Você está na página 1de 33

UMA AGENDA PARA A ERA GLOBAL

CAPTULO 4

Captulo 4

Uma agenda para a era global


A partir das anlises apresentadas nos captulos anteriores, descrevemos alguns elementos fundamentais de um melhor ordenamento internacional em matria econmica, social e ambiental. O ponto de partida desta proposta o reconhecimento de que a Amrica Latina e o Caribe devem adotar uma agenda positiva para a construo de uma nova ordem internacional, alm de se comprometerem, efetivamente, a implant-la. Isto reflete uma lio essencial da histria: a mera resistncia e, portanto, as agendas negativas adotadas em resposta a processos que tm razes to profundas como o atual processo de globalizao acabaram fracassando. Portanto, as alternativas desejveis so o desenvolvimento de uma globalizao mais slida e a melhor insero neste processo. A agenda proposta procura superar as deficincias manifestadas pelas atuais instituies. Com efeito, estas demonstraram, em primeiro lugar, uma inquietante incapacidade de produzir uma oferta adequada de bens pblicos globais. A isto se agregam as tendncias distributivas adversas observadas em todo o mundo e a evidncia da falta ou debilidade de mbitos institucionais que garantam a solidariedade internacional. Estas caractersticas indicam que a globalizao necessita de novas instituies, que conciliem um manejo mais eficiente da interdependncia global, com a adoo de princpios claros e slidos de solidariedade internacional. Somente assim ser possvel, como se expressa na Declarao do Milnio das Naes Unidas, "conseguir que a mundializao se converta em uma fora positiva para todos os habitantes do mundo" (Naes Unidas, 2000a).

99

PARTE I: VISO GLOBAL

Apesar de sua reconhecida importncia, a estruturao de uma nova ordem global enfrenta grandes obstculos. O primeiro deles a ausncia de princpios compartilhados pelos principais atores envolvidos. O segundo a desigual influncia dos que intervm no processo, que reflete as relaes assimtricas de poder caractersticas da sociedade global. O terceiro a dificuldade para criar coalizes internacionais que compensem tais desigualdades, seja mediante alianas dos pases em desenvolvimento, ou de alianas internacionais dos setores sociais que se sentem afetados pelo processo de globalizao. A tudo isto se soma o que o captulo 1 identifica como uma caracterstica central e paradoxal do mundo atual: o contraste entre problemas globais e processos polticos que continuam sendo essencialmente nacionais e locais. Por conseguinte, a estruturao de uma nova ordem institucional deve enfrentar enormes desafios. Este captulo apresenta, em primeiro lugar, os quatro princpios bsicos para a criao de uma melhor ordem global: objetivos compartilhados; normas e instituies que respeitem a diversidade; complementaridade entre entidades nacionais, regionais e internacionais, e participao equitativa e regras apropriadas de governabilidade internacional. A segunda seo rene as propostas de configurao de estratgias nacionais para fazer frente globalizao: estabilidade macroeconmica num sentido amplo, criao de competitividade sistmica, sustentabilidade ambiental e polticas sociais ativas. A terceira destaca o papel crucial que corresponde s entidades regionais num mundo global. A quarta e ltima apresenta alguns dos principais temas que, na opinio da CEPAL, deveriam integrar a agenda global: proviso de bens pblicos, correo de assimetrias da ordem global (financeiras e macroeconmicas, de carter produtivo e tecnolgico, e de mobilidade de fatores) e consolidao de uma agenda social internacional baseada nos direitos. Os captulos includos na Parte II deste livro oferecem diagnsticos complementares, que se referem especificamente Amrica Latina e ao Caribe, alm de descrever, em detalhes, alguns dos elementos desta agenda.

I.

Princpios bsicos para a construo de uma melhor ordem global


1. Trs objetivos essenciais: fornecer bens pblicos globais, corrigir as assimetrias internacionais e incorporar firmemente uma agenda social mundial baseada nos direitos

A globalizao colocou mais em evidncia a necessidade de certos "bens pblicos globais", entre outros a defesa da democracia (e, por conseguinte, dos direitos civis e polticos), a paz, a segurana (incluindo o combate ao terrorismo), o desarmamento, a justia internacional, a luta contra a delinquncia e a corrupo internacionais, a sustentabilidade ambiental, a mitigao e futura erradicao das epidemias, e a cooperao sanitria em geral, a eliminao do problena mundial das drogas, a acumulao de conhecimento humano, a diversidade cultural, a defesa dos espaos comuns, a estabilidade macroeconmica e financeira global e, mais em geral, o desenvolvimento de uma institucionalidade que sirva de mbito adequado para a interdependncia econmica (Kaul, Grunberg e Stern, 1999).1 No entanto, h um indiscutvel contraste entre o reconhecimento deste fato e a debilidade das estruturas internacionais destinadas a proporcionar esse tipo de bens, assim como o volume de recursos destinados ao cumprimento dessa funo. Disso se deduz que a prestao de apoio aos organismos internacionais necessrios para proporcionar ou coordenar a proviso de bens pblicos globais essencial. Neste contexto cabe
1

A linha divisria entre "bens pblicos", em sua definio tradicional bens cujo consumo no excludente e bens com grandes externalidades difusa, motivo pelo qual, na enumerao, se incluem alguns (os espaos comuns, muitas formas de expresso cultural e conhecimento humano, entre outros) que no correspondem exatamente definio clssica.

100

UMA AGENDA PARA A ERA GLOBAL

CAPTULO 4

destacar o conceito de coordenao, que prevalece sobre o de proviso porque, em muitos casos, o mbito regional pode ser o mais apropriado para seu fornecimento e, tambm, porque os esforos solidrios das organizaes no-governamentais e do setor privado devem ser canalizados nesta direo. Por este motivo, a proviso de bens pblicos globais, em geral, no produto de organismos isolados, mas da operao eficiente de redes de instituies de diferentes ndoles. A necessidade de destinar recursos apropriados para o financiamento da proviso de bens pblicos globais foi ressaltada em vrios relatrios recentes (Naes Unidas, 2000b; Zedillo e outros, 2001a). Em relao a isto, cabe destacar a importncia de distinguir claramente, entre essas, contribuies e a assistncia oficial para o desenvolvimento, bem como reconhecer que todos os pases devem contribuir para financiar os bens pblicos globais, em conformidade com o princpio de responsabilidades comuns mas diferenciadas, consagrado na Declarao da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (Rio de Janeiro, 1992). Evidentemente, a proviso de bens pblicos no o nico objetivo da agenda internacional. A ela devemos agregar outros dois propsitos complementares: a superao das assimetrias da ordem global, e a formulao de uma agenda social internacional baseada nos direitos. Estes propsitos poderiam ser includos na agenda de proviso de bens pblicos, mas isso provocaria confuso porque, em ltima instncia, supe a equitativa distribuio de bens estritamente privados. De fato, o fornecimento de bens pblicos e o papel redistributivo correspondem a funes clssicas mas diferentes do Estado. Por outro lado, a superao das assimetrias internacionais e a agenda social baseada nos direitos respondem a enfoques diferentes: enquanto a primeira est orientada a corrigir as disparidades entre pases, a segunda tem como destinatrios diretos os cidados. A correo das assimetrias da ordem global implica reconhecer que a aplicao das mesmas medidas ("nivelamento do campo de jogo") a situaes muito distintas, como as que ocorrem num sistema internacional hierarquizado, contribuem para aumentar as desigualdades. Segundo as consideraes expostas no captulo anterior, isso exige incluir na agenda global aes simultneas em trs frentes. Em primeiro lugar, criar mecanismos que acelerem os impulsos dinmicos dos pases desenvolvidos para os pases em desenvolvimento, atravs do comrcio internacional e da transferncia de tecnologia. Em segundo lugar, contribuir, atravs das instituies financeiras internacionais, para aumentar as margens dos pases em desenvolvinento para adotar polticas macroeconmicas anticclicas, resistir concentrao de crdito no mbito internacional, e acelerar o desenvolvimento financeiro desses pases. Em terceiro lugar, garantir que a mobilidade internacional de mo-de-obra receba a mesma ateno na agenda global que a outorgada ao movimento internacional de capitais. O desenvolvimento de uma agenda social internacional exige, por sua vez, que todos os integrantes da sociedade global sejam reconhecidos como cidados do mundo e, portanto, como depositrios de direitos. As expresses mais concretas destes so as declaraes internacionais de direitos: civis e polticos, econmicos, sociais e culturais, trabalhistas, da mulher, das crianas, dos diversos grupos tnicos e o direito ao desenvolvimento.2 Os compromissos assumidos pelos pases nas cpulas mundiais, alguns dos quais recebem especial importncia na Declarao do Milnio das Naes Unidas, so complementares a esses corpos jurdicos. Neles se reconhece, tambm, que a responsabilidade pelo cumprimento de suas disposies depende, fundamentalmente, nas naes. No entanto, enquanto compromissos internacionais, devem ser gradualmente exigveis no mbito internacional, dado que somente dessa maneira podero contribuir para o desenvolvimento de uma
2

O direito ao desenvolvimento foi consagrado na resoluo da Assemblia Geral das Naes Unidas 41/128, de 4 de dezembro de 1986. A resoluo define este direito como um processo global econmico, social, cultural e poltico, que tende ao melhoramento constante do bem-estar de toda a populao e de todos os indivduos com base em sua participao ativa, livre e significativa no desenvolvimento e na distribuio justa dos benefcios que dele derivam. Sengupta (2001) destaca os componentes de justia e eqidade intrnsecos deste direito, e a necessidade de que os pases velem para que sua taxa de crescimento no s seja razovel, mas tambm sustentvel, e que no signifique violao de nenhum direito humano, nem um retrocesso nos indicadores de realizao. A respeito, veja tambm Artigas (2001).

101

PARTE I: VISO GLOBAL

autntica cidadania mundial. Nesse processo deve-se levar em conta a tenso entre identidade cultural e globalizao; portanto, a agenda deve responder ao desafio de conciliar os princpios de igualdade, que inspiram as declaraes dos direitos humanos, com o "direito de ser diferente". Os trs objetivos centrais da agenda global j mencionados correspondem ao reconhecimento de que a interdependncia implica que a ateno dos interesses de todos depende, em ltima instncia, de um "pacto social global". Este princpio, foi amplamente aceito na constituio das naes, presupe o reconhecimento de que a esfera econmica no pode estar separada do tecido social e poltico; portanto, para sobreviver e prosperar, as foras do mercado devem se enquadrar num ordenamento institucional baseado em valores e propsitos sociais mais amplos e inclusivos. O ordenamento internacional vigente tem grandes lacunas em termos de capacidade de consecuo dos trs objetivos mencionados. As Naes Unidas constituem o mbito institucional apropriado para um dilogo orientado a velar pela coerncia global do sistema, e a preencher as lacunas existentes na cooperao internacional. No entanto, as instncias decisrias e a capacidade executiva em campos especficos correspondem a mltiplas entidades especializadas, no somente globais, mas tambm regionais e nacionais.

2.

Regras e instituies globais que respeitem a diversidade

O carter nacional e local das polticas tem profundas conseqncias para o ordenamento internacional. Significa que, apesar do processo de globalizao, a nao e o mundo local continuaro sendo os espaos da vida democrtica por muito tempo. Por conseguinte, o objetivo essencial das instituies globais deveria ser o reconhecimento e manejo positivo da interdependncia, embora deva garantir, em ltima instncia, responsabilidades e polticas nacionais, por se admitir que a soberania continua recaindo nos povos organizados em naes. Um dos corolrios destes princpios a falta de sentido de fomentar a democracia, quando no se permite que os processos nacionais de representao e participao influam na determinao das estratgias de desenvolvimento econmico e social (Ocampo, 2001a). Por este motivo, o respeito diversidade, dentro dos limites da interdependncia e, portanto, o respeito ao bem comum da "sociedade cosmopolita", um elemento crucial de uma ordem internacional democrtica.3 Esta viso coerente com a idia de que o desenvolvimento institucional (capital institucional), a construo de consensos sociais ("capital social"), a formao de capital humano e de capacidade tecnolgica ("capital de conhecimento") so processos essencialmente endgenos. Alm disso, implica o reconhecimento de que no existe um caminho nico que conduza ao desenvolvimento e integrao com a economia global. As diversas opes existentes obedecem histria poltica e institucional de cada pas, e aos diferentes desafios e requisitos que devem ser respondidos (Albert, 1992; Rodrik, 1999a e 2001b; CEPAL, 2000a). Este princpio foi reconhecido nas concepes mais recentes da cooperao para o desenvolvimento, que insistem em que sua eficcia depende do "sentido de propriedade" (ownership) das polticas nacionais. Tambm foi aceito como um requisito essencial da assistncia oficial para o desenvolvimento e das polticas dos organismos financeiros internacionais (OCDE/DAC, 1996; Banco Mundial, 1999b e FMI, 2001b). No entanto, em muitos casos est acompanhado de prticas que o ignoram, e atravs das quais se procura, inclusive, forar esse sentido de propriedade com relao s polticas que os organismos internacionais consideram apropriadas. Contudo, o sentido de propriedade estabelece a regra bsica para o funcionamento

Convm recordar o apelo de Kant constituio, atravs de um pacto entre Estados, de uma sociedade cosmopolita. Kant foi um dos primeiros filsofos a propor a extenso do pacto social associao dos Estados, desde que estes cumprissem a "clusula republicana", ou seja, que fosse garantida a liberdade e os direitos individuais, a diviso de poderes, a supremacia da lei e o sistema representativo de governo.

102

UMA AGENDA PARA A ERA GLOBAL

CAPTULO 4

dos organismos internacionais: seu papel no substituir, mas respaldar os processos decisrios nacionais.

3.

