PROGRAMA ESTADUAL DE CONCESSO RODOVIRIA DO RS (PECR)

HISTRICO, EVOLUO E DESEQUILBRIOS CONTRATUAIS ANLISE DESCRITIVA 1996/2009

Setembro de 2009

1 PROGRAMA ESTADUAL DE CONCESSO RODOVIRIA DO RS (PECR) HISTRICO, EVOLUO E DESEQUILBRIOS CONTRATUAIS ANLISE DESCRITIVA - 1996/2009

1 INTRODUO O presente trabalho objetiva analisar a evoluo do Programa Estadual de Concesses Rodovirias do Rio Grande do Sul (PECR) no perodo compreendido entre os anos de 1996 e 2009, ou seja, respectivamente entre o incio do processo licitatrio e o presente momento. A anlise consiste no detalhamento dos principais fatos ocorridos ao longo desse perodo, no intuito de subsidiar as quantificaes de desequilbrio econmico-financeiro realizadas por esta Agncia para cada Plo de concesso rodoviria. Dessa forma, tambm se torna necessria a anlise prvia do modelo de concesso adotado no Rio Grande do Sul, descrevendo suas peculiaridades e premissas bsicas. Destaca-se que este relatrio tem origem na demanda do Conselho Superior dessa Agncia contida na Ata da Sesso n. 49 de agosto do corrente ano. Da mesma forma, esse trabalho tambm responder aos Processos n. 13-3900/09-6, 14-3900/09-6, 15-3900/09-1, 16-3900/09-4, 17-3900/09-7, 18-3900/09-0 e 19-3900/09-2, os quais versam especificamente sobre os desequilbrios econmico-financeiros dos contratos de concesso apurados at dezembro de 2008.

2 METODOLOGIA

Durante a vigncia do PECR uma srie de anlises, relatrios e informaes acerca do Programa j foram elaborados pela AGERGS, abrangendo muitas das questes que so objeto de anlise do presente relatrio. Assim, procurou-se reunir nesse documento todos os elementos j elaborados pela Casa cujas interpretaes e entendimentos sejam relevantes no contexto da anlise proposta. Pelo mesmo motivo, foi utilizado como base no detalhamento histrico do programa a Dissertao de Mestrado realizada pelo tcnico economista Roberto Tadeu de Souza Jnior, intitulada As concesses rodovirias gachas luz do sistema de Franchise Bidding: 1996/2007.

2 Com vistas a uma melhor leitura e compreenso do tema, o presente trabalho encontra-se metodologicamente estruturado da seguinte forma:

1. Introduo: objetivo e motivao do relatrio 2. Metodologia: estrutura de apresentao do trabalho 3. Histrico Inicial: conjuntura, processo licitatrio e o modelo de concesso adotado; 4. Contratos Originais: principais caractersticas; 5. Os Primeiros Anos do PECR (1998/200): descumprimentos contratuais, fatores supervenientes e o inicio dos desequilbrios contratuais; 6. O Primeiro Termo Aditivo: caractersticas e implicaes; 7. O perodo de vigncia do Primeiro Termo Aditivo (2001/2004): continuao dos fatores de desequilbrio contratuais; 8. Evoluo do Programa: continuao dos desequilbrios, Termo de Rerratificao, diagnstico elaborado pela AGERGS, Grupo de Trabalho interinstitucional e situao atual; 9. Anlise e Evoluo dos Indicadores de Qualidade AGERGS: premissas contratuais e critrios de avaliao; 10. Desequilbrios Econmico-Financeiros: identificao dos fatores e critrios de clculo adotados pela AGERGS (anlise tcnica e jurdica) e DAER/Concessionrias; 11. Concluses: recomendaes e possibilidades de reequilbrio; 12. Glossrio 13. Referncias Bibliogrficas 14. Anexos

3 HISTRICO INICIAL

A partir de 1995 o Governo Federal comea a implantar o Programa Nacional de Concesses Rodovirias, marcando o incio da experincia brasileira na delegao iniciativa privada dos servios de conservao, manuteno e duplicao da malha rodoviria. O advento da Lei Federal de Concesses n. 8.987, datada de 13 de maio de

3 1995, corroborou de maneira decisiva o processo de descentralizao das atividades do Estado, transferindo iniciativa privada a prestao de determinados servios que, mesmo sendo essenciais sociedade, no necessariamente deveriam ser oferecidos de maneira direta pelo Poder Pblico. A incapacidade financeira estatal de promover a retomada dos investimentos em infra-estrutura rodoviria determinou a incluso do setor de maneira decisiva no processo de desestatizao idealizado, somando-se a outros setores tais como telecomunicaes e energia eltrica. A Figura 3.1 ilustra a evoluo dos investimentos estatais diretos no setor rodovirio, realizados pelo Ministrio dos Transportes entre os anos de 1970 e 1990. A expressiva reduo percebida a partir da dcada de 1980 provocou uma crescente deteriorao das rodovias brasileiras, justificando-se o ingresso da concesso como mecanismo capaz de atrair os capitais necessrios para os investimentos em sua reabilitao ou ampliao.
2500 2000 1500 1000 500 0
19 70 19 72 19 74 19 76 19 78 19 80 19 82 19 84 19 86 19 88 19 90

FIGURA 3.1 - Evoluo dos gastos com investimentos do Ministrio dos Transportes em US$ milhes - 1970/90 Fonte: Michel, Cydis e Oliveira, 2002.

No mesmo ano da implantao do Programa Federal, o Estado do Rio Grande do Sul atribui ao seu Departamento Autnomo de Estradas e Rodagem (DAER) a elaborao do Programa Estadual de Concesso Rodoviria (PECR). A tarefa imputada ao DAER compreendia a definio dos critrios de contratao e concorrncia, os prazos e valores da concesso, os direitos e deveres das partes contratantes e, principalmente, a identificao dos trechos rodovirios de maior relevncia na economia

4 gacha, cujas condies de trafegabilidade, segurana e conforto deveriam ser imediatamente restabelecidas. A seleo da malha rodoviria realizada pelo DAER, em conformidade com os critrios acima citados, consistiu na considerao de trechos jurisdicionados tanto pelo Estado como pela Unio. Os segmentos ora selecionados caracterizavam-se pela significativa diferena no fluxo de trfego individualmente apresentado. As respectivas diferenas de trfego apontadas sugeriam uma atratividade econmica por parte de certos trechos acompanhada pela inviabilidade tcnica de outros. Neste contexto, a proposta do DAER coincidiu com o agrupamento de trechos cujos volumes de trfego fossem distintos, resultando em uma poltica de subsdios cruzados entre os segmentos de maior e menor fluxo relacionados. Os agrupamentos de trechos, regionalmente realizados, deram origem ao conceito de Plo de Concesso Rodoviria. Assim sendo, um Plo seria formado a partir de um n rodovirio, centrado em determinado municpio, englobando-se no mnimo trs e no mximo cinco trechos distintos. Por sua vez, as praas de cobrana usualmente estariam dispostas entre os respectivos trechos, no sentido de cobrirem os principais acessos ao Plo. Em outras palavras, o subsdio instalado no modelo gacho visou a transferir ao setor privado rodovias cujas caractersticas econmicas recomendavam a manuteno direta pelo prprio Estado. Assim, deduz-se que ao invs de cobrar pela outorga das rodovias economicamente sustentveis e utilizar tais recursos na manuteno e conservao dos demais, o Governo optou por realizar esse subsdio de maneira direta via a concepo de Plo, transferindo o gerenciamento de toda a malha a ser recuperada para operador privado. A Tabela 3.1 evidencia a significativa diferena entre os fluxos de veculos (VDM) projetados para os trechos agrupados em cada um dos sete Plos Rodovirios integrantes do PECR. Inicialmente foram concedidos nove Plos Rodovirios, no entanto, o Plo de Pelotas, formado apenas por rodovias federais, retornou administrao federal e atualmente faz parte do Programa Federal de Concesses Rodovirias regulado pela ANTT Agncia Nacional de Transporte Terrestre. Alm disso, o Plo de Santa Maria, embora tendo o contrato assinado, foi objeto de ao judicial de resciso de contrato pela concessionria, sob a alegao de descumprimento, pelo Estado, do programa de obras que lhe competia.

5 Os dados visualizados na Tabela 3.1 referem-se s estimativas de trfego realizadas pelas prprias concessionrias, colhidos atravs das Propostas Comerciais (PC) emitidas por estas no momento do certame licitatrio, sendo estas anexadas aos contratos originais. Tendo-se que o Poder Concedente estabeleceu tarifa nica por categoria de veculo nas praas de pedgio de um mesmo Plo, denota-se a partir desta tabela a importncia do subsdio cruzado na sustentabilidade econmica de cada concesso. O exemplo mais contundente fica por conta do Plo Rodovirio de Caxias do Sul, onde uma nica praa, em conformidade com as estimativas ora pactuadas, corresponderia aproximadamente a 66% do faturamento total projetado. Neste aspecto, torna-se importante destacar que o faturamento de cada praa diretamente proporcional ao volume de trfego individualmente percebido pelas mesmas.

TABELA 3.1 - Distribuio do Volume Dirio Mdio (VDM) por praa de pedgio: estimativas de trfego das Propostas Comerciais PLO PRAA 1 PRAA 2 PRAA 3 PRAA 4 PRAA 5 RODOVIRIO Vacaria 37% 39% 24% Santa Cruz do Sul 31% 24% 44% Metropolitano 28% 14% 28% 30% Lajeado 14% 9% 25% 31% 21% Gramado 48% 16% 36% Caxias do Sul 15% 14% 5% 66% Carazinho 13% 28% 26% 34% Fonte: Propostas Comercias das Concessionrias

A promulgao da Lei Federal n. 9.277 em maio de 1996, criando a possibilidade de Estados, Municpios e Distrito Federal solicitarem a delegao de trechos de rodovias federais, visando incluso destes em seus respectivos programas de concesso rodoviria, vai ao encontro dos estudos preliminarmente realizados pelo DAER. Os referidos estudos objetivavam a determinao de quais trechos, sob a lgica do subsdio cruzado, comporiam o PECR. Mais adiante, em setembro de 1996, o Ministrio dos Transportes edita a Portaria n. 368, com o objetivo principal de estabelecer os procedimentos inerentes delegao de rodovias federais previstas pela Lei n. 9.277.

6 Neste contexto, em 1996 o Estado do Rio do Grande do Sul e a Unio firmam convnios de delegao das rodovias federais que integrariam o PECR, cuja vigncia seria de 15 anos, em conformidade com os trechos de maior importncia econmica previamente selecionados pelo DAER. No mesmo ano, o Estado do Rio Grande do Sul edita leis especficas que autorizam a concesso dos servios de operao, explorao, conservao, manuteno, melhoramentos e ampliao da capacidade das rodovias integrantes dos futuros Plos Rodovirios. Neste particular, evidencia-se que o PECR no objetivou a duplicao de quaisquer trechos rodovirios abrangidos pelo programa, e sim, concentrou-se exclusivamente nas atividades de conservao e manuteno dos mesmos, contudo, sendo tambm inclusas a realizao de determinadas melhorias localizadas para a ampliao da capacidade de trfego, como por exemplo, a construo de terceiras faixas. A Tabela 3.2 visualiza um resumo descritivo dos Plos Rodovirios gachos efetivamente concedidos, detalhando-se as extenses de trechos federais englobadas pelo programa e as respectivas Leis Estaduais Autorizativas, bem como as concessionrias originadas a partir deste processo. Agrupando-se os dados da referida tabela, percebe-se que dos quase 1.800 Km de malha rodoviria concedida aproximadamente 54% dizem respeito a trechos federais, sendo que apenas o Plo de Gramado formado exclusivamente por trechos jurisdicionados pelo Estado, denotando-se assim, a importncia dos convnios propiciados pela Lei Federal n. 9.277 no que tange concretizao do programa gacho. Comparado com as demais concesses rodovirias realizados no pas, verifica-se que o caso gacho foi o nico que criou o conceito de Plo Rodovirio atravs da sistemtica de subsdios cruzados entre trechos de diferentes rentabilidades econmicas. Alm disso, o modelo gacho tambm foi o nico a ser pactuado em um perodo de 15 anos, enquanto a mdia nacional foi superior a 20 anos de vigncia. Ainda como peculiaridade do modelo gacho, frisa-se que a experincia estadual foi um das nicas que no contemplou duplicaes de trechos concedidos, contraponde-se nesse quesito aos demais modelos j existentes no Estado nesse perodo (Freeway e Plos Comunitrios).

