimentos das pessoas do municpio e percepes humanas, cenrios de informaes. Rezende (2005a) acrescenta afirmando que a gesto do conhecimento permite compartilhar as melhores prticas mediante a troca de informaes, o compartilhamento dos saberes e a distribuio do conhecimento nos municpios e nas prefeituras. A tecnologia da informao, o governo eletrnico e seus recursos computacionais so relevantes meios de controle do planejamento estratgico. Rezende (2005a) afirma que a tecnologia da informao pode ser entendida como o conjunto de recursos computacionais para manipular dados e gerar informaes e conhecimentos. Os sistemas de informao, os sistemas de conhecimento e a tecnologia da informao podem contribuir com os controles e a gesto pblica como ferramenta que auxiliam os respectivos gestores na elaborao de objetivos, estratgias, decises e aes municipais. O planejamento estratgico municipal um projeto e, como tal, deve ser iniciado, controlado e encerrado. Num primeiro momento a gesto do planejamento estratgico municipal comea quando a elaborao da primeira atividade do projeto. Num segundo momento, a gesto acompanha o desenvolvimento de todo o projeto. No terceiro e ltimo momento, reinicia-se imediatamente aps o seu encerramento, como um processo cclico e dinmico. Em muitas prefeituras, as atividades de encerramento do planejamento estratgico municipal esto relacionadas com a concluso de sua documentao, com a sua ampla divulgao e com a aceitao do projeto pelos muncipes, gestores locais e demais interessados na cidade. De acordo com Rezende (2005) o planejamento estratgico municipal se constitui em atividades complexas, desafiadoras e inovadoras nos municpios, principalmente porque procura organizar os diferentes e divergentes anseios dos muncipes, dos gestores locais e dos demais interessados na cidade. Para tanto, um instrumento de gesto se faz necessrio para lidar com os recursos humanos, materiais, financeiros e tecnolgicos que so requeridos pelo planejamento estratgico municipal. 3 METODOLOGIA A metodologia utilizada para realizar o trabalho foi uma pesquisa bibliogrfica a diversas obras, peridicos e publicaes relacionadas ao assunto. Foi realizada uma pesquisa de campo/exploratria, descritiva, com a realizao de entrevistas semi-estruturadas aos Secretrios Municipais e/ou Prefeitos, com uma amostra de 28 de uma populao de 28 Prefeitos e Secretrios municipais dos Municpios pertencente ao Conselho Regional de Desenvolvimento da Regio Centro. A pesquisa caracteriza-se por ser exploratria, e tambm foi realizada uma pesquisa de campo onde buscou-se a realidade atual dos mtodos do planejamento da administrao pblica, com isso ter-se- descries precisas da situao pesquisada. Foram quantificados os percentuais que iro apresentar os resultados para a base da concluso. 4. ANLISE DOS RESULTADOS A pesquisa realizada na bibliografia especifica do planejamento estratgico municipal (PEM) e nos municpios pesquisados mostrou os fatores que influenciam na elaborao do (PEM) e como ele desenvolvido, transpareceu tambm como se aplica o PEM no oramento municipal e os aspectos necessrios para o desenvolvimento das metodologias utilizadas na formulao do PEM. Constata-se, conforme Grfico 2, que dos vinte oito municpios pertencentes ao COREDE Centro, apenas dois municpios utilizam ferramentas de PEM alm dos exigidos por Lei (PPA, LDO, LOA, Plano Diretor), tais ferramentas constituem-se por reunies de anlises de micro e macroambiente bem sistematizados e institucionalizados, fruns de discusso sobre as diretrizes da cidade onde resume-se os valores, a vocao e os objetivos da cidade, e rgos de controle das aes governamentais. O pesquisador acredita quer tal fato acontece por ser o PEM uma nova tendncia da administrao pblica municipal, e pelo despreparo dos agentes pblicos que formulam as polticas pblicas nos municpios e que deixam as questes de desenvolvimento de processos financeiros e administrativos sempre em segundo plano nas prioridades de Governo.

Grfico 2 Perspectiva de utilizao de ferramenta de Planejamento Estratgico Municipal pelos municpios do COREDE Centro; Fonte: Elaborado pelo Autor.

