Universidade de Braslia UnB

Instituto de Cincia Poltica - IPOL

Programa de Mestrado em Cincia Poltica








Quanto de Qu?
O Debate Terico e os Estudos de Democratizao.





LEONARDO BARRETO
Mestrando em Cincia Poltica
Universidade de Braslia






Braslia/DF
2006


Leonardo Barreto






Quanto de Qu?
O Debate Terico e os Estudos de Democratizao







Dissertao apresentada como requisito
parcial para a concluso do curso de
mestrado strictu sensu em Cincia Poltica
pela Universidade de Braslia. Professora
Orientadora: Lcia M. Avelar












Braslia/DF
2006
Leonardo Barreto




Quanto de Qu?
O Debate Terico e os Estudos de Democratizao




Dissertao apresentada como requisito
parcial para a concluso do curso de
mestrado strictu sensu em Cincia Poltica
pela Universidade de Braslia. Professora
Orientadora: Lcia M. Avelar.



Braslia, _____ de _________ de 2006.



Banca Examinadora


_________________________________________
Lcia M. Avelar
IPOL Universidade de Braslia

__________________________________________
Terrie R. Groth
IPOL Universidade de Braslia

___________________________________________
Snia M. Ranicheski
CEPPAC Universidade de Braslia

___________________________________________
Paulo Nascimento (suplente)
IPOL Universidade de Braslia

Dedico Elza, Branca, Zuca e

Messias. Avs, Mes e Pais.







AGRADECIMENTOS

Agradeo a Deus a possibilidade de aprendizado e crescimento. Universidade
de Braslia por oferecer e possibilitar tudo, mesmo com as dificuldades prprias de
nosso pas.

minha famlia, Messias, Vera, Aline, Bruno e J oo Pedro. Vocs so minha
fora, minha motivao, minha prioridade, meu alento. Obrigado pela ajuda,
ateno, exemplos e amor que me so oferecidos sem limites.

Aos meus amigos, os antigos e novos. Agradeo ao Valdir pela fidelidade de
sempre, ao Otaviano, Marconi e Giuliano pela torcida, conselhos, incentivos e
risadas. Graziela, por todo carinho vivido e ensinado. A todos meus
companheiros de travessia e parceiros do mestrado. Em especial a Cynthia,
Fernanda, Rogrio, Alexandre, Robertinho e Gabriel. Vocs so o que h de
melhor na Universidade.

Aos amigos de departamento Max, Dina, Everaldo, Carlcia e Daniel. Sem sua
dedicao, esforo, e pacincia a realizao do conhecimento no seria possvel.

Aos professores do IPOL, que fizeram da escolha profissional uma misso e s
podem ser definidos e explicados pelo sentimento de solidariedade e
compromisso que possuem com seus alunos, com o conhecimento, com a
instituio e as geraes futuras geraes. No h como medir o quanto de
doao e dedicao h em cada aula ministrada. Minha eterna gratido! Em
especial, agradeo aos professores Terrie Groth, Lus Felipe Miguel, Paulo
Nascimento e Ricardo Caldas, extremamente generosos comigo e com meu
trabalho. professora Snia Ranicheski, que to gentilmente aceitou colaborar
com a avaliao e discusso dessa dissertao.

Agradeo minha amada Isabel, que pela doura possui uma capacidade
inesgotvel e reanimar qualquer cansado, reavivar os desanimados e fazer sorrir
os emburrados. Te amo!

Por ltimo, mas com um profundo carinho e admirao, gostaria de agradecer
minha professora orientadora Lcia Avelar. Agradeo seus livros, discusses,
convices, exemplos, amizade e vitalidade. Sinto-me muito honrado por poder
compartilhar da sua trajetria, que irradia luz e fora. Em virtude de tanta
grandeza, apesar da dor que cerca esse momento, ningum duvida que voc ir
renascer! Alm de amiga e tutora, s fonte de inspirao. Muito obrigado!






































Queria entender do medo e da
coragem, e da g que empurra a gente
para fazer tantos atos, dar corpo ao
suceder. O que induz a gente para ms
aes estranhas, que a gente est
pertinho do que nosso, por direito, e
no sabe, no sabe, no sabe! (...)

O real no est na sada nem na
chegada: se dispe para a gente no
meio da travessia.

GUIMARES ROSA


RESUMO


Essa dissertao contextualiza os estudos de democratizao dentro do
debate terico das tradies procedimental e participativa de democracia.
Objetiva-se verificar qual o paradigma majoritrio e a influncia de escolas
distintas na construo das medidas de democracia. O trabalho realiza a
discusso terica sobre o modelo procedimental a partir das contribuies de
Schumpeter e Weber, enquanto a opo participativa ressalta Rousseau e
Pateman. Analisa-se a presena dessas duas vises na cincia poltica e nos
estudos de avaliao e monitoramento das democracias novas realizadas
pelos institutos Latinobarmento, Freedom House e PNUD.

Palavras-chave: Democracia. Teoria Democrtica. Indicadores. Transio
Democrtica. Medidas de Democracia. PNUD. Freedom House. Latinobarmetro.
Transitologia. Participao Poltica. Democracias Novas.






















ABSTRACT
This report puts the studies on democratization in the context of theoretical debate
upon procedural and participatory democracy tradition. The purpose of the report is
to find out which is the majority paradigm and the extent to which different schools
affect the building up of democratic procedures. The way of achieving those
findings consists of a theoretical comparison between procedural and participatory
models. The relevant information for this study came from the scientific
achievements of Schumpeter and Weber and from Rousseau and Pateman
respectively. This study offers an analysis of how both procedures are found in the
scope of Political Science, as well as in process of evaluation and follow up of new
democracies studies carried out by the Latinobarmento Institute, the Freedom
House Institute, and UNPD.

Key-words: Democracy. Democratic Theory. Democratic Transition. Measures.
Transitology. Measures of democracy. UNPD. Freedom House. Latinobarmetro.
Political Participation. New Democracies.















LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

PNUD Programa das Naes Unidas para Desenvolvimento
FD Freedom House


LISTA DE TABELAS

Tabela 1 O Alto Preo da Democracia Participativa 44
Tabela 2 Critrios de Democracia de Robert Dahl 67
Tabela 3 Resultados da Democracia (Latinobarmetro) 89
Tabela 4 Suporte Democracia (Latinobarmetro) 91
Tabela 5 Atitudes Frente Poltica (Latinobarmetro) 92
Tabela 6 Direitos Civis (PNUD) 93
Tabela 7 Direitos Civis (Latinobarmetro) 94
Tabela 8 Direitos Civis (FD) 95
Tabela 9 ndice de Democracia eleitoral (IDE - PNUD) 96
Tabela 10 Direitos Polticos (FD) 97
Tabela 11 Direitos Polticos (FD) 99
Tabela 12 Partidos Polticos e a Democracia 101
Tabela 13 Outros Indicadores de Cidadania Poltica (PNUD) 102
Tabela 14 - Participao Cidad (PNUD) 102
Tabela 15 Direitos Sociais (PNUD) 103




SUMRIO


INTRODUO 01
1. DEMOCRACIA PROCEDIMENTAL 10
A Democracia Emprica 10
A Hegemonia de Schumpeter 13
A Opo Metodolgica Weberiana e os Tipos Ideais de Democracia 22
2. DEMOCRACIA PARTICIPATIVA 30
A Doutrina Clssica de Democracia 30
A Participao Poltica 41
O Valor da Igualdade 50
3. DEMOCRATIZAO 55
Democratizao 55
Democratizao =Transio +Consolidao 60
Democracia e Cidadania Integral 69
4. MEDINDO A DEMOCRACIA 76
Medidas de Democracia 77
Relatrios de Avaliao de Democracias 84
Variveis de Democracia Procedimental e Participativa 88
CONCLUSO 105
REFERNCIAS 109






Introduo
Apresentao

Os processos de redemocratizao ocorridos entre as dcadas de 70 e 90
na Amrica Latina, Leste Europeu, sia e Rssia deram origem a uma categoria
de classificao de regimes polticos, que foi chamada pela cincia poltica de
democracias novas. Segundo Weffort (1992), essa denominao utilizada para
designar pases que passaram recentemente pelos estgios autoritarismo-
transio-democracia. As transformaes das formas de governo desses pases
ensejaram a formao de um campo de estudo especfico da poltica, cujo objeto
de pesquisa constituiu-se das condies necessrias para a instituio e a
conservao da autoridade democrtica.

Democratizar significa tornar algo democrtico. Dessa forma, no mbito dos
estudos de democratizao, o primeiro desafio definir o objeto desse processo e
o que se entende por democracia. Apesar de distintos, os dois problemas so
interligados. Qualquer concepo especfica de democracia carrega em si a
delimitao da realidade que se pretende transformar ou observar. Por exemplo, a
democracia social est associada a polticas de redistribuio econmica, a
democracia procedimental refere-se s regras de escolha de governantes e a
democracia participativa enfatiza o acesso de cidados comuns s esferas de
deciso poltica.
1

A democracia no pode ser considerada uma construo coesa. H
divergncias quanto sua definio, s suas instituies, sua finalidade, suas
condies de existncia e aos direitos e liberdades polticas reservados aos
indivduos. A democracia surge e ressurge em vrios discursos e contextos,
assumindo formas diferentes e, muitas vezes, antagnicas. H a democracia dos
clssicos, dos antigos, dos modernos. H modelos democrticos deliberativos,
procedimentais, eleitorais, participativos e comunitaristas, entre outros. A ideologia
democrtica exerce sua hegemonia no Ocidente, embora no haja concordncia
em torno do seu significado.

Portanto, cabe a pergunta: que tipo de modelo as novas democracias
esto desenvolvendo? E como elas esto se saindo? A cincia poltica tem-se
debruado sobre essas questes. No incio da dcada de 90, constituiu-se uma
disciplina voltada exclusivamente para o estudo dos processos de
democratizao. Atualmente existe vasta literatura sobre o assunto e conta-se
com um aparato metodolgico prprio e com instituies de pesquisas voltadas
somente para o acompanhamento e monitoramento das novas experincias
democrticas.

Em grande medida, as respostas sobre o tipo e o desempenho obtido pelas
democracias novas so determinadas pelo entendimento que a cincia poltica
desenvolveu sobre a democracia. A opo terica realizada pela disciplina delimita
o objeto de observao e influencia o diagnstico sobre o desenvolvimento dos
2
novos regimes. Dessa forma, a discusso sobre a democracia ganhou um forte
aspecto normativo, cuja pergunta : qual concepo de democracia se deve
adotar? A escolha de um ou outro contedo de democracia implica a incorporao
de um conjunto de axiomas especficos e o privilgio de alguns aspectos da
realidade em detrimento de outros.

No fcil identificar as partes envolvidas dentro do debate democrtico
atual, tendo em vista a pluralidade de modelos. Pode-se eleger, de maneira
arbitrria, pelos menos cinco vertentes principais que so comumente discutidas:
o modelo liberal/procedimental, o participativo, o multiculturalista, o deliberativo e o
republicano cvico. Entretanto, h uma polarizao maior que parece, inclusive,
conter essa diversidade de perspectivas. Miguel (2002) afirma que, de modo geral,
o debate sobre o conceito de democracia possui dois lados. O primeiro relaciona o
termo democracia aos regimes eleitorais inspirados no modelo anglo/americano,
formados a partir de um conjunto de regras que regulam a disputa poltica em
torno do voto do cidado. O segundo concebe a democracia mais prxima do seu
sentido clssico, qual seja, a participao da maioria da populao no processo de
tomada de decises pblicas e enfatiza o papel do cidado comum.

As duas tradies de modelos, procedimental e participativo, influenciam de
forma diferenciada a concepo que a cincia poltica possui da democracia.
Conseqentemente, contribuem para a produo de anlises e representaes
diferentes do processo de desenvolvimento da nova organizao poltica adotada
nos pases de democratizao recente.
3

Dessa forma, delimita-se de forma geral o objeto de estudo desenvolvido
nesse trabalho, qual seja, a contribuio dos modelos de democracia
procedimental e participativo sobre os estudos de democratizao. De maneira
mais especfica, deseja-se identificar quais aspectos, instituies e formas as
democracias novas devem desenvolver segundo essas duas concepes tericas
e sua correspondncia com as pesquisas de acompanhamento e monitoramento
dos processos de democratizao desenvolvidas pela cincia poltica.

Problema de Pesquisa

O problema de pesquisa abordado o seguinte: como os modelos de
democracia procedimental e participativa inserem-se nos estudos de
democratizao?

Objetivos

O objetivo geral desta pesquisa debater a influncia que os modelos
procedimental e participativo de democracia exercem nos estudos de
democratizao. Os objetivos especficos so (1) organizar o debate democrtico
entre os dois modelos de democracia; (2) delimitar o campo especfico da cincia
poltica dedicado aos estudos de democratizao; (3) analisar a correspondncia
existente entre cada tradio de democracia e a seleo dos indicadores
necessrios sua verificao emprica; e (4) classificar as variveis produzidas
4
pelos trabalhos de avaliao e monitoramento da democracia Latinobarmetro,
Freedom House e Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)
de acordo com sua proximidade das escolas procedimental ou participativa.

Relevncia do Estudo

Segundo Reis (1984), o objeto de estudo da cincia poltica resume-se na
instituio e conservao da autoridade democrtica. O debate democrtico
compreende o iderio liberal do controle do poder e preservao da esfera privada
do indivduo frente ao Estado e a outros cidados, refere-se ao problema da
eficcia desse poder e diz respeito a quem so os sujeitos que decidem sobre os
fins coletivos que devem ser perseguidos pelo poder estabelecido.

A democracia estabelece-se como princpio organizador de toda atividade
poltica - seja ela institucionalizada ou no - e constitui-se como um fenmeno
multidimensional e dinmico. Para Weffort (1992), a principal caracterstica da
democracia seu permanente estado de mudana e busca do aperfeioamento e
da criao de novas instituies.

O aspecto dinmico da democracia retrata o contexto de disputa normativa
que existe em torno do termo. Nesse sentido, importante salientar que o
conhecimento cientfico no possui apenas um poder explicativo, mas exerce uma
grande fora legitimadora. Dessa maneira, a cincia poltica, dependendo das
suas referncias e dos valores assumidos pelos pesquisadores, pode servir de
5
instrumento ao debate democrtico para confirmar ou refutar uma viso que
pretende manter-se ou tornar-se hegemnica.

A cincia poltica desempenha um papel importante no desenvolvimento
das novas democracias, no apenas no que diz respeito produo de subsdios
para reformas institucionais, mas tambm para medir seu alcance e seus limites. A
identificao do conjunto de variveis mais relevantes presentes nos estudos
sobre democracia pode ajudar a qualificar as orientaes tericas subjacentes nas
pesquisas de democratizao. As abordagens competitivas compreendem
definies tericas e operacionais diferentes e refletem epistemologias distintas.
Dessa forma, importante ter uma viso ampla dos estudos de democratizao,
tendo em conta a pluralidade de valores que eles podem conter.

Metodologia e Estrutura do Trabalho

Este trabalho descritivo. Seu objetivo geral debater a influncia que os
modelos procedimental e participativo de democracia exercem nos estudos de
democratizao. Ele est organizado em quatro sees que realizam a discusso
terica e a observao emprica. As duas primeiras delimitam o debate conceitual
da democracia em duas vertentes, procedimental e participativa, respectivamente.
A terceira parte dedicada definio e localizao dos estudos de
democratizao no embate das duas tradies. Por ltimo, analisa-se os trabalhos
de avaliao e monitoramento de democracia produzidos pelo instituto
Latinobarmetro, pela organizao Freedom House e pelo Programa das Naes
6
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), classificando suas variveis de acordo
com os modelos tericos que foram definidos acima como democracia
procedimental e democracia participativa.

No primeiro captulo, apresentada a pesquisa bibliogrfica sobre a
corrente procedimental da democracia, a incorporao de cnones cientficos ao
estudo do fenmeno poltico e a tentativa de empreender uma teoria emprica da
democracia. Ressalta-se a contribuio de J oseph Schumpeter para a redefinio
do conceito de democracia, de governo do povo para governo aprovado pelo
povo. Por fim, descreve-se a importncia de Max Weber para a organizao e
instrumentalizao dessa corrente democrtica. O aparato metodolgico criado
pelo autor alemo permite o estudo isolado da poltica em relao a outros
campos da estrutura social, cria os tipos ideais e inaugura a possibilidade de
construir modelos comparativos na anlise poltica.

No segundo captulo, apresenta-se o estudo bibliogrfico da corrente de
democracia participativa. Tomou-se J ean J acques Rousseau como principal
intrprete da doutrina clssica de democracia, ressaltando a importncia da
participao poltica e da igualdade na formao da relao mantida entre o
indivduo e a comunidade poltica. Em seguida, apontaram-se os trabalhos de
Carole Pateman, C.B. Macpherson e Alessandro Pizzorno, que enfatizam a
importncia da participao na teoria poltica contempornea. Por ltimo, debate-
se o valor da igualdade na discusso participativista, a partir da teoria de justia
7
exposta por Nancy Fraser e da teoria de cidadania integral elaborada por
Guilhermo ODonnell.

O terceiro captulo realiza estudo exploratrio do campo de estudo da
cincia poltica denominado democratizao. A contextualizao histrica da
disciplina define-a como um conjunto de iniciativas recentes e bem estabelecidas,
voltadas para a observao da transio poltica de pases recm-sados de
experincias autoritrias, localizados principalmente na Amrica Latina e no Leste
Europeu. Foram descritas as principais caractersticas da transitologia, uma
linha de pesquisa que identifica a instalao e a institucionalizao do sistema de
competio poltica com o prprio fenmeno da democratizao. Posteriormente,
apresentou-se como contraponto proposta da transitologia, a concepo da
democratizao como um processo de construo de direitos polticos, civis e
sociais, segundo contribuio de T. H. Marshall e Guilhermo ODonnell. Ambos
compartilham a necessidade de construo de condies reais de igualdade para
conferir ao cidado autonomia de ao poltica.

O quarto captulo compreende o esforo emprico desse trabalho.
apresentada a anlise dos relatrios de avaliao e monitoramento de democracia
de trs instituies de pesquisa: o instituto chileno Latinobarmetro, a organizao
estadunidense Freedom House e o Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD). O objetivo perceber a correspondncia entre as
opes tericas e as variveis escolhidas para a verificao emprica da
democracia. Para tanto, realizou-se a leitura dos indicadores de cada relatrio e
8
sua classificao de acordo com a similaridade apresentada com as concepes
de democracia discutidas.






















9
Captulo 01 Democracia Procedimental

O objetivo deste captulo apresentar um estudo exploratrio sobre a teoria
procedimental da democracia. Sero abordados aspectos quanto ao seu
surgimento, sua denominao, suas principais caractersticas e autores. Para
tanto, o captulo est organizado em quatro sees: a primeira trata dos
primrdios do modelo procedimental, as experincias histricas que o inspiraram e
sua associao com o surgimento da cincia poltica. A segunda discute a
influncia de seus principais tericos e privilegia a contribuio de J oseph
Schumpeter. A terceira aborda a ascendncia metodolgica de Max Weber,
delimita e descreve seus traos e caractersticas.

A Democracia Emprica

A relao entre cincia poltica e democracia marcada por um
distanciamento do seu sentido clssico, qual seja, o governo do povo. Constituiu-
se um novo significado luz de uma forma de organizao poltica indita e
distinta da experincia grega, que passa a designar um sistema de regras
utilizadas para escolher lderes dirigentes, procedimentos para a constituio do
governo (Huntington, 1994: p.16).

Parte da explicao para a mudana de sentido encontra-se no processo de
profissionalizao da cincia poltica e sua fundao como disciplina autnoma.
Segundo Chilcote (1998), esse esforo caracterizado pela tentativa de incorporar
10
mtodos das cincias naturais investigao cientfica da poltica. Para tanto, a
cincia poltica adotou um modelo lgico-emprico, segundo o qual as afirmaes
s possuem significado se puderem ser verificadas empiricamente. Assim, sendo
o objetivo compreender e explicar a realidade, os problemas de pesquisa devem
se definidos a partir da observao das instituies existentes, a fim de aprimorar
seu funcionamento (Schwartzenberg, 1979).

Preocupados em melhorar as instituies existentes, todos crem
firmemente que os estudos polticos devem ter utilidade direta para a
ao poltica prtica. Mas, para poder reformar, necessrio primeiro
observar e conhecer os fatos. Isto , romper com a tendncia
precedente da filosofia ou da teoria poltica, que pregava o que devia
ser, em vez de descrever o que (Schwartzenberg, 1979: p. 22.).