7 TABELA 3.2 - Resumo sinttico dos Plos Rodovirios por concessionria

Concessionria Coviplan S.A. Brita Rodovias S.A. Santa Cruz Rodovias S.A. Rodosul Rodovias S.A. Metrovias S.A. Sulvias S.A. Convias S.A.

Plo Carazinho Gramado Santa Cruz do Sul Vacaria Metropolitano Lajeado Caxias do Sul

Lei Estadual 10.702 10.699 10.703 10.704 10.700 10.698 10.705

Contrato PJ/CD/050 21/02/98 PJ/CD/152 20/05/98 PJ/CD/149 25/05/98 PJ/CD/206 15/06/98 PJ/CD/087 14/04/98 PJ/CD/089 14/04/98 PJ/CD/088 14/04/98

Edital de Extenso em Km* Licitao Federal Estadual Total 077/96 074/96 072/96 070/96 073/96 071/96 075/96 211 59 142 329 138 104 39 144 149 207 190 86 250 144 208 142 536 328 191

Fonte: Souza Jnior, 2007. * Extenso aps 1 Termo Aditivo Tais caractersticas incentivam a formao de tarifas mais elevadas, tanto em virtude do reduzido prazo para amortizao dos investimentos como pela necessidade de se auferir recursos capazes de suportar a manuteno de estradas economicamente deficitrias. Assim, diferentemente do programa nacional, o qual considerou como critrio na escolha do vencedor o concorrente que ofertasse a menor tarifa de pedgio a ser cobrada, o PECR norteou sua deciso atravs da proposta que abrangesse a maior extenso rodoviria a ser operada pela concessionria. Percebe-se aqui uma deciso de carter poltico do governo, reconhecendo a incapacidade financeira de realizar manuteno de rodovias e repassando as maiores extenses possveis mesmo que ao custo de uma tarifa maior. O Projeto Bsico de Explorao Rodovirio (PBE), parte integrante do edital de convocao, apresentava detalhadamente os trechos rodovirios compreendidos pelo respectivo Plo, identificando sua situao atual e as conseguintes recomendaes de melhorias a serem realizadas pela iniciativa privada. Neste detalhamento, o PBE distinguiu os trechos de conservao obrigatrios, ou seja, os segmentos compulsoriamente transferidos no momento da concesso, daqueles que consistiriam nos chamados trechos de oferta. Por outro lado, o Poder Concedente, tambm atravs

8 do PBE, fixou as variveis tempo e tarifa, alm de determinar os quantitativos fsicos relativos aos trechos de conservao obrigatria. Assim sendo, os concorrentes classificados na segunda fase do certame licitatrio, a qual consistiu na qualificao tcnica dos proponentes envolvidos, estariam habilitados a formularem suas respectivas Propostas Comerciais, sendo estas decisivas na escolha do ofertante vencedor. As Propostas Comerciais, responsveis pela demonstrao da viabilidade econmico-financeira dos projetos de engenharia apresentados na fase de qualificao tcnica, identificavam a extenso ofertada pelo licitante relativamente ao trecho total de oferta informado pelo PBE. Mantendo-se as tarifas de pedgio e o prazo da concesso fixos, os concorrentes possuam flexibilidade com relao elaborao do fluxo de caixa projetado para o perodo da concesso. Em outras palavras, variveis como: o fluxo de veculos, e, por conseguinte, a prpria arrecadao do Plo; o montante total dos investimentos; as formas de alavancagem do projeto e, principalmente, a taxa interna de retorno da concesso; estariam ao livre arbtrio dos concorrentes. Frisa-se que a flexibilidade em relao ao valor total dos investimentos resulta da liberdade dos proponentes em arbitrarem os custos unitrios referentes aos quantitativos fsicos empregados no projeto, assegurada a qualidade exigida pelo PBE. De um modo geral, ao inserirem parcelas do trecho de oferta em seus respectivos projetos econmico-financeiros, os concorrentes estariam aptos a projetarem fluxos de caixa descasados da proposio de taxa interna de retorno inicialmente trazida pelo PBE, sendo esta ento entendida como um mero indicativo de atratividade econmica. A metodologia empregada neste leilo permite inferir-se que a idia central do projeto consistia na escolha de uma proposta que compelisse o ofertante a buscar a maior eficincia possvel de custos, na medida em que custos unitrios mais baixos resultariam em uma maior capacidade de absoro dos trechos de oferta, obviamente, incorrendo-se na menor perda de rentabilidade possvel. Com relao s possibilidades de reduo de custos disponveis pela iniciativa privada, estas poderiam ser basicamente sintetizadas na aquisio de insumos a preos mais baixos e na obteno de fontes externas de financiamento, aumentando-se assim, o volume de capital de terceiros empregado no negcio.

9 A Tabela 3.3 permite uma anlise dos resultados proporcionados pela flexibilidade nas estimativas de receitas e custos, bem como na determinao da taxa interna de retorno, quando da formulao das Propostas Comerciais. Na comparao com as projees trazidas pelos Projetos Bsicos de Explorao, as Propostas Comerciais vencedoras resultaram em incrementos nas estimativas de receita superiores aos das estimativas de custo total. Em alguns casos, como verificado nos Plos Rodovirios de Gramado e Vacaria, o incremento nas estimativas de receita chegou a ser acompanhado por variaes negativas nas projees de custos totais. Este tipo de constatao sinaliza a disposio das empresas vencedoras em buscarem estruturas eficientes de custos, na medida em que as Propostas Comercias formuladas abrangeram os custos relativos aos trechos de competio ofertados, dispndios estes no considerados quando da construo dos Projetos Bsicos de Explorao. Observa-se que as taxas internas de retorno, por serem flexveis em relao aos percentuais apresentados nos Projetos Bsicos de Explorao, foram majoradas em todas as propostas comerciais vencedoras do certame licitatrio. Considerando-se a utilizao de capital de terceiros, verifica-se que o incremento das taxas internas de retorno so ainda mais significativos. Nesta hiptese, a rentabilidade mdia dos capitais investidos no conjunto dos Plos concedidos passa dos 17% inicialmente projetados para aproximadamente 25%. Importante ressaltar que a conjuntura econmica brasileira vigente no momento da licitao era compatvel com as taxas demonstradas na tabela abaixo. A taxa Selic da poca, os altos riscos regulatrio e Brasil registrados e a insipincia gacha no cenrio de concesses rodovirias contriburam para as altas rentabilidades exigidas pelos licitantes. Importante destacar que as taxas internas de retorno formuladas pelas concessionrias sustentam-se em projees de trfego cujo risco, a priori, subtende-se como de exclusiva responsabilidade dos proponentes. Assim, as taxas internas de retorno pactuadas somente devem ser garantidas mediante a realizao do mesmo trfego inicialmente projetado. Do contrrio, as taxas pactuadas sero diferentes dos retornos efetivamente atingidos, em especial, quando o trfego realizado for inferior projeo da concessionria. Portanto, para fins de acompanhamento do equilbrio econmico financeiro contratual a receita considerada no fluxo de caixa deve corresponder sempre receita projetada na Proposta Comercial, elaborada com base nas

10 projees de trfego da prpria concessionria. Salvo a existncia de fatores supervenientes que comprovadamente viessem a prejudicar as projees de receita realizadas pelas concessionrias, o referido procedimento no eliminar o risco das empresas inerentes a superestimavas de demanda.

TABELA 3.3 - Comparativo PBE e PC: custos, receitas e TIR (% anual)

Valores em R$ 1.000 fev/96

*PBE Plos Rodovirios Receita Bruta 382.478,33 304.677,38 163.065,57 86.106,28 224.424,61 212.883,47 247.038,84 Custos Totais 343.144,35 244.486,96 146.539,71 80.598,61 209.212,00 199.009,39 229.933,18

*PC Vencedora Receita Bruta 498.206,97 432.879,17 182.650,78 91.329,90 340.486,60 269.620,46 436.445,10 Custos Totais 377.424,16 322.846,45 140.921,67 71.601,70 253.455,05 204.771,45 340.140,00

Variao (%) Receita Bruta 30,26 42,08 12,01 6,07 51,72 26,65 76,67 Custos Totais 9,99 32,05 -3,83 -11,16 21,15 2,90 47,93

TIR (% anual) PBE PC PC s/financ. s/financ. c/financ. 16,30 15,90 17,40 16,30 17,60 17,20 17,00 20,43 20,07 18,52 17,60 21,77 18,30 18,70 26,10 27,69 27,16 24,34 28,12 23,62 23,60

Metropolitano Caxias do Sul Vacaria Gramado Carazinho Santa Cruz do Sul Lajeado

* Incluso os custos com depreciao e desconsiderado o capital de terceiros

Com relao ao nvel de competio obtido observa-se que o nmero de concorrentes envolvidos foi relativamente pequeno, principalmente na comparao entre a quantidade registrada no momento do sistema de pr-qualificao e no total remanescente a partir da fase de habilitao tcnica. No geral, o sistema de prqualificao registrou em mdia cerca de 10 a 12 interessados por Plo Rodovirio, sendo significativamente pequeno o percentual de proponentes no qualificados nesta fase, uma vez que, em mdia, apenas um proponente por leilo no foi qualificado no momento inicial da licitao. Apesar disto, mesmo a fase inicial tendo propiciado um razovel nmero de proponentes aptos a habilitarem-se tecnicamente, na prtica, o que se viu foi um nmero de interessados no superior a trs empresas ou consrcios por Plo Rodovirio. A Tabela 3.4 ilustra o nvel de competitividade percebido pelo processo concorrencial proposto, identificando-se tambm o gio em termos de trechos rodovirios concedidos a partir da quilometragem obrigatria.

11 TABELA 3.4 - Resumo dos processos licitatrios: anlise da concorrncia efetivada

Extenso Plo Obrigatria (Km) Metropolitano 510,00

Licitantes Classificadas (qualificao tcnica) Construtora Sultepa Construtora Sultepa

Licitantes Vencedoras (proposta comercial) Construtora Sultepa Toniolo, Busnello/ Brasilia Guaba

Trecho de Concorrncia (Km) Total do Edital *295,00 Total Ofertado 26,00 **gio (%) 5,10

Caxias do Sul

165,85

Toniolo, Busnello/ Brasilia Guaba Toniolo, Busnello/

20,88

7,90

4,76

Vacaria

121,16

Brasilia Guaba Rodosul/Vacaria Redran/Gava

Rodosul/Vacaria

23,57

11,50

9,49

Gramado

110,37

Brita PortoAlegense Castilhos/Pelotense Toniolo, Busnello/

Brita PortoAlegense

36,10

21,60

19,57

Carazinho

209,38

Brasilia Guaba Rio Grande/Carazinho Bolognesi Engenharia

Bolognesi Engenharia

72,62

41,02

19,59

Santa Cruz do Sul

Serveng-Civilsan 154,49 Toniolo, Busnello/ Brasilia Guaba Serveng-Civilsan Serveng-Civilsan 42,33 42,33 27,40

Lajeado

282,31

Toniolo, Busnello/ Brasilia Guaba Rio Grande/Lajeado

Toniolo, Busnello/ Brasilia Guaba

36,50

36,50

12,93

(*) Neste caso especfico, o total do trecho de oferta seria compulsoriamente recuperado pelo vencedor no primeiro ano da concesso. (**) Acrscimo de extenso concedida em relao quilometragem obrigatria. Alm do pequeno nmero de licitantes existentes a partir da fase de habilitao tcnica, importante salientar que as concesses rodovirias gachas despertaram um pequeno interesse de empresas ou consrcios estrangeiros em participarem da concorrncia em questo. Outra relevante observao a ser considerada o fato de que todas as empresas ou consrcios envolvidos a partir da segunda etapa do certame licitatrio pertenciam ao setor de construo civil, mais especificamente, relacionados

12 construo de obras virias. Dessa forma, usualmente o capitalista do empreendimento acaba por redundar no prprio executor do projeto, muitas vezes aproximando interesses que por natureza so conflitantes. Em outras palavras, em estruturas onde o capitalista no se diferencia do executor da obra (integrao vertical) possvel observar-se um trade off entre a procura pelo menor custo de contratao do primeiro e a expectativa de um maior retorno por empreitada do segundo. Na medida em que estes papis se confundem, problemas de ordem regulatria tornam-se comuns, como por exemplo, a distino entre os custos de mercado e os custos contabilmente registrados pela concessionria. Nesta hiptese, a compra de insumos ou a contratao de empreitadas entre empresas coligadas pode resultar em remessas de lucro via a aquisio no competitiva de recursos produtivos (BEATO, 1997, p. 6). Ainda com relao composio acionria obtida pelo processo licitatrio, Beato (1997) destaca que as empreiteiras possuem uma maior experincia na realizao de obras advindas da contratao direta do Poder Pblico, caracterizadas pela necessidade de financiamentos de curto prazo. Dessa maneira, ela conclui que estas empresas possuem limitada expertise tanto na operao de concesses como na obteno de linhas de crdito de longo prazo. A grande concentrao acionria associada a um pequeno aporte de capital prprio tambm dificultaria a obteno de financiamentos em longo prazo. Na viso de Beato (1997, p.6) tais variveis convergiriam para um incremento no risco de inadimplncia. A exclusiva participao de empresas ou consrcios nacionais vinculados ao setor rodovirio denota a falta de um consistente marco regulatrio, bem como retrata a insipincia gacha na explorao privada dos servios de pedgio, conforme j aludido quando da anlise das taxas internas de retorno contratadas. Para exemplificar melhor esta questo destaca-se que a prpria AGERGS foi criada posteriormente divulgao dos editais de licitao, mais especificamente em janeiro de 1997, atravs da publicao da Lei Estadual n. 10.931.