Analisando a forma como os municpios utilizam as ferramentas administrativas de gesto e os instrumentos legais de planejamento percebe-se que a
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estrutura atual na grande maioria das prefeituras pesquisadas no passa do modelo tradicional. Detectou-se tambm que em 27 municpios os agentes pblicos municipais partem do plano de governo (apresentados aos muncipes nas eleies municipais) a construo das diretrizes estratgicas contidas no plano plurianual municipal. Sabe-se que tais planos de governo possuem uma srie de fatores que no condizem com os princpios e tcnicas do planejamento estratgico, como por exemplo, a concepo de elaborao participativa, sabe-se tambm que esses planos de governo abrangem todos os problemas dos municpios sem classific-los como estratgicos ou no. O problema dessa prtica comea a se materializar quando o plano de governo passa a ser efetuado no Plano Plurianual e depois mais adiante na Lei de Diretrizes Oramentria e na Lei Oramentria Anual, que onde a sua execuo se torna invivel por uma srie de fatores, entre os principais esta a falta de recursos financeiros para suas realizaes. Acontece frequentemente de municpios terem planos plurianuais que abranjam todas as demandas dos municpios, e muitas vezes existem empecilhos de execuo em funo de recursos disponveis e/ou da lei de responsabilidade fiscal. Em geral, o inicio do planejamento municipal tradicional, que o plano de governo, elaborado de maneira a atender a necessidade dos muncipes e no das possibilidades e critrios estratgicos do municpio, muito menos elaborados de maneira transparente e participativa, congregando os setores de influncia da cidade (stakeholders), muitas vezes antes de assumir a gesto do municpio os agentes polticos desconhecem totalmente as finanas municipais fazendo com que realmente seu plano de governo no passe de uma carta de intenes. Matus apud West (2003) ratificam que o planejamento moderno , ou deveria ser a principal ferramenta de trabalho do poltico. Mas os polticos no sabem que no sabem e, portanto, ainda no podem aprender. Considerar as caractersticas regionais na formulao do PEM de fundamental importncia, pois atravs de tais avaliaes oportuniza-se explorar e se adaptar as tendncias regionais, abrindo-se assim espao para ganhos para o municpio, est-se referindo aqui de questes econmicas-scio-culturais.

Grfico 4 Perspectiva de utilizao das caractersticas regionais na formulao do Planejamento Estratgico Municipal pelos municpios do COREDE Centro; Fonte: Elaborado pelo Autor.

O Grfico 4 ilustra uma brusca distoro do discurso com a prtica, pois no momento da aplicao do questionrio cem por cento dos agentes municipais concordaram com a importncia de considerar os aspectos regionais na elaborao do planejamento estratgico. Mas, o que se verificou, que apenas dois municpios dos vinte oito estudados consideram os aspectos regionais na formulao das diretrizes estratgicas (formulao do PPA) do seu municpio. A viso de longo prazo, o que o municpio quer ser no futuro de uma forma institucionalizada e no temporal (dependente dos mandatos) devem, em funo de lei, estar contida no Plano Diretor municipal. Dessa forma constatamos no Grfico 5 que apenas cinco municpios possuem de maneira formal os rumos do futuro e vinte trs no possuem o Plano, isso no significa que todos os cinco municpios executem o Plano de maneira institucional e obedecendo os processos do planejamento estratgico (ver anlise do grfico 6).
Grfico 5 Total de municpios pertencentes ao COREDE Central que possuem ou no Plano Diretor; Fonte: Elaborado pelo Autor.

Grfico 6 - Municpios que utilizam mtodos de avaliao de desempenho institucionalizados; Fonte: Elaborado pelo Autor.