Complementaridade do desenvolvimento institucional global, regional e nacional

Diante da falta de instituies adequadas, a globalizao tem demonstrado ser uma fora desintegradora. No mbito nacional, h regies, setores produtivos e grupos sociais ganhadores e perdedores no intenso processo de "destruio criativa" descrito por Schumpeter em andamento no mundo inteiro (CEPAL, 2000a). Ao mesmo tempo em que esse processo acentua a heterogeneidade dentro dos pases, enfraquece a capacidade do Estado de garantir a coeso do conjunto. A isto se une o fato de que, devido s poderosas foras centrpetas que se manifestaram na economia global ao longo de vrios sculos (Prebisch, 1987), os pases em desenvolvimento centralizam sua ateno na conquista dos mercados dos pases industrializados e competem entre si para atrair investidores suscetveis de relocalizao. Isto relega a um segundo plano o fomento da integrao, com o fim de formar unidades econmicas de maior tamanho. Diante dessas foras, necessrio fomentar uma complementaridade efetiva entre desenvolvimento institucional global, regional e nacional. Os debates internacionais serviram para construir um amplo consenso sobre a influncia fundamental que as estratgias nacionais exercem na determinao do xito ou fracasso dos pases em sua incorporao economia mundial. Essas estratgias so, tambm, essenciais para corrigir os efeitos desintegradores que a globalizao tem sobre os pases e, como j foi dito, so a expresso mais importante da democracia na era global. Contudo, se no existir um contexto internacional apropriado, a oferta de bens pblicos globais ser inadequada e ter conseqncias negativas para o desenvolvimento nacional. Alm disso, se no forem atacadas diretamente as acentuadas tendncias desigualdade internacional que prevaleceram nos dois ltimos sculos, os esforos nacionais podem resultar relativamente ineficazes. Especificamente, podem chegar a acentuar a heterogeneidade entre pases, setores produtivos e grupos sociais ganhadores e perdedores, dentro de um contexto de crescimento do mundo em desenvolvimento que continuar sendo, em seu conjunto, frustrante. Tanto a esfera regional como a sub-regional tm uma funo crtica de intermediao entre as ordens global e nacional. No entanto, este mbito em que pode ocorrer um "regionalismo aberto", de acordo com a terminologia da CEPAL (1994), foi ignorado ou abertamente considerado negativo nas principais propostas sobre reforma econmica e social internacional. H pelo menos quatro argumentos que reafirmam a importncia desta esfera intermediria. O primeiro a complementaridade existente entre as instituies mundiais e as regionais numa comunidade internacional heterognea. A defesa da democracia, da paz e do desarmamento so exemplos de esferas nas quais, em vista da heterogeneidade internacional, aconselhvel que a proviso dos bens pblicos correspondentes caiba a um conjunto de organizaes mundiais e regionais. Outro exemplo a defesa de ecossistemas estratgicos e mltiplas instncias econmicas, como a coordenao das polticas macroeconmicas e de outras que sero examinadas mais adiante. O segundo se relaciona com a grande desigualdade existente entre os atores que intervm nos processos globais. Em termos polticos, isto implica, em primeiro lugar, que a voz dos pases menores dentro da ordem global ter muito mais fora, ou provavelmente s seja levada em conta, se for considerada no plano regional. Isto se relaciona tanto com o desenvolvimento de novas normas como com a defesa de seus interesses no mbito das normas j definidas. De fato, o paradoxo do sistema global reside no fato de que essas normas globais so mais importantes para os pases pequenos, que so, porm, os que tm menor capacidade para influir na sua formulao e defesa. Em compensao, os atores mais influentes tentam evadir os compromissos ou obrigar 103

PARTE I: VISO GLOBAL

outros atores a aceitarem suas prprias regras. Esses problemas s podem ser solucionados mediante uma adequada organizao dos pases menores. O terceiro argumento, intimamente relacionado com os dois anteriores, o maior "sentido de propriedade" que despertam as instituies regionais e sub-regionais. Certamente, existem argumentos discrepantes, segundo os quais o poder das instituies regionais e sub-regionais limitado em comparao com o poder de seus membros. Por este motivo, a validade do argumento depende do grau de profundidade dos acordos regionais, fator determinante de sua eficcia. Por ltimo, devido crescente interdependncia existente no mbito mundial, em algumas reas a autonomia foi deslocada para a esfera sub-regional ou regional. Este fato tem-se manifestado no mbito da poltica macroeconmica. Tambm se tornou evidente na regulamentao da concorrncia e dos servios pblicos em resposta ao das empresas transnacionais. Em todos esses campos o mbito regional est se convertendo na esfera crucial para exercer certo grau de autonomia, e possvel que este fenmeno se acentue cada vez mais. A concluso mais importante desta anlise que a proviso de bens pblicos globais deve se realizar por meio de uma rede de instituies mundiais e regionais, em lugar de circunscrever-se a uma ou poucas instituies de alcance mundial. Um sistema desta natureza no s pode ser eficiente, mas tambm mais equilibrado em termos de relaes de poder. Concretamente, o sistema que mais favorece os pases menos poderosos dentro da ordem global. A autntica construo de uma nova arquitetura internacional produto do efeito conjunto das reformas das instituies globais e regionais. Lamentavelmente, grande parte das propostas apresentadas nos ltimos anos, no campo financeiro e sobretudo no social, consistem quase exclusivamente na adequao das estruturas nacionais s caractersticas da era global. Isto significa que essas propostas no se referem realmente arquitetura internacional, mas nacional, o que constitui sua debilidade fundamental.

4.

Participao eqitativa e regras adequadas de governabilidade

A inadequada participao dos pases em desenvolvimento nas instituies econmicas internacionais tem sido um dos temas mais debatidos nos ltimos anos. Em alguns casos, entre os quais a elaborao de normas financeiras, a participao nula ou muito reduzida; no coerente com seu peso econmico e, menos ainda, com a magnitude de sua populao, argumento apresentado particularmente com relao ao poder de voto em algumas instituies. Alm disso, em certos casos, as decises so tomadas por consenso, embora os acordos respondam a outra dinmica, como tem sido dito em relao ao sistema mundial de comrcio. Por ltimo, vrios analistas consideram que o custo da participao ativa num ordenamento mundial complexo pode ser proibitivo para os pases mais pobres e pequenos. Esta srie de circunstncias sublinha a importncia de garantir uma participao adequada nos processos decisrios no mbito internacional. No caso dos pases pobres e pequenos, exige uma discriminao positiva por parte da comunidade internacional. Como mencionado na seo anterior, tambm exige esforos dos pases menores para se organizarem em torno de suas instituies regionais ou sub-regionais. Outro elemento digno de meno neste contexto a preferncia por mecanismos institucionais nos quais o maior nmero possvel de atores participe ativamente. Isto significa fundamentalmente que, ainda que os agrupamentos de pases com interesses particulares ou propsitos especficos possam desempenhar um papel positivo na consolidao de consensos, no

104

UMA AGENDA PARA A ERA GLOBAL

CAPTULO 4

deveriam se converter num substituto dos mecanismos regulares; pelo contrrio, deveriam utilizlos como meio para que os pases canalizem suas opinies.4 Neste contexto, tambm essencial a adoo de regras adequadas de governabilidade. Os princpios formulados nos pases, tanto em matria de governabilidade democrtica como empresarial, podem servir de base para o desenvolvimento e aperfeioamento de instituies mundiais (Marfn, 2002). Neste mbito no existem receitas nicas, j que as constituies, leis, normas e tradies variam de um contexto histrico para outro, e vo evoluindo com o passar do tempo. No entanto, as formas de governabilidade mais eficazes e legtimas se baseiam em princpios comuns, que no surgem espontaneamente, mas exigem um esforo explcito de institucionalizao. Neste sentido, cabe destacar quatro princpios de governabilidade. O primeiro consiste em atribuir as funes governamentais a uma entidade com capacidade executiva, em lugar de atribulas a uma assemblia. De acordo com o segundo, os direitos civis dos governadores tm prioridade sobre as normas e regulamentos impostos pelos diversos nveis de governo. Com tal propsito, os direitos das minorias devem estar claramente consagrados, tendo presente que sua identificao e seu reconhecimento como direitos fundamentais so fruto de um processo de aprendizagem. Segundo o terceiro princpio, as autoridades devem informar, periodicamente, como resguardaram os interesses da comunidade e respeitaram os direitos de todos os seus membros. A transparncia e a proviso oportuna de informao e, em termos mais gerais, a prestao de contas (accountability) so elementos essenciais desse processo comunitrio. Conforme o quarto princpio, as autoridades devem se submeter ao escrutnio e auditoria de entidades independentes, de confiana das minorias, e que, apesar de no governarem, tm o direito de fiscalizar quem detm o poder. Ademais, as entidades encarregadas de velar pelo respeito aos direitos devem ter a faculdade de punir os transgressores. Um bom exemplo de aplicao destes princpios a governabilidade poltica numa democracia representativa, na qual o poder executivo exercido pelos representantes da maioria eleitoral. O executivo deve respeitar os direitos bsicos do cidado, consagrados na constituio e nas leis, aplicveis a todos os cidados por igual, e, periodicamente, deve prestar contas dos fins e meios usados em sua gesto. A fiscalizao de seus atos e o respeito aos direitos dos cidados e s leis exercida por instncias independentes. Dentro destas, destaca-se a auditoria exercida pela oposio no parlamento. Outro exemplo da aplicao destes princpios a governabilidade empresarial. Neste caso, os acionistas majoritrios controlam a diretoria da empresa e sua administrao, enquanto a atomizao e variedade dos acionistas minoritrios dificulta sua organizao eficaz. Uma boa governabilidade empresarial visa a evitar o recebimento de benefcios desproporcionais ao nmero de aes que possui por parte de quem exerce ocontrole. Com tal fim, deve-se impor aos executivos e diretoria normas sobre transparncia e proviso oportuna de informao, junto atribuio de responsabilidades. Tambm pode-se recorrer a avaliadores independentes, como empresas de auditoria externa e comits internos de auditoria, normalmente integrados por diretores eleitos pelos acionistas minoritrios, que complementam o trabalho de sano das transgresses desempenhanhados pelos rgos reguladores e pelo poder judicial. A governabilidade da globalizao tambm poderia ser substancialmente relevada se evolusse de acordo com os princpios anunciados. Sem dvida, as grandes naes lideram o processo de globalizao e tm uma posio dominante nas instituies financeiras internacionais, nas quais o poder de voto est vinculado s contribuies de capital. As similaridades limitam-se a este mbito, j que os demais princpios no esto claramente estabelecidos. Por exemplo, no evidente que o controle que exercem os pases maiores esteja legitimado pelo respeito aos direitos
4

Em relao proliferao de grupos que se ocupam de temas financeiros ver, entre outros, Culpeper (2000).

105

PARTE I: VISO GLOBAL

de todos os pases. Tampouco h uma institucionalidade aceita por todos, que permita velar pelo respeito aos direitos das naes com menor poder. Em muitos casos, no h sequer uma noo clara destes direitos. A aplicao dos princpios mencionados para ressaltar a governabilidade da globalizao exige, portanto, que se consagre o predomnio dos direitos bsicos dos pases em desenvolvimento, especialmente dos menores; que se institucionalizem mecanisnos de prestao de contas e se fortalea a auditoria atravs de instituies que inspirem confiana em todos os atores. Isto implicaria limitar o poder dos pases que exercem maior controle, mas somente assim se poder melhorar o ordenamento da globalizao. Um de seus frutos mais importantes ser o maior compromisso dos pases em desenvolvimento com a institucionalidade global, graas a um reforo do sentido de propriedade.

II.

Estratgias nacionais para a globalizao


1. O papel e os elementos bsicos das estratgias nacionais

Como destacam reiteradamente os textos sobre desenvolvimento institucional dos ltimos anos, toda estratgia de desenvolvimento na era global deve ter como pilares pactos sociais slidos e democrticos, que garantam a estabilidade poltica, sistemas locais no discricionrios e formas de comportamento dos agentes que assegurem os contratos e a constituio de uma burocracia estatal imparcial e relativamente eficiente. Estes so, tambm, fatores bsicos de um clima adequado de investimento. No obstante, estes elementos institucionais de carter geral so insuficientes; de fato, constituem o pano de fundo do processo de desenvolvimento, mas no explicam os impulsos concretos que conduzem ao crescimento nos pases em desenvolvimento nem tampouco, em muitos casos, seu esgotamento.5 As estratgias adotadas pelos pases na era global devem ter no mnimo quatro elementos essenciais: i) polticas macroeconmicas destinadas a reduzir a vulnerabilidade macroeconmica e facilitar o investimento produtivo; ii) estratgias voltadas para o desenvolvimento da competitividade sistmica; iii) um enrgico reconhecimento das prioridades da agenda ambiental que, por seu carter, essencialmente global; e iv) polticas sociais muito ativas, especialmente de educao, emprego e proteo social (CEPAL, 2000a, 2000b, 2001b e CEPAL/PNUMA, 2001). Em nenhum destes campos existem modelos de validade universal; assim, h um amplo campo de ao para a aprendizagem institucional e, sobretudo, para a democracia. Um dos grandes erros cometidos no ltimo quarto do sculo XX foi fomentar a adoo de solues nicas em todos esses campos, baseadas no princpio de mxima liberalizao dos mercados. A tendncia a equiparar integrao bem-sucedida no mundo global com liberalizao econmica leva a ignorar a natureza de muitas estratgias igualmente bem-sucedidas que no se baseavam na liberalizao irrestrita dos mercados, mas em diversas formas de articulao virtuosa de Estado e mercado. Cabe acrescentar que tambm equivocada a atitude oposta, ou seja, a inteno de reviver padres que deram bons resultados em perodos de menor integrao da economia mundial, mas que correspondem a etapas claramente superadas do desenvolvimento da economia mundial.

2.

A estratgia macroeconmica

O que ocorreu na Amrica Latina e no Caribe no ltimo quarto do sculo XX demonstra que todas as formas de desequilibrio macroeconmico so onerosas em termos econmicos e sociais, o
5

Segundo a terminologia de Maddison (1991), esses fatores se referem "causalidade ltima" e no "causalidade imediata" do crescimento econmico. Ver, tambm, Ocampo (2002a).

106

UMA AGENDA PARA A ERA GLOBAL

CAPTULO 4

que permite chegar a vrias concluses. De acordo com a primeira, a disciplina macroeconmica essencial, mas deve ser considerada num sentido muito mais amplo que nos debates das ltimas dcadas, quando a ateno se concentrou no balano fiscal e nos baixos nveis de inflao. Esta viso restrita ignora mltiplas e importantes dimenses da estabilidade macroeconmica: a sustentabilidade do balano de pagamentos, a solidez dos sistemas financeiros nacionais e a estabilidade das variveis reais, isto , o crescimento econmico e o emprego. Em conseqncia, a gesto macroeconmica deveria se concentrar em evitar dficits insustentveis, tanto pblicos quanto privados; vigiar os desajustes financeiros, tanto nos fluxos como nas estruturas dos balanos, e controlar a inflao e a instabilidade das variveis reais da economia. A consecuo desta srie de objetivos pressupe importantes alternativas de poltica; por isso, no existe uma definio simples de estabilidade, nem um sistema de gesto macroeconmica de validade universal. O desejvel neste contexto um certo grau de flexibilidade, na adoo de regras adequadas, para o manejo macroeconmico num ambiente internacional voltil. A histria recente demonstra, de modo convincente, que o manejo prudente da flexibilidade , a longo prazo, um melhor instrumento que a adoo de regras excessivamente rgidas, como indutor de confiana nas autoridades macroeconmicas.6 Assim, as autoridades deveriam fixar como uma de suas metas mais importantes a ampliao do horizonte temporal da gesto macroeconmica, considerando como referncia o conjunto do ciclo econmico e apoiando um crescimento dinmico de longo prazo. O primeiro destes objetivos implica resgatar as margens para adotar polticas macroeconmicas anticclicas, orientadas tanto a evitar auges insustentveis como a manter graus suficientes de flexibilidade para fazer frente s crises externas. As margens para adotar polticas anticclicas so limitadas quando no h instituies internacionais que apiem esses esforos; esta se tornou, portanto, uma das funes bsicas de tais instituies na atual fase de globalizao. Os objetivos de curto e longo prazo da poltica macroeconmica so, em grande medida, complementares, j que a maior estabilidade do crescimento econmico um dos melhores incentivos para o investimento em capital fixo, mas tambm pode ocasionar difceis dilemas. De acordo com esses princpios, a poltica fiscal deve se inscrever num mbito plurianual e ser regida por critrios de longo prazo orientados a garantir um equilbrio fiscal estrutural, que admita supervits e dficits cojunturais moderados e contracclicos, ou uma meta explcita para a relao entre dvida pblica e PIB. O uso ativo de fundos de estabilizao, ou de instrumentos equivalentes, pode ser o principal instrumento para acumular excedentes nos perodos de auge, a fim de contar com esses fundos para fazer frente s crises. O nvel e a estrutura desejveis da renda e do gasto pblico dependero, no longo prazo, das demandas que receba o Estado como consequncia do "pacto fiscal" vigente (CEPAL, 1998c). Nos pases que tm uma carga tributria muito baixa, como vrios da Amrica Latina, esta dever ser aumentada para financiar as funes essenciais do Estado, sobretudo na rea social. De fato, como assinala o Banco Mundial em uma publicao recente (2002a), a carga tributria e os nveis de gasto pblico no mundo em desenvolvimento tendem a ser baixos em comparao com pases desenvolvidos. Como se sabe, o manejo da poltica monetria e o cambial esto estreitamente relacionado ao da poltica cambial. Um certo grau de flexibilidade cambial essencial para um manejo monetrio anticclico, ou seja, para aplicar polticas restritivas durante os perodos de auge e polticas expansionistas na etapa descendente do ciclo. O grau ideal de flexibilidade mais amplo nas economias maiores, e com mercados de capitais e cambiais bem desenvolvidos. A valorizao da taxa de cmbio pode ser conveniente para absorver um excesso de divisas durante os auges, enquanto que a desvalorizao pode ser necessria para incentivar a produo de bens e servios

Esta pode ser, de fato, a lio mais importante do que ocorreu na Argentina na ltima dcada.