13 4 CONTRATOS ORIGINAIS

Os contratos de concesso rodoviria firmados a partir de fevereiro de 1998 caracterizam-se fortemente pela observncia do principio da vinculao ao instrumento convocatrio, preconizado pelo artigo 3 da Lei Federal de Concesses e Contratos n. 8.666. Assim, os Projetos de Engenharia Econmica e os Projetos Bsicos de Explorao, desenvolvidos pelo Poder Concedente atravs da contratao de consultorias especializadas e publicizados em carter obrigatrio a todos os concorrentes durante o processo de licitao, constituem-se na base fundamental dos contratos, definindo, dentre outros fatores, o cronograma fsico-financeiro das obras, os padres de qualidade utilizados como parmetros para aplicao das penalidades contratuais e os encargos atinentes s concessionrias. Os investimentos previstos nos contratos originais esto demonstrados na Figura 4.1, sendo possvel identificar uma maior concentrao de dispndios nos primeiros anos da concesso, gastos estes que incluem os chamados trabalhos iniciais, os quais so disciplinados tanto de maneira direta pelos contratos como tambm subsidiariamente pelos Projetos Bsicos de Explorao. Na mesma linha, os maiores investimentos projetados para o final das concesses dizem respeito necessidade de sobrevida estrutural do pavimento entre 7 e 8 anos aps a vigncia dos contratos, exigibilidade essa trazida pelos Projetos Bsicos de Explorao. Muitas vezes as indstrias fabricam produtos com durabilidade pr-determinada para que mais adiante volte a ser novamente consumido. Tal prtica requer uma complexa engenharia capaz de desenvolver produtos que atinjam estas caractersticas com os menores custos possveis. A obsolncia programada tambm possvel de ser realizada com a qualidade dos pavimentos das rodovias, mesmo que de uma forma no to precisa, por tratar-se de produtos direta ou indiretamente oriundos da natureza. Assim sendo, justifica-se a ateno disponibilizada pelos Projetos Bsicos de Explorao com relao sobrevida estrutural do pavimento concedido, uma vez que se torna possvel a ocorrncia de significativas redues nos nveis de qualidade imediatamente aps o trmino das concesses.

14

180.000

VALORES (R$ 1.000)

160.000 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

ANOS

FIGURA 4.1 - Cronograma financeiro dos investimentos* previstos no PECR Propostas Comerciais vencedoras (*) Inclusos os custos com operao de rodovias Com relao aos indicadores de qualidade contratualmente fixados a Tabela 4.1 sintetiza de maneira geral os principais parmetros definidos no PBE, segmentando-os em conformidade com a respectiva fase da concesso. Alm da observncia desses indicadores, os contratos tambm prevem outros servios de manuteno tais como a roada de taludes; a recomposio da pintura horizontal; a manuteno de sinalizao de obras e servios; a limpeza de faixa de domnio, dentre outros. Os contratos ainda remetem aos Projetos Bsicos de Explorao e aos Projetos de Engenharia Econmica a definio de servio adequado, entendido como a prestao de servio que satisfaa as condies de regularidade, continuidade, eficincia, conforto, segurana, fluidez do trfego, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao e modicidade tarifria. Cada um destes itens detalhadamente especificado no contrato, sempre guardando referncia aos padres de qualidade previamente estabelecidos pelos Projetos Bsicos de Explorao e pelos Projetos de Engenharia Econmica. Alm dos Projetos Bsicos de Explorao e dos Projetos de Engenharia Econmica, as Propostas Comerciais formuladas pelas empresas vencedoras tambm integraram o conjunto de documentos anexos aos contratos. Com relao s Propostas Comerciais, torna-se importante salientar que estas foram definidoras dos valores totais estimados para cada contrato, equivalente ao total de arrecadao previsto ao longo de todo o perodo de concesso. Ainda no que se refere s Propostas Comerciais, entendese que estas tambm acabaram por definir as taxas internas de retorno de cada

15 respectivo Plo, varivel esta, primordial na determinao do equilbrio econmicofinanceiro dos contratos ora firmados.

TABELA 4.1 - Indicadores de qualidade do pavimento - Projeto Bsico de Explorao do Plo Rodovirio Metropolitano
TRABALHOS INICIAIS 55 contagens/km 12 mm Zero 35 REABILITAO E MANUTENO 40 contagens/km 7 mm Zero 35 3 50 Zero Zero Zero 5% FINAL DA CONCESSO 40 contagens/km 7 mm Zero 35 3 50 Zero Zero Zero 5% 70 X 10-2 mm 4 De 7 a 8 anos

INDICADORES Quociente de Irregularidade (QI) Flechas Existncia de Panelas Coeficiente de Atrito Valor de Serventia Atual (VSA) ndice de Gravidade Global (IGG) Afundamentos Plsticos Ondulaes Plsticas Degraus Pista/Acostamento rea Trincada Deflexo Nmero Estrutural Sobrevida Estrutural

Obs.: Para os demais Plos h pequenas variaes quanto aos padres de qualidade exigidos. Conforme anteriormente explicado, as diferenas entre as taxas internas de retorno, constantes nas Propostas Comerciais e as fixadas pelos Projetos Bsicos de Explorao, ocorreram, em parte, em virtude da alavancagem introduzida nos fluxos de caixa das empresas vencedoras. Na medida em que as Propostas Comerciais tambm integraram os contratos, observa-se que a obteno de financiamentos passou a ocupar papel fundamental na concretizao dos empreendimentos ora projetados. A partir da Tabela 4.2 possvel identificar-se a significncia da participao do capital de terceiros em relao aos aportes de capital prprio. Em mdia, a relao ora referida situou-se no percentual de 70%, sendo que em todos os casos a principal linha de crdito de longo prazo obtida corresponde aos financiamentos realizados junto ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Paralelamente obteno das linhas de crdito de longo prazo, as concessionrias angariaram recursos atravs de emprstimos ponte, obtidos junto a bancos comerciais cujos encargos e condies de pagamento apresentavam-se bem menos atraentes do que os recursos disponibilizados

16 via BNDES. Via de regra, os emprstimos ponte seriam pagos em prestao nica, mediante o ingresso dos recursos oriundos das linhas de longo prazo, as quais previam amortizaes ao longo do perodo de concesso.

TABELA 4.2 - Estrutura de financiamento Plos Rodovirios - Propostas Comercias

Valores em R$ 1.000 Longo Prazo Emp. Ponte Plo Rodovirio Gramado Lajeado Caxias do Sul Carazinho Santa Cruz do Sul Vacaria Metropolitano Capital Prprio 6.642,10 13.430,00 16.701,00 10.747,38 9.901,00 6.611,02 16.710,00 Capital de Participao % Bcos. Bcos. BNDES Terceiros Cap. Terceiros Comerciais Comerciais 9.500,00 29.630,00 39.600,00 34.846,29 27.742,00 20.063,21 30.100,00 58,85% 68,81% 42,17% 76,43% 73,70% 75,22% 64,30% 63,16% 57,81% 66,67% 12,91% 64,31% 59,19% 63,46% 0,00% 0,00% 0,00% 65,94% 0,00% 0,00% 0,00% 36,84% 42,19% 33,33% 21,14% 35,69% 40,81% 36,54%

Com respeito elaborao dos contratos, cabe relembrar que o incio das atividades da AGERGS ocorreu somente em julho de 1997, enquanto os contratos de concesso foram celebrados j no comeo de 1998. Tendo-se em vista o aludido principio da vinculao ao instrumento convocatrio, fase esta em que a AGERGS sequer possua previso legal, evidencia-se a falta de participao da Agncia na formulao dos contratos. Neste contexto, pode-se observar que os contratos prevem o estabelecimento de uma srie de rotinas entre o Poder Concedente (DAER) e as concessionrias que so tipicamente caractersticas da relao destas com o ente regulador. De maneira direta, os contratos remetem AGERGS apenas as funes relativas ao clculo dos reajustes tarifrios anuais, realizao de processos revisionais, participao nas atividades de fiscalizao, ressalvadas as competncias j atribudas ao DAER e, ainda, como instncia recursal de ltimo grau no caso de aplicao de penalidades pelo Poder Concedente. No que se refere aos reajustes tarifrios, anualmente estabelecidos em conformidade com a Lei Federal n. 9.069 de 26 de junho de 1995, os contratos prevem a adoo de um ndice de preos especifico para a apurao dos custos incorridos no setor rodovirio. O referido indexador contratual constitudo a partir de uma cesta de ndices, composta por nove indicadores setoriais e um ndice de preos de

17 mercado, todos ponderados em conformidade com sua respectiva participao na estrutura de custos disponibilizadas pelos Projetos Bsicos de Explorao. Na medida em que o reajuste tarifrio consiste nica e exclusivamente na utilizao de um indicador previamente contratado, formado a partir de ndices disponibilizados pela Fundao Getlio Vargas, percebe-se a pouca ingerncia da Agncia Reguladora sob este quesito, restando a esta apenas a verificao da correta aplicabilidade do percentual calculado. Com relao aos processos de reviso tarifria, os contratos de concesso do PECR restringem-se apenas ao provisionamento das chamadas revises tarifrias extraordinrias, ou seja, aquelas cuja periodicidade no necessita estar explicitada no prprio contrato, sendo evocada sempre em que forem constatadas situaes de desequilbrio econmico-financeiro. Usualmente, os contratos de concesso de longo prazo possuem clusulas que prevem a realizao de revises tarifrias ordinrias, sendo estas efetivadas em mdia a cada 4 ou 5 anos. Na realidade, um processo de reviso tarifria ordinria consiste na verificao dos resultados proporcionados pelos sistemticos reajustes tarifrios anualmente concedidos. Um processo revisional via de regra custoso, pois envolve uma anlise completa e aprofundada da equao de equilbrio econmico-financeiro do contrato. Em outras palavras, so verificados todos os custos e receitas compreendidos pela concessionria em um determinado perodo de tempo, intervalo este no qual as tarifas praticadas foram sujeitas exclusivamente s correes via reajuste, estando tais variveis sujeitas ocorrncia de fatores supervenientes e s modificaes do cenrio macroeconmico. Para isso, os processos revisionais despendem tempo e recursos financeiros em nveis muito superiores aos percebidos por um simples reajuste tarifrio, justificando-se a coexistncia de ambos, na medida em que tornar-se-ia invivel a realizao de revises tarifrias anuais. A falta de previso de revises tarifrias ordinrias remete a possibilidade de eventuais desequilbrios econmico-financeiros serem apurados mediante

exclusivamente a realizao de revises tarifrias extraordinrias. A figura da reviso extraordinria tende a ocorrer de maneira mais usual nos casos em que se configura a existncia do chamado fato do prncipe, tipicamente exemplificado pelo surgimento, supresso ou majorao de tributos considerados no fluxo de caixa contratualmente acordado. Na prtica, a previso exclusiva de revises extraordinrias dificulta a