Dessa forma, o distanciamento entre cincia poltica e pensamento poltico
transformou o estudo da democracia e fundamentou uma resignificao do termo.
Sartori (1994) afirma que a democracia possui um sentido literal claro (governo do
povo), mas que no corresponde sua real forma. Por sua vez, Dahl (2001)
considera que democracia uma denominao que os gregos encontraram para
definir sua forma de governo de cunho popular e outros nomes poderiam
classificar outras formas de governo baseadas de alguma maneira no povo. Por
exemplo, os romanos escolheram o termo repblica. Para Dahl, a democracia
poderia ser inventada e reinventada de maneira autnoma sempre que existirem
as condies adequadas. Por condio adequada, entende-se um povo livre de
interferncias exteriores e que adota uma lgica da igualdade (Dahl, 2001: p. 19-
20), abolindo diferenciaes entre os indivduos e conferindo o mesmo status
poltico a grande parte da populao. Em um segundo momento, Dahl (2005)
11
desiste de empregar o termo democracia, que deveria ser guardado para indicar
um sistema poltico que tenha, como uma de suas caractersticas, a qualidade de
ser inteiramente, ou quase inteiramente, responsivo a todos os seus cidados
(Dahl, 2005: p. 26). Em seu lugar, para classificar os regimes existentes, o autor
entende que seria melhor utilizar a palavra Poliarquia.

A nova definio de democracia, para ser obediente aos cnones
cientficos, deveria derivar da observao da realidade. A realidade escolhida para
ser descrita e oferecer um novo modelo/definio de democracia refere-se
experincia e ao sistema poltico anglo/americano. Segundo Sartori, esse modelo
nasce de um processo de crescimento histrico gradual e contnuo na sua maior
parte (Sartori: 1994: p. 78).

O Estado democrtico moderno um prosseguimento do Estado liberal
(Bobbio, 2000). A passagem histrica ocorre em funo das reformas eleitorais,
ocorridas no sculo XIX, que ampliaram o sufrgio e estenderam o direito de voto
maioria da populao, pelo menos parcela do sexo masculino. Portanto, a
representao poltica no o fato que caracteriza a nova manifestao da
democracia
1
, mas, sim, a participao popular no sistema eleitoral de escolha de
representantes. Nesse sentido, para localizar a data de nascimento da primeira
democracia moderna, Huntington utiliza dois critrios: a extenso do direito de
voto a, pelo menos, 50% da populao masculina e um governo escolhido em

1
Segundo Pitkin (1985), a representao nasceu muito antes, constituda em seus primrdios por
conselhos reais ou assemblias formadas por cavalheiros e burgueses que tinham a inteno de
promover seus interesses locais e controlar o poder do rei.
12
eleies peridicas. O primeiro pas a cumprir os dois critrios foi os Estados
Unidos, em 1826 (Huntington, 1994: p. 26).

A Hegemonia de Schumpeter

Sartori considera a democracia uma realidade dada e refuta outras
concepes que no se originem da experincia prtica ou que sejam apenas
meros exerccios tericos ou racionalistas, criadores de democracias imaginrias,
distanciadas demais da realidade para conseguir resolver os problemas que
surgem no mundo real (Sartori, 1994: p. 82).

Ao utilizar o termo grego para retratar regimes eleitorais existentes, Sartori
acredita ter chegado a uma concepo emprica da democracia, descritiva e
imune de valores. Entretanto, pode-se questionar o verdadeiro alcance do adjetivo
emprico. De certo, para eleger seu novo modelo ideal, selecionar as instituies
que deveriam ser observadas e escolher os casos para estudo e anlise, o autor
teve de utilizar algum amparo terico.

Taylor salienta que qualquer teoria poltica destaca os fenmenos
considerados aqueles que precisam ser explicados e os que so
relevantes para a explicao. Mais do que isso, no entanto, como
mostrou Taylor, tal seleo significa que no apenas algumas
dimenses so excludas por serem irrelevantes dimenses que
podem ser cruciais para outra teoria -, mas que as dimenses
escolhidas tambm sustentam uma posio normativa, uma posio
implcita na prpria teoria (Pateman, 1992: p. 26).

13
Miguel (2002) afirma que a opo de chamar democracia os regimes
eleitorais ocidentais contm um forte trao do pensamento elitista, e no est
isenta de valores e crenas sem qualquer comprovao emprica. Segundo o
autor, os principais tericos que influenciaram e constituram os dogmas da
definio emprica de democracia so Gaetano Mosca, Vilfredo Pareto, Robert
Michels e J oseph Schumpeter.

Segundo Bobbio, a tese elitista a primeira teoria cientfica da poltica
(Bobbio, 2004: p. 386). Mosca, Pareto e Michels generalizaram proposies
obtidas com a observao da histria poltica das sociedades e do estudo de caso
de um partido poltico. Entretanto, essa no a opinio de Miguel, que no v nos
trabalhos desses autores embasamento emprico suficiente para oferecer validade
cientfica s suas premissas principais.

Enquanto Pareto e Mosca no se detinham em casos concretos
(faziam grandes teorizaes e depois pinavam da histria os
exemplos que julgavam adequados), Michels adotava o percurso
inverso. A partir de um nico estudo de caso, o SPD, ele fez uma
grande generalizao (Miguel, 2002: p. 496).

A opinio divergente manifestada por Miguel pode ser considerada como
um indcio da presena de valores no arcabouo terico que sustenta a
democracia emprica. De qualquer maneira, os trs autores estabeleceram
pressupostos essenciais pesquisa poltica posterior: (1) a principal caracterstica
das relaes polticas travadas na sociedade a desigualdade; (2) toda e
qualquer sociedade foi, e ser sempre dividida em duas classes, quais sejam,
14
uma minoria, organizada e dominante, e outra maioria, desorganizada e
dominada; (3) a fora da minoria encontra-se em sua organizao, incrementada
pela interao de interesses comuns entre seus membros; (4) a pesquisa poltica
deve ser dirigida para o estudo da classe poltica, ncleo de todas as decises
pblicas; (5) os regimes polticos diferenciam-se de acordo com o perfil e modo de
organizao de suas elites dirigentes; (6) qualquer tentativa de organizao das
massas para o exerccio do poder poltico tende a se burocratizar e fracassar, na
medida em que produziro apenas novas oligarquias; (7) todas as formas de
governo reduzem-se ao domnio de oligarquias (Bobbio, 2004; Miguel, 2002).

Os pressupostos enumerados sustentam uma barreira intransponvel entre
o povo e o exerccio do poder poltico. Se, por um lado, resta a alternativa da
mobilidade social e da circulao das elites, permitindo a ascenso de algum da
classe dirigida ao ncleo dirigente, por outro, impossvel maioria tornar-se
classe dominante. Como essa situao pode conciliar-se com a democracia?

A resposta oferecida por Schumpeter (1961): deve-se mudar seu
contedo, de governo do povo a governo aprovado pelo povo (Schumpeter,
1961: p. 300). O objetivo da obra de Schumpeter oferecer fundamentos para
uma ciso na teoria democrtica. O autor sugere descartar as teorias construdas
sobre a ideologia do governo do povo (Schumpeter, 1961: p. 301), produzida por
radicais filosficos, e inaugurar um novo modelo, a partir de exemplos de naes
que normalmente so classificadas como democrticas.

15
H muitas razes para adotar essa soluo. Numerosas afirmaes
que fazemos usualmente a propsito da democracia se aplicariam a
todos os governos que contam com a lealdade da grande maioria do
povo ou, melhor ainda, da grande maioria de todas as classes do
povo (Schumpeter, 1961: p. 300).

Essa diviso foi reproduzida por vrios autores posteriores. Seus termos
contemporneos contrapem-se aos chamados modelos prescritivos de
democracia. Schumpeter atribui a estes um carter ideolgico, o status de f
religiosa. Suas premissas sobreviveriam apenas como ideais e bandeiras,
utilizadas em algumas situaes como instrumento de mobilizao nas disputas
pelo poder, aplicveis a comunidades muito pequenas, homogneas e com um
baixo grau de complexidade.

Schumpeter justifica seu modelo de democracia a partir da crtica ao ideal
de soberania popular preconizado pelo que ele classifica de tradio clssica de
democracia. Para o autor, a doutrina clssica entende a democracia como um
mtodo para chegar a decises polticas que atendam a um bem comum
estabelecido pela vontade do povo. Sua crtica concentra-se na dvida sobre a
capacidade efetiva do povo de produzir uma vontade autnoma, racional e que
traduza um bem que seja, de fato, comum a todos.

A primeira parte do seu argumento afirma que impossvel que indivduos
diferentes, sujeitos a estmulos diversos e com interesses distintos, cheguem a um
consenso acerca de um objetivo comum. Schumpeter acrescenta que, ainda que
isso acontecesse, as pessoas discordariam sobre os meios necessrios para
16
atingir a meta acordada. Miguel afirma que Schumpeter percebe uma sociedade
como um composto de indivduos sem a possibilidade de construo de vontades
coletivas (Miguel, 2002: p. 500). O autor estabelece uma contraposio com a
percepo do homem na doutrina clssica de democracia, na qual era
compreendido como ser naturalmente poltico, ou seja, detentor de uma
capacidade inata (ou que pudesse ser desenvolvida) de discutir e decidir sobre
assuntos relativos coletividade.

Em particular, ficamos ainda obrigados por necessidade prtica a
atribuir vontade do indivduo uma independncia e uma qualidade
racional que so absolutamente irrealistas. Para argumentar que a
vontade do cidado per se um fator poltico digno de respeito, essa
vontade deve, em primeiro lugar, existir (Schumpeter, 1961: p. 309).

Schumpeter afirma que a racionalidade deixa o cidado quando ele entra
no campo da poltica. A partir da, o indivduo agiria apenas segundo seus pr-
conceitos e elementos no-racionais. O autor utiliza duas fontes para comprovar
sua hiptese. A primeira refere-se ao campo conhecido como psicologia de
massa, e a segunda, economia e ao estudo do comportamento dos
consumidores e formao das suas preferncias. Em ambos os casos, o indivduo
toma suas aes e forma sua vontade motivado por fatores exteriores a ele. Para
Schumpeter, quando reunidas em grande nmero, as pessoas tendem a reduzir
sua atividade mental para padres no-lgicos e no-racionais. Mesmo no mbito
da esfera econmica, os consumidores estabelecem suas necessidades a partir
da influncia da propaganda e da presso dos grupos comerciais.

17
Alguns fatores serviriam para agravar o desempenho dos cidados na
poltica. Por exemplo, desconhecer as regras do jogo poltico, no entender os
procedimentos eleitorais e no possuir controle sobre os resultados das eleies
contribuiria para que cidados comuns tornassem-se alheios aos assuntos
pblicos. Alm disso, o desinteresse e a incompreenso potencializariam a
sensibilidade dos indivduos s lideranas e aos grupos organizados que disputam
o poder.

O importante que, sendo a natureza humana aquilo que sabemos,
tais grupos podem modelar e, dentro de limites muito largos, at
mesmo criar a vontade do povo. Na anlise dos processos polticos,
por conseguinte, descobrimos no uma vontade genuna, mas
artificialmente fabricada. E, amide, esse produto o que realmente
corresponde volont gnrale da doutrina clssica. E, na medida
que assim , a vontade do povo o resultado e no a causa primeira
do processo poltico (Schumpeter, 1961: p. 320).

A suscetibilidade dos cidados ao da propaganda, influncia das
lideranas e presso dos grupos polticos que disputam o poder comprometeria
sua capacidade de criar e manifestar uma vontade espontnea. Pelo contrrio, o
povo deixaria de se constituir num ator autnomo e tornar-se-ia um ente que
apenas reage aos estmulos enviados por elites governantes. Dessa forma, a
incapacidade do cidado comum de participar do processo poltico, ou mesmo de
formular demandas e manifestar vontade, seria justificativa suficiente para buscar
uma nova forma de compreenso do papel do povo nos regimes democrticos,
mais condizente com suas limitaes.

18
Schumpeter cria uma nova concepo de democracia: o mtodo
democrtico um sistema institucional para a tomada de decises polticas, no
qual o indivduo adquire o poder de decidir mediante uma luta competitiva pelos
votos do eleitor (Schumpeter, 1961: p. 328).

Essa definio contm os elementos fundadores da concepo minimalista
e procedimental da democracia. A democracia foi transformada em um arranjo
institucional que regula a disputa entre os grupos polticos pelo poder. Essa
concepo retira qualquer finalidade especial democracia e s decises
pblicas, tais como o desenvolvimento do homem ou a busca do bem-comum. O
atendimento das necessidades da populao passa a ter um carter incidental
ao processo poltico da mesma maneira que a produo incidental obteno
do lucro (Schumpeter, 1961: p. 343), depende da percepo e vontade das
lideranas, que podem transform-las em medidas polticas de acordo com suas
estratgias de conquista e manuteno do poder. Nenhuma situao poltica
criada pelo povo, mas so todas moldadas por elites polticas. As decises
expressam os movimentos realizados pelos partidos que lutam para estabelecer
sua dominao. O cidado no tem a capacidade de escolher ou desejar uma
funo social especfica para a poltica, pois ela ditada exclusivamente pela
dinmica da disputa entre elites. A democracia constitui apenas um conjunto de
regras, instituies, procedimentos e condies dessa competio.

Essa ao justifica-se pelo fato de que a democracia parece implicar
um mtodo reconhecido, atravs do qual se desenrola a luta
competitiva, e que o mtodo eleitoral praticamente o nico
19
exeqvel, qualquer que seja o tamanho da comunidade
(Schumpeter, 1961: p. 329).

A principal instituio poltica desse modelo democrtico a eleio. Por
meio dela os eleitores constituem o governo e distribuem os recursos de poder
entre os grupos em disputa. Qualquer outra forma de obteno do poder que no
seja pela via eleitoral deve ser descartada.

Schumpeter afirma que a principal funo do povo eleger e formar um
governo. Para o autor, as pessoas, por meio de eleies, decidem se aceitam ou
no a dominao de uma liderana ou grupo poltico. Entretanto, a eleio do
chefe de governo no depende da vontade autnoma do povo, que incapaz de
formul-la, mas da habilidade das lideranas em persuadir e manipular o apoio do
eleitorado a seu favor. A aceitao pode ser renovada ou retirada apenas nas
prximas eleies. Como o povo no possui racionalidade suficiente para
constituir uma vontade coletiva autnoma, sua mobilizao para a deposio do
grupo ou lder hegemnico poder estar refletindo a influncia de um outro grupo
ou liderana insatisfeita. Isso significaria um rompimento do preceito fundamental
desse modelo democrtico: a disputa pelo poder deve se dar somente por meio da
competio eleitoral.

Schumpeter ainda incorpora o iderio liberal. Para o autor, a liberdade no
ultrapassa a possibilidade do exerccio do autogoverno individual ou a prtica da
liberdade negativa (Berlin, 1981): a preservao de um espao associado esfera
privada, onde o cidado toma decises sem a interferncia de outras pessoas ou
20
do Estado. A liberdade no se refere possibilidade de participar do processo de
tomada de decises pblicas, liberdade dos antigos (Bobbio, 2000: p. 08).
Contudo, resta o direito legal e formal de candidatar-se a um cargo eletivo. Todos
so livres para elegerem-se, Livres no sentido em que qualquer pessoa pode
abrir uma nova fbrica de tecidos (Schumpeter, 1961: p. 330).

Essa concepo de democracia considerada minimalista (mnima) e
procedimental porque reduz a relao entre governo e povo realizao de
eleies, que tm como funo premiar elites e lideranas polticas que tomam
decises pblicas e adotam polticas com grande grau de autonomia. A
democracia fica restringida aos procedimentos que regulam a disputa entre grupos
polticos pelo poder. Para estabelecer o ambiente de competitividade necessrio
preservar algumas liberdades, como o direito formal/legal de poder candidatar-se
e a liberdade de expresso. A participao fica restrita ao ato de votar, em aceitar
ou no qualquer dos grupos que pretendem exercer sua dominao.

Se a democracia est restrita s regras que regulam a disputa eleitoral
entre grupos polticos, suas principais instituies s podem estar relacionadas
aos mecanismos de funcionamento desse sistema. A cincia poltica,
predominantemente, aceita a herana deixada por Schumpeter. Segundo Miguel,
todos os autores e pesquisadores posteriores devem, antes de iniciar seus
trabalhos, posicionarem-se contrrios ou favorveis colaborao do economista
austraco (Miguel, 2002: p. 499).

21
A Opo Metodolgica Weberiana e os Tipos Ideais de Democracia

Muitos dos valores e conceitos utilizados por Schumpeter j haviam sido
elaborados por Max Weber. Pode-se afirmar que os autores compartilham um
sentido muito parecido de poltica, qual seja, toda ao que vise ao poder (Weber,
2005; Schumpeter 1961). Schumpeter chancela o dogma elitista da natural
organizao assimtrica da sociedade, dividida entre governantes e governados,
enquanto Weber afirma que o Estado consiste em uma relao de dominao do
homem sobre o homem (Weber, 2005: p. 57).

Os dois autores concordam em afirmar a incapacidade do homem comum
para participar do processo de tomada de decises pblicas. Contudo, para
Weber, a influncia do capitalismo sobre as estruturas polticas e econmicas e o
aumento do grau de complexidade e especificidade das atividades do Estado
reservam a poltica para dois novos personagens: o burocrata e o poltico
profissional, que dedicam suas vidas administrao pblica e luta poltica.
Essa disposio cria novas castas, novas elites, e aprofunda o abismo entre
indivduos mdios e as instncias de poder. Por fim, Weber e Schumpeter
concebem a democracia como um sistema que organiza a disputa poltica entre
elites. Para Weber, o nico valor da democracia est na sua capacidade de
selecionar os melhores governantes. A competio entre grupos polticos,
especialmente os partidos, num sistema eleitoral de massas, serviria para
escolher lderes mais eficientes.

22
Os benefcios deste mercado eleitoral eram supostamente similares
queles tradicionalmente associados ao mercado econmico. A
competio resultante mantinha as organizaes partidrias
eficientes e garantia que surgissem bons candidatos, mais ou menos
do mesmo modo que a necessidade de atrair os consumidores e os
trabalhadores de companhias rivais estimulava o empresariado e a
eficincia nos negcios (Bellamy, 1994: p. 242).

Em que pese a grande importncia terica de Weber, deseja-se destacar
suas contribuies metodolgicas para a teoria democrtica. Os instrumentos de
abordagem empregados pelo autor para o estudo do fenmeno poltico
influenciam grande parte dos pesquisadores que se dedicaram elaborao de
modelos procedimentais de democracia e sua verificao emprica. Principalmente
no que se refere ao funcionamento autnomo do campo da poltica em relao a
outros elementos constitutivos da estrutura social (religio, cultura...), utilizao
de tipos ideais, ao individualismo metodolgico e noo de interesse da ao
social para a constituio de grupos que se colocam em disputa pelo poder.

Modelos so representaes simplificadas de realidades complexas. Sua
construo torna-se til cincia poltica quando h a necessidade de
manipulao de dados e lida-se com um conjunto de proposies ou estruturas
cuja complexidade est alm dos limites de uma anlise de tipo intuitiva (Boudon,
2001: p. 355).

Consideremos um fenmeno que nos propomos explicar. Quando a
teoria explicativa toma a forma de um conjunto de proposies de que
possvel deduzir de maneira mecnica um conjunto de
conseqncias diretamente ligadas ao fenmeno estudado, dir-se-
que se lida com um modelo do fenmeno (Boudon, 2001: p. 354).

23
O modelo a simplificao do real. Por sua vez, a reduo da realidade
um instrumento importante para a compreenso dos fenmenos sociais. Para
Weber, conceitos como feudalismo ou capitalismo referem-se a uma srie de
relaes complexas, travadas entre indivduos localizados num determinado
espao. Por exemplo, o termo feudalismo desperta uma srie de referentes que
podem indicar fenmenos completamente distintos um dos outros, como a
apropriao privada dos meios da administrao, as relaes de vassalagem ou
um sistema econmico traduzido na posse da terra (Gerth, Mills, 1982: p. 74).
Pode-se atribuir o mesmo problema ao conceito de democracia.

A diversidade da realidade deriva de uma perspectiva pluralista de Weber
sobre as instituies existentes na sociedade. O autor destoa de Marx ao refutar o
pressuposto de que a economia determina todas as relaes de poder de um
grupo social. Pelo contrrio, a sociedade conta com ordens institucionais inter-
relacionadas (direito, religio, economia, poltica), mas distintas.

Essa preocupao com o controle dos meios materiais de poder
poltico to fundamental para a compreenso dos tipos de estrutura
poltica quanto a preocupao com os meios de produo no caso de
Marx importante para a compreenso das estruturas econmicas.
Enquanto Marx menos cuidadoso na distino entre poder
econmico e poder poltico, Weber, como liberal, empenha-se em
manter tais tarefas claramente diferenciadas (Gerth, Mills, 1982: p.
64).