107

PARTE I: VISO GLOBAL

comercializveis no mbito internacional durante as crises, e para outorgar margens adequadas s polticas fiscais e monetrias adotadas com fins de reativao. Em economias abertas, do ponto de vista financeiro, a regulamentao prudencial dos fluxos de capitais mediante a fixao de encaixes, impostos ao endividamento externo ou regulamentao direta7 um elemento complementar extremamente til, tanto para evitar um excesso de endividamento externo nas etapas de auge como uma estrutura de passivos na qual predominem os de curto prazo. Em economias que ainda no tenham aberto sua conta de capitais, a abertura deve ser cautelosa. De fato, esta no se justifica quando o pas no dispe de um desenvolvimento financeiro slido. O fortalecimento da regulamentao e superviso prudenciais um pilar complementar de uma boa poltica macroeconmica, dado que sua funo essencial evitar o surgimento de estruturas financeiras insustentveis nos perodos de auge. A longo prazo, o crescimento econmico depende da combinao de sistemas fiscais slidos que proporcionem os recursos adequados para o desempenho das funes pblicas, de uma taxa de cmbio competitiva, de taxas de juros reais moderadas e de um desenvolvimento financeiro profundo. A poltica macroeconmica deve estar orientada para a obteno dos trs primeiros propsitos. O ltimo um elemento complementar. O objetivo essencial de um desenvolvinento financeiro profundo possibilitar recursos para o financiamento do investimento, com prazos e custos adequados. Um desenvolvimento financeiro insuficiente leva muitos investidores, especialmente os maiores, a recorrer ao financiamento internacional, substituindo os riscos de prazo pelos de cmbio. Esta vlvula de escape encerra, portanto, srios perigos, alm de estar fora do alcance das empresas de menor tamanho. A liberalizao dos sistemas financeiros na Amrica Latina e no Caribe no tem dado os resultados esperados, em termos de aprofundamento ou de reduo dos altos custos de intermediao. Em consequncia, o setor pblico continua tendo uma importante funo a cumprir neste mbito, que consiste em possibilitar o surgimento de novos intermedirios e mecanismos de financiamento (fundos de penses e de investimento, mercados de bnus e hipotecrios e sistemas de cobertura de riscos, entre outros) ou na proviso direta de tais servios atravs de bancos de desenvolvimento bem administrados. A esta demanda insatisfeita de financiamento para investimentos soma-se a ausncia de servios financeiros adequados para a micro e pequena empresa e para os grupos mais pobres, o que d origem a maiores demandas de interveno pblica direta ou indireta. Os baixos nveis de poupana nacional so outro fator que restringe o financiamento do investimento na Amrica Latina e no Caribe. O aumento da poupana pblica, a adoo de incentivos poupana das empresas, especialmente os relacionados com a reteno de lucros, e o estabelecimento de mecanismos de fomento da poupana familiar, sobretudo com fins de aposentadoria, podem ser instrumentos adequados para elevar os nveis de poupana nacional (CEPAL, 2001b, cap. 4).

3.

O desenvolvimento da competitividade sistmica

A transformao dinmica das estruturas produtivas no pode ser vista como um elemento passivo, como um produto automtico de um bom desempenho macroeconmico, mas como um componente ativo e essencial de toda estratgia de desenvolvimento, mesmo na fase atual de globalizao (Rodrik, 1999a; CEPAL, 2000a).O objetivo essencial desse tipo de estratgia deve ser a criao de competitividade sistmica. Este conceito, que comeou a se desenvolver nos estudos da CEPAL h mais de uma dcada (CEPAL, 1990; Fajnzylber, 1990),8 se baseia em trs elementos de

Entre outras, normas sobre endividamento de todas as entidades do setor pblico e as restries de certos fluxos de fundos privados (endividamento de curto prazo, fluxos de carteira ou endividamento externo de setores produtores de bens e servios no comercializveis). Estes conceitos tm elementos similares aos desenvolvidos simultaneamente por outros autores, em particular por Porter (1990).

108

UMA AGENDA PARA A ERA GLOBAL

CAPTULO 4

especial importncia. O primeiro o papel do conhecimento como pilar da competitividade, j que este fator o nico que permite produzir bens e servios que passem na prova dos mercados internacionais, alm de proteger e aumentar a renda real dos cidados. O segundo a insistncia com que, alm dos esforos isolados das empresas, a competitividade uma consequncia do funcionamento de todo um setor, de sua interao com outros que lhe fornecem bens e servios e, em ltima instncia, do bom desempenho de todo o sistema econmico. O terceiro o reconhecimento de que, devido s grandes imperfeies apresentadas pelos mercados de tecnologia e s considerveis externalidades entre agentes econmicos associadas ao carter sistmico da competitividade, o desenvolvimento de bons mercados de tecnologia e de encadeamentos produtivos depende, em grande medida, dos esforos conscientes do Estado, das associaes empresariais e, especialmente, das formas de colaborao entre o Estado e o setor privado com o objetivo de criar o crculo virtuoso sobre o qual se sustenta a competitividade. Os trs componentes bsicos desta estratgia so i) o desenvolvimento de sistemas de inovao que acelerem a acumulao de capacidades tecnolgicas; ii) a prestao de apoio transformao das estruturas produtivas e criao de encadeamentos produtivos, e iii) a proviso de bons servios de infra-estrutura. O desenvolvimento de mecanismos adequados de proteo social e o manejo sustentvel do meio ambiente so complementos essenciais de uma estratgia desta ndole, embora correspondam a mbitos diversos, analisados mais adiante. Dado o papel essencial do conhecimento, toda estratgia de desenvolvimento da competitividade deve basear-se no aumento dos investimentos em educao, capacitao trabalhista e empresarial, cincia e tecnologia; corresponde ao Estado liderar esse processo, destinado a criar sistemas de inovao dinmicos, com uma participao ativa do setor privado. Esses esforos devem assegurar uma maior capacidade de absoro de conhecimentos por parte de todos os atores, assim como o desenvolvimento de mecanismos apropriados que permitam uma adequada transferncia e adaptao de tecnologia e conhecimentos empresariais, especialmente para as empresas mdias e pequenas. As associaes empresariais e o fomento de mltiplas formas de colaborao entre elas e as instituies dedicadas a oferecer servios de educao e capacitao da mo-de-obra cumprem um papel fundamental nesta rea. Os sistemas de inovao devem ser fortalecidos em todos os nveis territoriais: local, nacional e, cada vez mais, regional. Tendo em vista a importncia intrnseca e o carter transversal das novas tecnologias de informao e comunicaes, o esforo para garantir o uso efetivo dessas tecnologias em todo o sistema econmico, social e inclusive poltico (governo eletrnico) adquirem hoje em dia particular importncia. O acesso a uma boa rede de telecomunicaes e a equipamentos de informao e comunicaes a preos competitivos o primeiro pilar desse esforo. Os demais esto relacionados com a produo de programas de computao, a aplicao da tecnologia nos processos produtivos e comerciais e a formao de redes empresariais que apliquem efetivamente as novas tecnologias. A incorporao destas no sistema educativo e de sade deve contar com um apoio especial do Estado e com mecanismos comunitrios que permitam seu acesso a setores de menores recursos, j que a ameaa de um "hiato digital internoa" (devido s diferenas de acesso dos setores sociais s novas tecnologias) muito mais grave na Amrica Latina e no Caribe que o hiato digital internacional. O crescimento econmico inseparvel de uma constante transformao das estruturas produtivas, nas quais alguns setores lideram o processo de crescimento enquanto outros ficam atrasados. Esse processo nem sempre se produz de forma automtica e harmoniosa, j que a expanso de novos setores implica o desenvolvimento de um conjunto complementar de atividades, o que por sua vez pressupe um processo de aprendizagem tecnolgica, a criao de redes comerciais e um alto custo de coordenao (Hirschman, 1958; Chang, 1994; Ocampo, 2002a). Portanto, a diversificao da estrutura produtiva deveria ser uma prioridade explcita de toda estratgia de desenvolvimento da competitividade, o que tem sido claramente reconhecido no mundo industrializado; neste sentido se confunde com o desenvolvimento de tecnologias de ponta. 109

PARTE I: VISO GLOBAL

Essa diversificao foi, tambm, amplamente aceita no passado, como parte das estratgias de industrializao induzidas pelo Estado nos pases em desenvolvimento, e faz parte essencial das economias em desenvolvimento mais bem-sucedidas, especialmente do leste da sia. Em compensao, na maioria dos pases da regio essa estratgia tende a desaparecer. No contexto da globalizao, esse processo de diversificao produtiva tem trs prioridades. A primeira a diversificao da base exportadora e dos mercados de destino, que exige uma intensa diplomacia comercial, orientada a assegurar o acesso estvel aos mercados externos, e o desenvolvimento de uma infra-estrutura de servios competitivos e de boa qualidade financiamento, seguros, promoo e certificao que sirvam de complemento para as atividades de exportao de bens e servios. Nesse contexto, evidente a necessidade de fomentar uma maior participao da regio no comrcio mundial de bens e servios com um alto contedo tecnolgico. A segunda prioridade a execuo de programas destinados a ampliar os encadeamentos dos setores de atividade destinados ao mercado internacional ou que se caracterizem por uma ampla participao de empresas transnacionais. A perda de impulso desses encadeamentos um dos aspectos mais problemticos das tendncias recentes observadas na regio. Por este motivo, as "polticas de encadeamentos" orientadas a elevar o valor agregado nos setores de exportao ou que concentram um grande volume de investimentos estrangeiros diretos devem figurar entre as prioridades futuras. Os encadeamentos mais importantes so os vinculados proviso de servios com alto contedo tecnolgico. A aplicao das polticas mencionadas significa, de fato, passar de uma estratgia orientada a maximizar as exportaes e o volume de investimento estrangeiro direto a uma estratgia que vise o melhoramento de sua qualidade. A terceira prioridade a prestao de apoio formao de conglomerados produtivos (clusters) num determinado territrio. Esse processo responde ao crescente dinamismo dos espaos locais, que tambm caracteriza o perodo em que vivemos, e pode contribuir em grande medida para orientar as pequenas e mdias empresas quanto produo para o mercado internacional ou facilitar sua articulao com setores exportadores (CEPAL, 2000a, vol. III, cap. 3). A terceira frente da poltica de competitividade a proviso de bons servios de infraestrutura. Vrios pases, mediante diversas parcerias entre os setores pblico e privado, obtiveram avanos importantes nesta rea, sobretudo nas telecomunicaes, servios porturios, transporte martimo e, em menor medida e com certas diferenas entre um pas e outro, servios de energia (eletricidade e gs) (CEPAL, 2001a, cap. 5). No se pode deixar de reconhecer que a participao privada nesses setores foi acompanhada de um considervel dficit regulador e, em vrios casos, da acumulao de passivos contingentes por parte do Estado, que nem sempre respondem a uma lgica adequada (CEPAL 1998a; 2000a, vol. III, cap. 5). O transporte terrestre, tanto ferrovirio como rodovirio, continua apresentando problemas de insuficincia da infra-estrutura. Esta particularmente notria no segundo caso, tanto em termos de quantidade como de qualidade. Por conseguinte, as prioridades que surgem neste campo esto associadas melhora substancial da infra-estrutura rodoviria, correo do dficit regulador e a racionalizao do manejo dos passivos contingentes, assim como com o aumento da eficincia das empresas estatais nas reas em que o Estado continua prestando servios diretamente. Para avanar em todas essas frentes sero necessrias amplas medidas institucionais e de organizao, que permitam formular e instrumentar polticas ativas de competitividade, j que os antigos instrumentos de interveno no desenvolvimento produtivo foram eliminados ou debilitados significativamente na maioria dos pases da regio na etapa de liberalizao da economia. Em todo caso, esses instrumentos seriam inadequados no contexto atual. Neste mbito, como em outros, necessrio "inventar" novas instituies, cuja operao exigir, indubitavelmente, um intenso processo de aprendizagem.

110

UMA AGENDA PARA A ERA GLOBAL

CAPTULO 4

Alm disso, como evidente, os modelos que poderiam ser aplicados so variados, j que dependem das caractersticas de cada contexto. Uma aliana entre os setores pblico e privado essencial para compensar as deficincias de informao que afetamambos: a limitada informao microeconmica no caso do primeiro e o escasso conhecimento dos processos globais e multissetoriais no segundo. Isso obriga a um desenho institucional em que se leve em conta tanto o conjunto como os diversos elementos. Os instrumentos que convm desenvolver devem ser baseados em "mecanismos de controle recproco" que permitam estabelecer um claro vnculo entre incentivos e resultados (Amsden, 2001) e, portanto, evitar a "captao de rendas" (rent seeking) por parte das empresas beneficiadas. A adoo de medidas neste campo deve incluir diversas combinaes de instrumentos horizontais e seletivos, dependendo do contexto institucional, selecionados com base em vises estratgicas comuns dos setores pblico e privado com respeito aos objetivos que devem receber prioridade no esforo conjunto. Esse exerccio no consiste tanto, como se diz atualmente, em "escolher entre ganhadores", mas em identificar oportunidades e dirigir as aes necessrias para que algumas delas possam se materializar. Este um exerccio estratgico que realizam periodicamente todos os investidores privados com relao a seus prprios negcios. No se entende por que em algumas variantes da anlise econmica se considera ilegtimo realiz-lo num territrio, seja uma localidade, uma nao ou inclusive uma sub-regio ou regio.

4.

A sustentabilidade ambiental

A agenda de sustentabilidade ambiental foi permeando gradualmente as instituies, as polticas pblicas e as prticas empresariais dos pases da regio. Embora ainda no seja parte integral do processo de desenvolvimento, os progressos obtidos constituem uma plataforma institucional e social superior existente h dez anos, quando se realizou a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento no Rio de Janeiro. O conceito de desenvolvimento sustentvel foi-se incorporando tambm aos programas de educao, e a mudana na percepo social dos problemas ambientais reforou a conscincia e o compromisso dos cidados. Os principais obstculos que continuam a se apresentar nesta rea so de carter institucional e financeiro, entre os quais a percepo da sustentabilidade ambiental como um custo, mais que uma oportunidade, nas esferas econmicas dos pases da regio. No que diz respeito aos mecanismos institucionais, preciso consolidar estruturas normativas claras e consistentes e obter um nvel de gasto pblico estvel, que d origem a amplas sinergias com o financiamento internacional e o investimento privado. A partir dos meios de gesto vigentes, faz-se necessrio impulsionar uma nova gerao de instrumentos mais eficazes e preventivos, orientados para a integrao das reas econmica e ambiental. Esse processo deve consistir fundamentalmente no uso de instrumentos econmicos que permitam oferecer incentivos adequados ao cumprimento das metas de sustentabilidade e promoo de um maior uso de tecnologias de produo limpa por parte das empresas pequenas e mdias. Uma das atividades mais promissoras neste campo a criao de verdadeiros mercados nacionais e regionais de servios ambientais, seguindo o exemplo pioneiro do mecanismo de desenvolvimento limpo contemplado no Protocolo de Kyoto. Este tipo de instrumentos tem o duplo propsito de criar incentivos adequados para minimizar os custos ambientais (o objetivo central dos instrumentos econmicos) e de canalizar recursos a quem pode produzir servios ambientais de forma mais eficiente. A aplicao de uma estratgia mais dinmica de desenvolvimento sustentvel exige a destinao de um maior volume de recursos pblicos s atividades pertinentes. Neste campo existem possibilidades de aplicar impostos verdes, como se fez em alguns pases industrializados. Embora j haja avanos significativos, a reduo dos subsdios pblicos nas atividades poluidoras tambm um objetivo importante.