18 correo de desequilbrios, principalmente quando estes forem favorveis ao concessionrio. Beneficiado pela assimetria de informaes, um comportamento racional do concessionrio permite inferir que este somente ir se manifestar com relao necessidade de revises tarifrias na hiptese da empresa estar em uma situao desfavorvel. Do contrrio, no haveria interesse que sugestionasse tal demanda. Por outro lado, os usurios, grupo de interesses tipicamente difusos, em virtude da elevada assimetria de informaes, dificilmente conseguiriam diagnosticar situaes caractersticas de revises tarifrias, tornando-se estes dependentes diretos do rgo regulador. Por sua vez, a agncia reguladora passa a necessitar de um nvel de controle idntico ao exigido pela hiptese de serem realizadas revises tarifrias anualmente. Isto por que, os custos e as receitas percebidos pela concessionria deveriam ser ininterruptamente acompanhados, tendo-se em vista a necessidade de serem apurados os sinais de desequilbrio antecipadamente ao incio da reviso. Outro ponto no abordado pelos contratos refere-se utilizao das receitas acessrias, entendidas como aquelas no oriundas da atividade fim da concesso, como um mecanismo capaz de conduzir modicidade tarifria. Rotineiramente, o tipo de receita acessria percebida por uma concessionria de rodovia diz respeito publicidade das faixas marginas das respectivas rodovias. Neste aspecto, o contrato apenas define as regras de autorizao para o uso deste tipo de recurso, todavia, no regrando a considerao destas receitas no cmputo do fluxo de caixa projetado pelas Propostas Comerciais, impedindo-se assim, a converso deste acrscimo de receita em benefcios tarifrios. No que se refere s tarifas, observa-se que as tarifas bsicas de pedgio, objeto dos reajustes e revises tarifrias anteriormente abordados, so estabelecidas em contrato, diferenciando-se os valores em conformidade com o tipo de veculo utilizado. A lgica desta discriminao de preos, explicada nos Projetos Bsicos de Explorao, consiste nos diferentes custos de manuteno proporcionados pelos diversos tipos de veculos usurios das rodovias concedidas. Os valores das tarifas bsicas de pedgio, fixadas pelo Poder Concedente quando da licitao, foram definidas em conformidade com o tipo e a quantidade de eixos dos veculos, sendo que as referidas tarifas resultam da multiplicao do nmero de eixos de cada categoria pela correspondente Tarifa Bsica implantada no PECR, inicialmente fixadas em R$ 1,50 para os veculos de

19 passeio e utilitrios e R$ 2,50 para os veculos comerciais. Importante frisar que o Plo Rodovirio de Gramado foi o nico a estabelecer valores diferentes na fixao de suas tarifas bsicas. Em virtude das caractersticas locais de trfego, o preo dos veculos comercias, utilitrios e de passeio foram fixados todos na mesma base. O preo nico a ser cobrado, independentemente da quantidade de eixos de cada veculo, seria de R$ 4,00, identificando-se um maior subsdio dos veculos de passeio em relao aos veculos comerciais. A localizao e a quantidade das praas de pedgio situadas em cada Plo Rodovirio so tambm detalhadas nos contratos de concesso. A logstica empregada na localizao das praas pressupe o maior volume de arrecadao possvel, tendo-se em vista a inteno de serem minimizados os pontos de fuga situados ao longo dos trechos concedidos. A Tabela 4.3 identifica a distribuio das praas de pedgio por Plo Rodovirio, destacando-se a previso de abertura de novas praas posteriormente concluso pelo Estado de determinadas rodovias, as quais impactariam incluso de novos trechos ou simplesmente na evaso de veculos pagantes. Assim, os contratos previram para o primeiro caso a abertura de novas praas regulares de pedgio e para o segundo as denominadas praas de bloqueio.

TABELA 4.3 Total de praas contratualmente previstas

Plo Rodovirio Metropolitano Caxias Vacaria Gramado Carazinho Santa Cruz do Sul Lajeado

Total de Praas Previstas 7 5 3 3 4 3 8

Praas Dependente *Relao Km da Incluso ou de Concedida por concluso de Praa de Pedgio Novos Trechos 3 134,00 1 47,33 0 47,33 0 48,00 0 62,60 0 69,33 2 54,67

(*) Utilizada a extenso concedida aps Termo Aditivo 1 e o total de praas diz respeito somente quelas no dependentes da incluso ou concluso de novos trechos.

20 Com relao s receitas de pedgio, os Projetos Bsicos de Explorao definem a cobrana das tarifas exclusivamente em sentido nico, sendo tal forma consentida pelos contratos, na medida em que no so explicitadas formas que colidam com o proposto no certame licitatrio. Ressalva-se aqui a exceo do Plo de Lajeado, o qual contm uma nica praa com cobrana bidirecional, em virtude da unificao de duas praas de pedgio em um mesmo ponto de cobrana, conforme a logstica prevista no respectivo Projeto Bsico de Explorao. Por sua vez, os contratos definem quais veculos possuem trnsito livre nas rodovias concedidas, portanto, isentos da cobrana de pedgio. Os veculos contratualmente isentos so respectivamente: os de atendimento pblico de emergncia, tais como do corpo de bombeiros e ambulncias; de propriedade das Polcia Civil, Militar e Rodoviria; de propriedade das foras militares; motocicletas e ciclomotores. Alm destas categorias, o contrato tambm estabelece que novos descontos ou isenes tarifrias, deliberadas nica e exclusivamente pela

concessionria, podem ser concedidos, porm, no gerando qualquer direito da mesma em solicitar compensao nos valores tarifrios.

5 OS PRIMEIROS ANOS DO PECR (1998/2000)

Terminada a fase de assinatura dos contratos, o ano de 1998 caracterizado pelo incio dos investimentos previstos nos cronogramas fsico-financeiros integrantes dos projetos divulgados na fase concorrencial. Os dispndios aqui referidos dizem respeito principalmente aos chamados investimentos iniciais, correspondentes a adequao dos trechos concedidos ao incio das cobranas de pedgio. A ttulo de exemplo, podem ser citados os gastos relativos recuperao inicial das rodovias, construo das praas de pedgio, estruturao dos servios de atendimento aos usurios tais como a remoo de pessoas e veculos acidentados. Conforme os dados informados nos fluxos de caixa anexos ao Primeiro Termo Aditivo celebrado em novembro de 2000, correspondentes aos valores efetivamente realizados at esta data, observa-se que o total de investimentos efetuados em 1998, descontando-se os valores relativos aos custos de operao, alcanou o montante aproximado de R$ 126 milhes, volume este bastante prximo ao total de R$ 134 milhes projetado pelo somatrio das Propostas Comerciais (valores com base em fev/96).

21 A efetivao destes investimentos possibilitou a entrada em operao das rodovias, uma vez as fiscalizaes realizadas constataram que os trechos concedidos j apresentavam qualidade condizente com o incio da cobrana de pedgio. Entre junho de 1998 e janeiro de 1999 todas as praas contratualmente previstas para o primeiro ano das concesses entraram efetivamente em operao, contudo, frisa-se que algumas praas iniciaram suas atividades de cobrana defasadas em relao aos prazos originalmente previstos, o que de certa forma comprometeu as expectativas de receita projetadas pelas empresas para o inicio do empreendimento. Atendendo-se s condies contratadas, o incio das cobranas foi precedido de uma ampla divulgao, por parte das concessionrias, dos preos e das demais informaes pertinentes utilizao das rodovias pedagiadas. A Tabela 5.1 detalha as datas de abertura das praas por respectivo Plo Rodovirio.

Tabela 5.1 Cronograma de abertura das praas de pedgio por Plo Rodovirio
INCIO DA OPERAO 14/12/98 08/07/98 05/11/98 08/07/98 08/07/98 08/11/98 14/12/98 04/01/99 15/06/98 31/12/98 08/11/98 15/06/98 08/11/98 30/12/98 18/12/98 31/12/98 31/12/98 31/12/98 31/12/98 31/12/98 08/11/98 08/07/98 08/07/98 08/07/98 22/11/98 22/11/98 08/11/98

PLO

CONCESSIONRIA

RODOVIA

TRECHO

BR/116 Caxias do Sul-Campestre da Serra BR/116 Caxias do Sul-Nova Petrpolis Caxias do Sul Convias S/A RS/122 Caxias do Sul-Antnio Prado RS/122 Caxias do Sul-So Vendelino BR/116 Guaba-Camaqu BR/290 Pntano Grande-Eldorado do Sul Metropolitano Metrovias S/A BR/290 Pantano Grande-Entr. BR/153 RS/040 Viamo-Pinhal BR/285 Carazinho-Passo Fundo BR/285 Carazinho-Panambi Covipla S/A Carazinho BR/386 Carazinho-Sarandi BR/386 Carazinho-Soledade RS/115 Gramado-Taquara Brita Rodovias S/A RS/235 Gramado-Nova Petrpolis Gramado RS/235 Canela-S.Francisco de Paula BR/116 Vacaria-Divisa SC Rodosul S/A BR/116 Vacaria-Campestre da Serra Vacaria BR/285 Vacaria-Lagoa Vermelha BR/471 Santa Cruz-Pantano Grande Santa Cruz RST287 Santa Cruz-Taba Santa Cruz do Sul Rodovias S/A RST-287 Santa Cruz-Cerro Branco BR/386 Lajeado-So Jos do Herval BR/386 Soledade-So Jos do Herval BR/386 Estrela-Entr. RS/287 Lajeado Sulvias S/A RS/130/129 Lajeado-Grapor RST-453 Estrela-Garibaldi RST-453 Lajeado-Venncio Aires Fonte: Projetos Bsicos de Explorao Contratos Originais PECR

22 To logo as praas de pedgio iniciaram suas atividades uma srie de problemas judiciais envolvendo a legalidade do PECR comeou a surgir. O caso mais contundente diz respeito ao Plo Rodovirio de Caxias do Sul, na medida em que todas as quatro praas de pedgio inicialmente previstas tiveram suas atividades temporria e intercaladamente interrompidas durante os primeiros trs anos da concesso. Em termos de arrecadao, a situao torna-se ainda mais grave na medida em que justamente na Praa de Farroupilha, responsvel por aproximadamente 66% do fluxo total estimado para o Plo, que o perodo de interrupo mais significativo, totalizando exatos 214 dias de inatividade entre os anos de 1998 e 2000, conforme esquematizado na Figura 5.1. Outro fato interessante com relao praa de pedgio Farroupilha que a primeira suspenso de cobrana ocorre antes mesmo do incio contratual de suas atividades, intensificando-se assim, as incertezas com relao ao correto cumprimento dos contratos e a prpria continuidade do programa. A argumentao bsica empregada na contestao das praas de pedgio do Plo de Caxias do Sul divide-se em dois fatores distintos. O primeiro refere-se ao entendimento obtido a partir da Lei Autorizativa n. 10.705. A viso apresentada pelos autores da Ao Civil Pblica era a de que a referida Lei no previa a localizao da Praa de Pedgio Farroupilha, situada junto RS/122. O segundo fator diz respeito no existncia de rotas alternativas aos trechos integrantes do Plo de Caxias do Sul, entendimento este, que ocasionou o fechamento de praas em outros Plos Rodovirios pertencentes ao PECR. Cita-se como exemplo o Plo Rodovirio de Vacaria, o qual se deparou com o fechamento temporrio de praas decorrente de aes judiciais durante os primeiros 3 anos do programa. Neste especfico caso, foram fechadas as praas de Campestre da Serra e da Divisa RS/SC em dezembro de 2000, sendo as mesmas reabertas apenas em junho do ano seguinte. Com relao ao Plo de Caxias do Sul, alm da Praa de Farroupilha, as Praas de So Marcos, Vila Cristina e Flores da Cunha tambm foram afetadas por intervenes judiciais nos primeiros trs anos da concesso, todavia, em intervalos de tempo bem inferiores aos percebidos pela primeira. A Praa Flores da Cunha, por exemplo, teve sua atividade de cobrana interrompida entre os dias 01 e 05 de fevereiro de 1999, totalizando uma interrupo de apenas 4 dias. J as praas de So Marcos e Vila Cristina tiveram suas atividades legalmente interrompidas a partir de 2000, respondendo, respectivamente, por perdas de arrecadao equivalentes

23 a 24 e 39 dias neste ano. Observa-se que a interrupo destas duas praas prosseguiu at junho do ano seguinte (So Marcos 07/12/00 08/06/01; Vila Cristina 01/02/00 15/02/00 e de 07/12/00 08/06/01) .