A complexidade da realidade obriga o pesquisador a buscar caminhos para
entender um contexto caracterizado pela diversidade de elementos que o
compem. Weber afirma que a realidade no pode ser estudada sem
24
pressuposies de fatos objetivos (Weber, 2001: p. 139). Ou seja, sem a
definio do objeto estudado numa premissa operacional que permita diferenci-lo
e compar-lo. Para tanto, Weber elege um instrumento analtico chamado tipo
ideal. Trata-se da construo de relaes que parecem suficientemente
motivadas para a nossa imaginao e, conseqentemente, objetivamente
possveis, e que parecem adequadas ao nosso saber nomolgico (Weber, 2001,
p. 139).

Segundo Chilcote, tipo ideal um construto artificial que o cientista social
pode usar para conceituar categorias analticas teis para a compreenso
histrica (Chilcote, 1998, p. 117). Gerth e Mills entendem que tipo ideal refere-se
construo de certos elementos da realidade numa concepo logicamente
precisa (Gerth, Mills, 1982: p. 78). A elaborao de um tipo ideal uma tarefa
conduzida pelo pesquisador, com o intuito de compreender determinado
fenmeno. Esse exerccio constitui-se na seleo e na sistematizao de um
conjunto de premissas a respeito do objeto estudado, organizadas de tal maneira
que permita a elaborao de um modelo explicativo, a partir do qual poder-se-
depreender o conhecimento objetivado.

Os tipos ideais so sempre casos extremos, que no representam fielmente
a realidade. Mas servem para estabelecer parmetros de comparao, a partir dos
quais possibilitar-se- medir os fenmenos observados. Para Gerth e Mills, com
esse instrumento, Weber mostra o significado de utilizar conceitos como
capitalismo ou racionalidade, qual seja, o estabelecimento de definies
25
logicamente controladas e no ambguas (Gerth, Mills, 1982: p. 78) com um
conjunto previsvel de referentes.

A cincia poltica possui um leque variado de tipos ideais de democracia
procedimental. No entanto, a maioria dos modelos de democracia
contemporneos realiza variaes em torno das teses schumpeterianas,
conferindo mais nfase a um ou outro aspecto. Por exemplo, Dahl (2005) define
oito requisitos necessrios para considerar democrtico o sistema poltico de um
pas: (1) o direito de votar; (2) o direito de ser eleito; (3) a livre competio
eleitoral; (4) pleitos livres e honestos; (5) liberdade de reunio; (6) liberdade de
expresso; (7) pluralidade de fontes de informao; e (8) a relao de
dependncia entre as aes de governo e as eleies ou outras formas de
manifestao popular (Dahl, 2005: p. 27).

Segundo Lipjhart (2003), esses preceitos so adotados, com algumas
variaes, por quase todos os cientistas polticos que se debruam sobre a
questo. o caso de Linz e Stepan (1999), que acrescentam apenas a discusso
sobre a real possibilidade de o governo ter efetividade nas suas aes e possuir
capacidade efetiva de governar. Mainwaring (2001), que, em artigo sobre a
classificao dos regimes polticos na Amrica Latina, repete a adoo de uma
concepo mnima de democracia, construda sobre quatro propriedades: (1)
escolha dos chefes do Executivo e do Legislativo em eleies competitivas, livres
e honestas; (2) universalizao do direito ao voto; (3) proteo das liberdades
26
civis, tais como liberdade de imprensa, expresso, habeas corpus; (4) capacidade
efetiva do governo de implementar polticas pblicas.

Outra categoria conceitual importante para Weber e a para a teoria mnima
de democracia a de ao proposital. Para o autor, a unidade de anlise o
indivduo. No a sua personalidade, mas os significados subjetivos dos seus atos.
Weber discorda de Marx ao afirmar que a sociedade constitui-se em uma
pluralidade de valores dentre os quais possvel realizar escolhas. Dessa forma, o
ato, ou a conscincia, no determinado pela instituio econmica, mas possui
uma motivao individual.

Os atos realizados pelos indivduos so denominados ao social (Weber,
2001). Weber classifica os tipos de ao social de acordo com sua motivao. A
ao proposital ou intencional aquela que busca atingir uma finalidade. A ao
tradicional motivada pelo costume, e a ao afetiva/emocional, por sentimentos.
Segundo Chilcote, Weber acreditava que o investigador podia colocar-se
subjetivamente no lugar de um protagonista e da interpretar as aes e
motivos(Chilcote, 1998: p. 134).

Para Weber, a ao realizada na esfera da poltica visa ao poder. Dessa
forma, a ao poltica, segundo as categorias de ao social, corresponde ao
proposital/intencional, cujo objeto o poder.

27
Todo o homem, que se entrega poltica, aspira ao poder seja
porque o considere como instrumento a servio da consecuo de
outros fins, ideais ou egostas, seja por que deseja o poder pelo
poder, pelo sentimento de prestgio que ele confere (Weber, 2005: p.
57).

A busca de poder resume as motivaes dos atores polticos. Tanto as
crticas realizadas pela oposio, quanto quaisquer polticas pblicas adotadas
pelo governo tm o propsito final de facilitar o acesso ou a manuteno de um
grupo no poder. Esse argumento semelhante ao utilizado por Schumpeter para
afirmar que a poltica no possui nenhum objetivo normativo, tal como o bem-estar
da populao e o desenvolvimento dos indivduos. Qualquer significado assumido
pela ao poltica incidental ao objetivo maior, disputa por poder.

Por exemplo, Przeworski (1994) afirma que a democracia um sistema
poltico fundado no princpio da incerteza. Pois os interesses so alocados
temporariamente e podem ser modificados pelos resultados das prximas
eleies, pela dinmica da disputa poltica entre elites. Os atores envolvidos
legitimam o sistema democrtico quando aceitam essa regra e percebem que os
custos de uma ao extra-eleitoral (extra-democrtica) para a obteno do poder
so maiores do que sua manuteno dentro das regras e instituies normais.

O propsito do poder dita a dinmica do processo poltico. No apenas no
que diz respeito delimitao de seus objetivos, mas, tambm, no que toca s
regras observadas para atingir o fim almejado. Esse o objeto da democracia
procedimental e tema recorrente de discusso nos estudos contemporneos de
28
democratizao que adotam esse modelo. O que faz os atores polticos se
submeterem competio eleitoral e aceitarem-na como nica regra do jogo
(Linz & Stepan, 1999; Lagos, 2000).





















29
Captulo 02 Democracia Participativa

O objetivo deste captulo traar, em linhas gerais, um modelo de
democracia distinto daquele descrito como procedimental. Sua principal
caracterstica procurar manter-se fiel ao sentido original do termo democracia,
qual seja, uma forma de governo prxima ao significado literal de soberania
popular. Dessa forma, aborda-se autores, denominados participativistas, que
valorizam a participao poltica e a interveno direta de cidados comuns no
processo decisrio.

O captulo divide-se em trs sees: a primeira explora a chamada doutrina
clssica da democracia, por meio da anlise da obra de J ean J acques Rousseau.
A segunda trata dos trabalhos de Pateman, Macpherson e das suas tentativas de
localizar a participao nos sistemas polticos contemporneos. Por ltimo,
discute-se as condies necessrias para a participao. Nesse sentido, parte-se
do pressuposto de que a poltica no possui uma vida isolada de outros campos
da organizao social, tais como a economia e a cultura, por exemplo.

A Doutrina Clssica de Democracia

O sentido clssico da democracia aproxima-se do significado etimolgico do
termo governo do povo (demos =povo; cracia =poder, governo). Sua idia geral
sugere que o poder poltico exercido por todos ou pela maioria, que rene
condio de cidadania. Privilegia-se a participao direta no processo de decises
30
polticas e os cidados dividem, simultaneamente, a condio de soberano e
sdito. O evento histrico que originou o termo se refere forma de governo
adotada pelos atenienses no sculo 500 a.C. e perdura por 200 anos, at serem
dominados pelo imprio macednico.

Os primeiros autores a descrever a democracia foram Plato (1983) e
Aristteles (1988). Ambos atriburam-lhe conotao negativa. O primeiro por
acreditar na sua incapacidade de levar os verdade, tarefa que s poderia ser
conduzida pelo rei filsofo. O segundo por acreditar que o governo da maioria
equivalia tirania dos pobres. Entretanto, o maior tradutor do sentido clssico de
democracia foi J ean J acques Rousseau, que desenvolveu o conceito de vontade
geral.

Rousseau (1978), ao iniciar O Contrato Social, estabelece a condio que
deve guiar o leitor por seu trabalho. O homem nasce livre, e por toda a parte
encontra-se a ferros. O que se cr senhor dos demais, no deixa de ser mais
escravo do que eles. Como adveio tal mudana? Ignoro-o. Que poder legitim-
la? Creio poder resolver essa questo (Rousseau, 1978: p. 22).

O homem nasce livre. Dessa lei da natureza devem derivar todos os
princpios fundamentais que formam o corpo poltico. A conservao da liberdade
o valor que orienta a passagem dos indivduos do estado de natureza para o
estado civil e determina as condies sobre as quais discutir-se-o a ordem social
e as relaes entre poder poltico e cidados.
31

Rousseau descarta as teorias de formao do poder desptico, dado que a
fora no tem capacidade de estabelecer o direito. Ora, que direito ser esse, que
perece quando cessa a fora? (Rousseau, 1978: p. 26). Segundo Machado
(1978), Rousseau busca uma fundamentao moral do dever de obedecer ao
poder estabelecido, para a instituio da autoridade poltica. O autor genebrino
encontra-a na aceitao voluntria de todos os homens ao contrato que inaugura
o corpo poltico.

Nesse sentido, a fundao da sociedade no a simples reunio de
homens, mas envolve um tipo de relao especfica entre eles, composta de
compromissos mtuos. Para Rousseau, chega um momento onde as
adversidades impostas pelo estado de natureza impelem os homens
necessidade de buscar uma soluo que permita a continuidade da sua prpria
conservao. O autor alerta que no se pode criar foras novas, mas utilizar e
direcionar as existentes. Da a penhora de todas as vontades individuais na
constituio de um corpo coletivo que tenha a funo de proteger a vida e os bens
de cada um. At ento, percebe-se similaridade entre Rousseau e outros
contratualistas. Seu ponto de distanciamento reside na busca de uma sada que
permita a constituio desse corpo coletivo sem que os indivduos vejam-se
obrigados a abrir mo da sua liberdade.

Encontrar uma forma de associao que defenda e proteja a pessoa
e os bens de cada associado com toda a fora comum, e pela qual
32
cada um, unindo-se a todos, s obedece contudo a si mesmo,
permanecendo assim to livre quanto antes (Rousseau, 1978: p. 32).

O contrato social exige que os membros alienem todos os seus bens e seus
direitos particulares possudos no estado de natureza. A alienao gera um total
estado de igualdade entre seus participantes, o que permite a formao de um
corpo homogneo, sem a interferncia de interesses particulares. Rousseau
afirma que cada um cede tudo o que tem. Mas, ao mesmo tempo, recebe de todos
tudo o que cedeu. Dessa forma, cada um, dando-se a todos, no se d a
ningum (Rousseau, 1978: p. 33). Todos reunidos formam uma pessoa pblica,
que Rousseau chama de cidade, repblica, corpo poltico, Estado e soberano
(Rousseau, 1978: p. 33). Os direitos cedidos comunidade no so delegados a
ningum, mas se conservam nesse corpo, que se expressa por meio da vontade
geral.

Todos os cidados que celebram o contrato social so igualmente membros
desse corpo poltico. Ocupam simultaneamente a posio de sditos (nessa
ocasio formam o Estado) e de governantes (quando formam o poder soberano).
O poder soberano expressa a vontade geral, que visa ao bem-comum, formado a
partir dos interesses compartilhados por todos os cidados. A vontade geral no
a soma das vontades particulares nem instituda a partir da regra da maioria,
caso que imporia a vontade de uns sobre outros. Mas a expresso do consenso
existente na sociedade acerca daquilo que melhor serve comunidade.

33
No necessrio buscar a instituio formal do contrato. Mas observar a
inteno de fundar uma comunidade a partir do momento em que os indivduos
compartilhem valores e princpios e concordem em fundar um corpo poltico,
tornando-se povo. Desses princpios derivam as leis fundamentais que formam o
governo. Dessa forma, pode-se afirmar que a vontade geral pode decidir confiar o
governo a um s, minoria do povo ou sua grande maioria. Rousseau
apresentou respectivamente os princpios da monarquia, da aristocracia e da
democracia.

Rousseau reafirma a concepo clssica de democracia. Para o autor, essa
forma de governo caracterizada pela participao direta da maioria dos cidados
na deciso das coisas pblica. O soberano, em primeiro lugar, pode confiar o
Governo a todo o povo ou maior parte do povo, de modo que haja mais cidados
magistrados do que cidados simples particulares (Rousseau, 1978: p. 82).

Rousseau afirma que no so todos os povos que se encontram
preparados para adotar a democracia como forma de governo. A democracia s
seria apropriada para pases pequenos, onde houvesse facilidade para reunir
todos os indivduos no processo de tomada de decises; simplicidade dos
costumes, para evitar a complexidade e o grande acmulo de questes; igualdade
material entre os cidados; e frugalidade dos hbitos para que os indivduos no
sejam consumidos pela vaidade e cobia, nem haja sobreposio dos interesses
particulares sobre o bem-comum.

34
Contrariando os ideais que inspira, Rousseau sugere que a democracia
irrealizvel. Se existisse um povo de deuses, governar-se-ia democraticamente.
Governo to perfeito no convm aos homens (Rousseau, 1978: p. 86). A
democracia seria mais sujeita a insurreies e revoltas e exigiria vigilncia
constante para a sua manuteno.

No entanto, as dificuldades de instalao desse modelo clssico no
invalidam a contribuio de Rousseau para a teoria democrtica. Segundo
Machado, as ressalvas realizadas por Rousseau referem-se impossibilidade de
realizao da utopia democrtica (Machado, 1978: p. 85). Pelo contrrio, ao
afirmar que nenhuma democracia verdadeira possa existir, Rousseau abre a
possibilidade de discutir formas mistas, tal como essa forma de governo se
manifestou nas prprias cidades-estado gregas (Machado, 1978: p. 84). Contudo,
deve-se ler a democracia no como a receita de uma forma de governo, mas
como um conjunto de critrios que devem permear o corpo poltico,
independentemente da forma de governo adotada.

O primeiro critrio o estabelecimento de condies reais de igualdade
entre os cidados. A igualdade material fundamental para a inaugurao da
comunidade poltica. Sem ela, no h condies para que os homens
estabeleam relaes de confiana mtua, necessrias para a construo de um
consenso favorvel para a alienao de interesses particulares em nome de um
corpo coletivo voltado para a realizao do bem-comum.

35
O igualitarismo est presente em todos os momentos da obra de Rousseau.
A igualdade reside na lei da natureza, que faz com que todos os homens dividam
a mesma condio de liberdade. A fundao do corpo poltico exige a alienao
total de todo homem, no restando nenhum direito individual. Ao compartilhar a
mesma condio de igualdade, os homens podem criar laos de confiana para
cederem suas vontades particulares e consentirem em fazer parte de um sujeito
coletivo. A igualdade mantida na concepo da vontade geral como expresso
do poder soberano, pois ela manifesta o interesse que comum a todos, no
fixando sequer a distino entre maioria e minoria.

A igualdade formal estabelecida na medida em que todos se tornam
iguais perante a vontade geral e sua expresso, a lei, que deve partir de todos
para aplicar-se a todos (Rousseau, 1978: p.49). Por sua vez, um certo grau de
igualdade material necessrio para a preservao da liberdade. Rousseau
sugere que uma diferena muito grande da distribuio de riquezas entre os
cidados pode comprometer a liberdade. Isso porque uns, tornando-se
dependentes economicamente de outros, correm o risco de perder a autonomia de
sua vontade.
Quanto igualdade, no se deve entender por essa palavra que
sejam absolutamente os mesmos os graus de poder e riqueza, mas,
quanto ao poder, que esteja distanciado de qualquer violncia e
nunca se exera seno em virtude do posto e das leis e, quanto
riqueza, que nenhum cidado seja suficientemente opulento para
poder comprar um outro e no haja nenhum to pobre que se veja
constrangido a vender-se (Rousseau, 1978: p. 66).

36
A relao entre igualdade e liberdade uma herana grega. Segundo
Arendt (1998), para os gregos, o sentido da poltica a liberdade. No se trata de
afirmar que a funo da poltica conferir liberdade aos habitantes da polis. Mas
compreender que a poltica liberdade, realiza-se livremente e por indivduos
livres. Os gregos entendem a liberdade como uma condio. Sua primeira
caracterstica uma desvinculao do homem do reino das necessidades, ou
seja, das preocupaes com sua manuteno fsica. Para Arendt, o homem
precisa ser livre ou se libertar para a liberdade, e esse ser livre do ser forado pela
necessidade da vida era o sentido original do grego schole ou do romano otium, o
cio, como dizemos hoje (Arendt, 1998: p. 47).

A libertao do mundo das necessidades, no entanto, apenas uma pr-
condio para que o cidado possua liberdade poltica. Segundo Arendt, a
libertao dos assuntos da casa prepara o indivduo para o exerccio da liberdade
na polis. Essa liberdade, definida como poltica, possui um sentido maior.

O sentido da coisa poltica aqui, mas no seu objetivo, os homens
terem relaes entre si em liberdade, para alm da fora, da coao e
do domnio. Iguais com iguais que s em caso de necessidade, ou seja,
em tempos de guerra, davam ordens e obedeciam uns aos outros;
porm, exceto isso, regulamentavam todos os assuntos por meio da
conversa mtua e do convencimento recproco (Arendt, 1998: p. 48).

Exercer vida poltica significa poder estar num espao de organizao
horizontal, entre iguais, sem qualquer tipo de relao de subordinao, hierarquias
ou ameaa de coao. Nesse espao pblico h o debate de opinies e as
decises so tomadas pura e simplesmente com base no convencimento
37
recproco. Para Arendt, a coisa poltica assenta-se na liberdade de no ser
dominado e de no dominar, pois ambas as opes eliminam a possibilidade de
estar-se entre iguais.

A partir de Rousseau, pode-se entender que um grau de igualdade material
entre os cidados funcionaria como uma espcie de libertao do mundo das
necessidades, tal como entendiam os gregos: a garantia de que a diferenciao
econmica entre os cidados deve ser negada, para que no haja dependncia
econmica e comprometimento da autonomia das vontades dos cidados. Alm
disso, a abertura do Contrato Social faz a principal referncia sobre essa relao,
defendendo que o povo dominado no livre. Mas tambm no o aquele que o
oprime: O homem nasce livre, e por toda a parte encontra-se a ferros. O que se
cr senhor dos demais, no deixa de ser mais escravo do que eles (Rousseau,
1978: p. 22). Assim como a liberdade, a democracia s possvel entre iguais. Da
os conselhos prticos para a manuteno de uma reduzida distncia entre as
classes sociais, que pode gerar desconfiana e desagregao no corpo poltico.

O segundo critrio o papel da participao poltica. Em diversas
passagens o autor ressalta a necessidade da participao para a conservao da
igualdade entre os cidados, a manuteno da liberdade e a prevalncia do
interesse pblico.

Desde que o servio pblico deixa de constituir a atividade principal
dos cidados e eles preferem servir com sua bolsa a servir com sua
pessoa, o Estado j se encontra perto da runa. Se lhes for preciso
38
combater, pagaro tropas e ficaro em casa; se necessrio ir ao
conselho, nomearo deputados e ficaro em casa. fora da
preguia e do dinheiro, tero, por fim, soldados para escravizar a
ptria e representantes para vend-la (Rousseau, 1978: p. 106).

Para Rousseau, a participao poltica o exerccio da liberdade civil.
Dessa forma, o autor se diferencia de Montesquieu e da sua concepo de
liberdade negativa, ou seja, a manuteno de um espao de decises privadas,
nas quais o indivduo est livre de qualquer interferncia exterior. Rousseau no
nega a importncia de manter uma esfera privada. Ao tratar dos limites do poder
soberano, o autor flexibiliza a alienao total de bens e direitos realizada por todos
para a celebrao do pacto e a reduz queles que interessam sociedade,
necessrios formao do corpo poltico. Relativamente a quanto, pelo pacto
social, cada um aliena seu poder, de seus bens e da prpria liberdade, convm-se
em que representa to-s aquela parte de tudo isso cujo uso interessa ao
soberano (Rousseau, 1978: p. 48).