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Preocupado em quantificar as prefeituras que avaliam os seus governos, de maneira sistmica e sistematizada, tanto do ponto de vista de cumprir com as determinaes legais (PPA, LDO, LOA, LDR, Plano Diretor) como tambm usufruir das informaes para readequar e reformular as aes positivas e negativas da gesto, apresentou-se tal questionamento aos agentes pblicos responsveis e concluiu-se que vinte sete prefeituras municipais das vinte oito pertencentes ao COREDE Centro (Grfico 6) no possuem nenhum rgo institucional que avalie as polticas implementadas pelo municpio. A prefeitura que institucionalizou os mtodos de avaliao, alm dos processos de planejamento estratgico, criou o Escritrio da Cidade que possui como competncias: Estabelecer as diretrizes do desenvolvimento urbano e ambiental, planejar e ordenar o uso e ocupao do solo, o parcelamento, a atividade edilcia do Municpio, atravs da elaborao, monitoramento e reviso de planos, programas e projetos, visando a permanente atualizao; Gerenciar a normatizao necessria ao planejamento urbano; Implementar programas e projetos atravs da aplicao dos instrumentos de ordenao do solo urbano e da promoo de convnios ou acordos pblicos e privados; Sugerir a formulao das leis especficas sobre todos os instrumentos urbansticos que constam deste Plano; Produzir, coletar, analisar, consolidar, organizar e atualizar as informaes essenciais ao processo de desenvolvimento social, econmico e urbano ambiental do Municpio; Acompanhar a implementao do Plano Plurianual do Municpio; Acompanhar a implementao da Lei de Diretrizes Oramentrias do Municpio; Coordenar e consolidar a elaborao, bem como a acompanhar a implementao do Oramento Anual do Municpio; Propor e coordenar uma Poltica de Desenvolvimento Integrado, com viso de longo prazo para o municpio; Articular polticas e aes com os rgos governamentais e no governamentais, estabelecendo formas de integrao entre os mesmos; Gerir os recursos oriundos do Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano Ambiental; Monitorar os recursos oriundos da outorga onerosa do direito de construir e a aplicao da transferncia do direito de construir; Impulsionar, deliberar e acompanhar a implementao das Operaes Urbanas Consorciadas. Tal realidade apresentada vem a ratificar a afirmao j realizada de que as gestes pblicas municipais no priorizam o desenvolvimento das polticas administrativas nos seus governos. Essa constatao serve de contraponto ao discurso dos agentes pblicos municipais, que sem exceo, concordam que de fundamental importncia avaliar as prticas do Governo bem como a execuo das diretrizes estratgicas estabelecidas no plano plurianual e suas ramificaes (LDO e LOA). Rezende (2005) ratifica a afirmao de que um bom sistema de avaliao permite verificar se um planejamento foi corretamente executado, alm de atender a duas necessidades simultneas: as exigncias legais descritas na Constituio Federal e nas legislaes aplicveis ao setor pblico; e as necessidades de gesto da administrao municipal. Para que o sistema de avaliao do planejamento estratgico funcione com eficcia so necessrios alguns requisitos: o processo tem que ser pblico e transparente, interna e externamente, para que os resultados do planejamento sejam plenamente conhecidos; tem que ser sistemtico, e os critrios de avaliao devem ser conhecidos antes do processo; os mtodos de avaliao institucional e individual devem ser baseados no monitoramento dos resultados e; no deve estar limitado apenas avaliao de recursos oramentrios.
Grfico 7 Diviso da arrecadao fiscal brasileira 2003; Fonte: Confederao Nacional dos Municpios.