Figura 5.1 Cronologia da praa de pedgio Farroupilha Plo Rodovirio Caxias do Sul

1998

1999

2000

(1) (2)

(3) (4)

(5) (6)

(7) (8)

(9)

(10) (11)

Eventos: (1) 16/04/98 - Suspensa pela Ao Civil Pblica n 19492 2 Vara de Farroupilha (2) 25/04/98 - Autorizada cobrana por ordem TJERS (3) 07/07/98 - Incio oficial das cobranas conforme contratualmente previsto (4) 01/08/98 - Suspensa pela Ao Civil Pblica n 19492 2 Vara de Farroupilha (5) 06/08/98 - Recomeo da cobrana por ordem TJERS (6) 29/01/99 - Suspensa pela Ao Civil Pblica n 19492 2 Vara de Farroupilha (7) 04/02/99 - Recomeo da cobrana por ordem TJERS (8) 16/09/99 - Suspensa pela Ao Civil Pblica n 19492 2 Vara de Farroupilha (9) 01/03/00 - Recomea cobrana por liminar do Superior Tribunal de Justia (10) 10/06/00 - Suspensa pela Ao Civil Pblica n 19492 2 Vara de Farroupilha (11) 16/07/00 - Recomea cobrana por deciso do Superior Tribunal de Justia

Legenda
Praa com cobrana normal Praa com cobrana suspensa

Ainda com relao ocorrncia de fatos contratualmente no previstos, os primeiros anos do PECR implicaram o recrudescimento do uso das chamadas rotas de fuga, o que, via de regra, tende a afetar diretamente os volumes de arrecadao inicialmente pretendidos pelas empresas. Antes de analisarmos esta questo, faz-se mister o esclarecimento das diferenas que norteiam os conceitos das denominadas rotas alternativas, previamente descritas de maneira detalhada nos Projetos de Engenharia

24 Econmica elaborados pelo Concedente, das referidas rotas de fuga. Embora a consolidao de tais conceitos ainda no goze de um consenso mais amplo, genericamente pode-se definir uma via alternativa como aquela que conduz o usurio do ponto de origem ao de destino identicamente estrada pedagiada, sem, no entanto, fazer uso desta e de seus servios. Neste contexto, entende-se uma rota de fuga como a via, preferencialmente de pequena extenso, que permite ao usurio contornar a praa visando o no pagamento da tarifa, no entanto, ensejando o uso da rodovia pedagiada e de seus servios logo depois de finalizado o desvio. A dificuldade de se definir com exatido os conceitos de ambos os casos diz respeito subjetividade implcita determinao de qual extenso caracterizaria uma fuga ou um caminho alternativo. Para exemplificar-se melhor a ambigidade aqui apontada, observa-se que a grande maioria das rotas alternativas, descritas minuciosamente nos Projetos de Engenharia Econmica, acaba ao seu final convergindo para a utilizao das rodovias pedagiadas. Mesmo em menor escala, o fato que os veculos no pagantes tambm acabam por utilizar os servios e a estrutura financiados pelos pagantes, confundindo-se assim, com a essncia do prprio conceito atribudo rota de fuga. A controvrsia torna-se ainda mais significativa na medida em que o inverso ao observado em um trecho de fuga passa a acontecer. Em outras palavras, a suposio acima alinhavada aponta para a hiptese de veculos que utilizam apenas uma pequena extenso do trecho pedagiado visando exclusivamente o acesso a outra rodovia no abrangida pelo Plo, porm, obrigatoriamente, cruzando a localizao de uma praa de pedgio. Neste caso hipottico, o usurio, mesmo utilizando preponderantemente o trecho no concedido e, ainda, objetivando um destino diferente daquele oferecido pela rodovia pedagiada, tambm acaba por pagar o pedgio. Objetivando-se a discusso deste tema unicamente no que tange a observncia de fatos contratualmente no previstos, verifica-se que as rotas de fuga reclamadas pelas concessionrias se diferenciam das chamadas rotas alternativas detalhadas nos Projetos de Engenharia Econmica elaborados pelo DAER. Em certos casos, as rotas de fuga apontadas pelas concessionrias originam-se das rotas alternativas identificadas pelo Concedente, porm, diferenciando-se significativamente em sua extenso. Independente da nomenclatura, o fato que todas as concessionrias estabelecidas pelo PECR apontam a demasiada utilizao de rotas que visam to somente o desvio da praa de

25 pedgio, sendo estas no previstas pelos Projetos de Engenharia Econmica. A Tabela 5.2 elenca a quantidade de rotas de fuga reclamadas pelas concessionrias em comparao a quantidade total de praas existentes em cada Plo. Em certos casos, a quantidade de rotas de fuga efetivamente existentes difere da quantidade reclamada pelas concessionrias. A concessionria Brita Rodovias, por exemplo, responsvel pelo Plo de Gramado, aponta a existncia de trs rotas de fuga. No entanto, suas reclamaes so centradas apenas na rota existente junto a RS/115, responsvel pela queda de arrecadao na Praa de Pedgio Trs Coroas. Isto por que, as demais rotas identificadas implicariam repercusso mnima no contexto geral do Plo.

Tabela 5.2 Quantificao das rotas de fuga reclamadas por Plo Rodovirio: comparao com a quantidade de praas implantadas Total de Praas Total de Praas Extenso Mdia (Km) Plo Rodovirio Inicialmente Atingidas por Desvios Trechos de Desvio Previstas Metropolitano 4 2 31,50* Caxias do Sul 4 3 3,47 Vacaria 3 1 7,50 Carazinho 4 1 3,00 Lajeado 5** 4 6,13 Gramado 3 1 5,10 Santa Cruz do Sul 3 2 8,50 Fonte: Contratos Originais PECR; Relatrios Mensais de Trfego AGERGS (*) No caso especifico do Plo Metropolitano a extenso mdia calculada no caracteriza uma rota de fuga (**) Foram agrupadas as duas praas de pedgio unidas no mesmo local de cobrana Apesar de no explicitado no contrato, figura-se o consenso de que o VDM realizado consiste em risco exclusivo das concessionrias, conforme j apontado neste relatrio. Tal entendimento deriva do fato das concessionrias terem estabelecido fluxos de caixa em suas Propostas Comerciais contendo estimativas prprias de demanda, sendo tais projees determinantes das taxas internas de retorno atribudas aos empreendimentos. Todavia, diminuies de VDM decorrentes de fatos imprevistos, como por exemplo, paralisaes judiciais e utilizao de rotas de fuga, podem vir a ser entendidos como passveis de reequilbrio econmico-financeiro. Tais circunstncias, freqentemente dbias em relao aos contratos, acabam por demandar renegociaes, preconizando, ao menos em tese, a necessidade de medidas regulatrias.

26 Os primeiros trs anos de vigncia do programa tambm permitiram evidenciar a superestimao de VDM realizada pelas concessionrias no momento da formulao de suas Propostas Comerciais. Os fluxos de veculos contabilizados ao longo do perodo 1998-2000 demonstraram um volume inferior daqueles projetados pelas empresas na fase concorrencial, estando as contagens efetivadas mais prximas das estimativas promovidas pelo Poder Concedente quando da confeco dos Projetos Bsicos de Explorao. A Tabela 5.3 estabelece a comparao entre os VDMs totais projetados para cada Plo pelas Propostas Comerciais e os fluxos de veculos efetivamente realizados. Importante ressaltar-se que o fechamento de praas ocorridos ao longo deste perodo, em especial no Plo Rodovirio de Caxias do Sul, e a crescente utilizao das rotas de fuga afetam a comparao estabelecida pela Tabela 5.3, uma vez que os VDMs acabam por ser significativamente impactados por estas duas variveis. Ainda com relao ao Plo de Caxias, destacam-se tambm os problemas enfrentados pela praa de pedgio Farroupilha acerca das freqentes manifestaes promovidas por associaes de bairro, grupos de usurio e pelo prprio Prefeito do municpio. As reclamaes variam de acordo com os diferentes interesses envolvidos, podendo ser elencadas as seguintes reivindicaes: transferncia da praa em virtude da mesma situar-se entre dois municpios economicamente dependentes (Caxias e Farroupilha); pavimentao dos trechos utilizados como desvios; suspenso da cobrana de pedgio a todos os moradores de Caxias do Sul e Farroupilha; adoo da sistemtica de cobrana comunitria e, ainda, o encerramento das atividades de todo Plo Rodovirio de Caxias do Sul.

Tabela 5.3 Comparao entre os VDMs realizados e as estimativas das Propostas Comerciais de 1998 a 2000
1998 Realizado 6.773 1.933 5.316 10.210 1.659 8.040 1999 Realizado 7.380 3.730 6.560 14.295 13.675 2.976 9.365 2000 P.COM. Realizado 10.897 7.870 5.355 3.925 8.429 7.405 15.600 14.017 14.434 13.585 3.670 2.790 15.054 10.350

Plo Rodovirio Carazinho Vacaria Santa Cruz do Sul Metropolitano Lajeado Gramado Caxias do Sul

P.COM. 9.247 5.119 7.202 14.716 13.893 3.620 14.259

P.COM. 9.757 5.202 7.891 15.026 14.017 3.525 14.466

Fonte: Propostas Comerciais Contratos Originais PECR; Relatrio Mensais de Trfego AGERGS.

27 Por outro lado, a cobrana bidirecional estabelecida a partir de dezembro de 2000 e as possveis distores incorridas na contagem de veculos no afetam os resultados obtidos a partir da Tabela 5.3. Isto por que, os dados relativos a dezembro de 2000 foram devidamente ponderados na determinao do VDM realizado, evitando-se assim, a comparao entre variveis distintas dentro do mesmo perodo. Em outras palavras, os cuidados aqui referidos dizem respeito comparao de VDMs contabilizados a partir de uma cobrana em sentido nico com fluxos de veculos aferidos a partir de cobranas bidirecionais introduzidas a partir do Primeiro Termo Aditivo. Conforme destacado por Beato (1997), estimativas otimistas de trfego podem garantir ao concorrente uma condio privilegiada frente aos critrios de vitria estabelecidos em um leilo. Mesmo que a afirmativa de Beato (1997) refira-se especificamente aos critrios de menor tarifa de pedgio e menor prazo de concesso, depreende-se que o comportamento concorrencial sugerido adequa-se a concorrncia via maior trecho concedido estabelecido no PECR. Por outro lado, a no concretizao do trfego previsto tornar os termos negociados impossveis de serem cumpridos, conduzindo concessionria a uma inevitvel situao de bancarrota. Porm, as experincias vividas na Amrica Latina revelam que as autoridades pblicas so preferencialmente favorveis as renegociaes de contrato, tendo-se em vista os impactos negativos trazidos pela quebra de uma concessionria sobre todo um programa de privatizaes nacionalmente concebido (BEATO, 1997, p. 8). Em conformidade com os contratos e com o entendimento da Lei Federal n. 9.069 de 1995, o primeiro reajuste tarifrio estaria programado para o inicio de 1999, sendo determinado pela variao percentual da cesta de ndices percebida entre os meses de fevereiro de 1996 e dezembro de 1998. A variao acumulada neste perodo correspondeu a um percentual de reajuste de 18,64%, e elevaria as tarifas bsicas dos veculos de passeio e comercial respectivamente para R$ 1,80 e R$ 3,00. A homologao do primeiro reajuste contratual deveria ocorrer em dezembro de 1998 viabilizando, assim, a entrada em vigor dos novos valores a partir de 1 de janeiro do ano subseqente. justamente no processo da referida homologao que os problemas decorrentes de comportamentos oportunistas comeam a destacar-se com maior peso no histrico das concesses rodovirias gachas. De maneira unilateral, o Governo do Estado do Rio Grande do Sul no efetuou o primeiro reajuste tarifrio,