Mesmo esse espao de liberdade deve ser delimitado pelo poder soberano
e sua expresso, a vontade geral. O desafio fazer com que a vontade do
indivduo esteja contida na vontade geral. Dessa forma, a liberdade considerada
por outra faculdade, que confere ao indivduo a capacidade de fazer parte do
poder soberano e participar do processo de tomada de decises pblicas.

A relao entre liberdade civil e participao poltica fundamenta a crtica
que Rousseau realiza ao sistema representativo ingls. O autor compara o
sistema representativo sociedade escravista ateniense. Enquanto em Atenas os
39
escravos trabalhavam para livrar seus senhores do mundo das necessidades e
permitir-lhes agir politicamente, nos pases com sistema representativo, o povo
trabalha para sustentar um conjunto reduzido de polticos ocupados em deliberar e
tomar as decises pblicas. Segundo Rousseau, o poder soberano no pode ser
delegado e alienado sob risco de ser usurpado. O povo ingls pensa ser livre e
muito se engana, pois s o durante a eleio do parlamento; uma vez estes
eleitos, ele escravo, no nada (Rousseau, 1978: p. 108).

Rousseau no refuta completamente a idia de representantes. Mas os
considera numa nova acepo, como magistrados integrantes do poder executivo
e encarregados de executar a vontade geral. No entanto, no prescinde da
execuo de assemblias que permitam ao povo, ao participar diretamente das
decises polticas, manifestar o poder soberano. A participao direta do povo
coerente com a fundao moral do corpo poltico. A autoridade do poder soberano
estabelece-se quando os cidados vem na vontade geral a expresso de sua
prpria vontade.

Apesar da obra de Rousseau no receitar nenhum formato de governo
especfico, celebrou dois princpios que inspiram os participativistas: igualdade e
participao poltica. Ambos os valores, aplicados aos modelos democrticos
atuais, produziriam uma transformao da relao entre o sistema poltico e o
cidado comum. O maior desafio localiz-los e buscar formas de institucionaliz-
los nos regimes polticos contemporneos.

40
A Participao Poltica

A teoria democrtica participativa uma tentativa de oferecer opes ao
modelo ortodoxo e dominante, caracterizado pela competio eleitoral e pela
reduo das possibilidades de participao da maioria da populao ao ato de
votar. A nova proposta traz outras possibilidades de instituies, rediscute a
ampliao das condies de igualdade necessrias democracia e redimensiona
o papel do cidado comum, recolocando-o no centro do processo poltico.

Segundo Pateman (1992), a corrente participativa ganha flego no meio
acadmico nos anos 60 e 70, motivada por grande agitao e mobilizao de
movimentos sociais e estudantis nos Estados Unidos e na Europa Ocidental, que
reclamavam maior participao poltica no processo de decises pblicas.
Entretanto, no vlido afirmar que a relao entre regimes democrticos e
participao poltica representa alguma novidade. Pelo contrrio, a participao
poltica, considerada como fenmeno histrico ou pensamento poltico, um
elemento constitutivo da democracia. Sua discusso mantm-se permanente,
mesmo que sua importncia e abrangncia tenham sido relativizadas por diversos
autores e correntes tericas.

Como fenmeno histrico e discusso terica moderna, a participao
poltica efeito do processo de superao de uma estrutura social estratificada e
imvel, caracterstica da Europa ocidental medieval. Segundo Avelar (2004), os
marcos desse processo so as revolues industrial e burguesa, localizadas nos
41
sculos XVIII e XIX. A mudana empreendida extinguia, pelo menos formalmente,
a relao de correspondncia entre posio social e possibilidade de atuao
poltica. Essa ruptura foi lenta, iniciada com a queda paulatina da aristocracia e a
ascenso da burguesia e, mais tarde, incorporou cidados da classe trabalhadora
(Avelar, 2004: p. 224).

Tocqueville (1987) um dos principais autores a compreender a
importncia das transformaes da sua poca. O autor as define como um
processo universal, durvel e providencial de desenvolvimento da igualdade
(Tocqueville, 1987: p. 09). A eliminao dos limites formais entre as classes
sociais cria a possibilidade de incorporao de uma imensa massa de pessoas ao
processo poltico. Segundo Marshall (1967), esse processo marca uma mudana
de status da maior parte da populao. Ganham condio de cidadania, que
implica a deteno igualitria de um conjunto de direitos e obrigaes
reconhecidos pela prpria comunidade. Dessa forma, a igualdade de status
permite a discusso sobre as possibilidades de participao poltica do cidado
comum na comunidade poltica.

Participao uma palavra latina. Vem de participatio, participacionis,
participatum. Significa tomar parte em, compartilhar, associar-se pelo
sentimento ou pensamento (Avelar, 2004: p. 223). No mbito da poltica, o termo
participao utilizado para designar um conjunto de direitos e condies, legais e
materiais, que delineiam a relao que o indivduo tem e pode ter com a
comunidade poltica.
42

Em um sentido amplo, participao poltica pode ser entendida como toda
atividade que mantm alguma relao com a poltica, tal como votar, assistir a um
programa eleitoral, ir a comcios, doar valores a agremiaes partidrias, dentre
muitas outras possibilidades. No entanto, nem todas as atividades relacionadas
com a vida poltica da polis influenciam as decises pblicas tomadas no seu
mbito. Dessa forma, fez-se necessrio elaborar um sentido estrito, onde a
participao definida como uma ao empreendida por indivduos ou grupos que
tm por objetivo influenciar o processo poltico (Avelar, 2004: p. 225). Contudo,
pode-se afirmar que estudos de participao poltica tratam das chances reais de
cidados comuns tomarem parte e terem suas opinies consideradas na
formulao de polticas aplicadas coletividade.

Bobbio (2004) classifica a participao poltica em dois tipos: indireta e
direta. A forma indireta refere-se escolha de representantes. Essa posio
adotada pelos modelos democrticos procedimentais e confere participao
poltica a funo de controlar o corpo dirigente, por meio da possibilidade de
reconduzi-los aos cargos ou no. Suas estruturas de participao mais
importantes esto ligadas aos mecanismos de competio entre as foras polticas
e so geralmente institucionalizadas nas normas que dizem respeito ao processo
de renovao dos cargos pblicos (Bobbio, 2004: p. 890).

O tipo de participao direta associado repetio da experincia grega.
Dahl (2001) chega a calcular os custos, medidos em tempo, da adoo de uma
43
forma de governo onde fosse ampliada a possibilidade de cidados comuns
participarem como debatedores num processo de tomada de decises, numa
assemblia imaginria.

Tabela 1 O alto preo da democracia participativa
Nmero
de
Pessoas
Total de exigido se cada pessoa tem:
10 minutos 30 minutos
Minutos Horas Dias de 8
horas
Minutos Horas Dias de 8
horas
10 100 2 - 300 5
20 200 3 - 600 10 1
50 500 8 1 1.500 25 3
500 5.000 83 10 15.000 250 31
1.000 10.000 167 21 30.000 500 63
5.000 50.000 833 104 150.000 2.500 313
10.000 100.000 1.667 208 300.000 5.000 625
Fonte: Dahl, 2001.

Apesar de constituir um aspecto importante, a operacionalizao da
democracia direta no o maior empecilho alegado pelos crticos da participao
poltica do cidado comum. As principais razes referem-se sua incapacidade
de tratar questes polticas que escapem sua esfera privada de ao e ao seu
baixo nvel de interesse e disposio para discutir assuntos polticos. Dados sobre
a absteno eleitoral e pesquisas de opinio sobre o desinteresse dos
entrevistados pela poltica so utilizados para confirmar essa hiptese. Um
exemplo dessa disposio foi dado pelo senador J os Fogaa (PPS/RS), em
novembro de 1998, por ocasio da aprovao da proposta de reforma poltica no
Senado Federal.
44
Percebi que 95% das pessoas que iam para os locais de votao no
tinham clara idia do que estavam votando. Percebi, tambm, que
quando um cidado no tem idia do que est votando, ele prefere
manter o conhecido, mesmo que ruim, a votar no desconhecido
(Senado Federal, 1998).

As crticas capacidade de participao poltica do cidado comum e as
dvidas quanto possibilidade de instituies polticas participativas alternativas
ao atual modelo representativo so as duas principais questes contra as quais os
tericos participativistas se lanam. Pateman deseja descobrir o lugar da
participao numa teoria da democracia moderna e vivel (Pateman, 1992: p.
09), enquanto Macpherson pergunta se e como um governo liberal-democrtico
pode tornar-se mais participante (Macpherson, 1978: p. 98).

A primeira preocupao da corrente participativa desmistificar o dogma da
incapacidade e/ou desinteresse do cidado comum para com as questes
polticas. Pateman afirma que o fenmeno da participao poltica no foi
compreendido pelos seus crticos. O desinteresse para assuntos polticos no
uma caracterstica natural do cidado comum. Pelo contrrio, a apatia gerada e
pode ser transformada politicamente.

O resgate do conceito de participao poltica retorna a Rousseau. Para
Pateman, a contribuio mais relevante da obra do autor genebrino diz respeito ao
aspecto pedaggico da participao poltica.

45
A compreenso da natureza do sistema poltico que ele descreve em
O Contrato Social vital para a teoria da democracia participativa.
Toda a teoria poltica de Rousseau apia-se na participao individual
de cada cidado no processo poltico de tomada de decises, e, em
sua teoria, a participao bem mais do que um complemento
protetor de uma srie de arranjos institucionais: ela tambm provoca
um efeito psicolgico entre os que participam, assegurando uma
inter-relao contnua entre o funcionamento das instituies e as
qualidades e atitudes psicolgicas dos indivduos que interagem
dentro dela (Pateman, 1992: p. 35).

Pateman afirma que a inteno de Rousseau vai alm da criao de uma
atitude positiva do cidado frente ao poder poltico. Promove um sentimento
comum de cooperao entre cidados que compem a polis, estabelece um
vnculo entre eles, que favorece iniciativas voltadas para o bem-comum. A
participao confere a percepo da interdependncia que existe entre os
cidados da comunidade. Em um espao horizontal habitado por indivduos livres,
a realizao de aes polticas exige o convencimento e a cooperao de outros.
Para conseguir apoio, o indivduo v-se obrigado a apresentar propostas que vo
alm dos ganhos individuais, a perseguir objetivos mais abrangentes e que
envolva benefcios para a maior quantidade de pessoas possvel. Quanto mais
ampla a meta perseguida, mais chances de obter consentimento da comunidade e
realiz-la.

A necessidade de conciliar interesse privado com o interesse de muitos faz
com que o indivduo desenvolva sua capacidade de decidir sobre assuntos
pblicos. Como resultado da sua participao na tomada de decises, o indivduo
ensinado a distinguir entre seus prprios impulsos e desejos, aprendendo a ser
tanto um cidado pblico quanto privado (Pateman, 1992: p. 39). A prtica da
46
participao poltica desenvolve no indivduo a capacidade de deliberar sobre
assuntos que vo alm da sua esfera privada. Aprimora-o para a discusso de
questes pblicas e capacita-o para decidir politicamente. A participao poltica
o melhor instrumento de preparao do cidado comum para o exerccio da
prpria participao poltica.

Aqui, a principal varivel saber se a instituio ou no
participativa, pois a funo central da participao na teoria de
Rousseau educativa, considerando-se o termo educao em seu
sentido mais amplo. O sistema ideal de Rousseau concebido para
desenvolver uma ao responsvel, individual, social e poltica como
resultado do processo participativo (Pateman, 1992: p. 38).

O aspecto pedaggico refuta parte importante das crticas e reinterpreta
dados empricos sobre a apatia e a incapacidade do cidado comum de dissertar
sobre assuntos polticos. Segundo a autora, a no-participao no pode ser
atribuda a uma caracterstica natural da personalidade da maior parte dos
indivduos, mas resultado das atuais instituies democrticas que limitam as
possibilidades de participao.

Para Macpherson (1978), a participao muda a conscincia que a
comunidade alimenta sobre si mesma: deixa de ver-se como consumidora de
polticas pblicas e adota o papel de promotora de decises polticas e de aes
voltadas para seu prprio desenvolvimento. O autor compartilha do aspecto
pedaggico da participao e relembra que o aprimoramento das capacidades
humanas via participao poltica reside em J ohn Stuart Mill. Uma das suas
47
hipteses afirma que a ampliao do sufrgio e a generalizao da participao
poltica eleitoral tornaria o povo capaz de ainda mais participao poltica e
contribuiria para a mudana de conscincia (Macpherson, 1978: p. 104).

As duas perspectivas esto de acordo com a premissa de que o meio
influencia o indivduo. Da resulta a hiptese: se o desinteresse e a incapacidade
do cidado comum resultado da ao das instituies polticas democrticas
atuais, novas instituies, dotadas de outros canais de participao, podem
construir um cidado preparado e interessado para a deciso de questes
pblicas. Surgem ento duas perguntas corrente participativa: quais devem ser
os formatos das novas instituies polticas democrticas e como chegar at elas?

O principal problema em relao constituio de arranjos institucionais
participativos refere-se dimenso, complexidade e ao tamanho populacional
dos pases atuais. Macpherson ressalta os avanos tecnolgicos que
possibilitariam a instalao de mecanismos de votao eletrnica nas residncias
dos cidados. Tambm prope um modelo que conciliaria participao direta e
representao poltica por meio de conselhos organizados numa forma piramidal:
na base, a populao toma posies sobre assuntos que devem ser adotadas e
reproduzidas por representantes em esferas superiores. Apesar da sua proposta,
o autor afirma que ainda no possvel chegar a um consenso em torno de novos
formatos. Segundo Macpherson, preciso ter em conta que a democracia
participativa um processo de transformao dos valores, percepes e
conscincia que a sociedade possui de si. A participao poltica contribui para a
48
criao de um senso de comunidade (Macpherson, 1978: p.102), que levaria
naturalmente constituio de novas instituies, alm dos atuais modelos
eleitorais.

Da mesma forma, Pateman afirma que um engano considerar um sistema
poltico organizado em torno da participao direta do cidado simplesmente como
um outro mtodo ou arranjo institucional para produzir decises pblicas. A
participao deve ser analisada num contexto mais amplo, que envolve a
integrao do indivduo na comunidade. Pateman e Macpherson concordam que,
por ora, no importante discutir a forma que a democracia participativa pode ter,
mas em que condies e como ela pode existir.

O exerccio da participao poltica prepara o indivduo e a comunidade
para a prpria participao e para pensar formas de institucionaliz-las. Logo, para
os participativistas, a participao constitui um fim em si mesma. Faz-se
necessrio criar canais de participao, encontrar formas de permitir ou ampliar o
acesso do cidado comum s arenas decisrias, a fim de que possa aprender e
desenvolver sua capacidade de fazer opes polticas.

A participao poltica extrapola os limites das arenas estipuladas pelo
Estado. Pizzorno (1975) afirma que reivindicar o direito de participao poltica
significa exigir um papel ativo no processo de tomada das decises que tm como
objeto a polis. Nesse sentido, o conceito de participao poltica vai alm dos
espaos institucionalizados, mas podem designar aes empreendidas por grupos
49
extra-estatais ou classes (excludo o sentido marxista) que tm por objetivo
universalizar valores perante o grupo social (Pizzorno, 1975: p. 35). A participao
poltica pode ser utilizada para definir aes de atores institucionalizados ou no.
Pode-se identificar os partidos polticos e os movimentos sociais como exemplos
de cada tipo de ator, respectivamente.

Dessa forma, Avelar (2004) utiliza a institucionalizao como critrio de
classificao dos canais de participao. Os tipos eleitoral e corporativo so atores
reconhecidos e possuem espao de atuao institucionalizado. O canal eleitoral
refere-se competio poltica realizada por partidos polticos que disputam o
poder e o canal corporativo trata da representao de interesses privados junto ao
sistema estatal, como sindicatos, grupos de interesse e lobbies. O canal
organizacional no institucionalizado e corresponde, principalmente, a
movimentos sociais que buscam a prpria transformao da organizao da
comunidade poltica.

O Valor da Igualdade

O segundo princpio a ser tratado o da igualdade. Qual seu lugar nos
sistemas polticos contemporneos? Em sua obra, Rousseau retrata duas
dimenses da igualdade, essenciais para a democracia e para a participao
poltica, uma formal e outra material. A primeira refere-se igualdade perante as
leis, frente ao poder soberano. A segunda diz respeito distribuio de bens
econmicos. Para o autor, a desigualdade material acentuada faz com que alguns
50
homens passem a depender de outros para sobreviver, comprometendo sua
liberdade e capacidade de participao autnoma na comunidade poltica.

Rousseau acredita que as desigualdades econmicas refletem-se no
campo poltico e comprometem a paridade de participao poltica. Essa definio
assemelha-se ao materialismo histrico de Marx. A poltica uma superestrutura
determinada pela economia, pela organizao do sistema produtivo. Dessa forma,
mesmo que a igualdade formal alcance a todos, o espao poltico no est aberto
participao das classes subordinadas.

Segundo Wood (2003), a democracia liberal/capitalista encontrou
mecanismos eficientes para preservar a dominao poltica da classe
economicamente hegemnica, apesar da universalizao da igualdade formal. O
principal a adoo de um sistema representativo, capaz de filtrar um corpo de
dirigentes, negar maioria da populao a faculdade de deliberar sobre assuntos
pblicos e promover sua alienao quanto a assuntos polticos.

Os americanos ento, apesar de no terem inventado a
representao, podem receber o crdito pelo estabelecimento de uma
idia constitutiva essencial da democracia moderna: a identificao
desta com a alienao do poder. (...) Os Pais Fundadores no
somente concebiam a representao como uma forma de distanciar o
povo da poltica, mas advogavam-na pela mesma razo que
justificava as suspeitas dos atenienses contra as eleies: por ela
favorecer as classes proprietrias. A democracia representativa, tal
como uma mistura de Aristteles, a democracia civilizada com um
toque de oligarquia (Wood, 2003: p. 188).

51
Para Wood, assim como para Marx, a soluo para o dficit de participao
no se encontra propriamente na reforma das instituies polticas, mas na
transformao do sistema econmico e na mudana da relao de classes. Nesse
caso, a alternativa escapa teoria participativa.

A relao entre igualdade material e participao poltica tambm
abordada por Nancy Fraser (2003). Apesar de contextualizar o problema da
participao num horizonte terico distinto, moldado sobre elementos de teorias
de justia e da democracia deliberativa habermasiana, a autora sistematiza dois
conjuntos de fatores teis para a compreenso das condies de igualdade
necessrias a um modelo participativo.

Fraser elabora um modelo bi-dimensional de justia. Seu objetivo discutir
o tipo de desigualdade que compromete a existncia de condies paritrias de
participao. A autora no est tratando especificamente das condies paritrias
de participao poltica, mas da possibilidade de interao em todas as esferas
sociais. De um lado, esto as desigualdades econmicas. Do outro, os problemas
de reconhecimento, ou a existncia de padres culturais que impedem grupos ou
parcelas da populao de interagirem em outras esferas da vida social (Fraser,
2003: p. 29).

Os dois extremos do modelo encontram origem em escolas filosficas
distintas. Entretanto, Fraser prefere deduzi-los de reivindicaes de movimentos
sociais (folk paradigms). Essa alternativa confere maior mobilidade e elasticidade
52
s categorias conceituais estudadas. Os problemas de distribuio so todos
aqueles que envolvem questes econmicas e impliquem a subordinao de uma
classe por outra, desde a posio das classes no sistema de produo at as
conseqncias de baixos salrios ou de um sistema inadequado de distribuio de
renda que gere pobreza. Os problemas de reconhecimento tratam de injustias
criadas por padres culturais, por razes de raa, gnero, religio, entre outros,
que determinem a subordinao de um grupo por outro.

A democratizao est ligada remoo dos impedimentos participao
paritria de classes e grupos. Para tanto, as medidas podem ser classificadas
como aes de afirmao e aes de transformao. A primeira visa a corrigir as
desigualdades sem alterar as estruturas econmica ou cultural da sociedade. Um
exemplo desse tipo de medida o Estado do bem-estar social, constitudo para
minimizar os efeitos do capitalismo sem, contudo, questionar a forma de
organizao do sistema produtivo. A segunda combate a desigualdade por meio
da transformao da estrutura que a gera. Nesse caso, para eliminar as
iniqidades do capitalismo, seria necessria a adoo de uma forma econmica
socialista.

A colaborao de Fraser importante porque acrescenta novas variveis
ao problema da participao, elementos extra-polticos que sugerem novas
dimenses para o estudo de processos de democratizao, envolvendo aspectos
econmicos e culturais. Dessa forma, a autora amplia os limites da poltica,
motivada pela clara correspondncia entre condio social e status poltico. As
53
fatores necessrios para a participao vo alm da universalizao dos direitos
polticos.