No ano de 2003, segundo a Confederao Nacional dos Municpios (grfico 7), a repartio dos tributos brasileiros foi de 64% para a Unio, 23% para os Estados e apenas 13% para os Municpios. A realidade das finanas dos municpios brasileiros, de acordo com dados da Secretaria da Receita Federal, de extrema falta de recursos para investimentos e desenvolvimentos de projetos de demandas locais, tornando assim o Estado e a Unio fonte de recursos para os municpios. Baseado nessa realidade constatou-se que nenhum municpio leva em considerao as diretrizes estratgicas de investimentos da Unio e do Estado no momento de execuo do seu planejamento, ou seja, a formulao das diretrizes estratgicas dos municpios muitas vezes no condiz com as prioridades de investimentos do Estado e da Unio, fazendo com que muitas vezes os agentes municipais desvirtuem dos seus planejamentos para no perder a oportunidade de arrecadar verbas. Todos os entrevistados concordam que o carter poltico, que muitas vezes predomina na ao das gestes pblicas, o maior desafio a ser superado para uma aplicao adequada de planejamento estratgico, pois geralmente nas anlises da situao do municpio incluem todos os aspectos da cidade (sociais, econmicos, ecolgicos etc.), pois todas as reas encontram-se problemas, logo, todos eles se encontram no plano. Seguem no planejamento descries gerais do que pretende fazer, e na maioria dos casos ignora-se a viabilidade e, sobretudo, a questo sobre se um tema ou no estratgico. Com isso, os planos so sobrecarregados com temas e no se distinguem significativamente dos antigos plano de governo e tantos outros instrumentos de orientao administrativa usados em governos anteriores. Analisando a maneira como os municpios desenvolvem os seus processos de elaborao das diretrizes estratgicas e como eles so desenvolvidos, detecta-se algumas falhas se comparados com o modelo de planejamento estratgico municipal sugerido pelo autor Rezende (2005), portanto partindo do
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principio que tal obra vasta e completa acerca do assunto abordado (vide Fundamentao terica, tpico 2.6 Viso contempornea do planejamento estratgico municipal e suas metodologias) entende-se que se deva assumi-la como referncia de elaborao e desenvolvimento dos processos de implementao do PEM. 5 CONCLUSES E SUGESTES Constata-se que os municpios pertencentes ao COREDE Central na sua grande maioria no utilizam o planejamento estratgico como ferramenta de gesto, pois no possuem nem executam de maneira institucional e nem sistmica os processos que compe as fases de anlises estratgicas, diretrizes estratgicas, estratgias e aes municipais, e controles municipais e gesto do planejamento. A partir das anlises comprovou-se em parte a hiptese de que os municpios no consideram a conjuntura regional na formulao das diretrizes estratgicas contidas nos seus planos plurianuais, pois apenas dois municpios dos vinte seis estudados realizam tal considerao. Observa-se tambm que as administraes municipais com exceo de um municpio no possuem setores encarregados de desenvolver os processos de planejamento estratgico, principalmente as fases de anlises estratgicas e controles municipais e gesto do planejamento, ou seja, apenas um municpio institucionalizou os processos que compem o planejamento estratgico, tal ao deu vida autarquia chamada de Escritrio da Cidade. Constatou-se que os vinte oito municpios estudados no consideram as diretrizes estratgicas (plano plurianual) da Unio e do Estado na elaborao das suas diretrizes, tal fato acarreta na quase que total incapacidade de planejar os investimentos em infra-estrutura no municpio, pois a situao desses de total descapitalizao, tornando o Estado e a Unio os grandes investidores em infra-estrutura municipal, mas o fazem de acordo com as suas diretrizes estratgicas. Outra varivel detectada como prejudicial ao planejamento estratgico municipal o fator poltico, todos os entrevistados concordaram que esta varivel predomina nas aes da administrao pblica. Necessrio ressaltar que o tema abordado possui escassas publicaes por ser recentemente abordado de forma mais tcnica e acadmica e por reproduzir ainda pouco interesse por parte dos agentes pblicos responsveis pelas administraes pblicas municipais. Entretanto, o que fica como sugesto para trabalhos futuros o aprofundamento em estudos que viabilize a vinculao das diretrizes estratgicas municipais com a Estadual e Federal. Sugere-se tambm aos agentes pblicos municipais que passem a implementar (at de maneira gradual) algum modelo de planejamento estratgico municipal que possua abrangncia sistmica dos processos de PEM. E a qualidade no relacionamento do PEM com os processos administrativos pblicos municipais. Diminuir as influncias polticas nas decises estratgicas, e nos processos operacionais caracterizam outra sugesto aos agentes pblicos. Contudo acredita-se que toda e qualquer transformao deva ser de forma gradual e constante, e sugere-se que qualquer tentativa, desde a mais simples no sentido de aproximar a administrao pblica a um modelo mais tcnico e profissional seja positivo. 6 REFERNCIAIS BIBLIOGRFICOS ALMEIDA, Martinho Isnard Ribeiro de. Manual de planejamento estratgico: desenvolvimento de um plano estratgico com utilizao de planilhas Excel. So Paulo: Atlas, 2001. ANDRADE, Nilton de Morais. Planejamento governamental para municpios : plano plurianual, lei de diretrizes oramentrias e lei oramentria anual. So Paulo: Atlas, 2005. ANSOFF, H. Igor, McDonnell, Edward J. Implantando a administrao estratgica. 2. ed. So Paulo: Atlas, 1993. BRASIL, Constituio (1988). art. 166, 4: Lex: legislao federal e marginalia. Disponvel em: <http://www.tsf.gov.br>. Acesso em: 28 mar. 2006. 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Planejamento estratgico municipal: empreendedorismo participativo nas cidades, prefeituras e organizaes pblicas. Rio de Janeiro: Brasport, 2005. WEST, Marcos Antonio Moreira. Planejamento Estratgico: A influncia da TI da Anlise de Stakeholder na implementao de Estratgias Pblicas. Dissertao de Mestrado Curso de Ps-Graduao em Engenharia de Produo, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianpolis, 2003.
[1]

Aes permanentes da Administrao Pblica, que no se referem manuteno de suas atividades, como programas sociais ou prestao de servios pblicos, a serem includas no Plano Plurianual.

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