28 caracterizando um grave descumprimento contratual, colocando em risco toda evoluo dos investimentos projetados. O interessante deste episdio que a no realizao dos reajustes tarifrios, contratualmente previstos, ocorre ainda na gesto 1995/1998, ou seja, durante o mandato do mesmo governo que implementou o PECR. Isto por que, mesmo entrando em vigor apenas em 1 de janeiro de 1999, a implantao do reajuste deveria ocorrer em dezembro do ano anterior. Em janeiro de 1999 ocorre a sucesso do Governo do Estado (1999/2002), todavia, mantm-se o no reajustamento tarifrio iniciado na gesto anterior. Face ao descumprimento contratual observado, as concessionrias notificam o Estado em fevereiro de 1999, paralelamente suspenso das linhas de crdito obtidas junto ao BNDES e aos demais bancos comerciais relacionados nas Propostas Comerciais. A referida suspenso das linhas de financiamento, decorrentes do no cumprimento contratual por parte do Estado, acabaram por comprometer o volume de investimentos projetados para o perodo, tendo em vista a importncia do capital de terceiros na composio dos capitais das empresas. Para o ano de 1999, j descontados os custos com operao de rodovias, foram previstos na totalidade das Propostas Comerciais um volume de investimentos de aproximadamente R$ 110 milhes, sendo efetivamente realizados apenas R$ 7,7 milhes, ou seja, algo em torno de 7% do total contratado. Por outro lado, os dispndios projetados com relao s operaes das rodovias foram praticamente realizados na ntegra, sendo que dos R$ 40,7 milhes estimados aproximadamente R$ 40 milhes foram declaradamente efetivados. Salienta-se que os valores totais dos investimentos e despesas realizados foram ambos colhidos a partir das informaes disponibilizadas no Primeiro Termo Aditivo assinado em novembro de 2000. Alm da no concesso do primeiro reajuste contratual, o Governo do Rio Grande do Sul publica no Dirio Oficial do Estado em abril de 1999 ato unilateral de reduo das tarifas de pedgio. A reduo unilateralmente arbitrada consistia em diminuies das tarifas bsicas dos veculos comerciais e de passeio de respectivamente 28% e 20%, excluindo-se o Plo de Gramado cujas tarifas so idnticas para todas as categorias de veculos. Em contrapartida, nos meses de maio e junho de 1999 as concessionrias impetram consecutivamente dois mandados de segurana junto ao Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul (TJERS) contra o ato unilateral do

29 Governador. Posteriormente, entre os meses de julho e setembro de 1999, o Pleno do TJERS julga os mandados, resguardando o direito das concessionrias em manterem os valores originais das tarifas, todavia, ainda sem o devido reajustamento previsto nos contratos originais. O perodo total de cobrana com base nas redues unilaterais impostas pelo Estado durou 117 dias, relativo ao perodo compreendido entre os meses de abril e agosto de 1999. Seguindo-se a cronologia dos fatos, em setembro de 1999 as concessionrias notificam o Estado pela segunda vez, alertando-o para os prejuzos decorrentes dos descumprimentos contratuais, como por exemplo: a possibilidade do pagamento de multas rescisrias; a impossibilidade de manterem os investimentos projetados e a conseqente deteriorao das rodovias; a perda das linhas de financiamento; e, acima de tudo, o desequilbrio econmico-financeiro dos contratos. Porm, em dezembro de 1999, o Governo do Estado deixa de efetuar o segundo reajuste tarifrio contratualmente previsto. Nesta oportunidade, o percentual de reajuste calculado no intervalo de tempo compreendido entre os meses de dezembro de 1998 e dezembro de 1999 situou-se em 14,81%. Agrupando-se os dois percentuais de reajuste no concedidos at o final de 1999, observa-se uma variao total da ordem de 34,45%. Assim, as novas tarifas bsicas dos veculos de passeio e comerciais vigentes a partir de 1 de janeiro de 2000, considerando-se os critrios de arredondamento contidos nos contratos, deveriam corresponder respectivamente a R$ 2,00 e R$ 3,30. Baseado no entendimento do item 7.2.4 da clusula 7 dos contratos de concesso, as concessionrias decidem aumentar as tarifas independentemente da deciso estatal, tendo em vista a homologao por decurso de prazo prevista na referida clusula. No entanto, o Estado, em janeiro de 2000, prope ao cautelar no intuito de suspender a aplicao do reajustamento contratual, alegando a ineficcia da clusula utilizada na argumentao das concessionrias. O resultado disso a obteno de liminar por parte do Estado, ou seja, novamente inviabilizando-se a aplicabilidade dos reajustes contratualmente acordados. Uma vez inviabilizado o reajuste previsto para janeiro de 2000, o Estado prope, em fevereiro do mesmo ano, Ao Ordinria visando anulao da clusula que possibilita s concessionrias verem aprovadas os reajustes em virtude de decurso de prazo.

30 O fim do imbrglio judicial iniciado em dezembro de 1998 coincide com a concretizao do Primeiro Termo Aditivo em novembro de 2000. A formalizao deste acordo, o qual no contou com a participao da AGERGS, resultou na manuteno do PECR, bem como na extino de todas as aes impetradas pelas concessionrias contra o Estado ao longo do perodo analisado.

6 O PRIMEIRO TERMO ADITIVO

Em novembro de 2000, o Governo do Estado do Rio Grande do Sul acorda com as concessionrias as bases da renegociao visando continuidade do PECR, sendo ento estabelecidos os Termos Aditivos de cada um dos contratos de concesso originariamente firmados no inicio de 1998. A peculiaridade deste acordo reside na aprovao, pela Assemblia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul, da Lei Autorizativa n. 11.545, em 22 de novembro de 2000, legitimando os aditamentos contratuais procedidos pelo Poder Concedente. Com a edio da referida Lei, o Poder Concedente materializa os ajustes julgados necessrios manuteno do programa, independentemente do posicionamento ou de eventuais contribuies trazidas pela Agncia Estadual de Regulao, mesmo que a eficcia de tais atos ainda dependam de sua respectiva homologao. Posteriormente, em 23 de novembro do mesmo ano, o Governo do Estado, atravs de sua Secretaria de Transportes, remete AGERGS ofcio solicitando a homologao dos aditivos contratuais anexos a Lei Autorizativa n. 11.545. Face edio de Lei com respectiva autorizao da Assemblia Legislativa Estadual, o papel da AGERGS neste processo torna-se extremamente limitado, restringindo-se, dessa forma, a mera aceitao dos termos antecipadamente acordados entre as partes1 que, indiretamente, foram aceitos pela sociedade gacha na figura de seus representantes democraticamente eleitos. Neste ponto, cabe frisar-se que, ao longo do perodo de litgios entre Estado e concessionrias, a AGERGS vinha propondo alternativas conciliatrias visando formalizao de futuros termos aditivos aos contratos originais. Neste perodo, algumas alternativas como a mudana do sistema de cobrana e a incluso de reposies tarifrias a ttulo de recuperao dos reajustes no concedidos, j
1

Resoluo n. 80 do Conselho Superior da AGERGS

31 haviam sido propostas pela Agncia, porm, sem nunca terem sido sequer analisadas pelo Poder Concedente em nenhuma de suas instncias administrativas. Os Termos Aditivos ora pactuados caracterizaram-se pelo rearranjo fsicofinanceiro da cronologia de execuo prevista pelos Projetos Bsicos de Explorao, Projetos de Engenharia Econmica e Propostas Comerciais. Face significativa diminuio de investimentos percebida entre os anos de 1999 e 2000, decorrentes do descumprimento contratual unilateralmente imposto pelo Estado, os dispndios relativos manuteno e conservao de rodovias foram remanejados para os anos subseqentes das concesses. Diferentemente do previsto nos contratos originais, o volume total de dispndios previstos a partir do ano 4 das concesses (2001) apresenta uma distribuio anual mais uniforme, contendo pouca oscilao entre os totais projetados para cada ano restante. A Figura 6.1 visualiza a evoluo dos investimentos previstos nos fluxos de caixa anexados aos Termos Aditivos, tendo-se como base os gastos efetivamente realizados nos primeiros trs anos da concesso e as estimativas realizadas para os anos seguintes.

180.000,00 160.000,00 140.000,00 120.000,00 100.000,00 80.000,00 60.000,00 40.000,00 20.000,00 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Figura 6.1 Cronograma financeiro dos investimentos previstos* nos Termos Aditivos Fonte: Projetos de Explorao da Rodovia (PER) Primeiro Termo Aditivo (*) Inclusos os custos com operao de rodovias

Em termos de volume total, observa-se que os dispndios projetados pelos aditivos contratuais so reduzidos em relao s estimativas contidas nas Propostas

32 Comerciais. Enquanto o somatrio das Propostas Comerciais previa um dispndio total de aproximadamente R$ 1,38 bilho, a totalidade dos aditivos estima um montante em torno de R$ 1,21 bilho (valores base fev/96). Segmentando os dispndios totais entre investimentos diretos e custos com operao de rodovias, so percebidas respectivamente redues aproximadas de 10% e 15%. A Tabela 6.1 compara os totais projetados pelas empresas nos dois momentos distintos supracitados, ou seja, os dispndios estimados nas Propostas Comerciais, fase concorrencial, e os mencionados nos fluxos de caixa anexos aos aditivos. A reduo no volume de investimentos foi atribuda na poca adoo de novas tecnologias, que permitiriam s concessionrias uma maior eficincia no exerccio de suas atividades. Com relao ao processo de realinhamento tarifrio, os aditivos prevem reposies adicionais s tarifas bsicas, visando principalmente compensao dos reajustes no concedidos nas datas contratualmente previstas. De maneira mais especifica, o Volume 5 do Projeto de Explorao da Rodovia (PER) Econometria do Plo relaciona todos os fatores considerados nas referidas majoraes tarifrias e, por conseguinte, nas projees de receita elaboradas para os aditivos, exatamente conforme descrito abaixo:

Nos anos 1 e 2 os efeitos da entrada em operao defasada das praas de pedgio em relao proposta original; Os efeitos do termo unilateral de reduo da tarifa; Os efeitos das liminares de suspenso de cobrana concedidas at Novembro de 2000; A iseno concedida para os eixos suspensos; Os efeitos das isenes concedidas pela Assemblia Legislativa.

As reposies tarifrias previstas pelo TA1 teriam inicio a partir de dezembro de 2001, coincidindo em majoraes cumulativas anuais de 11% para os veculos de passeio e utilitrios e 8% para os veculos comerciais. Anteriormente s citadas reposies, as partes acordam em reduzir a tarifa bsica dos veculos comerciais em 18%, passando a mesma dos iniciais R$ 2,50 para R$ 2,05. Esta reduo do veculo comercial implicou o aumento do subsdio cruzado entre veculos de passeio e

33 comerciais, passando-se de uma relao de 1,67, originalmente estabelecida, para uma nova relao de 1,25. Neste particular, importante destacar que os demais contratos de concesso rodoviria firmados no Brasil e no exterior apontam uma relao mdia entre veculos de passeio e comerciais igual a 2, sendo o caso gacho o nico que estabelece tamanho subsdio entre estas categorias.

Tabela 6.1 Comparao entre os dispndios projetados nas Propostas Comerciais (PCOM) e nos Termos Aditivos (PER)
Valores em 1.000 R$

Investimentos* Plo Rodovirio PCOM PER

Operao de Rodovias PCOM PER

Carazinho 91.346,79 90.763,11 88.853,86 86.647,24 Sta. Cruz do Sul 86.595,45 79.898,76 65.450,66 64.154,30 Lajeado 137.572,24 142.789,49 112.301,91 104.959,91 Gramado 91.346,79 26.684,01 88.853,86 25.871,28 Caxias do Sul 148.807,00 146.598,17 84.321,17 81.614,21 Vacaria 55.899,10 48.577,35 49.931,82 45.502,37 Metropolitano 161.458,08 162.568,74 121.489,47 108.990,93 773.025,45 697.879,63 611.202,75 517.740,24 Total -9,72 -15,29 Var. % Fonte: Propostas Comerciais Contratos Originais PECR; Projetos de Explorao Rodoviria Primeiro Termo Aditivo PECR. (*) Manuteno e trabalhos iniciais Em linhas gerais, conclui-se que os reajustes anualmente previstos, calculados com base na cesta de ndices definida nos contratos originais, seriam cumulativos reposio adicional das tarifas bsicas de pedgio provocadas pelo Primeiro Termo Aditivo. No entanto, frisa-se que o Plo de Gramado, por possuir um sistema tarifrio diferenciado em relao aos demais, teve sua tarifa bsica inicialmente reduzida em 8%, passando de R$ 2,00 para R$ 1,84, sendo que as reposies adicionais ocorreriam em idntico percentual durante todo o perodo de vigncia do aditivo. A Tabela 6.2 detalha as recomposies tarifrias propostas pelos Termos Aditivos, identificando as novas bases de clculo para a incidncia dos reajustes anuais. Os aditivos tambm marcaram a mudana no sistema de cobrana dos pedgios, passando o mesmo a operar em um regime de bidirecionalidade. Dessa forma, as tarifas calculadas passariam a ser divididas pela metade para efeito de cobrana. O primeiro reajuste a ser realizado aps a assinatura dos aditivos estava previsto para janeiro de

34 2001, tendo sua respectiva homologao em dezembro de 2000. Mantendo a base de clculo da cesta de ndices em fevereiro de 1996, o percentual de incremento sobre a tarifa bsica dos veculos comerciais e de passeio correspondeu a 46,55%, resultando em uma tarifa de pedgio para cada sentido de cobrana de R$ 2,20. Todavia, os aditivos parcelam este reajuste em duas etapas, concedendo a variao percebida entre os meses de fevereiro de 1996 e dezembro de 1999, equivalente a 33,45%, a partir de janeiro de 2001, jogando os 13,10% restantes para julho do mesmo ano. Por outro lado, os veculos comerciais teriam o percentual de 46,55% repassados integralmente a partir de janeiro de 2001, resultando em uma cobrana de R$ 3,00 por sentido de viagem.