111

PARTE I: VISO GLOBAL

Alm disso, necessrio adaptar as estruturas atuais, a fim de integrar as polticas ambientais explcitas s implcitas, vinculadas a polticas econmicas de carter setorial e aos padres de mudana estrutural que estas induzem. Dadas as tendncias adversas em matria de eficincia energtica na regio (veja o captulo 9), uma das prioridades da integrao e do emprego dos instrumentos mencionados deve ser a reverso destas tendncias. Por outro lado, para uma articulao efetiva das agendas econmica e ambiental imprescindvel substituir uma agenda reativa por uma agenda positiva quanto forma de conceber a relao entre sustentabilidade ambiental e desenvolvimento econmico. Em primeiro lugar, isto implica identificar as oportunidades que oferece a agenda ambiental global, em particular as relacionadas com a possibilidade de que haja fornecedores lquidos de servios ambientais globais, vinculados sobretudo s agendas de mudana climtica e biodiversidade. Entre essas oportunidades destacam-se as criadas pelo mecanismo de desenvolvimento limpo no mbito internacional. Esta viso positiva implica, tambm, aproveitar as possibilidades de acelerar o progresso cientfico e tecnolgico a partir do uso sustentvel dos recursos biticos, do melhor conhecimento dos recursos naturais da regio e do desenvolvimento de tecnologias prprias a fim de poder explor-los de forma sustentvel. Isso pressupe tambm um uso intensivo do investimento estrangeiro como canal de transferncia de tecnologias limpas, a exportao de bens e servios com um alto componente ambiental produtos agropecurios orgnicos e turismo ecolgico ou com certificao ecolgica e o fomento dos instrumentos de certificao internacional que so exigidos, cada vez mais, pelos consumidores dos pases desenvolvidos. De fato, o investimento estrangeiro e as atividades de exportao esto demonstrando ser na regio aquelas que refletem os maiores avanos na incorporao de tecnologias limpas. As formas de produo baseadas na abundncia de recursos naturais, mas com uma lenta difuso do progresso tcnico, tendem a debilitar-se ante o xito das economias cuja produo se baseia no conhecimento. Por isso indispensvel reorientar o padro de competitividade da regio para novas atividades e aumentar o valor das atividades baseadas no uso intensivo de recursos naturais. Isto implica impulsionar atividades industriais e de servios que sejam complementares, inclusive as que permitem um desenvolvimento mais sustentvel das atividades primrias correspondentes. A isso se une o fato de que a especificidade territorial da gesto ambiental exige o estabelecimento de slidos vnculos operacionais com as autoridades locais. A soluo de problemas ambientais prioritrios como a gesto de recursos hdricos, o manejo de resduos slidos, o ordenamento ecolgico do territrio e a gesto urbana impem a descentralizao de polticas e instrumentos de gesto ambiental, e uma distribuio mais equilibrada do gasto pblico e do investimento privado no mbito territorial e local. Precisamente neste nvel onde se cristaliza mais claramente o compromisso entre o Estado e o cidado, o que explica a importncia de continuar fomentando instncias de colaborao social em torno da agenda ambiental, entre as quais os conselhos de desenvolvimento sustentvel no mbito estadual e municipal e a aplicao do Programa 21 local. Todos esses podem se converter em poderosos instrumentos, que permitam ordenar a ao pblica e canalizar novos recursos para o fomento da sustentabilidade ambiental em reas subnacionais.

5.

Estratgias sociais diante da globalizao

A globalizao acentuou a necessidade de desenvolver uma competitividade internacional e a inter-relao entre competitividade e emprego, mas trouxe novos riscos sociais. Portanto, as estratgias nacionais adotadas em resposta globalizao na frente social devem se concentrar em trs reas: educao, emprego e proteo social. Os avanos nestes trs campos so essenciais para

112

UMA AGENDA PARA A ERA GLOBAL

CAPTULO 4

uma participao equitativa na era global, alm de serem cruciais para concretizar, no mbito nacional, uma agenda internacional baseada nos direitos. Os progressos nesses trs campos reforam-se mutuamente. A educao a melhor via para superar a reproduo da pobreza e da desigualdade entre as geraes, e adquire uma importncia ainda maior em vista de a globalizao ter aumentado a necessidade de contar com recursos humanos capazes de participar nas novas modalidades de produo, concorrncia e convivncia. O trabalho um elemento-chave da integrao social, como fator de realizao social e como fonte de renda, motivo pelo qual define a possibilidade de consumo bsico e, por conseguinte, de exerccio dos direitos fundamentais. Isto ainda mais importante quando no existem sistemas de proteo social universais. Entre os riscos que a populao enfrenta esto os relacionados com a instabilidade macroeconmica, a adaptao s novas tecnologias e formas de organizao do trabalho e a deteriorao do emprego que a concorrncia internacional produz em muitos setores. Em educao, os esforos nacionais devem estar dirigidos a reduzir as diferenas em termos de continuidade e aproveitamento dos estudantes de diversos nveis de renda e de origens rural e urbana, ao longo de todo o processo educativo, ou seja, no ensino pr-escolar, bsico, tcnico e universitrio. Por isso, para fortalecer a equidade imprescindvel que o sistema educativo oferea cobertura universal, de preferncia at o ensino mdio, reduzindo as diferenas de qualidade da educao em funo da origem socioeconmica dos estudantes. O desenvolvimento educativo na Anrica Latina e no Caribe enfrenta dois tipos de desafios: os tradicionais e os relacionados com as novas tecnologias. Para responder a isso, se requer um conjunto diversificado de polticas, que cada pas deve adaptar s suas caractersticas e objetivos. sem dvida igualmente necessrio aumentar os recursos pblicos destinados educao, com a meta geral de que estes alcancem nveis similares aos da OCDE: 6% do produto. Para facilitar a permanncia dos estudantes no sistema educativo deve-se dar prioridade ao aumento da cobertura do ensino pr-escolar, que continua sendo comparativamente baixa; elevar a cobertura e a taxa de concluso do ensino mdio; ampliar a oferta de alternativas tcnico-profissionais, e obter uma maior coerncia entre o ensino tcnico e universitrio com as qualificaes e a competitividade requeridas. Esses esforos devem ser acompanhados de medidas compensatrias e focalizadas em zonas de menor rendimento escolar, que tenham efeitos sustentados no tempo; programas de estudos mais relevantes; uso macio dos novos recursos tecnolgicos e capacitao da comunidade para que contribua consecuo dessas metas. A incluso social compreende novas formas de aprendizagem, que atualmente passam, em grande medida, pelo acesso ao conhecimento, e pela participao em redes e uso de tecnologias de informao e comunicao. Neste sentido, indispensvel o maior aproveitamento da indstria audiovisual cultural e educativa e a harmonizao do consumo cultural atravs dos meios de comunicao de massa e a aprendizagem na escola, j que ambos se reforam mutuamente. urgente que nas escolas de zonas pobres, tanto rurais como urbanas, os alunos possam familiarizarse com meios interativos aos quais no tm acseso em seus lares, j que a escola o espao mais propcio para facilitar e democratizar seu emprego. Mas no basta modernizar os suportes educativos. Ainda mais necessrio desenvolver, em congruncia com estes novos suportes, as funes cognitivas superiores, orientando a aprendizagem para a identificao e soluo de problemas, a capacidade de reflexo, a criatividade, a distino entre o relevante e o irrelevante e a capacidade de planejar e pesquisar, funes indispensveis num meio saturado de informao. Alm disso, preciso avanar complementarmente no que se refere elaborao e uso de portais (contedos) e capacitao dos agentes educativos (professores, diretores e famlias). Ante a globalizao, o primeiro desafio em matria de emprego impedir que a expanso do comrcio mundial transgrida os direitos fundamentais dos trabalhadores e evitar uma igualao que possa levar a uma deteriorao dos salrios e das condies de trabalho entre pases com diferentes nveis de desenvolvimento. A declarao da OIT sobre os princpios e direitos fundamentais no 113

PARTE I: VISO GLOBAL

trabalho e seu acompanhamento reitera o compromisso dos pases com a liberdade de associao e de negociao coletiva, a proibio do trabalho escravo e forado, a erradicao progressiva do trabalho infantil e a no discriminao, todos direitos fundamentais. A criao de postos de trabalho somente sustentvel quando as atividades econmicas so competitivas a longo prazo. Isto impe a necessidade de elevar a produtividade e, portanto, de conceber estratgias amplas para aumentar o investimento em recursos humanos e evitar que a competitividade seja obtida fundamentalmente mediante a reduo dos custos de trabalho ou que os aumentos salariais se concentrem nos trabalhadores dos setores dinmicos ou mais organizados. A transformao produtiva e a crescente mobilidade trabalhista exigem a criao de oportunidades de adaptao dos trabalhadores s novas demandas do mercado de trabalho e, portanto, o desenvolvimento da sua capacidade de emprego. Por conseguinte, deve-se investir na requalificao dos trabalhadores segundo um novo enfoque e, possivelmente, num novo mbito institucional. A aquisio de competncias bsicas, mais que de habilidades especficas, o que dota o trabalhador de uma base de conhecimentos que lhe permite adaptar-se melhor aos novos empregos. Dada a importncia das atividades informais e da micro e pequena empresa na criao de emprego, convm facilitar-lhes a aquisio das ferramentas da modernizao (conhecimentos de gesto e tecnolgicos) e de ativos produtivos (capital e terra), assim como implantar programas orientados a articul-las s redes de indstrias dinmicas. Isso implica que os Ministrios do Trabalho deveriam adotar uma poltica de trabalho baseada em maior medida na auto-regulao dos atores sociais (dilogo social) e dar ateno a amplos grupos de trabalhadores no incorporados aos setores modernos (informais e desempregados). Tambm seria conveniente um reposicionamento poltico e administrativo desses ministrios, que lhes permita participar no gabinete econmico e, em muitos casos, recuperar sua funo de entidades dirigentes em matria de polticas trabalhistas. O desenvolvimento de sistemas de proteo social deve orientar-se pelos princpios de universalidade, solidariedade, eficincia e integralidade (CEPAL, 2000a). O fortalecimento da universalidade requer a diminuio de uma notvel falta de equidade no que diz respeito ao acesso e qualidade dos servios. A solidariedade deve ser garantida atravs de um conjunto de contribuies obrigatrias, transferncias pblicas e subsdios cruzados entre diversos nveis de renda e grupos de risco. A proteo social apresenta deficincias importantes, tanto em termos de cobertura como da nova estrutura de riscos que a globalizao produz. Ao atraso histrico da regio na cobertura dos riscos tradicionais (enfermidade, velhice, invalidez e morte, incluindo nutrio, moradia e educao), soma-se agora a necessidade de encarar a proteo ante novos problemas, entre outros a vulnerabilidade do trabalho e da renda. Os marcados ciclos econmicos e a rigidez dos salrios reais aguada, de fato, pelo controle da inflao traduziram-se em uma maior vulnerabilidade do emprego assalariado ante as variaes do ciclo econmico. Como grande parte dos sistemas de proteo se desenvolveu em torno do trabalho assalariado, faz-se necessrio organizar uma estrutura de proteo social que no dependa de um emprego formal e criar sistemas de seguros de desemprego mais universais. Naturalmente, nesse contexto as polticas para a criao de empregos continuaro sendo cruciais; a orientao das polticas de proteo social em alguns pases europeus demonstrou claramente que seu objetivo central deve ser o aumento do nvel de ocupao, para assim poder oferecer proteo social universal. Em condies de emergncia, necessrio desenvolver programas especiais de emprego e alvio da pobreza destinados aos setores vulnerveis e baseados em estruturas institucionais permanentes, que possam ser acionados oportunamente e articulados com outros objetivos, quais sejam, a capacitao da mo-de-obra, a proviso de infra-estrutura e o desenvolvimento territorial.

114

UMA AGENDA PARA A ERA GLOBAL

CAPTULO 4

A amplitude do emprego informal e do desemprego impem limites universalizao da proteo social baseada nos esquemas tradicionais e, em particular, capacidade de recorrer s contribuies associadas ao salrio como fonte de financiamento. Por este motivo, prioritrio implantar sistemas de proteo em funo da cidadania, e no da vinculao trabalhista. Portanto, as reformas em geral, e as do sistema de seguridade social em particular, devem incluir mecanismos combinados e complementares de seguro, que sejam compatveis com as variadas formas de vinculao trabalhista, o que favoreceria a mobilidade e ofereceria proteo diante das comoes de origem externa. A quantidade e qualidade dos servios de proteo social financiados com contribuies obrigatrias, impostos gerais ou mediante uma combinao de ambos depende do grau de desenvolvimento econmico e dos pactos fiscais vigentes, que refletem os acordos polticos e sociais sobre o nvel de bem-estar que se deve garantir aos cidados. Dado que o mbito fiscal no esttico, um pacto fiscal orientado para a proteo dos direitos pode conter normas sobre progressividade, em virtude das quais se destine uma contribuio pblica marginal crescente proteo social e ao combate pobreza. Alm disso, para desenvolver um sistema de proteo social includente, deve-se atribuir especial importncia avaliao dos grupos destinatrios e proporcionar informao permanente sobre as possibilidades de proteo, os mecanismos de acesso e a participao no processo decisrio.

III. O papel crucial do espao regional


A Amrica Latina e o Caribe constituem a regio do mundo em desenvolvimento que apresenta os maiores avanos nos processos de integrao regional. Em pocas recentes, os avanos estiveram estreitamente relacionados com o forte impulso poltico que esses processos receberam no fim da dcada de 1980 e incio da seguinte. Lamentavelmente, esse impulso foi-se debilitando de maneira evidente nos ltimos anos; ademais, a institucionalidade continua sendo frgil e a convergncia dos acordos vigentes para formar reas de maior tamanho relativo, assim como a consolidao de unies aduaneiras, continuam sendo tarefas pendentes. A renovao do compromisso poltico com a integrao regional uma meta imperativa, que no entra em conflito com negociaes comerciais mais amplas, inclusive as correspondentes rea de Livre Comrcio das Amricas e as de carter global. Mais ainda, as possibilidades de os processos de integrao existentes permanecerem, apesar da criao de uma rea de livre comrcio hemisfrica ou do processo de globalizao, dependero de seu aprofundamento. O dinamismo que caracterizou a integrao regional em fins da dcada de 1980 foi paradoxal. Com efeito, segundo as correntes econmicas mais ortodoxas, a integrao era e continua sendo considerada uma fonte de distoro dos fluxos de comrcio. O que ocorreu na prtica indica que, pelo contrrio, a integrao no provoca um desvio do comrcio, mas uma fonte de novos vnculos comerciais, especificamente de fluxos de comrcio de alta qualidade (CEPAL, 1998b). Isto fica demonstrado pelo maior contedo tecnolgico e os encadeamentos produtivos que caracterizam estes fluxos. As possibilidades de aproveitar economias de especializao no comrcio intraindustrial entre pases com nveis similares de desenvolvimento outra das vantagens mais importantes da integrao. A terceira delas consiste na maior participao das empresas de menor tamanho no comrcio intra-regional, especialmente com pases vizinhos, devido aos menores custos de transao. Isto contrasta com as tendncias tradicionais a concentrar as operaes de comrcio exterior em empresas de maior tamanho dentro de cada setor produtivo ou comercial.9 Pelas razes mencionadas, os mercados regionais podem ser uma excelente base de aprendizagem sobre manejo dos mercados externos, especialmente para as firmas de menor
9

Sobre este tema, ver Berry (1992).