Nesse sentido, vale recorrer ao conceito de cidadania elaborado por
Marshall (1967). Para o autor, a admisso das classes trabalhadoras como
membros completos da sociedade inglesa deu-se apenas aps um longo e penoso
processo de trs sculos de luta e conquista de direitos civis, polticos e sociais.

ODonnell (2004) rediscute o conceito de democracia liberal e prope novas
bases para estudos de democratizao. Segundo o autor, a democracia um
regime poltico caracterstico por conceber o cidado como agente autnomo,
capaz de exercer o autogoverno e realizar escolhas responsveis, mesmo que
restritas ao mbito eleitoral. Entretanto, essa capacidade no inata, como
defendem os liberais, mas construda por meio da obteno de melhores
condies scio-econmicas e segurana quanto deteno de direitos civis e
polticos.

Tanto Fraser quanto ODonnell abrem possibilidade de utilizar dados no-
polticos aos estudos de democratizao, principalmente no que diz respeito s
estatsticas quanto universalizao de direitos civis e sociais. Entretanto, essa
tarefa no fcil. O principal desafio que se coloca aos pesquisadores definir os
limites da poltica, selecionar os aspectos mais importantes constituio de um
cidado autnomo e quantificar o peso de cada um para os processos de
democratizao.
54
Captulo 03 Democratizao

O objetivo deste captulo realizar um estudo exploratrio do campo da
cincia poltica relacionado implementao e institucionalizao de regimes
polticos democrticos. Pretende-se analisar as definies formais de democracia
adotadas pela disciplina democratizao e localiz-las no mbito da teoria
democrtica.

O captulo divide-se em trs sees. A primeira realiza uma abordagem dos
aspectos gerais dos estudos de democratizao, traa seu histrico e delimita seu
objeto de estudo. A segunda trata do paradigma da transitologia, que ocupa
lugar predominante na disciplina. Por fim, discute-se a proposta de cidadania
integral, realizada por O Donnell, e o Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento - PNUD.

Democratizao

O primeiro e mais clebre pensador a descrever e estudar um processo de
democratizao foi Alxis de Tocqueville. O autor francs relaciona a implantao
da democracia a modificaes na estrutura social, a um processo de equalizao
de condies entre os homens que decretaria o fim da velha estrutura aristocrtica
europia.

55
O gradual desenvolvimento da igualdade uma realidade
providencial. Dessa realidade, tem ele as principais caractersticas:
universal, durvel, foge dia a dia interferncia humana; e, para o
seu progresso, contriburam todos os acontecimentos, assim como
todos os homens (Tocqueville, 1987: p. 09).

Tocqueville (1987) traduz mudanas scio-econmicas de sua poca e
seus impactos no sistema poltico (Schwartzenberg, 1979). A universalizao de
condies de igualdade formal e a conseqente desarticulao da sociedade
aristocrtica abriram possibilidade de participao de homens comuns na
conduo da vida poltica e impeliram as instituies para a adoo de formas
democrticas.

Pode-se afirmar que Tocqueville lanou as bases para uma sociologia da
democracia e, conseqentemente, dos processos de democratizao. A exemplo
de Montesquieu (1995), que associa as instituies polticas e seus diversos
formatos influncia determinante da prpria organizao da sociedade, de suas
caractersticas culturais, econmicas, sociais e trajetria histrica, Tocqueville
condiciona o surgimento da democracia presena de uma estrutura social
especfica. Portanto, seria importante considerar fatores tais como a escravido, a
religio, a composio tica, a organizao das comunidades locais e a cultura da
sociedade estudada, dentre outros, para estabelecer um diagnstico e definir suas
chances de caminhar ou no para uma democracia.

Apesar da grande influncia que o trabalho de Tocqueville exerce sobre a
cincia poltica, no se pode afirmar que seus pesquisadores tenham conseguido
56
desenvolver uma sociologia da democracia ou dos processos de democratizao.
Atualmente, o estudo de processos de democratizao considerado uma das
muitas sub-especialidades da cincia poltica (Almond, 1996).

Nos primrdios da disciplina encontram-se as pesquisas realizadas por
Fitzgibbon (1967), nas dcadas de 40, 50 e 60. O autor contextualiza seu trabalho
em um contexto de guerra fria e de competio poltica/ideolgica. Nesse sentido,
seu parmetro de democracia identificado com o regime poltico estadunidense.
We like to think that the United States is a democratic country, perhaps the great
exemplar of the democratic way of life and government (Fitzgibbon, 1967: p. 129).
Seu objetivo medir a presena de elementos que favoream o desenvolvimento
da democracia poltica na Amrica Latina. A democracia deve ser entendida como
a coexistncia de regimes eleitorais modernos e garantias e direitos ligados
liberdade individual.

Posteriormente, nos anos 70, surgem os trabalhos condicionalistas da
democracia (Monclaire, 2001; Carothers, 2002). As pesquisas estavam
relacionadas s condies exigidas para a instalao e funcionamento de regimes
democrticos. Segundo Monclaire, os fatores organizados a partir de vises
economicista, historicista e culturalista detinham baixo poder explicativo
(Monclaire, 2001: p. 01). Carothers avaliza a anlise de Monclaire, ao constatar
que grande parte dos pases do leste europeu, principalmente ex-componentes do
bloco sovitico e participantes da terceira onda (Huntington, 1996), no recebiam
dessa escola diagnsticos positivos para a existncia de regimes democrticos.
57

Nos anos 80, inaugura-se uma nova tradio terica, cujo objeto de estudo
concentra-se na implementao de regimes eleitorais/representativos em um
conjunto delimitado de pases da Amrica Latina, Leste Europeu e algumas
naes asiticas, promovida entre os anos 70 e incio da dcada de 90.

Esse processo foi nomeado por Huntington (1996) de terceira onda.
Segundo o autor, a histria do desenvolvimento democrtico mundial pode ser
dividida em ondas e ondas reversas. O termo onda significa um grupo de
transies de regimes no-democrticos para democrticos, que ocorrem em um
perodo de tempo especfico e que significativamente so mais numerosas do que
as transies na direo oposta durante tal perodo (Huntigton, 1996: p.23). As
ondas reversas indicam, ao contrrio, um retorno em nmero maior de pases
no-democracia.

Para Huntington, a primeira onda ocorreu entre 1828 e 1926. Os critrios
adotados para classificar qualquer pas como democrtico so a extenso do
direito de voto a, pelo menos, 50% da populao masculina e um governo
escolhido em eleies peridicas. O primeiro pas a cumprir os dois critrios foi os
Estados Unidos que, posteriormente, se veria acompanhado por
aproximadamente mais outros trinta. A primeira onda reversa iniciou-se em 1922,
com a ascenso de Mussolini na Itlia, e durou at a Segunda Guerra. A vitria
dos aliados inaugurou a segunda onda, manifestando-se fortemente na Europa
Ocidental, mas limitada pela expanso sovitica. A segunda onda reversa
58
aconteceu entre 1958 e 1975 e varreu os pases da Amrica Latina, alm de
Coria, Filipinas, Grcia e ndia, dentre outros. Segundo dados fornecidos por
Huntington, em 1975, 38 pases possuam governos originados de golpes de
Estado. Finalmente, em 1974, instala-se a terceira onda. Seu marco inicial a
revoluo dos cravos, ocorrida em Portugal, e abrange transies polticas em
todos os pases latino-americanos, na sia, na Espanha e na Grcia, e sagra-se
com a extino do bloco sovitico e o avano da democracia rumo ao leste
europeu.

Segundo Carothers (2002), a terceira onda foi denominada por George
Schultz, secretrio de Estado norte-americano na gesto Ronald Reagan, como a
revoluo democrtica mundial. Tornou-se necessrio estudar e oferecer
subsdios aos pases recm-sados de regimes ditatoriais, autoritrios ou
totalitrios. Para tanto, formou-se nos Estados Unidos uma comunidade de
promoo da democracia (democracy-promotion community), composta por
organizaes governamentais, no-governamentais, fundaes e universidades.

Em 1983, fundada a National Endowment for Democracy (NED), com
recursos da Agency for International Development (AID) e dotaes anuais do
governo estadunidense (Santos, 2001)
2
. Em 1990, a NED funda o peridico
Journal of Democracy, principal instrumento de divulgao e frum de debate do
resultado acadmico do esforo iniciado pelo governo Reagan, da subdisciplina da
cincia poltica chamada transitologia (Carothers, 2002: p. 06).

2
Informaes retiradas do site http://www.ned.org/, acessado em 17 de janeiro de 2006.
59

Democratizao = Transio + Consolidao

Transitologia um campo da cincia poltica voltado para o estudo de
transies democrticas realizadas por pases recm-sados de experincias
autoritrias ou totalitrias. Considerava-se, inicialmente, que a transio
democrtica iniciava-se com a liberalizao do antigo regime e terminava com a
formao de um novo governo eleito e a regularizao das novas instituies de
poder (Vitullo, 2001: p.53). Entretanto, a incidncia das ondas reversas e a
fragilidade dos novos regimes ampliaram o perodo da transio democrtica, at
um estgio onde a nova forma de governo possa atender a uma srie de
requisitos e ser considerada consolidada. Entre os dois extremos, existe uma
srie de etapas, como o estabelecimento de mecanismos de controle dos militares
e a promulgao de um novo marco legal aprovado majoritariamente, dentre
outros.

Segundo Vitullo, o objetivo dos transitlogos criar padres de transies
democrticas, parmetros que possam ser utilizados para realizar estudos
comparativos entre diversos pases. As hipteses e conceitos derivados da
observao de processos de democratizao podem servir como ferramentas para
atores polticos que estejam enfrentando o desafio de instituir novas democracias
com algum grau de previsibilidade quanto s possveis conseqncias.

60
Carothers enumera as cinco principais caractersticas do paradigma da
transitologia. A primeira: qualquer pas sado de um regime de uma forma ditatorial
encontra-se num processo de transio democrtica. O autor afirma que a
utilizao desse critrio guarda-chuva permite reunir um universo absolutamente
heterogneo, composto de aproximadamente 100 pases, nem sempre rumando
pelos mesmos caminhos: 20 da Amrica Latina, 25 do Leste Europeu e ex-
repblicas soviticas, 30 da frica Sub-saariana, 10 da sia e 5 do Oriente Mdio.
Desse total, apenas 20% obtiveram algum grau de sucesso, completando seus
processos de transio. O restante ou voltou a regimes autoritrios ou
permanecem numa zona cinzenta (Carothers, 2002: p. 09), que pode ser
caracterizada por uma grande quantidade de fatores, como guerra civil,
incapacidade de regularizar as novas instituies de governo, eleies
fraudulentas, ausncia de independncia do judicirio, forte influncia dos militares
no novo governo, dentre outros.

Outra caracterstica da transitologia a possibilidade da transio ser
dividida em estgios, que podem ser cumpridos gradualmente. O primeiro estgio,
denominado abertura, abrange os sinais originrios da liberalizao e torna mais
clara a fronteira que divide os partidrios do velho e do novo regime. O segundo
estgio refere-se ao colapso do antigo regime e ao surgimento de um novo
democrtico e se estende at a promulgao de uma nova constituio poltica. O
terceiro e ltimo estgio chama-se consolidao e designa a interiorizao das
regras democrticas, o fortalecimento da sociedade civil, a regularizao das
eleies e a reforma da estrutura estatal.
61

A terceira caracterstica refere-se crena na importncia determinante das
eleies. Os transitlogos acreditam que os procedimentos eleitorais no so
apenas a pedra fundamental do novo regime, mas o mecanismo principal de
reforma das instituies polticas. A competio eleitoral incentiva a direo e a
disposio para o redesenho do Estado, assim como para a prestao de contas e
a transparncia das prticas de governo.

A quarta refere-se ao fato de que as caractersticas estruturais especficas
de cada pas no so consideradas como fatores determinantes quanto s
possibilidades de sucesso ou de fracasso do processo de transio democrtica.
A premissa adotada pela nova escola descarta a necessidade de pr-requisitos
para a instalao de uma democracia. O sucesso ou no do novo regime depende
do papel desempenhado pelas elites polticas. A conduo da democratizao
est restrita a um conjunto de atores polticos que, em ltima instncia, so os
responsveis pela deciso em adotar instituies democrticas.

Como quinta caracterstica, a transitologia considera que o novo governo
constitudo sobre estruturas estatais que j estavam em funcionamento. O desafio
imposto ao novo regime a reforma das instituies pr-existentes. Dessa forma,
natural que as duas literaturas, transitologia e reforma do Estado, tenham
alguma proximidade, inclusive com autores comuns
3
.


3
Ver Przeworski.
62
As caractersticas relacionadas por Carothers ressaltam a utilizao de uma
abordagem metodolgica que privilegia o funcionamento autnomo do campo da
poltica. O processo de democratizao reduzido a estratgias e escolhas
adotadas pelos principais atores polticos. No raro encontrar analogias entre a
transio e jogos de xadrez ou dramas teatrais (Whitehead, 1999), cuja ateno
deve estar voltada para os movimentos do jogador ou para as atitudes tomadas
pelo protagonista da fico. Nenhum aspecto relativo estrutura econmica,
cultural ou social considerado fator relevante para o sucesso ou no da
empreitada.

A nova vertente mudou o foco e decidiu concentrar sua ateno nas
elites polticas e suas eleies, opes e estratgias. A democracia
passou a ser vista, a partir de ento, como o resultado das
habilidades, tomadas de decises e estratgias racionais
desdobradas pelos grupos dirigentes e atores polticos mais
relevantes (Vitullo, 2001: p. 54).

Os conceitos de transio democrtica completa e consolidao
democrtica, adotados por Linz e Stepan (1999), so exemplos claros da opo
metodolgica realizada pela transitologia. Segundo os autores, a transio
democrtica completa-se quando h acordo suficiente entre os principais atores
polticos quanto aos procedimentos necessrios para se obter um governo eleito
(Linz, Stepan, 1999: p. 21). Da mesma forma, uma democracia encontra-se
consolidada quando o jogo democrtico torna-se o nico jogo possvel para as
elites que disputam o controle do Estado. Em termos comportamentais, a
democracia comea a ser o nico jogo disponvel na sociedade quando nenhum
63
grupo poltico de peso faz tentativas srias de derrubar o regime (Linz, Stepan,
1999: p. 23).

De maneira geral, a sociedade no considerada um ator poltico
relevante. Sua participao no processo de democratizao normalmente est
delimitada pelo conceito de sociedade civil adotado pelos autores transitlogos
(Becker, 1999; Linz, Stepan, 1999; Diamond, 1996). Segundo Linz e Stepan, a
sociedade civil uma comunidade poltica autnoma, no estatal, composta por
associaes, movimentos sociais, entidades de classe, organizaes no-
governamentais e grupos de interesse auto-organizados. Sua importncia para a
consolidao democrtica reside na sua capacidade de exercer algum controle
sobre as lideranas polticas.

The first and most basic democratic function of civil society is to
provide the basis for the limitation of state power, hence for the control
of the state by society, and hence for democratic political institutions
as the most effective means of exercising that control (Diamond,
1996: p. 231).

Linz e Stepan e Diamond minimizam o papel da sociedade civil quanto
sua possibilidade de derrubar ou de constituir regimes polticos. Becker (1999)
associa as organizaes aos corpos intermedirios descritos por Montesquieu.
Sua funo fiscalizar as aes dos governantes, cuidar para o cumprimento da
lei e impedir aes abusivas do Estado contra cidados, seus direitos e garantias
individuais. Diamond (1996) sugere outra lista de contribuies que a sociedade
civil pode dar ao processo de democratizao, como promoo da
64
conscientizao da populao sobre seus direitos, criao de canais de
representao alternativos aos partidos polticos, recrutamento e preparo de
lideranas polticas, sugesto de temas para a agenda decisria, dentre outros.
Entretanto, o autor no deixa de fazer uma ressalva: the single most important
and urgent factor in the consolidation of democracy is not civil society, but political
institutionalization (Diamond, 1996: p. 238).

A sociedade ocupa outro espao nos estudos de transio democrtica,
relacionado ao problema da legitimidade obtida pelos novos regimes. Linz e
Stepan so os autores que mais trabalham esse aspecto e preocupam-se em
estabelecer alguma correlao entre o grau de apoio recebido pelas novas
democracias e suas chances de consolidao. Linz e Stepan ampliam seu
conceito de consolidao em direo populao e conferem importncia sua
assimilao e internalizao dos valores e vantagens inerentes ao nico jogo
disponvel.

Em termos de atitudes, a democracia torna-se o nico jogo
disponvel na sociedade quando, mesmo em meio a graves crises
polticas e econmicas, a maioria esmagadora da populao continua
acreditando que qualquer mudana poltica adicional deva emergir do
bojo dos parmetros das frmulas democrticas (Linz, Stepan, 1999:
p. 23).

Os pesquisadores utilizam-se de pesquisas de opinio pblica que buscam
medir o apoio dos indivduos democracia e sua capacidade de dissociar governo
e regime poltico. A populao de todos os pases da Amrica Latina, com
exceo dos uruguaios, confere avaliaes negativas sistemticas aos seus
65
regimes democrticos
4
. Malone e Baviskar (2002) afirmam que parte da
explicao para tais avaliaes encontra-se no desencontro entre o significado
que a populao confere ao termo democracia e o modelo implementado em
seus pases. Enquanto a maioria alimenta um ideal/conceito de democracia ligado
distribuio de direitos sociais e econmicos, o modelo liberal implementado
restringe-se ao seu significado procedimental, no concebendo a promoo de
direitos sociais como uma responsabilidade ou funo constitucional do novo
regime poltico.

A transitologia adota posio clara no debate conceitual sobre o significado
da democracia. As definies formais adotadas pela totalidade dos trabalhos
variam em torno do modelo procedimental elaborado por Schumpeter e valorizam
a primazia dos sistemas eleitorais. Dahl (2005) estabeleceu uma lista de princpios
ou critrios obrigatrios democracia procedimental: (1) o direito de votar; (2) o
direito de ser eleito; (3) a livre competio eleitoral; (4) pleitos livres e honestos;
(5) liberdade de reunio; (6) liberdade de expresso; (7) pluralidade de fontes de
informao; e (8) a relao de dependncia entre as aes de governo e as
eleies ou outras formas de manifestao popular (Dahl, 2005: p. 27).

Segundo Dahl, os critrios necessrios democracia so elementos
componentes das duas dimenses envolvidas em qualquer processo de
democratizao, ambas ligadas ao funcionamento dos sistemas eleitorais. A
primeira refere-se liberdade de contestao, possibilidade de grupos polticos

4
Ver Relatrio Latinobarmetro.
66
realizarem oposio mtua e colocarem-se como opes ao exerccio do poder. A
segunda trata do direito de participao em eleies e cargos pblicos, da
capacidade de votar ou candidatar-se em pleitos limpos e transparentes.

Tabela 2 Critrios de Democracia elaborados por Robert Dahl
Liberdade de Contestao Direito de Participao
Liberdade de reunio
Liberdade de expresso
Pluralidade de informaes
Pleitos livres e honestos (necessrios para
a livre expresso da liberdade eleitoral)
Direito de votar
Direito de ser eleito
Livre competio eleitoral
Pleitos livres e honestos
Pluralidade de informaes (necessrias
para a escolha racional de representantes)
Fonte: Dahl, 2005.

Schmitter e Karl (1996) traduzem os critrios traados por Dahl, no que
seria o consenso democrtico hegemnico na transitologia. A democracia um
sistema de governana que estipula mtodos de acesso aos principais cargos
pblicos. Existe consenso quanto autoridade e ao papel de reguladores que
esses ocupantes exercem. H competio para ocupao desses cargos,
normalmente decidida pela regra da maioria.

A sociedade composta de cidados, o que significa a extenso, maior
parte da populao, da possibilidade de contar com um conjunto de garantias e
liberdades individuais que assegurem o exerccio pleno do direito de participar do
processo poltico pelo exerccio do voto ou pelo lanamento de candidatura aos
cargos pblicos. Com o sentido de preservar o jogo eleitoral, a cooperao entre
os atores envolvidos na disputa a nica regra vlida para a alocao de
interesses dentro da estrutura de poder (Schmitter, Karl: 1996: p. 50-54).
67

As definies de democracia podem diferir quanto ao nvel de detalhamento
das instituies e de direitos necessrios para seu funcionamento. Por exemplo,
Mainwaring (2001) concebe uma definio de democracia composta por quatro
elementos: (1) os chefes do Executivo e do Legislativo devem ser escolhidos por
meio de eleies; (2) o direito de voto deve abranger a maioria da populao
adulta; (3) deve ser assegurada a proteo de direitos e liberdades civis; e (4) as
autoridades polticas eleitas devem ter a capacidade efetiva de governar
(Mainwaring, 2001: p. 2-3). A novidade introduzida pelo autor refere-se
capacidade dos governantes eleitos de governaram, livres da interferncia ou do
poder de veto de lderes militares ligados ao regime anterior. ODonnell (2001)
acrescenta outros dois novos elementos. Inicialmente, o presidente eleito no
pode atentar contra outras instituies democrticas, procedendo, por exemplo, ao
fechamento do Congresso ou exonerando juzes da Suprema Corte do pas. Por
fim, a populao precisa ter a percepo de que as eleies livres e os direitos
polticos permanecero garantidos indefinidamente.