Tabela 6.2 Recomposio da tarifas bsicas de pedgio em conformidade com o primeiro Termo Aditivo Valores em R$
Perodo Contrato Original Termo Aditivo Dezembro 2001 Dezembro 2002 Dezembro 2003 Veculos de Passeio e Utilitrios 1,50 1,50 1,66 1,84 2,05 Variao Veculos Variao Variao Gramado* % Comerciais % % 0 11 11 11 2,50 2,05 2,21 2,39 2,58 -18 8 8 8 2,00 1,84 1,98 2,14 2,31 -8 8 8 8

Fonte: Primeiro Termo Aditivo PECR (*) No existe distino tarifria entre os veculos A Tabela 6.3 estabelece um comparativo entre a evoluo tarifria contratualmente prevista e as variaes ocorridas de fato. Neste comparativo so considerados os no reajustamentos tarifrios e a reduo unilateral de preos ocorrida em 1999, bem como as modificaes introduzidas pelos aditivos contratuais, tanto no que se refere ao aumento do subsdio cruzado entre veculos de passeio e comerciais como aos reajustamentos adicionais propostos. Observa-se que a referida Tabela analisa o perodo compreendido entre o inicio das concesses e o primeiro reajuste tarifrio previsto pelos aditivos. Em termos de perda de arrecadao, somam-se s informaes contidas neste comparativo os fechamentos temporrios de praas e o recrudescimento das rotas de fuga, acentuando-se as suposies de desequilbrios econmico-financeiros a serem minimizados pelos aditivos. Destaca-se que tais reposies adicionais concedidas s tarifas bsicas encerram-se em dezembro de 2003, portanto, no havendo

35 novos incrementos a partir do reajuste contratual previsto para dezembro de 2004. Na realidade, os aditivos firmados em 2000 possuam vigncia somente at o ms de dezembro de 2004, data esta, acordada pelas partes como limite para a verificao do equilbrio econmico-financeiro dos contratos, os quais seriam ento estabelecidos em carter definitivo.

Tabela 6.3 Evoluo das tarifas de pedgio (1998 2001)

Valores em R$

Perodo
Incio at Dez/98 Jan/99 a Abril/99 (1) 14/Abril/99 a 11/Ago/99 (2) 12/Ago/99 a 31/Dez/99 (3) Jan/00 a Nov/00 (4) Dez/00 (5) Jan/01 a Jun/01 Jul/01 a Dez/01

Veculos de Passeio Contrato Realizado Original

3,00 3,60 3,60 3,60 4,00 4,00 4,40 4,40 3,00 3,00 2,40 3,00 3,00 2 X 2,00 = 4,00 2 X 2,00 = 4,00 2 X 2,20 = 4,40

Veculos Comerciais Contrato Realizado Original

5,00 5,60 6,00 6,00 6,70 7,30 7,30 7,30 5,00 5,00 3,60 5,00 5,00 2 X 2,50 = 5,00 2 X 3,00 = 6,00 2 X 3,00 = 6,00

Gramado Contrato Realizado Original

4,00 4,70 4,70 4,70 5,30 5,30 5,90 5,90 4,00 4,00 4,00 4,00 4,00 2 X 2,70 = 5,40 2 X 2,70 = 5,40 2 X 2,70 = 5,40

Fonte: Contratos Originais PECR; Primeiro Termo Aditivo PECR; Relatrios AGCR (1) Primeiro reajustamento contratual no concedido (2) Reduo unilateral de tarifas pelo Governo do Estado (3) Retorno ao patamar anterior, porm sem reajustamento (4) Segundo reajustamento contratual no concedido (5) Inicio do primeiro Termo Aditivo

Considerando-se a postergao do equilbrio econmico-financeiro entendida pelos aditivos, conclui-se que as renegociaes ora em anlise consistiram simplesmente na adoo de medidas paliativas, as quais, ao menos em tese, aparentaram ter objetivado muito mais a conciliao entre as partes do que propriamente uma soluo tcnica e definitiva para os problemas oriundos dos descumprimentos unilaterais de contrato. Prova disso, que os aditivos previram a extino de todas as aes ajuizadas pelas partes ao longo da concesso, inclusive a renncia por parte das concessionrias de eventual direito de indenizao decorrente das alteraes unilaterais procedidas no contrato. Da mesma forma, a clusula contratual que prev o reajustamento unilateral de tarifas por parte das concessionrias em virtude do decurso de prazo na homologao das mesmas pelo Poder Concedente identicamente revogada pelos aditivos.

36 Outra inovao introduzida pelo TA1 foi a assuno temporria pelas concessionrias da conservao rotineira de alguns trechos urbanos, bem como a prestao dos servios de guincho e dos servios emergenciais de atendimento e remoo de acidentados para toda a extenso do Plo. Com relao especificamente incluso contratual dos servios de socorro mecnico e assistncia de sade, torna-se importante destacar que tal acrscimo consiste na legalizao de uma situao de fato. Apesar da execuo destes servios terem sido imputadas ao Estado, em conformidade com os contratos originais, a prestao destes servios j vinha sendo realizada pelas prprias empresas, implicando assuno de gastos contratualmente no previstos. As extenses de trechos urbanos abrangidas pelos aditivos, com exceo dos Plos Rodovirios Metropolitano (extenso de 0,3 km) e de Carazinho (que no houve incluso de trechos urbanos), situaram-se em acrscimos de conservao de aproximadamente 11 Km, sendo tambm estendido a estes trechos os servios de atendimento a acidentados durante a vigncia dos aditivos. Os descumprimentos contratuais at ento ocorridos acabaram por inviabilizar as tomadas de emprstimo junto ao BNDES, denotando-se a conseqente elevao do risco regulatrio. Em decorrncia do alto risco de inadimplncia ocasionado pela no concesso dos reajustes tarifrios, o BNDES cancelou as linhas de crdito de longo prazo projetadas pelas Propostas Comerciais, obrigando as concessionrias a buscarem no mercado outras fontes alternativas de financiamento. Com isso, os encargos financeiros das concessionrias foram sensivelmente elevados, comprometendo-se a adimplncia das empresas inclusive com relao quitao dos emprstimos-ponte obtidos. Nesse sentido, os aditivos estabelecem que a retomada dos financiamentos junto ao BNDES, em decorrncia do acordo ora pactuado, deveriam coincidir com a prioritria quitao de todos os dbitos contrados pelas concessionrias junto ao Banco do Estado do Rio Grande do Sul (Banrisul), o qual acabou por consistir em uma importante fonte de financiamento do PECR. Com relao s projees de VDM, os Projetos de Explorao Rodoviria mantiveram as mesmas taxas de crescimento estimadas pelas Propostas Comerciais. Assim, a partir do ano 4 das concesses (2001) os VDMs utilizados como base de clculo para as projees de arrecadao dos Plos foram praticamente os mesmos das Propostas Comerciais, diferenciando-se apenas pela considerao do novo regime de

37 cobrana bidirecional e pela continuidade na iseno dos eixos suspensos, sendo este ltimo fator determinante na reduo de 3% sobre as expectativas de receita (Receita Terica). Importante salientar que as projees de trfego iniciais das concessionrias no consideravam a iseno dos eixos suspensos, fato este que se tornou realidade a partir do inicio das atividades de cobrana, sendo ento paliativamente corrigido pelos aditivos. Por outro lado, os VDMs empregados nos 3 primeiros anos das concesses para elaborao dos novos fluxos de caixa basearam-se exclusivamente nos dados realizados. Em suma, depreende-se que os montantes de arrecadao contidos nos fluxos de caixa anexos aos aditivos consideraram em seu perodo inicial todos os fatores supervenientes ocorridos entre os anos de 1998 e 2000, excluindo-se assim todo e qualquer risco de trfego das concessionrias, inclusive as superestimavas de VDM inicialmente consideradas. Subentende-se aqui que a inteno do Governo do Estado era compensar os desequilbrios contratuais ocorridos ao longo do perodo inicial do PECR de duas maneiras: retirando das concessionrias o risco de demanda decorrente dos fatores supervenientes anteriormente citados e concedendo majoraes tarifrias consideradas no perodo 2000/2004. Todavia, na medida em que tais fatores no foram especificamente quantificados infere-se que toda a receita no realizada foi entendida como perda passvel de reequilbrio econmico-financeiro, confundindo-se conforme j citado com as superestimativas de trfego projetadas pelas concessionrias. Dessa forma, toda a diferena calculada entre a receita projetada e a receita realizada entre os anos de 1998 e 2000 foi remanejada para os anos seguintes do programa, justificando-se assim os reajustes adicionais de tarifa incorporados pelos aditivos, bem como repassando o risco de trfego das concessionrias integralmente para os usurios. Por ltimo, frisa-se que, embora as projees de receita tivessem sido levemente reduzidas pelos aditivos, as taxas internas de retorno estabelecidas pelas Propostas Comerciais mantiveram-se inalteradas. Retomando-se as discusses acerca do volume total de investimentos projetado pelos aditivos, torna-se possvel identificar alguns problemas de execuo na comparao com os nveis de qualidade originariamente exigidos nas concesses. Inicialmente, destaca-se que os aditivos prevem a elaborao de um Projeto de Explorao da Rodovia (PER) por parte das concessionrias em um perodo no

38 superior a 180 dias, contados a partir da data de assinatura dos respectivos contratos. Os referidos Projetos de Explorao Rodoviria visavam a adequar os antigos Projetos Bsicos de Explorao (PBE) e Projetos de Engenharia Econmica (PEE) s novas condies acordadas. Dessa forma, as condies estabelecidas pelos projetos publicizados na fase concorrencial somente seriam vlidas naquilo que no colidisse com as novas recomendaes trazidas pelos Projetos de Explorao Rodoviria. A principal modificao trazida neste quesito refere-se incluso do ndice de imagem na monitorao geral dos servios prestados pelas concessionrias, sendo tal ndice obtido a partir de pesquisas realizadas junto aos prprios usurios das rodovias concedidas. Os contratos originais, lastreados pelos indicadores previstos nos Projetos Bsicos de Explorao, previam o monitoramento atravs da realizao de anlises subjetivas e objetivas, correspondendo respectivamente ao valor de serventia atual (VSA) e aos demais parmetros contidos na Tabela 4.1, apresentada para o Plo Metropolitano. Assim sendo, a entrada em vigor do TA1 marca a incluso dos resultados obtidos a partir do ndice de imagem no conjunto de avaliaes consideradas no monitoramento das rodovias. Com respeito aos itens componentes das avaliaes objetivas, observa-se um sensvel aumento na tolerncia, ou seja, reduo da exigncia dos indicadores de qualidade exigidos pelo PER em relao aos originariamente fixados pelo PBE. Utilizando-se como exemplo o Plo Rodovirio Metropolitano, tendo-se em vista a sua j utilizao quando da construo da Tabela 4.1, pode-se evidenciar de maneira mais clara as sugeridas redues de qualidade implcitas aos aditamentos contratuais. A Tabela 6.4 visualiza os ndices de avaliao objetiva do pavimento e dos acostamentos modificados pelo PER relativo ao Plo Rodovirio Metropolitano. Os ndices visualizados nesta Tabela dizem respeito aos nveis de qualidade exigidos das concessionrias at o final de 2004, perodo de vigncia dos aditivos. Observa-se que em todos os itens listados, com exceo das panelas, ocorrem redues nos nveis de qualidade anteriormente exigidos, face necessidade de readequarem-se os custos das concessionrias aos novos fluxos de caixa anexos aos aditivos. O novo coeficiente de irregularidade (QI) exigido pelo PER situa-se em um nvel de qualidade inferior at mesmo ao exigido na fase dos trabalhos iniciais previstos no PBE. Todavia, faz-se mister que a tolerncia deste ndice referida no Tabela 6.4 somente vlida mediante a obteno de ndices de imagem satisfatrios. Do contrrio, ou seja, caso os ndices de