115

PARTE I: VISO GLOBAL

tamanho, podendo contribuir para o desenvolvimento de atividades de exportao de novas empresas e novos setores. Outra das vantagens da integrao a possibilidade de harmonizar um amplo conjunto de normas que pressupem custos de transao, no s graas proximidade geogrfica mas tambm pela similitude das tradies institucionais. Um fenmeno que confirma esta viso positiva o auge do comrcio intra-regional no perodo 1990-1997, especialmente entre os pases sul-americanos, que se concentrou em produtos industriais, sobretudo com um alto contedo tecnolgico. No obstante, nos ltimos anos este comrcio foi vitima da instabilidade macroeconmica da regio, motivo pelo qual mostrou uma elasticidade muito elevada diante dos marcados ciclos econmicos registrados em vrios pases, particularmente os sul-americanos (CEPAL, 2001d). Por esse motivo, a cooperao macroeconmica transformou-se em um elemento essencial para consolidar os processos de integrao comercial. Neste campo observam-se avanos em todos os acordos sub-regionais vigentes, que devem ser reforados com base no dilogo, intercmbio de informao e adoo de regras macroeconmicas comuns que conduzam institucionalizao do exame de pares com fins preventivos e elaborao de mecanismos mais estritos de coordenao macroeconmica, que em alguns casos podem se converter em unies monetrias. Como complemento desses esforos, existem amplas possibilidades de progredir no intercmbio de informaes, exame de pares e formulao de normas comuns de regulamentao e superviso prudencial dos sistemas financeiros nacionais. Segundo a CEPAL (2001b), deve-se prestar igual ateno ao desenvolvimento de instituies financeiras regionais e sub-regionais. Neste campo, a Amrica Latina e o Caribe tm ativos importantes, j que contam com uma ampla rede de bancos multilaterais de desenvolvimento, integrada pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento, a Corporao Andina de Fomento, o Banco Centro-Americano de Integrao Econmica, o Banco de Desenvolvimento do Caribe e o Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata. Por outro lado, a experincia acumulada pelo Fundo Latino-Americano de Reservas permite pensar na possibilidade de ampliar, com recursos regionais, a proviso de financiamento excepcional aos pases em crise, seja atravs de uma expanso significativa dos membros e recursos do Fundo, ou mediante acordos de apoio mtuo (concretamente, swaps cambiais) entre os bancos centrais. Ademais, a expanso do comrcio cria uma maior necessidade de harmonizao dos diversos sistemas normativos. Estes so integrados por normas tcnicas, includas as fitossanitrias, os cdigos aduaneiros, as normas sobre compras governamentais e as que regulam a prestao de servios. J se observou certo progresso em vrios destes campos, mas importante avanar tambm em outras reas, sobretudo no que diz respeito s normas sobre concorrncia e regulamentao dos servios pblicos. Com relao s primeiras, cabe assinalar que o caso da Europa permite supor que, medida que se consolidem mercados comuns e ocorra um processo ativo de investimento intra-regional, os acordos sobre concorrncia e, posteriormente, a adoo de uma poltica comum sobre a matria, so sem dvida superiores s normas sobre concorrncia desleal que regulam exclusivamente o comrcio exterior. Uma estrutura deste tipo permitiria, entre outras coisas, fazer frente mais eficazmente s possveis prticas anticompetitivas das empresas transnacionais. Por outro lado, o elevado peso dos produtos com maior contedo tecnolgico no comrcio intra-regional revela a importncia de empreender aes conjuntas para desenvolver os setores correspondentes, obviamente sem a rigidez dos antigos e em grande medida falidos acordos de complementao setorial. A adoo de medidas dessa natureza deve visar o desenvolvimento de sistemas de inovao de carter sub-regional e regional, e conduzir adoo de esquemas mais amplos de cooperao em matria educativa e em pesquisa e desenvolvimento tecnolgico. Podem ser, ademais, o mbito propcio para alianas estratgicas sobre pesquisa e desenvolvimento ou criao de novos conglomerados produtivos, seja entre empresas nacionais dos pases membros de 116

UMA AGENDA PARA A ERA GLOBAL

CAPTULO 4

um acordo sub-regional ou regional, ou entre estas e empresas multinacionais. A formao de fundos regionais de promoo dessas atividades, seguindo o exemplo do Fundo de Cincia e Tecnologia criado por iniciativa do Brasil na Cpula de Chefes de Estado da Amrica do Sul (Braslia, 2000), deve ser um elemento essencial deste processo. Esses fundos devem servir, tambm, para acelerar a transferncia de tecnologia para os pases de menor desenvolvimento relativo. Na rea da infra-estrutura fsica, alm da formulao de normativas harmonizadas sobre transporte, energia e telecomunicaes, importante o desenvolvimento de redes de infra-estrutura e de sistemas reguladores concebidos em funo da integrao regional. A aplicao deste enfoque manifesta, tambm, a necessidade de conceber os espaos de ao com um alcance que supere o nvel nacional. Um bom exemplo a constituio em 1994 da Associao de Estados do Caribe, com o objetivo de fomentar uma maior cooperao nessa sub-regio. As medidas de integrao fsica acordadas na Cpula de Chefes de Estado da Amrica do Sul (2000) e o Plano PueblaPanam tambm representam progressos nesta rea. A elaborao de vrios planos de desenvolvimento fronteirio outro exemplo desta nova concepo do espao derivada da integrao. No caso do desenvolvimento sustentvel houve tentativas graduais para aplicar uma viso deste tipo, entre elas o manejo de ecossistemas comuns a vrios pases (o amaznico, o Mar do Caribe, o andino, o corredor mesoamericano) e de bacias hidrogrficas compartidas. Neste ltimo mbito, a singularidade mundial da Amrica Latina e do Caribe tem origem tanto na riqueza e relevncia mundial dos servios ambientais relacionados com seus recursos naturais, como no risco global que implica o acelerado processo de deteriorao ambiental da regio. No que se refere sua contribuio aos dois temas mais relevantes da agenda mundial de desenvolvimento sustentvel a mudana climtica e a biodiversidade h que destacar a importncia de que vrios pases que lideraram as correspondentes negociaes continuem a fazlo. Um exemplo claro disto foi o apoio agenda de desenvolvimento sustentvel adotada pela Amrica Latina e Caribe nas negociaes internacionais destinadas a desenvolver o mecanismo de desenvolvimento limpo do Protocolo de Kyoto, que pode trazer recursos para a regio. A possvel valorizao econmica dos servios ambientais prestados pelos ecossistemas naturais da regio merece uma meno especial. Projetar essa singularidade, dar coeso ao esforo regional para proteger os ecossistemas estratgicos e conseguir o apoio de todos os pases com tal objetivo so aes que constituem o ponto de partida de uma agenda regional inspirada na meta de reforar a estabilidade dos ecossistemas mais relevantes e valiosos sob uma perspectiva global. A estrutura atual da institucionalidade ambiental na regio dever ser objeto de um processo de reforma gradual, que comece por consolidar o papel do Frum de Ministros de Meio Ambiente e os programas ambientais das entidades vinculadas aos mecanismos de integrao sub-regional, como a Comisso Centro-Americana de Ambiente e Desenvolvimento, o Tratado de Cooperao Amaznica, o acordo ambiental da Comunidade Andina e o Programa de Ao para o Desenvolvimento Sustentvel dos Pequenos Estados Insulares do Caribe. Deve-se propiciar uma maior coerncia entre as dimenses econmicas, sociais e ambientais desses programas, e desenvolver uma agenda na qual se integrem as polticas setoriais relevantes e que permita incluir as vises regionais e sub-regionais nos debates globais sobre desenvolvimento sustentvel. Em matria social, h mltiplos acordos que se enquadram nos processos sub-regionais de integrao e alguns de alcance mais amplo,10 mas sua implantao muito limitada (di Filippo e Franco, 2000). Nesta matria, parece prefervel propor objetivos mais limitados e concretos mas de alcance profundo. H duas reas que parecem particularmente importantes, a primeira das quais o

10

Existem, com efeito, acordos sobre garantias individuais e sociais dos migrantes, modalidades de representao de interesses corporativos (empresrios, trabalhadores, profissionais, consumidores), mobilidade trabalhista e prestao de servios de sade em zonas fronteirias, homologao de ttulos acadmicos e profissionais e reconhecimento de penses.

117

PARTE I: VISO GLOBAL

apoio emigrao de trabalhadores. Para favorec-la e assegurar proteo adequada aos trabalhadores migrantes e suas famlias, fundamental a adoo de medidas que permitam transferir os benefcios dos fundos de proteo social, sobretudo de sade e aposentadoria, de um pas a outro. A segunda a rea da educao. Neste campo pode-se avanar na realizao de intercmbios regionais e formao de redes de especialistas, governos e organizaes, seja mediante contatos diretos ou comunicao eletrnica, com o fim de compartilhar boas prticas, experincias bem-sucedidas e criativas, pontos fortes e fracos das reformas, mtodos pedaggicos e programas de informatizao do sistema escolar, entre outros. Tambm importante o intercmbio de idias sobre contedos educativos, programas de computao, portais e livros-texto, comparao de resultados, fixao de padres por nveis e critrios de idoneidade profissional e implantao de programas de atualizao docente. Alm de contribuir para o fortalecimento dos sistemas nacionais de educao, estas atividades permitiriam fortalecer os sistemas de credenciamento regional e contribuir para uma maior fluidez na homologao de ttulos. Em outro terreno, tambm importante educar para a integrao regional e assim criar uma maior conscientizao de pertencimento a uma regio com uma cultura e uma histria comuns e, possivelmente, um mesmo destino. O ensino fundamental oferece enormes possibilidades para criar conscientizao acerca de pertencimento a uma regio e pr fim s atitudes xenfobas. Por ltimo, cabe destacar que as clusulas democrticas dos acordos de integrao e os foros que servem atualmente de mbito aos encontros dos Chefes de Estado da regio, assim como os incipientes parlamentos sub-regionais e latino-americano, so a base de uma ampla agenda de integrao poltica que se encontra apenas em suas primeiras etapas.

IV. A agenda global


O processo de globalizao multidimensional, mas a anlise detalhada de algumas de suas dimenses, a poltica e a cultural entre outras, ultrapassa os objetivos deste documento. Portanto, o exame da agenda global apresentado nesta seo e na Parte II no exaustivo. Por exemplo, no caso dos bens pblicos globais, a anlise se concentra somente em dois de um amplo conjunto de temas mencionados na parte inicial deste captulo: o ordenamento macroeconmico internacional e o desenvolvimento sustentvel. A considervel importncia que a CEPAL atribui correo das assimetrias internacionais justifica um estudo mais detalhado de suas trs dimenses: a dimenso financeira e macroeconmica, a produtiva e tecnolgica, e a mobilidade internacional da mo-deobra. A anlise culmina com algumas consideraes sobre o desenvolvimento de uma agenda social internacional baseada nos direitos.

1.

Proviso de bens pblicos globais de carter macroeconmico

Nos ltimos anos, adquiriu-se uma maior conscincia do fato de que a estabilidade macroeconmica e financeira internacional um bem pblico global, com externalidades positivas que beneficiam a todos os participantes nos mercados internacionais e que evita as externalidades negativas vinculadas ao fenmeno de contgio, tanto da euforia ("exuberncia irracional", utilizando o termo cunhado pelo presidente do Federal Reserve dos Estados Unidos, Alan Greenspan) como dos pnicos financeiros e impulsos recessivos em geral. Isso explica a importncia de certos processos de alcance mundial em vrias frentes. O primeiro o desenvolvimento de instituies que garantam a coerncia global das polticas macroeconmicas das principais economias. A ausncia de mecanismos que permitam internalizar claramente os efeitos dessas polticas no resto do mundo uma deficincia bsica do ordenamento internacional atual. A inconsistncia das polticas se manifesta na volatilidade das taxas de cmbio das moedas mais importantes, fator que por sua vez afeta negativamente os pases em 118

UMA AGENDA PARA A ERA GLOBAL

CAPTULO 4

desenvolvimento. O Fundo Monetrio deve desempenhar um papel central nas tentativas de coordenao macroeconmica das principais economias, alm dos debates realizados em foros mais restritos, sobretudo no Grupo dos Sete. A segunda frente a superviso macroeconmica de todas as economias com fins preventivos e a elaborao de cdigos de boas prticas de gesto macroeconmica (poltica fiscal, monetria, administrao da dvida pblica, dvida externa e reservas internacionais, em particular). Neste campo registraram-se avanos importantes nos ltimos anos, que se traduziram na nova nfase atribuda aos critrios preventivos nas consultas realizadas no mbito do Artigo IV dos Estatutos do Fundo Monetrio, concretamente o acompanhamento da evoluo dos mercados financeiros e a elaborao de indicadores de vulnerabilidade ou de alerta inicial. Outra rea que recebeu um renovado impulso a de formulao de padres internacionais de regulamentao e superviso prudencial dos mercados financeiros, e de proviso de informao aos mercados. Embora este seja, sem dvida, um terceiro campo de ao para garantir a estabilidade macroeconmica internacional, foi objeto de crticas devido a vrios problemas: i) a falta de participao dos pases em desenvolvimento em sua formulao; ii) a tendncia a universalizar padres, sem levar em conta as diversas tradies normativas e a capacidade de absoro dos pases; iii) a tentativa de condicionar a cooperao financeira do Fundo Monetrio aplicao de cdigos e padres, sem que exista consenso internacional sobre a matria; iv) a limitada ateno atribuda a alguns temas, em especial a regulamentao dos investidores institucionais que operam nos pases em desenvolvimento, a regulamentao direta das atividades com altos nveis de alavancagem e as operaes em mercados de derivativos, e v) a escassa ateno prestada regulamentao das atividades das agncias classificadoras de risco, cujas avaliaes so muito procclicas e tm recebido severas crticas. Por todos esses motivos, deve-se continuar avanando na elaborao de padres internacionais, mas corrigindo esses problemas. Um tema ainda mais complexo a falta de iniciativas relacionadas com o desenvolvimento de padres internacionais, centrados nos fluxos de capital para os pases em desenvolvimento. Devido ao carter residual desses mercados sob uma perspectiva global, eles no so o centro de ateno dos sistemas normativos dos pases industrializados. Por conseguinte, sua regulamentao costuma limitar-se a padres gerais, que poderiam reduzir drasticamente os fluxos de fundos ou elevar indevidamente o custo do financiamento. A proposta de outorgar s classificaes de risco das agncias especializadas uma importncia fundamental nos sistemas normativos dos pases industrializados, estendendo aos bancos comerciais uma norma j aplicada aos investidores institucionais, poderia criar problemas similares, dado o comportamento procclico das classificaes. Esses temas foram objeto de um amplo debate na anlise das propostas de reforma das normas bancrias do Comit da Basilia. Na adoo de novas medidas de regulamentao, deve-se evitar que se acentue a discriminao contra os fluxos de capital para os pases em desenvolvimento que caracteriza o sistema atual (Reisen, 2001; Griffith-Jones e Spraat, 2001). Ainda que num sentido estrito no se possa caracteriz-la como um bem pblico global, a cooperao internacional em matria tributria tem uma importncia crescente, por ser um elemento essencial para arrecadar um volume adequado de recursos que permitam financiar a proviso adequada de bens pblicos e de valor social nacionais, regionais e globais (Zedillo e outros, 2001; FitzGerald, 2001). A concorrncia para atrair investidores suscetveis de relocalizao tendeu a reduzir a tributao ao capital, o que afetou a capacidade de captao de receita pblica ou elevou exageradamente a tributao direta ou indireta imposta aos fatores de produo menos mveis, sobretudo a mo-de-obra. Isso destaca a convenincia de fomentar a adoo de acordos sobre intercmbio de informao entre as autoridades tributrias, de dupla tributao e outros acordos de alcance mais amplo destinados a evitar a concorrncia tributria, coordenar medidas contra a evaso de impostos e, num prazo mais longo, harmonizar os sistemas tributrios. O tratamento que se d aos centros extraterritoriais (offshore) merece especial ateno neste contexto. 119

PARTE I: VISO GLOBAL

Neste campo praticamente no existem mecanismos institucionais de carter internacional; por isso, seria preciso no s adotar novos acordos, mas tambm criar um novo organismo que se encarregasse da cooperao tributria internacional. Algumas alternativas intermedirias que tambm valeria a pena explorar so a adoo de acordos sub-regionais ou hemisfricos e a extenso da cooperao j existente sobre esta matria no mbito da Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico a pases que no so membros da organizao.