A transitologia consagra o modelo procedimental de democracia. A
democracia um sistema onde partidos perdem eleies (Przeworski, 1994: p.
25). A preocupao dos transitlogos est concentrada na internalizao dessa
regra por atores polticos e pela populao. Nenhum dos trabalhos pesquisados
designou qualquer tipo de papel para a participao poltica direta do cidado nas
decises pblicas.

68

Democracia e Cidadania Integral

Guilhermo ODonnell um dos fundadores e principal protagonista da
transitologia. O autor concentrou sua ateno na observao dos processos de
transio democrtica ocorridos nos pases da Amrica Latina. O padro de
democracia adotado na maior parte dos seus textos o modelo proposto por Dahl.
Many definitions of democracy have been offered. The one that I find particularly
useful is Robert Dahls concept of Polyarchy (ODonnell, 2001: p. 113).

Entretanto, ODonnell percebeu que o modelo procedimental enfrentava
dificuldades para consolidar-se nos pases estudados. Apesar de se constiturem
formalmente como democracias polirquicas, as naes latino-americanas
apresentavam prticas polticas no previstas pelo cabedal terico da transitologia
e no condizentes com os parmetros existentes nas democracias modernas. Em
primeiro lugar, ODonnell (1996) identificou a concentrao excessiva de poder na
figura do chefe do Executivo e o baixo grau de institucionalizao de outras
instituies representativas, tais como partidos polticos e o prprio poder
Legislativo. O presidente encarna os anseios e necessidades de toda a nao e
coexiste com a fraqueza de outros canais de representao de interesse.

The nation and its authentic political expression, the leader and his
Movement, are postulated as living organisms. The leader has to
heal the nation by uniting its dispersed fragments into a harmonious
whole. Since the body politic is in disarray, and since its existing
voices only reproduce its fragmentation, delegation includes the right
69
(and the duty) of administering the unpleasant medicines that will
restore the health of the nation (ODonnell, 1996: p. 99).

O autor classificou as democracias latino-americanas como delegativas e
atribuiu o fenmeno s crises econmicas herdadas dos regimes passados. O
grave contexto econmico-social criaria um ambiente favorvel ao surgimento de
salvadores da ptria, caracterizados por uma poltica absolutamente
personalista. ODonnell ignora a vasta literatura sobre a tradio populista latino-
americana para explicar a origem do fenmeno descrito.

O autor afirma que necessrio realizar uma segunda transio, mais
lenta e difcil (ODonnell, 1996: p. 95). O primeiro passo seria minorar a situao
de crise scio-econmica que dita o cotidiano poltico do pas. O segundo passo
seria a realizao de um pacto, um compromisso firmado pelos principais atores
polticos para perseguir padres de representao das democracias avanadas.

Em um segundo artigo, Illusions about consolidation (2001), ODonnell
identifica outra anomalia latino-americana: a coexistncia de instituies formais
de democracia polirquica com prticas informais particularistas/clientelsticas de
atores polticos. O autor reconhece que a competio eleitoral no foi suficiente
para impor um controle eficiente sobre os atores polticos e sugere a adoo de
um sistema de accountability horizontal, por meio da inaugurao de rgos
autnomos de controle. No entanto, dessa vez, ODonnell reconhece que a
transitologia no oferece ferramentas tericas para explicar esse fenmeno.

70
Em 2004, ODonnell, abandonando premissas importantes ao paradigma
da transitologia, oferece o marco conceitual para um trabalho de avaliao da
democracia na Amrica Latina, realizado pelo Programa das Naes Unidas para
o Desenvolvimento (PNUD). No texto Notas sobre la democracia en Amrica
Latina (2004), enumera as trs principais premissas de uma nova orientao para
estudos de democratizao: (1) a adoo de instrumentos e instituies
procedimentais condio indispensvel para a democracia, mas no suficiente.
Faz-se necessrio considerar o Estado e alguns aspectos do contexto social para
chegar a uma nova conceitualizao; (2) o estudo da democracia deve levar em
conta as especificidades histricas dos casos estudados; (3) a democracia
fundada sobre a concepo do indivduo como agente autnomo. A condio de
agente envolve a deteno de direitos polticos, civis e sociais (ODonnell, 2004: p.
11).

Nesse novo trabalho, ODonnell acrescenta outras dimenses
democracia, alm do seu aspecto poltico. O autor relaciona democracia
construo e universalizao de condies de cidadania. As condies de
cidadania, que envolvem direitos polticos, civis e sociais, permitem ao indivduo
inserir-se como membro pleno na comunidade poltica e conferem-lhe o direito
de estabelecer uma relao especfica com o Estado.

O conceito-chave dessa nova concepo de democracia a capacidade de
agncia. Segundo ODonnell, poder de agncia a capacidade de inserir-se na
arena poltica como ator autnomo, sem a necessidade de tutela ou de
71
representantes. O indivduo considerado um ser racional e o melhor rbitro para
decidir sobre seus assuntos privados e sobre assuntos polticos de seu interesse,
de acordo com suas necessidades e motivaes.

Hay una idea central que subyace a este tema. Un agente es un ser
dotado de razn prctica: usa su capacidad cognitiva y motivacional
para elegir opciones que son razonables en trminos de su situacin
y sus objetivos, para las cuales, excepto prueba concluyente en
contrario, es considerado el mejor juez (ODonnell, 2004: p. 30).

Segundo ODonnell, o poder de agncia uma caracterstica atribuda ao
detentor de cidadania. Por sua vez, a cidadania uma condio, um status
construdo historicamente, por meio de disputas e lutas sociais, e formado de
direitos civis, sociais e polticos.

ODonnell transforma a discusso sobre democratizao. Retira o foco dos
desenhos e arranjos institucionais e concentra sua discusso na formao do
elemento essencial ao homem democrtico: a condio de cidadania. O autor
analisa a construo histrica da cidadania moderna e adota como referncia o
trabalho de T.H. Marshall (1967).

Marshall descreve as etapas do processo de formao da cidadania na
Inglaterra. Para o autor, o sculo XVIII marcado pela conquista de direitos civis
por parte das classes mais abastadas, pela igualdade perante as leis, pelo direitos
de constituir propriedade, o livre-trabalho, algumas prestaes jurisdicionais,
dentre outras. No sculo XIX, estendem-se os direitos polticos aos que detm um
72
nvel mnimo de condies econmicas, at instalar-se o sufrgio universal, em
1918. A tnica do sculo XX a luta por direitos sociais, pela diminuio das
diferenas econmicas, pela educao e pela idia de que o Estado tem o dever
de aperfeioar a sociedade.

Todo processo descrito por Marshall marcado por intenso conflito social.
Alm de obter direitos, as classes menos favorecidas lutavam contra o preconceito
que as submetia. Segundo ODonnell, alguns setores privilegiados consideravam a
outra parte da populao no-merecedora e no-confivel. Negava-lhes
autonomia, responsabilidade e agncia (ODonnell, 2004: p. 30).

ODonnell afirma que a cidadania poltica apenas uma face de um
conjunto de direitos mais complexos. Nasce ancorada pelas conquistas dos
direitos civis e foi instrumento fundamental para a obteno de direitos sociais.
Apesar de necessrios, os direitos polticos constituem parte dos elementos
necessrios para inserir os indivduos como cidados completos e autnomos na
comunidade poltica.

Esto es lamentable ya que no veo como tericos y promotores de la
democracia pueden ignorar el tema en cuestin; esto es, y en qu
sentido y medida, debera haber al menos un conjunto bsico de
derechos civiles y sociales, as como tambin de capacidades,
relacionados a la efectiva realizacin de la ciudadana poltica
(ODonnell, 2004: p. 35).

A efetividade dos direitos polticos depende da existncia de direitos civis e
sociais. Para o autor, a presena da condio de cidadania integral faz-se sentir
73
na qualidade das democracias (ODonnell, 2004: p. 33). Dessa forma, a aposta
democrtica consiste, por meio da construo de condies sociais, em estender
o poder de agncia e condies de cidadania integral populao.

ODonnell introduz outra novidade em relao ao paradigma da
transitologia. A democratizao ganha outros aspectos. Por um lado, continua
sendo importante a instituio de um regime poltico fundado na realizao de
eleies limpas e na extenso dos direitos necessrios ao seu funcionamento. Por
outro, cabe ao Estado, detentor do monoplio legal, sancionar e respaldar os
direitos e liberdades civis, polticas e sociais necessrios universalizao da
condio de cidadania. No se trata apenas de garantir sua existncia formal, mas
de constituir organizaes e mobilizar meios para torn-las efetivas.

Abrem-se novos campos de estudos da democratizao, relacionados
capacidade do Estado de criar e universalizar direitos. A democracia vai alm da
consagrao de direitos polticos, passando a relacionar-se com aspectos sociais,
econmicos e culturais da sociedade. ODonnell elabora um conjunto de questes
acerca de novas possibilidades de pesquisa: (1) o Estado tem controle efetivo e
legal do seu territrio?; (2) o Estado sanciona e respalda com eficcia os diretos e
liberdades necessrios democracia?; (3) os tribunais estatais reconhecem, em
qu intensidade e em qu casos, acordos e tratados relacionados aos direitos
humanos, de gnero, sobre a infncia e sobre povos indgenas?; (4) existe acesso
igualitrio justia?; (5) o Estado probe e repreende discriminaes contras as
mulheres, pobres, estrangeiros e outras minorias?
74

ODonnell amplia o escopo dos estudos da democratizao, introduzindo a
discusso sobre as condies necessrias para a insero do indivduo, de forma
autnoma, na esfera poltica. Dessa forma, s atende em parte a corrente
participativa de democracia. Apesar de conceber um modelo de democracia com
um princpio comum aos participativistas, qual seja, devolver a autonomia e a
capacidade de realizar opes ao homem comum, o autor no confere ao Estado
a funo de abrir novos canais de participao e incentivar a atuao dos
cidados em arenas de deciso pblica.





























75
Captulo 04 Medindo a Democracia

O objetivo deste captulo verificar a influncia dos modelos de democracia
na construo de instrumentos de medida em trs trabalhos de avaliao de
regimes democrticos: Latinobarmetro (2004), Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento - PNUD (2004) e Freedom House (2005). Pretende-se
apontar como feita a operacionalizao dos conceitos tericos das diferentes
concepes de democracia, explorando a natureza dos indicadores em
correspondncia com os contedos das teorias discutidas at agora.

Foram escolhidos os relatrios mais recentes de cada estudo. Os critrios
utilizados para a seleo so: (1) relatrios de grande abrangncia quanto ao
nmero de pases observados, caracterstica que denota a generalizao de um
modelo de democracia a vrios contextos distintos; e (2) a leitura das ltimas
edies de cada relatrio, como critrio de atualidade.

Este captulo divide-se em trs sees. A primeira discute a relao entre
teoria e verificao emprica, e o processo de transformao do conceito de
democracia em hipteses testveis. A segunda seo apresenta caractersticas
gerais dos institutos responsveis pelos relatrios analisados, quais sejam,
Latinobarmetro, Freedom House e PNUD. Por ltimo, so analisadas e
classificadas as variveis segundo sua correspondncia com as teorias
procedimental e participativa de democracia.

76
Medidas de Democracia

Em grande medida, a constituio da cincia poltica estabeleceu-se sobre
a obrigatoriedade da verificao emprica para a validao de hipteses e teorias.
Os mtodos de verificao emprica e conseqente produo de dados exercem
verdadeira funo legitimadora de estudos, servindo para distinguir a cincia da
filosofia poltica.

Measurement of the core concepts used in the study of politics has a
great impact on our knowledge about politics. It affects the way we
describe the world and hence the questions that seem important to
study and causal propositions we consider to be valid (Munck,
Verkuilen, 2003: p. 02).

A cincia poltica desenvolveu ampla experincia no assunto. O estudo de
mtodos de coleta e interpretao de dados incorporou modelos lgicos,
estatsticos e econmicos, formando um campo avanado da nova disciplina.
Segundo Schwartzenberg (1979), em alguns momentos, a cincia poltica
manifestou verdadeira obsesso por fenmenos polticos quantificveis, fato que
acabou fortalecendo reas com maior oferta de dados, como a participao
eleitoral e a opinio pblica (Schwartzenberg, 1979: p. 26).

A dimenso emprica levou muitos autores a eleger o mtodo indutivo como
instrumento por excelncia de construo de conhecimento cientfico da poltica, o
que vale dizer que o panorama terico deriva de inferncias sobre a realidade.
Nesse sentido, Sartori (1994) sugere uma concepo emprica de democracia,
77
resultando da observao e da incorporao da experincia anglo-americana
(Sartori, 1994: p. 81). Da mesma maneira, os pensadores elitistas partem sempre
da constatao de que toda e qualquer sociedade humana sempre esteve dividida
em uma classe governante minoritria e outra classe governada majoritria, para
justificar formas de organizao poltica especficas.

Entretanto, mesmo as observaes mais simples no esto isentas da
influncia de uma teoria que as preceda. Chalmers (2000) afirma que a explicao
indutivista construda sobre proposies de observao, formulaes que
tornam a verificao emprica pblica, objetiva e acessvel para a validao e
crtica de outros membros da comunidade acadmica, mas que toda proposio
desse tipo constituda por uma linguagem produzida por uma teoria pr-
existente. Para Blalock (1966), as hipteses de investigao so formadas a partir
de conceitos tericos escolhidos previamente pelo pesquisador. As definies
operacionais so construdas sobre termos que refletem discusses tericas e que
influenciam desde a delimitao do objeto de estudo at os resultados obtidos. Se
suele decir con frecuencia que el objeto de la investigacin est en verificar
hiptesis desarrolladas tericamente y que los mtodos estadsticos capacitan
para efectuar dichas pruebas (Blalock, 1966: p. 20).

Considera-se como exemplo a seguinte proposio realizada por Linz e
Stepan (1999): a democracia encontra-se consolidada quando se torna a nica
regra do jogo poltico aceita pela sociedade. Pode-se apontar dois termos
conceituais que, caso tenham seu sentido alterado, podem modificar
78
completamente a direo da investigao realizada. A democracia pode ser
entendida como uma forma de governo pautada na participao popular na
tomada de decises pblicas, e tambm como um arranjo institucional de escolha
de governantes por meio da competio eleitoral, dentre outros. Por sociedade,
entende-se a populao de maneira geral (Latinobarmetro, 2004) ou apenas
seus principais atores polticos (Przeworski, 1994).

Uma varivel, traduzida por um indicador, uma expresso da realidade
(Caldas, Kayano, 2002: p. 01), mas tambm um referencial emprico de uma
dimenso estudada teoricamente. Seus contedos e significados expressam a
orientao terica do pesquisador. O conjunto dos indicadores adotados por um
trabalho pode ser contestado por outros estudiosos, assim como pode ser
avaliado luz dos fundamentos tericos e do enfoque diferenciado de cada um
deles. Nesse sentido, os problemas centrais da produo de indicadores esto
relacionados com a definio clara da opo terica adotada pelo investigador, a
delimitao do fenmeno que se deseja medir, a validade dos mtodos utilizados
para coletar dados, a qualidade das informaes e a sua interpretao.

Segundo Munck e Verkuilen (2003), a construo de medidas um
processo complexo que envolve algumas etapas: conceituao do fenmeno,
escolha de mtodos de medio e tcnicas de agregao dos dados (Munck,
Verkuilen, 2003: p. 04). De forma simplificada, o primeiro passo construir uma
definio formal do fenmeno que se pretende medir. Posteriormente, deve-se
desagregar a definio em conceitos, operacionaliz-los e construir o instrumento
79
para a coleta de dados. As fases seguintes so atribuir o peso que cada dimenso
possui para o conceito escolhido e elaborar uma escala de valores para quantificar
a observao. Por fim, procede-se coleta de dados e agregam-se as dimenses
desdobradas em indicadores ou ndices que podero ser correlacionados a outras
dimenses para a anlise da realidade estudada.

Mainwaring (2001) afirma que o processo de construo de ndices de
avaliao/classificao de regimes democrticos cumpre os mesmos estgios: (1)
escolha de uma definio operacional sobre democracia; (2) sua desagregao
em indicadores e medidas; e (3) reagregao dos indicadores na construo de
um ndice global.

Para classificar os regimes polticos dos pases da Amrica Latina como
democrticos ou no, Mainwaring estabeleceu o seguinte conceito de democracia:
um regime poltico no qual so realizadas eleies de forma limpa e competitiva
para escolher os ocupantes-chefes dos poderes Executivo e Legislativo. O
sufrgio deve ser extensivo a toda a populao adulta, so garantidos os direitos
polticos e civis, os governantes tm poder de mando efetivo e os militares esto
submetidos ao controle civil. Para cada elemento, o autor designou trs
possibilidades: (1) h democracia; (2) h violao parcial; (3) h violao grave. A
coleta e a reagregao dos dados produzem uma classificao tricotmica: (1)
democrticos; (2) semi-democrticos; e (3) autoritrios (Mainwaring, 2001: p. 4-5).

80
Alm da anlise institucional, a cincia poltica utiliza-se freqentemente de
pesquisas de survey para avaliar o desempenho de aspectos relacionados
democracia. Um dos primeiros cientistas polticos a tentar quantificar e verificar
empiricamente a democracia foi Russell H. Fitzgibbon (1967). O pesquisador
enviou questionrios para especialistas em poltica de vrios pases da Amrica
Latina, onde analisavam diversos critrios relacionados, direta ou indiretamente,
aos regimes democrticos de seus pases. Os formulrios continham 15 perguntas
de natureza poltica, econmica, cultural, administrativa e social. Todas estavam
correlacionadas como elementos estruturantes, manifestaes ou produtos da
democracia. Os entrevistados, para avaliar a vitalidade dos processos polticos,
pontuavam itens como nvel de educao, ausncia de controle estrangeiro,
coeso interna, liberdade para organizaes polticas, liberdade de controles
eclesisticos, supremacia civil perante militares, qualidade e honestidade das
administraes nacional e local, clareza nas contas pblicas, eleies livres e
competitivas, liberdade de contestao, imprensa e discurso, crena da populao
acerca da honestidade e dignidade de seus representantes e instituies para lidar
com assuntos polticos e um padro de vida adequado. A primeira pesquisa foi
realizada em 1945 e as sondagens foram repetidas numa periodicidade
qinqenal at 1965.

A utilizao de pesquisas de survey para a construo de medidas de
democracia ganhou um grande espao com a abordagem culturalista, inaugurada
nos anos 60. Almond e Verba (1965) partiam da hiptese de que a democracia
possua mais chances de se desenvolver em pases detentores de uma cultura
81
poltica democrtica. A pesquisa emprica coletou dados acerca do
comportamento poltico de populaes de cinco pases Itlia, Mxico, Alemanha,
Estados Unidos e Gr-Bretanha e concluiu que a democracia desenvolvia-se em
uma cultura poltica mista de ativistas cvicos, sujeitos passivos e algumas
pessoas sem contato com a poltica (Rose, 2002: p. 6).

As pesquisas de survey de atitudes e valores tambm foram empregadas
para a produo de medidas de confiana interpessoal, associadas democracia,
pelo trabalho de Robert Putnam (1996). As medidas de confiana so utilizadas
para identificar elementos relativos aos contextos vivenciados pela populao
observada. A anlise das relaes interpessoais indica a existncia ou no de
vnculos de confiana entre os indivduos. No mbito da democracia, a presena
da confiana pode significar uma facilidade maior para empreender aes
coletivas, acumular e trocar experincias pertinentes ao desenvolvimento das
instituies (Moiss, 2005: p. 39). As medidas de confiana tambm so
utilizadas para avaliar o grau de credibilidade das instituies polticas. Esses
indicadores podem dar informaes importantes acerca do seu funcionamento e
da sua capacidade efetiva de implementar polticas ou mobilizar a sociedade.

Para a avaliao da institucionalizao de democracias novas, tornou-se
comum realizar pesquisas de survey que tentam medir o grau de legitimidade do
novo regime. Segundo Rose (2002), os pases recm-sados de experincias no-
democrticas enfrentam o desafio de instalar novas instituies e regras para o
82
jogo poltico. Para o autor, as instituies polticas inauguradas pela democracia
tm mais chances de funcionar se puderem contar com o apoio da populao.

Rose afirma que a maioria das pesquisas de survey realizadas sobre a
institucionalizao das democracias novas pode ser classificada como idealistas
ou realistas. O primeiro tipo carrega fortes traos culturalistas e busca medir o
grau de enraizamento de valores democrticos. O segundo mede a satisfao da
populao com o regime vigente. Para tanto, a democracia avaliada em si
mesma, segundo o emprego da chamada hiptese de Churchill (Rose, 2002). Os
cidados so questionados quanto melhor forma de governo, numa competio
entre duas opes de regimes polticos, como se o presente e o passado
disputassem as preferncias polticas da populao.

A hiptese de Churchill enfatiza a competio entre os regimes.
Numa democracia nova, as atividades das elites polticas e o
funcionamento de novas instituies polticas so influncias
significativas sobre a democratizao, mas qualquer anlise de
transformao est incompleta sem provas empricas da aprovao
popular. O que fazem os indivduos quando confrontados com uma
escolha entre apoiar o regime novo, com todas as falhas que
instituies no testadas podem ter, ou preferir alternativas no
democrticas? (Rose, 2002: p. 02.)

Como se pde constatar, existem vrias possibilidades de medir a
democracia. As variveis selecionadas pelos relatrios estudados
Latinobarmetro, Freedom House e PNUD refletem essa multiplicidade. Cada
instituio de pesquisa adota uma abordagem diferente. As dimenses
institucional, cultural e comportamental no so antagnicas. Alguns trabalhos de
comparao de processos de democratizao (Linz e Stepan, 1999; e PNUD,
83
2004) utilizam mais de uma perspectiva, valendo-se de indicadores de
desempenho institucional e de pesquisas de opinio pblica acerca do sistema
poltico para a construo de uma avaliao global. No entanto, so dimenses
distintas e podem produzir diagnsticos diferentes sobre os regimes polticos
democrticos que tentam consolidar-se na Amrica Latina.

Relatrios de Avaliao de Democracias

O Latinobarmetro um estudo promovido por uma organizao no-
governamental de mesmo nome localizada em Santiago, capital do Chile. Sua
coordenadora, a economista Marta Lagos, iniciou carreira acadmica na
Universidade de Heidelberg (Alemanha) e trabalhou no setor privado de pesquisas
de mercado e opinio
5
. Em 1987, realizou trabalhos acadmicos acerca da
transio poltica chilena e em 1995 fundou o Instituto. O stio eletrnico do
Instituto divulga que suas principais fontes de financiamento so a agncia de
cooperao do governo sueco, o Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a
Unio Europia, governos da Amrica Latina e de outros continentes, empresas
pblicas e privadas.

O Instituto Latinobarmetro edita anualmente um relatrio baseado em
dados obtidos a partir de 19.000 questionrios aplicados em 18 pases da Amrica
Latina. Sua proposta medir o grau de legitimidade da democracia nos pases da

5
Informaes disponveis no stio eletrnico www.latinobarmetro.org, acessado em 21/01/2006.
84
Amrica Latina por meio de pesquisas de opinio pblica (Lagos, 2001). A
investigao realizada pelo Instituto adequada ao tipo realista de pesquisas de
survey, exposto por Rose. As perguntas esto organizadas em oito sees: (1)
democracia e autoritarismo; (2) satisfao com a democracia; (3) aprovao ao
governo do presidente; (4) atitudes frente poltica; (5) grau de confiana nas
instituies; (6) opinio acerca da economia; (7) opinio acerca das polticas
sociais; (8) atitudes em relao s mulheres. Os dados coletados e agregados
formam o ndice de apoio democracia. Esse ndice, periodicamente, ganha
repercusso na mdia e em vrios debates acadmicos.

A organizao no-governamental Freedom House (FD) foi fundada em
meados dos anos 40, por Eleanor Roosevelt e outros. Segundo informaes
fornecidas pelo stio eletrnico da instituio
6
, seu objetivo oferecer apoio ao
desenvolvimento da liberdade e da democracia no mundo. Desde 1972, a FD
divulga relatrio anual Freedom in the World acerca do estado da liberdade no
mundo. O estudo abrange 192 pases e 14 territrios (colnias ou espaos
disputados por mais de um Estado). As principais fontes de financiamento da
pesquisa so de organizaes privadas com diferentes finalidades, desde a
universalizao da religiosidade at a promoo de valores e interesses
estadunidenses no exterior
7
.


6
www.freedomhouse.org
7
Lynde and Harry Bradley Foundation, Smith Richardson Foundation, Lilly Endowment e F.M.
Kirby Foundation.
85
O relatrio organiza os resultados de pesquisas de survey respondidas por
acadmicos e especialistas divididos por pases e regies. Seu objetivo analisar
a percepo das condies de liberdade individual usufrudas pelos cidados. De
acordo com as impresses coletadas, os pases so classificados como livres,
parcialmente livres e no-livres.

A liberdade constituda por dois conjuntos de direitos, ligados cidadania
poltica e liberdade civil. Os pases e territrios pesquisados so submetidos a
um check list composto por perguntas sobre caractersticas do sistema poltico e
garantias de liberdade de crena, contestao e associao. As respostas
agregadas servem para localizar cada pas em uma escala que varia entre 1 (grau
mximo de liberdade) e 7 (menor condio de liberdade). O relatrio declara
utilizar como parmetros de liberdade poltica e civil os direitos necessrios ao
funcionamento de uma democracia poltica e os princpios fixados pela declarao
universal dos direitos do homem.

O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) uma
rede de iniciativas e projetos mantidos pela Organizao das Naes Unidas em
166 pases.
8
Seu principal objetivo fornecer apoio para o cumprimento das
metas do milnio. Celebradas no ano 2000, projetam a reduo da pobreza
mundial pela metade at o ano de 2015.


8
www.undp.org
86
Segundo informaes obtidas em seu stio eletrnico, o PNUD colabora
com os pases com vistas a encontrar solues para construir e aperfeioar
mecanismos de reduo da pobreza, de governana democrtica, de combate
AIDS, de preveno e recuperao de crises e de produo de energia para a
promoo de desenvolvimento sustentvel e de preservao do meio ambiente.

O relatrio analisado foi divulgado em dezembro de 2004. O estudo
abrangeu 18 pases e consultou aproximadamente 100 especialistas, entrevistou
32 presidentes e ex-presidentes, alm de outras lideranas polticas e sociais.
Seus objetivos organizam-se em torno de trs perguntas: (1) Qual o estado da
democracia na Amrica Latina?; (2) Quais so as percepes e quo forte o
apoio de lderes e cidados democracia?; e (3) Quais seriam os principais temas
de um debate visando um maior avano na democracia de cidados? (PNUD,
2004: p. 25.)

Segundo o relatrio, a democracia possui as seguintes caractersticas: (1)
pressupe a idia do ser humano como elemento central do sistema poltico; (2)
os cidados detm uma condio de cidadania integral, ou seja, tm reconhecido
um conjunto de direitos polticos, civis e sociais; (3) uma forma de organizao
do poder que necessita da existncia e do bom funcionamento do Estado; (4)
uma experincia histrica que deve ser avaliada na sua especificidade; e (5) o
regime eleitoral tem uma dimenso importante, mas a democracia no pode ser
reduzida a realizao de eleies.

87
Caputo (2004) destaca que o significado da democracia vai alm da
descrio de regimes eleitorais, representando um fenmeno cuja dimenso
humana e cultural central (Caputo apud PNUD, 2004: p. 22). De forma mais
especfica, a apresentao do estudo sugere um novo modelo democrtico,
fundado na idia de cidadania. A democracia uma forma de organizao poltica
caracterstica de uma sociedade composta de cidados integrais, indivduos
detentores de um conjunto indivisvel e articulado de direitos civis, polticos e
sociais (PNUD, 2004: p. 26). Dessa forma, o PNUD afirma que a democracia
possui duas dimenses: uma, de eleitores e outra, de cidados. A primeira merece
uma abordagem clssica do relatrio, por meio de indicadores de
desenvolvimento eleitoral e de desempenho das instituies polticas. A segunda
utiliza indicadores de direitos civis e sociais para a discusso democrtica.

Variveis de Democracia Procedimental e Participativa

As variveis de democracia utilizadas pelos relatrios estudados discutem
aspectos relacionados eficcia da democracia em atender fins coletivos
(principalmente de ordem econmica), confiana nas instituies polticas, s
suas caractersticas e aos direitos civis, polticos e sociais.

As variveis sobre a eficcia e de suporte democracia, apresentadas nas
tabelas 3 e 4, no guardam uma correlao direta com um ou outro contedo da
democracia. Suas principais preocupaes dizem respeito legitimidade do
regime poltico institudo, sem meno a um formato especfico. Pressupe-se que
88
bons resultados na rea da economia, da segurana e do combate corrupo
podem arrebanhar apoio no apenas a um governo especfico, mas ao prprio
regime poltico.

Tabela 3 Resultados da Democracia (Latinobarmetro)
Voc est satisfeito com o funcionamento
da democracia em seu pas?
Seus pais viviam melhor do que voc vive
hoje?
Voc aprova ou desaprova o governo
exercido pelo presidente de seu pas?
Seus filhos vivero melhor do que voc vive
hoje?
Voc acredita que as coisas neste pas se
encaminham para a direo correta?
Quanto tempo voc levar para atingir o
nvel de vida que voc acha que merece?
Indique um nmero entre 1 e 10 anos.
Voc est satisfeito com o funcionamento
da economia de mercado em seu pas?
O salrio que voc recebe permite-lhe cobrir
suas necessidades de forma satisfatria?
A empresa privada indispensvel para o
desenvolvimento do pas?
Quo preocupado voc est de perder o
trabalho e ficar desempregado nos
prximos doze meses?
A economia de mercado o nico sistema
de governo com o qual o pas pode chegar
a ser desenvolvido?
Voc ou algum parente foi vtima de assalto,
agredido ou vtima de um delito nos ltimos
doze meses?
Voc est satisfeito com a privatizao dos
servios pblicos de seu pas, levando em
conta seu preo e qualidade?
Est-se ganhando a guerra contra o crime?
Como voc qualificaria a situao
econmica de seu pas?
Quanto tempo ser necessrio para eliminar
a corrupo?
Como voc qualificaria a situao
econmica sua e da sua famlia?
Voc pagaria suborno para agilizar o trmite
de algum processo? (Qualquer tipo de
petio pblica.)
Voc considera que a situao econmica
atual do pas est melhor do que h doze
meses?
Qual a probabilidade de um policial aceitar
suborno para no efetuar uma deteno?
Voc considera que sua situao
econmica atual e de sua famlia est
melhor do que h doze meses?
Qual a probabilidade de um juiz aceitar
suborno para conferir uma sentena
favorvel?
Nos prximos doze meses, voc acredita
que a situao econmica do pas ser
melhor do que agora?
Qual a probabilidade de um funcionrio de
um ministrio aceitar suborno para
favorecer um contrato ou uma concesso?
Voc considera que sua situao
econmica atual e de sua famlia ser
melhor daqui a doze meses?

Fonte: Latinobarmetro, 2004.

89
Vale notar que as variveis apresentadas na tabela 3 no guardam relao
direta com os modelos democrticos trabalhados at aqui, mas aparecem
associadas economia de mercado, empresa privada e aos servios pblicos
privatizados, o que oferece uma forte colorao liberal ao processo de
democratizao estudado pelo Latinobarmetro.

A insero desses indicadores na discusso democrtica fundamenta-se na
premissa de que a sucesso de bons governos pode favorecer a adoo de
atitudes positivas ao regime poltico e contribuir para que o cidado desvincule o
desempenho dos governantes e as regras de organizao do poder poltico. Essa
correlao utilizada pelos estudiosos da transitologia. Por exemplo, segundo
Linz e Stepan (1999), a sociedade demonstra ter internalizado as regras
democrticas quando passa por crises sociais, econmicas ou polticas sem
criticar os procedimentos adotados para organizar os governos. Pode-se
questionar a capacidade do lder, mas no o sistema que o elege. Nesse caso, os
indicadores podem embasar uma anlise de cunho terico-procedimental.

O conjunto de variveis de suporte democracia tambm no faz nenhuma
referncia a um contedo especfico das tradies procedimental e participativa. O
aspecto da legitimidade salientado por meio da contraposio entre os regimes
democrticos e no-democrticos, onde o entrevistado estimulado a manifestar
sua preferncia entre essas duas opes (hiptese de Churchill). A democracia
relacionada discusso pblica e acordos, liberdade e economia de mercado
(sociedade empreendedora), demonstrando mais uma vez uma orientao liberal
90
do estudo. A opo no-democrtica aparece identificada com governos militares,
ausncia de discusses pblicas para a tomada de decises, pulso firme, ordem
e intervencionismo estatal na economia.

Tabela 4 Suporte Democracia (Latinobarmetro)
A democracia prefervel a qualquer outra
forma de governo?
A sociedade prefere mais ordem ou mais
liberdade?
A democracia pode ter problemas, mas o
melhor sistema de governo?
Um pouco de mo dura do governo
desejvel?
A democracia uma forma de governo
onde as coisas se resolvem por discusso e
acordos?
Sociedades estatistas ou empreendedoras:
numa escala de 1 a 10, onde 1 representa
que cada um deve cuidar do seu bem-estar
e 10 denota que o governo deve assumir a
responsabilidade pelas pessoas, onde voc
se coloca?
A democracia o nico sistema de governo
com o qual o pas pode chegar a ser
desenvolvido?
O pas est sendo governado para o bem
de todos ou para o interesse dos
poderosos?
A discusso de assuntos polticos
publicamente favorece a democracia?
O Estado garante o cumprimento das leis?
Numa escala de 1 a 10, onde 1 representa
que o Estado no garante o cumprimento
de nenhuma lei e 10 denota que o Estado
garante o cumprimento de todas as leis.
Onde voc se coloca?
Voc apoiaria um governo militar em
substituio a um democrtico?
No me importa que um governo no
democrtico chegue ao poder, desde que
ele resolva os problemas econmicos.
Um governo militar pode solucionar mais ou
menos coisas que um governo
democrtico?

Fonte: Latinobarmetro, 2004.

A tabela 5 rene variveis usadas para construir medidas de confiana
interpessoal e institucional. Os indicadores selecionados inferem sobre o grau de
envolvimento do entrevistado com a poltica (voc brigaria com um amigo por esse
motivo?), o nvel de credibilidade depositada no sistema eleitoral (o voto pode
mudar o futuro?), o auto-posicionamento ideolgico, a confiana interpessoal e o
91
grau de confiana depositada nas instituies polticas. As instituies destacadas
para avaliao so igrejas, foras armadas, bancos, televiso, governos
municipais, polcia, poder J udicirio, Congresso/Parlamento, Presidente e partidos
polticos.

Tabela 5 Atitudes Frente Poltica (Latinobarmetro)
Voc brigaria com um amigo por poltica? Voc tem muita, alguma, pouca ou
nenhuma confiana nos Governos
Municipais?
A maneira como se vota pode mudar as
coisas no futuro?
Voc tem muita, alguma, pouca ou
nenhuma confiana na Polcia?
Se as eleies fossem domingo, em que
partido voc votaria?
Voc tem muita, alguma, pouca ou
nenhuma confiana no Poder J udicirio?
Numa escala onde 0 corresponde a
esquerda e 10 designa a direita, onde voc
se posiciona? (por nvel de escolaridade.)
Voc tem muita, alguma, pouca ou
nenhuma confiana no Governo?
Voc diria que se pode confiar na maioria
das pessoas, ou um pouco de cuidado
nunca demais?
Voc tem muita, alguma, pouca ou
nenhuma confiana no
Parlamento/Congresso?
Voc tem muita, alguma, pouca ou
nenhuma confiana na Igreja?
Voc tem muita, alguma, pouca ou
nenhuma confiana nos Partidos Polticos?
Voc tem muita, alguma, pouca ou
nenhuma confiana na Televiso?
Quais os fatores que voc considera mais
importantes para poder confiar nas
instituies?
Voc tem muita, alguma, pouca ou
nenhuma confiana nas Foras Armadas?
Voc tem muita, alguma, pouca ou
nenhuma confiana no Presidente?
Voc tem muita, alguma, pouca ou
nenhuma confiana nas grandes
Empresas?
Voc tem muita, alguma, pouca ou
nenhuma confiana nos Bancos?
Fonte: Latinobarmetro, 2004.

Esse conjunto de variveis rene elementos prximos da concepo
procedimental de democracia, dado que delimita a possibilidade de participao
poltica ao voto e enumera como principais instituies polticas aquelas ligadas ao
processo de competio eleitoral (partidos polticos). No h meno a grupos de
92
participao poltica extra-eleitoral, como entidades ligadas a movimentos sociais
ou associaes de classe e sindicais, por exemplo.

As tradies procedimental e participativa convergem no que se refere aos
princpios de direito civil. A igualdade formal/legal um requisito necessrio para
todas as formas de participao poltica, seja ela eleitoral ou no. Nesse sentido,
os direitos civis mantm uma forte correlao com os direitos polticos.

Tabela 6 Direitos Civis (PNUD)
Igualdade legal e
proteo contra
discriminao
Direito vida,
integridade fsica e
segurana
Administrao da
Justia
Liberdade de
imprensa e direito
informao
Ratificao de
tratados da ONU,
OIT e OEA sobre
direitos gerais,
trabalhistas, de
mulheres, de grupos
indgenas e tnicos e
de menores.
Incidncia de abuso
de menores
(proporo que
trabalha, trfico,
trabalho forado e
servil, conflito
armado, prostituio
e pornografia,
atividades ilcitas).
Recursos financeiros
e humanos
dedicados ao
sistema de
administrao da
J ustia (recursos
financeiros, nmero
de juzes e
defensores pblicos).
Liberdade de
imprensa
(indicadores
Freedom House e
Reprteres sem
Fronteiras)
Percepo sobre
igualdade legal de
grupos especficos
(mulher, indgena,
pobre, imigrante).
Ratificao de
tratados da ONU e
da OEA sobre
direitos civis
fundamentais.
Populao
carcerria, presa
sem condenao e
superlotao.
Mortes de J ornalistas
Direitos legais dos
povos indgenas.
Homicdios dolosos
na Amrica Latina.
Direito de acesso
informao pblica e
Habeas Data.
Mulheres no
mercado de trabalho
(participao na
atividade econmica,
disparidade salarial
por gnero).

Fonte: PNUD, 2004.

93
As variveis de direitos civis contidas nas tabelas 6 e 7 focalizam a
percepo dos entrevistados sobre a efetividade dos direitos civis, principalmente
no que diz respeito igualdade entre os sexos. Nesse sentido, so avaliadas a
partir de indicadores de participao no mercado de trabalho e de disparidade
salarial em relao aos homens. Esse aspecto especialmente importante para a
democracia participativa, pois avalia a existncia de padres culturais ou
econmicos (por ser pobre, tabela 7) que estabeleam a subordinao de algum
grupo por outro e comprometam a existncia de condies paritrias de atuao
poltica (Fraser, 2003).

Tabela 7 Direitos Civis (Latinobarmetro)
Por quais razes no se trata a todos como
iguais? Por ser pobre, por no ter
educao, por no ter contatos, pela cor da
pele, por ser velho, por ser mulher, por no
ser nada, por ser incapacitado, por ser
imigrante?
Os homens so melhores lderes polticos
do que as mulheres?
melhor que a mulher cuide do lar e o
homem do trabalho?
Se a mulher recebe um salrio maior do que
os homens, certo que ela ter problemas?
Fonte: Latinobarmetro, 2004.