2.

O desenvolvimento sustentvel como bem pblico global

A Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento foi, sem dvida, um marco histrico no processo de definio de uma agenda global de desenvolvimento sustentvel, por haver materializado um consenso poltico do mais alto nvel. Com ela se inicia a transio para um novo regime internacional sobre meio ambiente, representado por uma nova gerao de convnios e um programa de ao global. Na conferncia foram adotados tambm novos princpios destinados a dotar a cooperao internacional de bases mais eqitativas. Embora a comunidade internacional tenha assumido com entusiasmo o compromisso de aplic-los, no transcurso dos anos 1990 foi diminuindo o impulso inicial. Uma dcada aps a realizao da Conferncia, os princpios adotados nessa oportunidade continuam em plena vigncia. A Cpula Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentvel, que deve ser realizada em Johannesburgo no decorrer de 2002, deve oferecer novas oportunidades para uma maior coeso agenda global; deve tambm reforar sua implantao e estabelecer vnculos operacionais com as agendas regionais e nacionais. Entre os temas mais relevantes de uma agenda global derivados dos debates em curso no contexto internacional (Naes Unidas, 2002a; CEPAL/PNUMA, 2001) destaca-se, em primeiro lugar, a necessidade de modificar os padres insustentveis de consumo e produo, tanto nos pases desenvolvidos como em desenvolvimento. Nessa rea, a eficincia energtica , sem lugar a dvidas, um dos aspectos mais importantes da agenda, que deve contribuir para a constituio de uma aliana mundial para o emprego de fontes de energia renovveis e tecnologias convencionais limpas e eficientes. O Protocolo de Kyoto o instrumento multilateral por excelncia que pode dar impulso a essa estratgia. Os recentes acordos de Bonn e de Marrakesh, que o desenvolvem, permitem contemplar com prudente otimismo a implantao do mecanismo de desenvolvimento limpo que, com uma notria exceo, recebeu o apoio de toda a comunidade internacional. Este mecanismo representa a primeira materializao de um mercado de servios ambientais globais, que deve estender-se neste e noutros campos no futuro. Os acordos sobre recursos energticos devem fazer parte de um conjunto mais amplo de atividades voltadas para a promoo, a ecoeficincia e o uso de tecnologias limpas no mbito mundial, com base no compromisso das empresas transnacionais de contribuir consecuo deste propsito; a extenso de padres internacionais voluntrios (ISO 14000); a transferncia de tecnologia aos pases em desenvolvimento e a prestao de assistncia s pequenas e mdias empresas. Um segundo campo de ao importante a gesto sustentvel dos ecossistemas e a diversidade biolgica. Trata-se concretamente de estabelecer uma aliana global que permita afianar um compromisso mundial para a conservao in situ da biodiversidade e dos ecossistemas pertinentes, que se expresse em metas quantitativas e meios para alcan-las, e faa seus os principais objetivos do Convnio sobre a Diversidade Biolgica. Para conseguir a implantao efetiva dessas iniciativas, seria necessrio fomentar a criao de um fundo de compensao multinacional que permitisse financiar as atividades de conservao e restaurao dos ecossistemas e no qual fossem reconhecidos os servios ambientais globais prestados pelos ecossistemas naturais prioritrios. Isso tambm exige a obteno de sinergias entre as convenes e os instrumentos multinacionais e regionais vinculados proteo e uso sustentvel da biodiversidade e dos ecossistemas. No que diz respeito aos recursos genticos, importante permitir que entre em vigor o Protocolo de Cartagena sobre a segurana da biotecnologia, mediante sua ratificao, e aplicar os 120

UMA AGENDA PARA A ERA GLOBAL

CAPTULO 4

mecanismos aprovados para realizar as anlises dos possveis riscos dos organismos vivos modificados para a biodiversidade. Para desenvolver mecanismos como os mencionados deve-se contar com um volume adequado de recursos financeiros e consolidar enfoques operacionais que possibilitem a mobilizao de recursos globais para enfrentar problemas tambm globais, conforme o principio de responsabilidades comuns mas diferenciadas. Neste mbito, convm explorar as possibilidades de impor gravames globais a atividades de alcance internacional que possam provocar a deteriorao do meio ambiente mundial, e destinar os recursos arrecadados constituio de fundos especficos que permitam solucionar esses problemas, com um enfoque multilateral. A ampliao a novos campos de instrumentos similares ao mecanismo de desenvolvimento limpo uma alternativa para atingir este propsito, mediante a criao de mercados autenticamente globais de servios ambientais. O critrio norteador deve ser o que serve de base ao principio 16 da Declarao do Rio sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (1992), segundo o qual quem polui deve, em princpio, arcar com os custos da poluio, mas deve-se atribuir a flexibilidade necessria para que a mitigao tenha lugar em outro espao geogrfico. A educao, a pesquisa, o desenvolvimento, a transferncia e a adaptao de tecnologias, bem como o acesso informao faro uma contribuio cada vez mais importante sustentabilidade. Diante da evidncia de uma maior fragilidade ecolgica produzida pela acumulao de danos ambientais em diferentes escalas, o princpio de preveno adquiriu um novo e maior sentido. Haver um momento em que os esforos de proteo sero insuficientes, enquanto a necessidade de adaptao e mitigao e, sobretudo, de desenvolvimento cientfico e tecnolgico para fazer frente aos novos desafios aumentar constantemente. Nesta esfera, adquirem especial relevncia os mecanismos de proteo da propriedade intelectual, tanto do conhecimento formal como do informal, que fazem parte do saber tradicional. As consideraes anteriores apontam para a necessidade de obter maior coerncia e compatibilidade entre o sistema comercial internacional, incluindo a proteo da propriedade intelectual, e o desenvolvimento sustentvel. A Declarao de Doha, aprovada na Quarta Conferncia Ministerial da Organizao Mundial do Comrcio (novembro de 2001), representa um avano importante neste campo, por reconhecer explicitamente a necessidade de analisar as relaes entre as normas da OMC e os acordos ambientais multilaterais. A declarao especifica claramente que os pases podem adotar disposies destinadas a proteger a sade humana e animal, o reino vegetal e o meio ambiente, desde que as medidas de proteo ambiental no se convertam em mecanismos de discriminao comercial ou protecionismo disfarado. Alm disso, identificam-se como temas prioritrios para o Comit de Comrcio e Meio Ambiente a anlise dos efeitos das medidas ambientais no acesso ao mercado, particularmente no caso dos pases em desenvolvimento; as disposies relevantes do acordo sobre proteo da propriedade intelectual e a etiquetagem com propsitos ambientais.

3.

A correo das assimetrias financeiras e macroeconmicas

Alm dos temas "sistmicos" associados estabilidade macroeconmica e financeira global j analisados em sees anteriores, a reforma financeira internacional deve concentrar-se na correo das assimetrias financeiras e macroeconmicas bsicas do sistema econmico internacional. Essa tarefa deve ser empreendida com um enfoque integral e abranger atividades destinadas superviso macroeconmica, regulamentao dos fluxos de capital, proviso de liquidez em casos de crise, elaborao de esquemas multilaterais para administrar os problemas de endividamento excessivo, fortalecimento dos bancos multilaterais de desenvolvimento e a obteno de um novo consenso em torno do alcance da condicionalidade no que diz respeito ao acesso a recursos oficiais internacionais. Essas atividades integrais devem ter como objetivo a reduo do acesso segmentado e voltil dos pases em desenvolvimento aos recursos financeiros internacionais 121

PARTE I: VISO GLOBAL

e a abertura de espaos que lhes permitam ampliar as margens para a adoo de polticas macroeconmicas anticclicas. O emprego deste enfoque integral indica, em primeiro lugar, que as atividades de superviso macroeconmica do Fundo Monetrio e das instituies regionais complementares (ver a seo III) devem ter uma orientao essencialmente preventiva; ou seja, seu propsito deve ser evitar a acumulao de desequilbrios e estruturas de endividamento de alto risco durante os perodos de auge. Os programas que o Fundo Monetrio executa, em conjunto com bancos multilaterais e com o Banco de Compensaes Internacionais, para dar respaldo criao de sistemas financeiros mais slidos nos pases em desenvolvimento compreendem uma parte essencial desta tarefa. Tambm seria conveniente oferecer claros incentivos ao cumprimento de estritos padres preventivos, macroeconmicos e financeiros, sobretudo no acesso automtico a linhas de crdito contingente do Fundo em situaes de crise. No caso dos bancos de desenvolvimento, o estabelecimento de linhas de crdito destinadas especificamente a incentivar um manejo econmico anticclico por parte dos pases em desenvolvimento.11 Do ponto de vista normativo, o objetivo principal deve ser a reduo do risco que podem representar as operaes com pases que tenham contrado dvidas lquidas, especialmente de curto prazo, cuja magnitude no guarde proporo com o tamanho da economia e os setores financeiros, como uma forma de desestimular o financiamento de alto risco em sua fonte. Isto pode exigir a adoo de normas especiais para regulamentar as operaes financeiras com os pases em desenvolvimento, em vez de aplicar normas gerais elaboradas em funo dos mercados dos pases industrializados. A avaliao de risco por parte das agncias classificadoras no deveria ser utilizada com fins reguladores; o que deveria ser regulamentado so as atividades destas agncias, obrigando-as a classificar o risco soberano com base em critrios objetivos de conhecimento pblico. Os pases em desenvolvimento devem continuar tendo plena autonomia para o manejo de sua conta de capitais. Os organismos financeiros internacionais tero que atribuir especial ateno anlise dos casos concretos de regulamentao nesta rea e estimular os pases a adotar medidas restritivas do endividamento externo durante os perodos de auge, quando percebem que estes, ou sua contrapartida no dficit em conta corrente do balano de pagamentos, so insustentveis. Por sua vez, o Fundo Monetrio deveria ir-se convertendo gradualmente num quaseemprestador internacional de ltima instncia. Isso implicaria o uso dos direitos especiais de saque como principal meio de financiamento de suas operaes. Em particular, para satisfazer a maior demanda de recursos do Fundo em pocas de crise, seria necessrio recorrer a emisses temporrias de direitos especiais de saque, em vez de empregar os mecanismos de financiamento especiais vigentes (arrangements to borrow), que dependem da discricionariedade de alguns pases industrializados. No prazo mais longo, os direitos especiais de saque deveriam ser utilizados para satisfazer multilateralmente as demandas adicionais de liquidez associadas ao crescimento da economia mundial. Nos programas de ajuste em perodos de crise deve-se levar em considerao os efeitos sobre os setores mais vulnerveis da populao. Este principio, que vem recebendo crescente aceitao internacional nos ltimos anos, deve ultrapassar a criao de redes de proteo social e abranger a elaborao da poltica de ajuste macroeconmico, com o fim de que se adote a combinao de polticas que tenha menos conseqncias sociais negativas nos setores mais pobres (Naes Unidas, 2001a).
11

Entre outras alternativas figuram, por um lado o estabelecimento de linhas de crdito caracterizadas pela poupana vinculada de recursos nacionais nos bancos durante os auges, que posteriormente podem ser desembolsadas junto com os emprstimos dos bancos nos perodos de crise. Por outro lado podem ser criadas linhas de crdito, que seriam colocadas disposio dos pases necessitados em pocas de crises. Essas linhas de crdito seriam regidas por clusulas de acelerao da amortizao em funo de determinadas variveis macroeconmicas.

122

UMA AGENDA PARA A ERA GLOBAL

CAPTULO 4

O controle dos problemas de "risco moral" dependeda superviso macroeconmica preventiva e de um bom regime normativo. Eles poderiam complementar-se com um elemento que ainda no faz parte do ordenamento internacional: um mecanismo que permita resolver os problemas de endividamento excessivo. Embora um mecanismo deste tipo possa ser empregado para fazer frente a problemas de liquidez, existem instrumentos mais eficazes que foram utilizados no passado com esse propsito, em particular a presso exercida pelas autoridades normativas nos pases industrializados para que os bancos mantenham abertas as linhas de crdito de curto prazo aos pases afetados; em todo caso, esse deveria ser o foco do financiamento de emergncia do Fundo Monetrio. De fato, a inexistncia de um bom financiamento de emergncia pode converter os problemas de falta de liquidez em problemas de solvncia. Por este motivo, os mecanismos para encarar os problemas de endividamento excessivo, cujo propsito essencial a administrao dos problemas de solvncia, devem ser considerados como complemento do financiamento de emergncia, e no como um substituto do mesmo. Os principais elementos deste novo mecanismo devem ser os seguintes: i) o estabelecimento de clusulas de ao coletiva, que facilitem a negociao com os credores e que sejam de carter universal, para evitar que dem origem a um novo fator de discriminao contra os pases em desenvolvimento; ii) um instrumento que permita a suspenso de pagamentos com sano internacional, que poderia ser outorgada pelo Fundo Monetrio; iii) a negociao voluntria entre as partes, que envolva os passivos externos pblicos e privados e que possa incluir instrumentos de mediao e, possivelmente, de arbitragem internacional, seja atravs de um novo organismo ou de grupos de especialistas organizados pelo Fundo; iv) a concesso de preferncia no processo de reestruturao do financiamento privado em situaes de crise e, em alguns casos, a exigncia de proporcionar maiores recursos; e v) o apoio creditcio dos organismos multilaterais de financiamento durante a fase de renegociao e o perodo imediatamente posterior, com o objetivo primordial de facilitar a reinsero dos pases nos mercados privados de capitais. Com relao a este ltimo objetivo, o instrumento mais apropriado poderia ser um sistema de garantias, que tivesse como respaldo um fundo especial administrado pelos principais bancos de desenvolvimento.12 A permanncia de um forte sistema bancrio multilateral de desenvolvimento outro componente desta estratgia. Os bancos que o integram demonstraram ser essenciais para garantir a proviso de financiamento aos pases que no tm acesso aos mercados privados, especialmente os mais pobres, como tambm para outorgar financiamento de longo prazo aos pases de renda mdia durante os perodos de seca nesses mercados. Esta funo contracclica do financiamento multilateral, que inclui o apoio aos programas de proteo aos setores mais vulnerveis da populao durante as crises, soma-se proviso de liquidez (o objetivo central das atividades do Fundo Monetrio) e, portanto, no deve ser confundida com esta. O emprego mais freqente de garantias para alavancar recursos privados nesses perodos pode ser o instrumento mais adequado nesse contexto. A isto devem-se acrescentar outras funes cruciais dos bancos multilaterais: o estmulo de atividades inovadoras, especialmente de desenvolvimento social, e a participao do setor privado em obras de infra-estrutura; o apoio ampliao do sistema financeiro dos pases em desenvolvimento e as medidas adotadas pelos bancos nacionais de fomento com tal objetivo; a prestao de assistncia tcnica em geral e o respaldo proviso de bens pblicos globais, em coordenao com os organismos das Naes Unidas. O ltimo elemento inerente a esta viso integral um novo acordo internacional sobre o alcance da condicionalidade, com o fim de incorporar s prticas internacionais o "sentido de propriedade" (ownership) das polticas macroeconmicas e de desenvolvimento sobre uma base firme. Neste campo houve avanos importantes, entre os quais a anlise e a discusso do tema no Fundo Monetrio durante o ano de 2001. No obstante, em alguns casos o discurso de apoio ao sentido de propriedade oculta novas formas de condicionalidade, o que explica a importncia de um
12

Ver UNCTAD (1998 e 2001), Krueger (2001) e Machinea (2001), que oferecem uma anlise mais extensa deste tema.

123

PARTE I: VISO GLOBAL

acordo internacional explcito sobre a matria. Dada a tendncia ao predomnio de vises homogneas nos organismos financeiros internacionais, o debate pblico de suas vises sobre o desenvolvimento insubstituvel enquanto mecanismo de controle alm de constituir um exerccio essencial para pr em prtica as diversas opes de desenvolvimento (Stiglitz, 1999). A existncia de uma maior variedade de pontos de vistas nesses organismos pode ser fundamental para evitar a marcada tendncia homogeneizao institucional observada nas duas ltimas dcadas.

4.

Superao das assimetrias produtivas e tecnolgicas

A transmisso dos impulsos produtivos e tecnolgicos do mundo industrializado aos pases em desenvolvimento consiste de dois processos bsicos. O primeiro deles a transferncia gradual para estes ltimos da produo de matrias-primas, de atividades industriais maduras e da demanda de servios mais padronizados. O segundo a transferncia de tecnologia, e a participao crescente dos pases em desenvolvimento em sua produo e nos setores produtivos com maior contedo tecnolgico. A agenda comercial internacional deve estar voltada para a consecuo do primeiro destes objetivos, mas a longo prazo a verdadeira superao das assimetrias internacionais depende do segundo. Os elementos mais essenciais da agenda comercial so bem conhecidos (UNCTAD, 1999a, Third World Network, 2001, Banco Mundial, 2002b). O primeiro deles uma ampla liberalizao do comrcio mundial de produtos agrcolas, que inclua a eliminao gradual dos subsdios s exportaes, a reduo substancial dos subsdios produo nos pases industrializados, a diminuio das tarifas aplicveis a estes produtos e a eliminao progressiva do sistema de tarifas e cotas que, na prtica, equivale a uma restrio quantitativa. O segundo a culminao bem sucedida do desmantelamento do acordo multifibras contemplado nos acordos da Rodada Uruguai, a reduo das tarifas mximas e o escalonamento das tarifas em funo do nvel de processamento. O terceiro a abertura dos servios que pressupem uso intensivo de mo-de-obra nos pases industriais, a construo e o turismo entre outros, a fim de possibilitar a migrao temporria de todo tipo de trabalhadores para a prestao desses servios. O quarto a adoo de disciplinas multilaterais mais estritas em matria de antidumping e de garantias de pleno cumprimento da proibio de impor restries voluntrias s exportaes estabelecida na Rodada Uruguai. A esses objetivos prioritrios deve somar-se a necessidade de garantir uma ampla participao dos pases em desenvolvimento na formulao de normas tcnicas de todo tipo e facilitar uma ampla aplicao dos mecanismos de soluo de controvrsias da OMC, que representam um dos avanos mais importantes de ordem multilateral na ltima dcada. O elevado custo de contar com equipes negociadoras e de empregar os mecanismos institucionais estabelecidos implica que tudo isso depende de uma organizao adequada das equipes de que dispem os pases mais pobres e pequenos, de corpos jurdicos que sirvam de respaldo aos processos de soluo de controvrsias nos quais participem estes pases e da disponibilidade de recursos multilaterais para financi-los. Alm destas consideraes, a comunidade internacional deve reconhecer que as estratgias orientadas a criar competitividade sistmica so um componente essencial dos processos de desenvolvimento. Neste mbito, a Rodada Uruguai manteve certo grau de liberdade para a substituio de importaes (mediante os nveis de proteo fixados e o princpio de proteo das indstrias incipientes) e para o ajuste destas indstrias a fim de fazer frente concorrncia (mecanismos de salvaguarda), mas reduziu de maneira significativa as possibilidades de fomentar as exportaes atravs das polticas nacionais dos pases de renda mdia. Entre outras coisas, foram adotadas disciplinas aplicveis aos subsdios s exportaes e proibida a adoo de medidas comerciais relacionadas com o investimento (convnios de desempenho e regras sobre integrao nacional), que reduziram a discricionariedade para fomentar ativamente as "indstrias incipientes de exportao" e a diversificao exportadora. Alm disso, e conforme ocorre em outros campos, os 124

UMA AGENDA PARA A ERA GLOBAL

CAPTULO 4

acordos, via de regra, autorizam as subvenes mais empregadas nos pases industrializados (tecnolgicas, ao desenvolvimento regional, ao meio ambiente), ao passo que restringem as utilizadas com mais freqncia nos pases em desenvolvimento (zonas francas, subsdios diretos s atividades exportadoras e convnios de desempenho). Embora a transformao dos sistemas de incentivos para harmoniz-los com as concluses da Rodada Uruguai continue sendo uma prioridade dos pases em desenvolvimento, a anlise do espao de que dispem os pases para a adoo de polticas, especialmente para diversificar sua oferta de exportaes, deve ocupar um lugar de destaque na agenda da "Rodada de Desenvolvimento", iniciada em Doha no fim de 2001.13 Em matria de comrcio de bens e servios, as negociaes multilaterais se conjugam na Amrica Latina e Caribe com vrios outros processos de negociao com pases industrializados, que a regio leva a cabo em conjunto, por blocos sub-regionais ou bilateralmente. Entre outas, destacam-se as negociaes com os Estados Unidos e Canad, por um lado, e com a Unio Europia, por outro. Esses processos so muito importantes, j que esto orientados a garantir o livre acesso aos principais mercados dos pases industrializados, alm dos esquemas preferenciais estabelecidos em vrias sub-regies, que por sua natureza no constituem compromissos permanentes. Essas negociaes tambm tm outras dimenses, entre as quais cabe destacar a proteo do investimento e da propriedade intelectual. Por conseguinte, os acordos que surgirem dessas negociaes devero garantir a consecuo dos objetivos comerciais prioritrios mencionados, e ao mesmo tempo proteger a autonomia dos pases em desenvolvimento para adotar polticas ativas de competitividade, voltadas fundamentalmente para a diversificao da base exportadora. Os temas relativos proteo da propriedade intelectual sero considerados mais adiante. A rea de Livre Comrcio das Amricas o esforo mais ambicioso realizado neste campo, j que tem por objetivo a criao da maior rea desse tipo no mundo, formada por pases com nveis de desenvolvimento e tamanho muito dspares. Do ponto de vista estritamente comercial, na medida em que as tarifas dos Estados Unidos so baixas em mdia (menos de 2% em 2000) e cerca de trs quartos das exportaes da regio entram nos Estados Unidos sem pagar tarifas (CEPAL, 2002), os maiores benefcios potenciais para os pases latino-americanos e caribenhos seriam provenientes da excluso de alguns produtos que gozam de uma proteo muito elevada (produtos agrcolas, txteis e confeces, em particular) e, sobretudo, da eliminao de barreiras no tarifrias, entre as quais se destaca o uso discricionrio do estatuto antidumping. essencial que o acordo contenha disposies especiais em considerao s profundas diferenas das economias em termos do nvel de desenvolvimento e de tamanho, tanto no perodo de transio como depois de sua vigncia plena. No primeiro caso, importante o apoio tcnico e financeiro para financiar programas de reestruturao produtiva que permitam fazer frente aos desafios que o acordo representa. No segundo, fundamental que os pases da regio conservem a autonomia necessria para adotar polticas ativas de competitividade. Em todo caso, as informaes apresentadas nos captulos anteriores indicam que o livre comrcio no suficiente por si s para garantir a convergncia dos nveis de desenvolvimento dos pases. Nesse sentido, a experincia indica que so necessrios pelo menos outros dois tipos de polticas, que desempenharam um papel importante no passado nos processos de convergncia de rendas entre pases industrializados, assim como no processo mais importante de integrao

13

Neste sentido deve-se entender o artigo 10.2 da Declarao sobre questes e preocupaes relativas aplicao, em que a Conferncia Ministerial "Toma nota da proposta de considerar subvenes no recorrveis as medidas aplicadas pelos pases em desenvolvimento visando a obter objetivos legtimos de desenvolvimento como o crescimento regional, o financiamento da pesquisa e desenvolvimento tecnolgico, a diversificao da produo e o desenvolvimento e aplicao de mtodos de produo que no prejudiquem o meio ambiente". Estritamente, a nica restrio importante dos acordos da Rodada Uruguai a relativa "diversificao da produo" e, mais especificamente, da oferta de exportaes, j que as subvenes com os demais propsitos assinalados esto amplamente amparadas no Acordo de Marrakesh.

125

PARTE I: VISO GLOBAL

economia dos Estados Unidos por parte de uma economia latino-americana, especificamente de Porto Rico (ver o boxe 4.1). As primeiras so as orientadas a agilizar a mobilidade internacional da mo-de-obra, tema ao qual nos referiremos mais adiante. As segundas se relacionam com a transferncia de recursos das regies mais adiantadas para as mais atrasadas, com o propsito explcito de garantir a convergncia dos nveis de desenvolvimento (que, no caso de Porto Rico, tambm incluiu incentivos tributrios para investimentos na ilha).
Boxe 4.1 OS VNCULOS ECONMICOS ENTRE PORTO RICO E OS ESTADOS UNIDOS As economias de Porto Rico e Estados Unidos esto estreitamente integradas. Porto Rico divide cidadania, fora de defesa, moeda e mercado com os Estados Unidos, e h livre movimento de bens e fatores de produo entre ambos. Ao contrrio de um Estado soberano, o Governo de Porto Rico no realiza atividades como cunhar moeda ou estabelecer impostos sobre as importaes ou as exportaes, j que forma uma unio econmica com o continente. Os principais pilares da estratgia de desenvolvimento, conhecida como Operao Bootstrap, que Porto Rico lanou nos anos 1940, foram os incentivos tributrios, os crditos tributrios contra o pagamento de impostos federais sobre a receita obtida na ilha pelas empresas dos Estados Unidos (artigo 936 do Cdigo do Imposto de Renda dos Estados Unidos, que paulatinamente se est deixando de aplicar) e o livre comrcio garantido com o continente. Alentadas por esses incentivos, muitas empresas que operavam em Porto Rico decidiram deixar seus lucros na ilha e deposit-los em instituies financeiras, com o que passaram a ser uma importante fonte de liquidez para os intermedirios financeiros. H uma dcada, havia 936 Fundos assim eram chamados, cujo montante alcanava cerca de US$ 10 bilhes de dlares, o que representava cerca de um tero do total de depsitos em poder dos bancos comerciais. Em 2000, os 936 Fundos compunham aproximadamente 5.9% de tais depsitos. As transferncias federais tambm tiveram um papel preponderante na economia de Porto Rico, embora sua magnitude relativa se tenha reduzido com o decorrer do tempo. Em 2000, o total de transferncias federais equivalia a 20% do PIB. As transferncias a pessoas chegavam a US$ 5,5 bilhes de dlares, ou 14.3% da renda pessoal (cifra que representa uma queda em relao a 22% da renda pessoal em 1990). Cerca de 60% destas transferncias eram prestaes, inclusive penses de ex-combatentes e pagamentos do seguro mdico e do seguro social. As doaes, que consistem principalmente em pagamentos realizados no mbito do programa de cupes para adquirir alimentos, atingiam 39% das transferncias federais a pessoas. Alm dos fluxos de comrcio e capital, a mo-de-obra tambm se move livremente entre Porto Rico e o continente, dado que milhares de porto-riquenhos viajam por temporadas. Em 1950, a populao residente de Porto Rico totalizava 2.21 milhes de pessoas, e havia 226.000 naturais da ilha que residiam no continente. No ano 2000, estas cifras haviam subido para US$ 3,8 milhes e US$ 1,2 milho, respectivamente. Graas Operao Bootstrap, fortaleceu-se o crescimento industrial, que transformou a base agrcola de Porto Rico numa economia impulsionada pelos servios e manufaturas. Entre 1950 e 1990, o PIB da ilha cresceu 4,4% ao ano, e a participao do setor manufatureiro no produto total subiu de 22% para 39%. No obstante, a convergncia com os nveis de vida do continente foi parcial. Em 1990, a renda per capita em Porto Rico (US$ 6,000 dlares) era quase a metade da renda do Mississipi, o estado da Unio de menor renda. Contudo, havia melhorado em relao 1950, quando a renda per capita de Porto Rico correspondia a 39% da renda do estado em ltimo lugar. Todavia, no ano 2000 a renda pessoal per capita de Porto Rico (US$ 10,150 dlares) ainda correspondia metade da renda do Mississippi.

A criao da Unio Europia foi, indubitavelmente, o processo internacional no qual este princpio se moldou mais claramente, atravs de uma poltica de "coeso social". sintomtico da filosofia poltica subjacente a estes acordos que o aprofundamento da integrao econmica na ltima dcada do sculo XX tenha sido acompanhado do fortalecimento da poltica de coeso, em virtude de um objetivo explcito (Marn, 1999). Mais ainda, atualmente esta poltica est sendo aplicada tambm nos pases da Europa central interessados em integrar-se Unio Europia. A possibilidade de estabelecer um fundo de coeso ou de integrao, como complemento necessrio 126

UMA AGENDA PARA A ERA GLOBAL

CAPTULO 4

dos acordos hemisfricos, foi proposta por vrios chefes de Estado e de governo na terceira Cpula das Amricas, realizada em Quebec em abril de 2001,14 e portanto deveria receber ateno especial. A extenso da agenda de negociaes da Organizao Mundial do Comrcio com o objetivo de incluir novos temas foi objeto de um vasto debate. A CEPAL reconhece amplamente a necessidade de um enrgico compromisso regional com a agenda ambiental internacional, a defesa dos princpios e direitos trabalhistas fundamentais e o Pacto de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Todavia, tambm compartilha a convico de que esses compromissos devem ser criados em outros mbitos internacionais e no devem ser vinculados aos de carter comercial. Por sua vez, um acordo multilateral de investimentos pode contribuir para simplificar a complexa rede de acordos bilaterais ou regionais deste tipo assinados nos ltimos anos, mas deve cumprir trs requisitos essenciais: limitar-se proteo do investimento, manter a autonomia dos pases em desenvolvimento para regulamentar a conta de capitais por razes macroeconmicas e manter igualmente sua autonomia para adotar polticas ativas sobre investimento estrangeiro direto, incluindo aquelas orientadas a melhorar os encadeamentos entre esse investimento e a produo nacional. Ademais, seria til avanar num acordo sobre concorrncia global, que regulamente a acentuada tendncia concentrao mundial observada em certos setores de atividade, assim como as prticas anticompetitivas das grandes empresas transnacionais.15 Um acordo desta natureza pode servir a longo prazo como mbito para substituir os mecanismos mais discricionrios de interveno (entre eles, o estatuto antidumping). No evidente, porm, que o mbito mais apropriado para os acordos multilaterais de investimentos ou de concorrncia seja a OMC e, menos ainda, que esta seja a instncia adequada para a implantao de acordos nestes campos. Neste sentido, seria mais apropriado criar uma nova organizao internacional que, alm destes dois acordos, tivesse a seu cargo a implantao dos acordos de propriedade intelectual e medidas de investimentos relacionadas com o comrcio, concentrando assim as aes da OMC na regulamentao estrita do comrcio de bens e servios. Outro elemento dos acordos da Rodada Uruguai, que foi objeto de um amplo debate, o relativo aplicao a todos os membros da OMC das disciplinas multilaterais em matria de propriedade intelectual. Mesmo que esse acordo possa ser considerado fundamental para a proviso de um bem pblico global a criao de conhecimento s pode ser obtido mediante a concesso de um monoplio transitrio, ou seja, definindo como bem privado o que potencialmente um bem pblico. Como o desenvolvimento tecnolgico a atividade que mais se concentra nos pases industrializados, esta forma de proteo e a conseqente redistribuio de recursos reforam uma das assimetrias bsicas que caracterizam a economia internacional. Devido ao alto custo que pode ter esse mecanismo para os pases em desenvolvimento, o Banco Mundial (2002b, captulo 5) assinalou que seus benefcios no so patentes para os pases de renda baixa e, portanto, sua implantao deve ser gradual, dependendo do nvel de desenvolvimento. Os pases de renda mdia recebem benefcios indiscutveis de uma maior proteo intelectual nos setores em que a denominao de origem importante; no comrcio intraindustrial, que depende da proteo das marcas; no de produtos cinematogrficos e televisivos, e na indstria de programas de computao, entre outros. Essa proteo tambm desempenha um papel importante como garantia para o investimento estrangeiro e como mecanismo que assegura aos consumidores o acesso a uma gama ampla de produtos. Contudo, os acordos pertinentes elevam o custo da tecnologia e podem impedir sua transferncia quando a proteo da propriedade

14

15

O Presidente do Mxico se referiu, em particular, a um fundo de coeso, enquanto vrios Primeiros-Ministros do Caribe destacaram a importncia de um fundo de integrao. Posteriormente, o governo equatoriano, que tem a seu cargo a coordenao das negociaes, props a criao de um fundo pr-competitividade. Com este propsito, pode-se estabelecer uma clusula estipulando que o acordo correspondente s se aplica a empresas que mantenham uma participao superior a uma certa porcentagem dos mercados internacionais relevantes.