A medida da igualdade legal, apontada nas tabelas 6 e 8, diz respeito
universalizao do mesmo status jurdico e interfere diretamente no tamanho da
populao que rene condies para gozar de cidadania poltica. Da mesma
forma, os dois relatrios ressaltam a importncia de se contar com uma mdia livre
e o direito ao acesso informao, fatores essenciais para que os indivduos
fiscalizem a ao dos governantes, tenham subsdios para realizar suas escolhas
eleitorais (Dahl, 2005) e formulem demandas.
94

Tabela 8 Direitos Civis (FD)
Liberdade de
Expresso e
Crena.
Direitos de
Associao e
Organizao
Legalidade Autonomia pessoal
e direitos
individuais
Existe mdia livre e
independente?
Existe outra forma de
expresso cultural
livre e independente?
Existe liberdade de
assemblia,
demonstrao e
discusses pblicas
abertas?
Existe um J udicirio
independente?
Existe autonomia
pessoal? O Estado
controla a viagem, a
escola, a residncia,
o emprego? Existe
liberdade da
doutrinao ou da
excessiva
dependncia do
Estado?
As instituies
religiosas so livres?
livre a expresso
pblica ou privada da
religio?
Existe liberdade de
organizao de
grupos polticos
(partidos polticos,
organizaes cvicas,
grupos de
interesse...)?
A lei prevalece na
resoluo de
problemas civis ou
criminais? A polcia
est diretamente sob
controle civil?
As pessoas possuem
liberdades coletivas,
tais como igualdade
de gnero, escolha
de casamento ou do
tamanho da famlia?
Existe liberdade
acadmica? O
sistema educacional
livre da doutrinao
poltica?
Existe liberdade para
constituir
associaes de
trabalhadores, eles
detm poder de
barganha? H outras
organizaes
profissionais livres e
privadas?
Existe proteo de
abusos policiais,
torturas, exlio, priso
injustificada? Existe
proteo contra o
terror de grupos
opositores ao
regime? O pas est
livre de guerras e
insurgncias?
Os cidados tm
direito de
propriedade e
liberdade para
estabelecer os
prprios negcios?
Os negcios
privados esto livres
da influncia de
agentes oficiais,
foras de segurana
e crime organizado?
Existem debates
privados livres e
abertos?
A populao
tratada com
igualdade pela lei?
Existe igualdade de
oportunidades e
ausncia de
explorao
econmica?
Fonte: Freedom House, 2005.

Os pontos de divergncia entre os modelos procedimental e participativo
esto localizados principalmente na extenso dos direitos polticos e no papel dos
direitos sociais para a consolidao da democracia. O modelo procedimental
95
define a democracia como um conjunto de mtodos e regras para a escolha de
governantes. As eleies so o principal instrumento de resoluo de conflitos
polticos e de distribuio de recursos de poder na sociedade. A participao do
cidado comum est ligada ao voto e o comportamento dos governantes
explicado segundo suas expectativas quanto aos resultados da competio
eleitoral. As bases empricas dessa tradio concentram-se em torno de variveis
que medem a existncia, o funcionamento, a eficcia e a legitimidade das
instituies polticas relacionadas ou constitudas a partir do sistema de
competio eleitoral.

Tabela 9 ndice de Democracia eleitoral (IDE - PNUD)
Direito de Voto Eleies Limpas Eleies Livres Cargos Pblicos
Eleitos
Todos os adultos de
um pas tm direito
de voto?
O processo eleitoral
desenvolve-se sem
irregularidades que
possam influir na
expresso autnoma
das preferncias dos
votantes por
candidatos e alterem
a contagem fidedigna
dos votos emitidos?
oferecido ao
eleitorado um leque
de alternativas que
no so
influenciadas por
restries legais ou
de fato?
As eleies so o
meio de acesso aos
principais cargos
pblicos de um pas,
isto , o Executivo e
o Legislativo
nacional, e os que
ganham as eleies
assumem e
permanecem nesses
cargos durante os
prazos estipulados
por lei?
Fonte: PNUD, 2004.

Nesse sentido, o primeiro conjunto de indicadores elaborado pelo PNUD
(tabela 9) agrega variveis que formam um ndice de democracia eleitoral (IDE). O
desempenho das democracias est associado abrangncia do sufrgio,
transparncia dos pleitos, pluralidade de alternativas dadas aos eleitores,
96
liberdade de escolha do candidato preferido, aos cargos que so colocados em
disputa e ao cumprimento integral dos mandatos por parte dos representantes
eleitos.

Os cargos concorridos devem ocupar posies-chaves no processo
decisrio (chefe do Executivo e componentes do Legislativo), como ressalta
tambm a varivel da tabela 10. A legitimidade e o funcionamento da democracia
aparecem associados transparncia e lisura dos procedimentos para escolha
de governantes. importante haver certeza da correspondncia entre a deciso
dos eleitores e a declarao do candidato vencedor, como apontam indicadores
sobre irregularidades ou injustias nas eleies, apresentadas pelas tabelas 8 e 9,
respectivamente. Tambm medido o consenso em torno da frmula adotada
pelo sistema eleitoral. Pode-se considerar que esse aspecto tratado pelo FD em
varivel sobre a justia das leis eleitorais e do escrutnio. Outra varivel que pode
ser interpretada nessa direo diz respeito ao cumprimento integral dos mandatos
por parte dos governantes eleitos, pois sua intermitncia pode ser um sinal da falta
de aceitao do processo eleitoral.

Tabela 10 Direitos Polticos (FD)
Processo Eleitoral
O chefe do governo/Estado
eleito por eleies livres e
justas?
Os representantes
legislativos so eleitos por
eleies livres e justas?
As leis eleitorais e o
escrutnio so justos? H
oportunidades iguais de
campanha e apurao
honesta dos votos?
Fonte: Freedom House, 2005.

97
A extenso do sufrgio maior parte da populao adulta compreende o
principal direito de participao poltica prevista pelo modelo procedimental. A
partir dessa proposio, mede-se quo inclusivo o sistema poltico de um pas.
Entretanto, segundo Dahl (2005), a universalizao do direito de participao
eleitoral uma condio necessria ao processo de democratizao, mas no
suficiente. O autor acrescenta uma outra dimenso construo da democracia: o
direito contestao e oposio.

dispensvel dizer que, na falta do direito de exercer oposio, o
direito de participar despido de boa parte do significado que tem
num pas onde existe a contestao pblica. Um pas com sufrgio
universal e com um governo totalmente repressivo certamente
proporcionaria menos oportunidades a oposies do que um pas
com sufrgio limitado mas com um governo fortemente tolerante.
Conseqentemente, quando os pases so classificados
exclusivamente de acordo com sua capacidade de incluso sem levar
em conta as circunstncias ambientes, os resultados so anmalos
(Dahl, 1005: p. 28-29.)

Uma premissa importante do modelo procedimental de democracia a
aprovao do eleitorado como elemento decisivo para a obteno e manuteno
do poder por um ou outro grupo em disputa eleitoral. O carter da ao
desenvolvida pelos atores polticos incidental ao processo de competio, pois
sua atuao voltada para a busca de apoio da populao. A fiscalizao dos
atos dos governantes exercida por grupos adversrios e oposicionistas que
buscam suced-los em seus cargos. Nesse sentido, pode-se realizar uma
analogia com a economia. No mercado poltico, tanto quanto no econmico, a
pluralidade de concorrentes traz melhores opes aos consumidores/eleitores.

98
Dessa forma, preciso criar um ambiente favorvel ao desenvolvimento da
competio poltica, por meio do estabelecimento de garantias legais de liberdade
para a constituio e para a ao contestatria de atores divergentes. Esse
aspecto abordado por uma varivel apresentada na tabela 9 (pluralidade de
opes do eleitorado), que compe o IDE desenvolvido pelo PNUD, e por duas
outras utilizadas pelo FD (tabela 11), que dizem respeito ao direito das pessoas de
se organizarem em grupos visando competio eleitoral, abertura do sistema
poltico a novos partidos e s chances efetivas de a oposio chegar ao poder.
Nesse caso, mede-se a existncia ou no de restries legais composio de
opes alternativas ao eleitorado e as chances reais de grupos opositores
chegarem ao poder.

Tabela 11 Direitos Polticos (FD)
Pluralismo Poltico e Participao
As pessoas tm o
direito se organizar
em diferentes
partidos polticos ou
outros grupos de
competio poltica
de sua livre escolha?
O sistema est
aberto para o
surgimento e o
desenvolvimentos de
novos partidos ou
grupos de
competio poltica?
Existe votao
significativa em
posies
oposicionistas? A
oposio possui
poder? Existem
chances reais dela
chegar ao poder por
meio de eleies?
As opes polticas
das pessoas so
livres do controle de
militares, grupos
estrangeiros,
partidos totalitrios,
hierarquias
religiosas,
oligarquias
econmicas ou
qualquer outro grupo
poderoso?
Grupos culturais,
tnicos, religiosos ou
outras minorias
possuem razovel
nvel de
autodeterminao,
autogoverno,
autonomia ou
participao por meio
de consenso informal
ao processo de
tomada de decises?
Fonte: Freedom House, 2005

Alm do direito formal/legal constituio de novos partidos ou grupos para
a disputa poltica, outra condio importante para o funcionamento da democracia
99
procedimental a liberdade do indivduo para formular e manifestar suas
preferncias polticas. Nesse caso, a varivel utilizada pelo FD infere sobre a
ausncia de controle militar, externo, partidrio, religioso, oligrquico ou
econmico das posies polticas adotadas pelas pessoas. Outra face da
liberdade poltica diz respeito s condies de tolerncia e coexistncia das
minorias. O grau de liberdade detida pelas minorias avaliado segundo a anlise
das suas condies de autodeterminao e da inexistncia de questionamento
grave de algum desses grupos ao sistema poltico do pas (consenso informal).

Essas duas ltimas variveis, alm de avaliarem a efetividade da liberdade
de escolha poltica e a autonomia e legitimidade oferecidas pelas minorias ao
sistema poltico, somadas ao indicador acerca da presena de explorao
econmica e igualdade de oportunidades (tabela 8), tambm podem ser utilizadas
para medir a existncia de padres culturais e econmicos de subordinao que
comprometam as condies paritrias de participao. Dessa forma, existe a
possibilidade de que esses pontos tambm possam servir como base emprica da
democracia participativa.

A construo de um ambiente propcio para a competio eleitoral passa
ainda pela constituio dos principais protagonistas da disputa pelo poder em
partidos polticos. Os grupos concorrentes organizam-se em partidos polticos, que
possuem a funo de servir como principal canal de participao poltica e local
privilegiado de intermediao e composio de interesses. O partido o principal
100
sujeito da ao poltica, sendo o responsvel pela organizao de eleies e pela
preparao de quadros e pessoal para ocupao de funes de governo.

Tabela 12 Partidos Polticos e a Democracia
PNUD Latinobarmetro FD
H monoplio dos partidos
sobre candidaturas a cargos
pblicos ou h possibilidade
de apresentao de
candidaturas
independentes?
Voc tem muita, alguma,
pouca ou nenhuma
confiana nos Partidos
Polticos?
Existe liberdade de
organizao de grupos
polticos (partidos polticos,
organizaes cvicas, grupos
de interesse...)?
Requisitos para a formao
de partidos nacionais.

Exigncia legal para a
realizao de eleies
internas para escolha de
candidatos.

Proporcionalidade na
representao via partidos
polticos.

Os Partidos Polticos so
indispensveis para o
funcionamento da
democracia?

H financiamento pblico de
camapnhas?

Fonte: PNUD, 2004; Latinobarmetro, 2004; Freedom House, 2005.

As variveis medem a legitimidade (confiana e necessidade), o nvel de
democratizao interna dos partidos polticos (eleies internas para a escolha de
candidatos) e porosidade da arena (competio poltica) entrada de novos
atores, por meio da constituio de novas agremiaes. O monoplio dos partidos
para o lanamento de candidaturas e a varivel sobre a sua necessidade para o
funcionamento da democracia indicam o grau de institucionalizao dos partidos
como canais reconhecidos de atuao poltica.

101
A tradio participativa de democracia caracteriza-se pelo acesso do
cidado comum s esferas de deciso poltica. Nesse sentido, esse modelo
amplia a dimenso dos direitos polticos e incorpora outras formas de participao
alm daquelas ligadas ao canal eleitoral, institucionalizadas ou no.

Tabela 13 Outros Indicadores de Cidadania Poltica (PNUD)
Mecanismos de democracia direta
Mecanismos de democracia direta de baixo
para cima (referendo, revogao de
mandato).
Mecanismos de democracia direta de cima
para baixo (plebiscitos).
Fonte: PNUD, 2004.

A avaliao produzida pelo PNUD a nica que aborda formas extra-
eleitorais de participao poltica. A tabela 13 apresenta duas variveis sobre
formas institucionalizadas de participao direta do cidado comum na tomada de
decises pblicas: o referendo e o plebiscito. A diferenciao, de cima para baixo
e de baixo para cima refere-se ao carter da deciso. No referendo, a populao
aprova ou rejeita uma medida tomada por um rgo legislativo. No plebiscito, os
cidados decidem que tipo de mudana legislativa dever ser realizada.

Tabela 14 - Participao Cidad (PNUD)
Tipos de participao cidad
Voto Colaborao (entra em
contato com autoridades
pblicas quando h
problemas que afetam sua
comunidade).
Ao poltica (participa de
manifestao poltica,
emprega tempo, trabalho ou
dinheiro na resoluo dos
problemas da comunidade).
Fonte: PNUD, 2004.

Por meio de pesquisas de opinio pblica, os entrevistados descrevem os
tipos de atividade poltica que desenvolvem, se participam de manifestaes e da
102
resoluo dos problemas da comunidade, se colaboram com as autoridades ou se
apenas votam. De maneira geral, o relatrio considera que a participao uma
varivel positiva para o aumento da legitimidade da democracia, mas afirma que
ainda no possvel determinar seu nvel timo (PNUD, 2004: p. 147).

Outro aspecto incorporado por esse trabalho perspectiva participativa da
democracia diz respeito s condies necessrias para o exerccio da ao
poltica. Parte-se do pressuposto de que a cidadania poltica, para ser efetiva,
deve estar acompanhada de direitos civis e sociais. Dessa forma, uma varivel
importante da democracia a universalizao de direitos civis, amplamente
abordados pelos trs institutos de pesquisa, e de direitos sociais.

Tabela 15 Direitos Sociais (PNUD)
Necessidades Bsicas Integrao social
Desnutrio infantil Taxas de desemprego urbano
Analfabetismo em maiores de 15 anos Desemprego juvenil
Mortalidade infantil Estrutura do trabalho no agrcola (setor
informal e setor formal)
Esperana de vida ao nascer Assalariados que contribuem para a
previdncia social.
Taxas de escolarizao primria,
secundria e terciria.
Desigualdade (coeficiente de Gini).
Qualidade educativa e performance do
aluno.
Porcentagem da populao abaixo da linha
de pobreza.
Fonte: PNUD, 2004.

As variveis apresentadas pela tabela 15 tratam das condies necessrias
sobrevivncia, capacitao e integrao do indivduo na comunidade. Nesse
sentido, so utilizados indicadores relativos sade, educao, pobreza,
103
desigualdade social e ao acesso ao mercado de trabalho e ao sistema de
previdncia social.

A cidadania social exerce o papel de fim e de processo. Por um lado,
direitos, como acesso educao, sade, renda, ao trabalho, dentre outros,
esto diretamente relacionados com os aspectos materiais necessrios para que o
cidado desenvolva suas capacidades de forma autnoma. Por outro, a luta para
a conquista desses direitos exige mobilizao e participao da populao,
principalmente da parcela marginalizada. O processo em si contribui para a
formao de novos atores polticos, prepara os cidados para pensar e perseguir
fins coletivos e capacita-os para a insero autnoma na esfera das decises
pblicas (Pizzorno, 1975; Grzybowski, 2004). Entretanto, as variveis descritas
no podem apontar se a evoluo dos indicadores resultado da presso de
movimentos sociais sobre o Estado, impossibilitando que a correlao com o
aumento da participao seja realizada.

A correlao mais segura a esse respeito refere-se aos impactos das
polticas de redistribuio na construo de condies paritrias de participao
poltica. A eficcia do Estado em promover a universalizao dos direitos sociais
contribuiria para eliminar padres de subordinao econmica e permitiria uma
insero poltica mais autnoma das parcelas no-privilegiadas da populao.



104
Concluso

O principal objetivo dessa dissertao foi verificar como os modelos de
democracia procedimental e participativa inserem-se dentro dos estudos de
democratizao desenvolvidos pela cincia poltica. O problema envolve tanto um
debate normativo em torno do conceito de democracia, quanto uma discusso
epistemolgica acerca do desenvolvimento de trabalhos de democratizao.

Com esse intuito, o trabalho foi dividido em quatro partes. Nos dois
captulos iniciais foram apresentadas as pesquisas bibliogrficas das duas
tradies democrticas. Na terceira sesso foi realizado o estudo de exploratrio
sobre os estudos de democratizao. Finalmente, tendo como referncia
discusso terica anterior, foram analisadas medidas de democracia construdas
por trs institutos de pesquisa.

As duas escolas discordam no que diz respeito ao sentido da democracia.
O modelo procedimental a define como o governo aprovado pelo povo. O sistema
poltico constitudo em torno de um sistema de competio eleitoral para a
escolha e controle dos governantes, sua atuao determinada pela expectativa
de ganhos nas disputas polticas e o voto o principal instrumento de participao
do cidado comum nas decises pblicas. O modelo participativo mantm o
sentido original da democracia, qual seja, governo do povo. O sistema poltico
organizado sobre a premissa da insero do cidado comum nas esferas de
105
deciso. A participao poltica possui um aspecto pedaggico que desenvolve e
capacita o indivduo para pensar e agir em busca de fins coletivos.

Outra diferena importante entre as tradies procedimental e participativa
de democracia refere-se abrangncia com que cada uma percebe os processos
de democratizao. A primeira considera que a poltica possui autonomia em
relao a outros campos da vida social. Dessa forma, a democratizao est
limitada constituio ou reforma das instituies polticas. Por outro lado, a
corrente participativa entende que a democratizao da esfera poltica depende,
em grande medida, da democratizao de outros lugares da estrutura social,
como a economia (polticas de redistribuio) e padres culturais (polticas de
reconhecimento).

A principal concluso do trabalho diz respeito influncia hegemnica que
a escola de democracia procedimental exerce na cincia poltica de maneira geral
e nos estudos de democratizao de forma particular. A primeira evidncia desse
fato a escassa literatura participativa que, embora tenha demonstrado grande
poder de crtica ao paradigma hegemnico, no conseguiu constituir-se como
teoria forte na disciplina. Alm disso, verificou-se que a participao poltica
extra-eleitoral praticamente no encontrou respaldo nos trabalhos analisados.
Mesmo o estudo empreendido pelo PNUD, considerado o mais amplo dos trs
analisados, no conta com variveis significativas nesse sentido.

106
Do total de 150 variveis estudadas aproximadamente, apenas 2 (plebiscito
e referendo, tabela 13) mediam algum grau de participao direta dos cidados no
processo de tomada de decises. A abordagem realizada limita a discusso sobre
sujeitos coletivos capacitados para a ao poltica ao campo dos direitos
formais/legais de associao e constituio de partidos polticos, atores que
detm o monoplio do processo de competio eleitoral. Sindicatos, organizaes
no-governamentais e movimentos sociais no so citados como possveis atores
do jogo poltico.

De maneira geral, os relatrios estudados abordam a economia como um
fator importante do processo de democratizao, embora que por razes distintas.
Os estudos procedimentais concebem o aumento do bem estar econmico como
um fator importante para o aumento da legitimidade dos regimes democrticos. A
concepo participativa considera a construo de melhores condies
econmicas contribui para aumentar as chances de participao da populao.

Uma hiptese que pode ser levantada para a hegemonia da escola
procedimental refere-se ao prprio processo de formao da cincia poltica. A
tentativa de constituio de um estudo cientfico da poltica deu-se por meio de
uma reao contrria filosofia, ao pensamento poltico e, conseqentemente,
possibilitou o rompimento com sentido clssico do termo democracia. O carter
emprico e descritivo da nova disciplina transformou o sentido da democracia,
adequando-o aos regimes eleitorais surgidos no final do sculo XIX.

107
No caso particular dos estudos de democratizao, deve-se ainda
considerar o apoio institucional e financeiro dado pelo governo estadunidense dos
Estados Unidos da Amrica (democracy-promotion community). A reunio de
organizaes governamentais, no-governamentais, fundaes e universidades e
rgos de fomento, pode ter colaborado para conferir homogeneidade s
iniciativas de pesquisa das democracias novas.

Entretanto, o debate democrtico no est encerrado. A viso hegemnica
procedimental sofre srias limitaes para explicar a instabilidade dos modelos
implementados nos pases que transformaram seus sistemas polticos
recentemente, principalmente daqueles que compe a Amrica Latina. Um sinal
importante dessa dificuldade a prpria mudana de posicionamento de
Guilhermo ODonnell, uma das principais vozes da transitologia. No trabalho
realizado pelo PNUD, o autor afirma que a democracia envolve a construo de
uma condio de cidadania que envolve direitos polticos, civis e sociais, fatores
intrinsecamente interligados e acrescentou, pelo menos, a dimenso social s
suas discusses.

Para o futuro, percebe-se que necessrio incluir o Estado como principal
agente de universalizao de direitos, incorporar a sociedade civil e os
movimentos sociais como atores importantes do jogo poltico e perceber o papel
de indicadores scio-econmicos na dinmica poltica das democracias novas.



108
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