127

PARTE I: VISO GLOBAL

intelectual no acompanhada da produo do bem ou do uso da tecnologia correspondente no pas que outorga a proteo. Os acordos adotados na Quarta Conferncia Ministerial da Organizao Mundial do Comrcio representam um importante avano na definio de uma rea concreta a sade pblica na qual a proteo da propriedade intelectual pode ter efeitos nocivos. O principal problema que se apresenta neste caso o efeito da proteo sobre os preos ao consumidor, que exclui amplos setores da populao do uso dos bens ou servios protegidos. Isto ilustra tambm um princpio mais geral, segundo o qual o carter de bem pblico que tem o conhecimento deve prevalecer, em certas circunstncias, sobre o carter de bem privado que lhe outorga a proteo da propriedade intelectual. Essa situao deu lugar a um debate mais amplo sobre reas nas quais tambm deve predominar o carter de bem pblico do conhecimento. Alguns dos exemplos mais evidentes so aqueles em que um conhecimento potencialmente patentevel tem carter estritamente cientfico (certos conhecimentos sobre gentica, essencialmente) ou em que um determinado conhecimento constitui a base para a aquisio de novos conhecimentos (fato que se reconhece, entre outros, no convnio sobre proteo de novas variedades vegetais, que garante o acesso a variedades protegidas para desenvolver outras novas). Na realidade, na medida em que o desenvolvimento tecnolgico o resultado de um processo de aprendizagem cumulativo, estreitamente dependente da experincia adquirida no mbito produtivo, este ltimo caso faz parte de um conjunto mais amplo, que inclui as inovaes secundrias resultantes da adaptao de tecnologia e da engenharia inversa. Como j se assinalou, o problema que se produz nesses casos ainda mais grave quando as prioridades de diversificao produtiva de um pas enfrentam protees da propriedade intelectual de empresas que no produzem um bem ou no usam a tecnologia nesse pas e, portanto, a proteo se converte em um obstculo que dificulta a consecuo dos objetivos de desenvolvimento. Nesses casos, como no da sade pblica, necessrio obter novos consensos sobre as limitaes da proteo da propriedade intelectual ou formular normas mais amplas sobre o uso da licena obrigatria ou o esgotamento do direito (ver o captulo 7). Outra srie de problemas est relacionada com alguns aspectos da agenda sobre propriedade intelectual de interesse para os pases em desenvolvimento, mas que no foram criados em acordos ou instrumentados adequadamente. O primeiro est ligado necessidade de dispor de mecanismos efetivos de transferncia de tecnologia e de instrumentos que garantam uma participao mais ampla dos pases em desenvolvimento na gerao de novos conhecimentos. A OMC deveria dar prioridade a estes mecanismos e instrumentos, j que so necessrios para compensar os efeitos distributivos adversos que a proteo da propriedade intelectual produz em todo o mundo. O segundo obedece relao entre a proteo da propriedade intelectual e o Convnio sobre a Diversidade Biolgica, e a proteo dos conhecimentos tradicionais e do folclore. Estes ltimos casos demonstram, ademais, a urgncia de que os pases da regio faam um inventrio dos recursos que desejam proteger no mbito internacional, para defender seu patrimnio cultural, intelectual, gentico e geogrfico.

5.

Plena incluso da migrao na agenda internacional

A plena incorporao da migrao na agenda internacional tambm um elemento essencial de um sistema internacional destinado a superar as assimetras da ordem global. No existe qualquer justificativa terica para liberalizar os mercados de bens, servios e capitais, enquanto continuam a ser aplicadas estritas restries mobilidade internacional da mo-de-obra. Mais ainda, a liberalizao assimtrica dos mercados tem efeitos evidentemente regressivos no mbito mundial, j que beneficia os fatores de produo mais mveis (capital e mo-de-obra mais qualificada) e prejudica os que se caracterizam por uma mobilidade restrita (mo-de-obra menos qualificada). Esta restrio anula, tambm, um dos mecanismos que, segundo vrias anlises histricas, desempenhou 128

UMA AGENDA PARA A ERA GLOBAL

CAPTULO 4

um papel fundamental na convergncia de rendas entre os pases atualmente industrializados (ver o captulo 3). Por outro lado, a imposio de maiores restries mobilidade da mo-de-obra menos qualificada drena seletivamente o capital humano dos pases em desenvolvimento, tende a acentuar as desigualdades de renda em funo da qualificao e d origem a um dos ramos de atividade mais daninhos do mundo atual: o trfico de trabalhadores e outros indivduos. Alm de ser um fator de relevncia econmica, a migrao uma fonte muito importante de enriquecimento cultural mtuo e de constituio de uma sociedade cosmopolita. Portanto, uma das prioridades da agenda internacional deve ser o estabelecimento de acordos que ampliem a mobilidade da mo-de-obra e fortaleam a governabilidade da migrao internacional. Neste campo, o principal objetivo deve ser a adoo de um acordo global sobre polticas migratrias. Em geral, os instrumentos vigentes tm um alcance limitado. O mais amplo de todos, mas que ainda no foi ratificado, a Conveno Internacional sobre a Proteo dos Direitos de todos os Trabalhadores Migratrios e de seus Familiares, aprovada pela Assemblia Geral das Naes Unidas em 1990. importante ratificar essa Conveno porque ela reitera os direitos humanos fundamentais dos trabalhadores migrantes e de seus familiares, inclusive os direitos dos que podem encontrar-se em situao irregular. Alm disso, proporciona aos Estados um instrumento legal que possibilita a articulao de legislaes nacionais uniformes. Um elemento estreitamente relacionado com o anterior a reduo dos perigos que representam a discriminao e a xenofobia, mediante a ratificao dos instrumentos internacionais correspondentes e o cumprimento do Plano de Ao firmado na Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e as Formas Conexas de Intolerncia, realizada em Durban (frica do Sul) no ano 2001. A ampliao dos compromissos de mobilidade temporria de trabalhadores no mbito do Acordo Geral sobre o Comrcio de Servios da OMC tambm importante. Conforme indicado, uma das prioridades neste campo o ato de assumir maiores compromissos por parte dos pases industrializados, em matria de servios que pressuponham um uso intensivo da mo-de-obra pouco qualificada, mbito no qual os pases em desenvolvimento podem ter vantagens comparativas. inegvel que o tema da migrao deve fazer parte da agenda hemisfrica, dos acordos multilaterais entre a Amrica Latina e o Caribe e a Unio Europia, e dos processos de integrao regional. Existe, tambm, uma ampla gama de negociaes e convnios bilaterais que podem contribuir com o propsito de ampliar as possibilidades de migrao internacional. Um exemplo recente e promissor o incio de um dilogo entre Mxico e os Estados Unidos sobre este tema. Todos estes acordos, sejam multilaterais ou bilaterais, devem aumentar a mobilidade temporria e permanente dos trabalhadores e avanar em outras reas, estreitamente vinculadas migrao, como a seguridade social e o reconhecimento de estudos e qualificaes pessoais. Cabe destacar que, alm dos esforos no sentido de eliminar a xenofobia e a discriminao e garantir os direitos dos imigrantes, os governos dos pases receptores devem adotar medidas que visem sua plena incorporao nas sociedades de destino. Este , de fato, um requisito essencial para garantir a coeso social em sociedades receptoras de um grande nmero de imigrantes. Com tal objetivo, os Estados devem estabelecer mecanismos que facilitem sua integrao educao pblica e aos servios de proteo social, entre outros, como uma forma de contribuir para a ampliao de seus direitos econmicos e sociais. A outra face da moeda do processo de integrao a exigncia de que respeitem e adotem a cultura que os acolhe e acatem plenamente as normas jurdicas do pas receptor. Os pases de origem da migrao tambm podem ser beneficiados por este fenmeno atravs de diversos mecanismos. Em primeiro lugar, mediante as remessas, que j constituem de fato fluxos importantes de recursos para muitos pases da regio. A reduo dos custos de transferncia das remessas, a promoo de programas de apoio que os emigrantes podem oferecer s suas comunidades de origem e o uso produtivo destes recursos so algumas das atividades possveis 129

PARTE I: VISO GLOBAL

nesta frente. O emprego dos vnculos com emigrantes tambm pode ser importante para aproveitar sua preparao cientfica, profissional e empresarial, assim como para criar um mercado potencial de produtos idiossincrsicos. Alm disso, os pases da regio deveriam reconhecer o direito dos emigrantes de participarem nos processos polticos de seus pases de origem. Por ltimo, tanto os pases de origem como os de destino tm a responsabilidade de combater conjuntamente o trfico migratrio, incluindo a difuso de informao nos primeiros com o fim de alertar a populao sobre os riscos destas prticas.

6.

Os direitos econmicos, sociais e culturais: a base da cidadania global

Um dos principais avanos que a globalizao provocou nas ltimas dcadas foi a extenso a todo o mundo de valores e princpios ticos, como os direitos humanos, a equidade, a democracia, o respeito pela diversidade tnica e cultural e a proteo do meio ambiente. Entre os temas mais especificamente relacionados com o desenvolvimento social, sobressaem os princpios consagrados no Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, em virtude do qual os pases se comprometem a garantir a seus cidados um conjunto de bens e servios considerados essenciais para uma vida digna. No mbito do Pacto, a construo da agenda social internacional se identifica com o reconhecimento de todo membro da sociedade global como cidado e, portanto, como depositrio de direitos. De outro ponto de vista, os bens e servios relacionados com um nvel bsico de bem-estar so simultaneamente direitos e mercadorias, bens de valor social (meritrios) de acordo com a terminologia da economia do bem-estar, motivo pelo qual devem ser regulamentados como parte do processo de garantia de seu fornecimento; alm disso, deve-se dar a conhecer publicamente seu nvel de desenvolvimento e permitir sua exigibilidade real (CEPAL, 2000a). Esse processo deve ser parte essencial de um programa integral de luta contra a pobreza. Os direitos econmicos, sociais e culturais constituem um todo indivisvel e interdependente com os direitos civis e polticos. Entretanto, reconhece-se que o exerccio dos primeiros dificilmente pode ser automtico, exigindo esforos econmicos e polticos importantes, que garantam sua concretizao progressiva. Estes esforos se confundem com os processos democrticos orientados a determinar os nveis de nutrio, sade, educao, habitao e outros direitos ou bens de valor social que podem ser garantidos de forma sustentvel a todos os cidados, os mecanismos de proviso (pblica, privada ou mista) e os recursos pblicos necessrios. Isso nos remete ao processo poltico de constituio de pactos sociais e fiscais nacionais, mas cada vez mais globais, nos quais se considera que o acesso a esses bens produto de uma deciso poltica sobre distribuio de recursos destinados a velar pela observncia dos direitos civis. Esses pactos deveriam basear-se num debate poltico sobre o papel do Estado e a relao entre as polticas econmicas e o desenvolvimento social, permitindo o estabelecimento de acordos sobre as prioridades e o ritmo de progresso possvel na aplicao gradual dos direitos ou bens de valor social.16 No obstante, o respeito a esses direitos continua sendo uma responsabilidade basicamente nacional, e no existem at agora polticas ou mecanismos internacionais claros, definidos e estveis que permitam que as vontades e realizaes dos pases transcendam a esfera nacional. Por outro lado, a aplicao desses direitos est circunscrita aos Estados e no abrange explicitamente outros agentes importantes, como as empresas. Por ltimo, a exigibilidade desses direitos no tem, at agora, incentivos claros, nem existem mtodos que garantam sua aplicao.
16

Uma das atividades essenciais neste campo a produo, difuso e anlise de informao sobre a situao dos direitos econmicos, sociais e culturais e outros direitos, bem como o cumprimento das metas acordadas nas cpulas mundiais, para ajudar a determinar as prioridades, criar uma cultura de responsabilidade e obter mudanas de poltica.

130

UMA AGENDA PARA A ERA GLOBAL

CAPTULO 4

Por este motivo, a exigibilidade dos direitos econmicos, sociais e culturais deve evoluir gradualmente, de avaliaes regionais e nacionais sobre seu cumprimento para uma exigibilidade poltica muito mais clara, no s em foros internacionais mas tambm, e sobretudo, em foros nacionais representativos, nos quais se discutam as avaliaes internacionais da aplicao efetiva dos compromissos adotados pelos pases. Essa avaliao deve ser integral e abranger no s o respeito a esses direitos, mas tambm a outras entidades de direitos sociais reconhecidas internacionalmente (os princpios e direitos fundamentais aplicveis na esfera do trabalho acordados na Organizao Internacional do Trabalho, e os direitos das crianas, mulheres e grupos tnicos), assim como os compromissos adquiridos nas cpulas mundiais, com os quais esto estreitamente relacionados. Essa exigibilidade poltica pode dar lugar progressivamente, em alguns casos, a uma exigibilidade judicial, tanto em tribunais nacionais como em tribunais internacionais competentes. Em todos os casos, os compromissos e sua conseqente exigibilidade devem concordar com o grau de desenvolvimento dos pases e, em particular, com sua capacidade para alcanar metas que possam beneficiar efetivamente a todos os cidados, o que permite evitar tanto o voluntarismo como o populismo. As acentuadas desigualdades e assimetrias da ordem global indicam que um elemento essencial da materializao dos direitos a assistncia oficial para o desenvolvimento; ela deveria ser proporcionada em conformidade com os compromissos adquiridos no seio das Naes Unidas (0.7% do PIB dos pases industrializados, sendo que entre 0.15% e 0.20% desse PIB deve ser destinado aos pases menos adiantados) e os critrios bsicos compartilhados pela comunidade internacional: atribuir prioridade luta contra a pobreza e o sentido de identificao com as estratgias de desenvolvimento econmico e social. A cooperao para o desenvolvimento deve ser concebida sob esta perspectiva, como um apoio simultneo construo da democracia, o fomento dos direitos civis e polticos e a erradicao da pobreza, de acordo com um enfoque em que os direitos tenham um papel destacado. As propostas internacionais sobre o tema, entre outras a Iniciativa 20/20, representam um avano importante nesta direo.17 Dado que um processo universal desta magnitude levar muito tempo para se concretizar, os programas de integrao regionais ou sub-regionais esto destinados a constituir etapas intermedirias obrigatrias. A responsabilidade pela observncia dos direitos, seu desenvolvimento e sua aplicao supera as fronteiras nacional e estatal. Portanto, fundamental o estabelecimento de alianas entre mltiplos atores. Conscientes disso, as Naes Unidas fizeram um amplo apelo ao setor empresarial de todos os pases, atravs do Convnio Global, para promover o respeito aos direitos humanos nesse mbito, tanto em suas prticas como atravs do respaldo de polticas pblicas adequadas sobre direitos humanos, o respeito aos direitos trabalhistas bsicos e a proteo do meio ambiente.18 Este tipo de iniciativas, e outras da sociedade civil, devem contribuir para a consolidao de uma verdadeira cultura baseada nos direitos humanos, que a essncia da construo da cidadania global.

17 18

Ver Ganuza, Len e Sauma (2000), onde se apresenta uma avaliao desta iniciativa no contexto da regio. (www.unglobalcompact.org).

131