39 imagem apresentassem resultados no satisfatrios, seria elevada a exigibilidade do quociente de irregularidade, passando-o para um limite mximo de 50 contagens por quilmetro. A periodicidade das avaliaes objetivas e subjetivas tambm foi objeto de modificao. Inicialmente, os Projetos Bsicos de Explorao determinavam periodicidades mensais para as avaliaes subjetivas e semestrais para as avaliaes objetivas. A partir da entrada em vigor dos Projetos de Explorao Rodoviria as avaliaes subjetivas e objetivas passaram a ser anualmente exigidas, enquanto o ndice de imagem seria apurado semestralmente, tendo inicio a partir de junho de 2001. Os resultados conjuntos percebidos pelas trs avaliaes propostas podem implicar diferentes situaes, sendo estas diferentemente tratadas pelo PER. Tabela 6.4 Indicadores de qualidade do pavimento e acostamentos Projeto de Explorao da Rodovia do Plo Rodovirio Metropolitano
TRABALHOS INICIAIS 59 contagens Km 12 mm 10 mm Zero PERIODICIDADE DA AFERIO Anualmente a partir de 12/01

INDICADORES

Quociente de irregularidade (QI) Flechas at 12/01 Anualmente a partir de 12/01 Flechas de 01/02 a 12/04 Existncia de Panelas Permanente Afundamentos Plsticos at 12/02 20% rea pavimento Anualmente a partir de 12/01 limitado cada afundamento a 0,5m2 Afundamentos Plsticos at 12/04 10% rea pavimento Anualmente a partir de 01/03 limitado cada afundamento a 0,5m2 Degraus Pista/Acostamento a partir 12/01 10 cm Anualmente Degraus Pista/Acostamento a partir 12/03 5 cm Fonte: Projeto de Explorao da Rodovia do Plo Metropolitano

Diretamente relacionado ao tema indicadores de qualidade encontram-se s penalidades contratuais decorrentes da apurao de no conformidades. Os Projetos de Explorao Rodoviria modificam de maneira significativa os critrios para adoo das penalidades previstas pelos contratos originais. O primeiro item passvel de aplicao de multa corresponde aferio do ndice de serventia nas faixas de rolamento. A partir da entrada do PER, a aferio do ndice de serventia estaria restrita apurao do quociente de irregularidade (QI), o qual, conforme a comparao entre as Tabelas 4.1 e

40 6.4 pode ser reduzido a um patamar inferior ao anteriormente exigido pelos trabalhos iniciais, situando-se no limite mnimo de uma condio tida como regular/ruim. A existncia de degraus e depresses nas faixas de rolamento, em nveis superiores aos estabelecidos no PBE, tambm era considerada, em conformidade com o contrato original, item passvel de aplicao de multas. Os critrios de aceitao contidos no PBE, referentes ao defeito na superfcie do pavimento chamado Trilha de Roda (depresso), so encontrados na Tabela 6.4 atravs da definio do item Flechas. Este item, quando comparado com a exigibilidade contida na Tabela 4.1, tambm foi reduzido a partir da entrada em vigor do PER, portanto, inferindo-se nveis de qualidade inferiores aos originariamente contratados. Todavia, o problema deste item especifico transcende a diminuio de qualidade apontada, na medida em que a definio de depresso trazida pelo PER, no que se refere aplicabilidade de multas contratuais, no coincide com o conceito estabelecido no PBE. Prova disso, so as diferentes grandezas utilizadas na quantificao do defeito depresso, concluindo-se que efetivamente tratam-se de dois defeitos dspares. Enquanto o PBE prev tolerncia mxima equivalente a 7 mm (Tabela 4.1) ao final da concesso, o PER especifica como passvel de penalizao uma profundidade de 3,0 cm e um dimetro mdio de 50,0 centmetros. Na realidade, depreende-se que o PER atribui a terminologia depresso ao defeito entendido como afundamento local de consolidao. Assim sendo, a penalidade anteriormente prevista quando da aferio de uma depresso (Trilha de Roda) torna-se dbia, dificultando seu entendimento e, por conseqncia, sua prpria aplicabilidade. A no observncia dos cronogramas fsicos de execuo das obras e servios, em conformidade com os contratos originais, tambm se constitua em objeto passvel de penalizao. A previso de multa para esses casos pode ser justificada pelo interesse do Poder Concedente em acompanhar a qualidade dos servios prestados pelas concessionrias, permitindo que se saiba quando, onde e como foram ou sero prestados os servios de manuteno, conservao e melhoria das estradas. Em virtude do ingresso do PER, os cronogramas fsico-financeiros das obras anteriormente previstos pelos Projetos Bsicos de Explorao e Projetos de Engenharia Econmica foram devidamente readequados face s modificaes introduzidas pelos Termos Aditivos.

41 O problema com relao a esta questo, refere-se ao entendimento depreendido pelas concessionrias e pelo Poder Concedente acerca do cumprimento dos prazos previstos nos cronogramas de obras e servios apresentados no PER. O aludido entendimento consiste em que as proposies de servios para as rodovias contidas em cada respectivo PER visaram preponderantemente o fechamento da equao financeira, sem uma amarrao direta com o tipo de soluo tcnica do servio e a localizao (no tempo e no espao) do mesmo dentro de cada trecho rodovirio. Portanto, os servios apresentados seriam meramente indicativos, havendo a preocupao e a obrigatoriedade em atender os novos indicadores de qualidade pactuados, mas no seguindo-se obrigatoriamente o PER, nem quanto aos prazos, nem quanto as servios especificados2. Entretanto, por ser a atividade rodoviria muito dinmica e estar sujeita a uma srie de intervenientes, perfeitamente admissvel que os cronogramas feitos para longos prazos possam sofrer adequaes. A dificuldade consiste em que contratualmente no existe previso nos aditivos de que cada alterao em relao ao ltimo cronograma apresentado seja devidamente acompanhada por um novo e atualizado cronograma de obras, informando-se os servios que sero realizados, os locais de sua execuo, a data prevista para os mesmos e o valor estimado para suas respectivas realizaes. Com isso, a aplicabilidade de multa originalmente prevista para o caso de descumprimentos dos cronogramas fsicos pactuados torna-se imprecisa, coincidindo com uma total liberdade das concessionrias na deciso sobre a localizao e o tipo de investimento a ser realizado. Outra questo importante com relao ao volume de investimentos previstos pelos aditivos refere-se sobrevida estrutural do pavimento prevista aps o trmino das concesses. Conforme anteriormente citado, os Projetos Bsicos de Explorao exigem nos ltimos 3 anos da concesso, etapa esta denominada de reabilitao final, a execuo, alm de outras obras e servios, de aes sobre o pavimento, de forma que o mesmo venha a possuir vida til que extrapole em alguns anos o trmino da concesso. Em mdia, os contratos previram uma sobrevida entre 7 e 8 anos, diferenciando-se em conformidade com as caracterstica de cada Plo. A partir da implementao do PER, a exigibilidade de sobrevida do pavimento passa a ser desconsiderada na formatao do fluxo de caixa anexo aos aditivos. Ao descrever os volumes anuais de investimento a
2

A Tabela 8.2 demonstra melhor essa questo, identificando investimentos previstos e no realizados paralelamente realizao de investimentos sem a respectiva previso.

42 serem realizados a partir do ano 4 das concesses (2001), o PER explicita que no foram previstos investimentos para garantir, ao final da concesso, a sobrevida estrutural dos pavimentos, diferentemente do indicado pelos Projetos Bsicos de Explorao. De uma forma geral, compreende-se que os aditivos pretenderam uma recomposio precria do equilbrio econmico-financeiro das concesses, ao passo que, contratualmente, tal tarefa ficou remetida apenas para o final de 2004. Prova disso seria a no considerao de outras variveis passveis de impactarem o equilbrio econmico-financeiro dos contratos ocorridas durante o perodo 1998/2000. Dentre estas variveis, podem ser elencadas, por exemplo, as mudanas nas alquotas de ISS, a introduo da TAFIC (taxa de fiscalizao da AGERGS) e a no considerao das despesas operacionais j incorridas com guinchos e ambulncias. Fatores como a reduo no volume total de investimentos decorrente da menor qualidade exigida; o rearranjo dos cronogramas fsico-financeiros; e as recomposies tarifrias adicionais introduzidas pelos aditivos, acabaram por resultar na manuteno das taxas internas de retorno acordadas quando da aceitao das Propostas Comerciais. Em outras palavras, possvel inferir-se que os novos fluxos de caixa foram montados visando-se prioritariamente preservao das taxas internas de retorno originais.

7 O PERODO DE VIGNCIA DO PRIMEIRO TERMO ADITIVO 2001/2004

A partir da entrada em vigor do Primeiro Termo Aditivo, os reajustes tarifrios contratuais compreendidos entre os anos de 2001 e 2004, passaram a ser normalmente homologados, obedecendo-se as novas regras de correo impostas pelo referido acordo. Com relao evoluo das tarifas de pedgio, o principal fato ocorrido durante a vigncia original do Primeiro Termo Aditivo diz respeito primeira reviso tarifria do programa realizada no segundo semestre de 2002. Conforme anteriormente explicado, os contratos de concesso do PECR contemplaram exclusivamente a possibilidade de reviso tarifria extraordinria, sendo esta requerida quando da ocorrncia de fatos contratualmente no previstos, cujos efeitos comprovadamente venham a desequilibrar a equao financeira da concesso. Neste caso, o motivador da reviso demandada pelas concessionrias consistiu na

43 majorao das alquotas de ISS, tendo em vista que os fluxos de caixa considerados no Termo Aditivo no abrangeram as modificaes deste tributo ocorridas ao longo do perodo. Os contratos originais determinaram um fator de incidncia tributria a partir de uma alquota mdia de ISS de 2%. Todavia, a partir do inicio das atividades de arrecadao das praas de pedgio os municpios integrantes do programa majoraram suas alquotas de ISS, elevando-se as mesmas para o patamar mximo de 5%. Importante destacar-se que o recolhimento de ISS tornou-se uma das mais importantes fontes de receita tributria das localidades abrangidas pelo programa, sendo que houve majorao de alquotas mesmo nos municpios que explicitamente se opuseram cobrana de pedgio, como por exemplo, o municpio de Farroupilha, integrante do Plo Rodovirio Caxias do Sul. A reviso tarifria demandada pelas concessionrias consistiu na primeira interveno da AGERGS nos contratos do PECR. Inicialmente, a Agncia procedeu ao levantamento das alquotas de ISS vigentes em todos os municpios abrangidos por cada respectivo Plo Rodovirio. A pesquisa realizada teve por base a legislao especfica de cada um dos municpios envolvidos, bem como respeitando o princpio tributrio da anterioridade. A partir das novas alquotas pesquisadas, a Diretoria de Tarifas e Estudos e Econmicos da AGERGS procedeu a ponderao das mesmas em relao ao total de extenso rodoviria situado no territrio de cada municpio. Assim, os clculos realizados redundaram em alquotas mdias ponderadas de ISS diferentes para cada Plo Rodovirio e, por conseguinte, na despadronizao das tarifas de pedgio. At este momento, com exceo do Plo de Gramado, as tarifas de pedgio praticadas eram uniformes, no havendo diferenciao de preos entre qualquer uma das praas componentes do PECR. No entanto, em virtude dos critrios de arredondamento estabelecidos em contrato, as tarifas mantiveram-se homogneas em praticamente todo o perodo analisado. Ainda com relao metodologia de clculo empregada, frisa-se que a ponderao pela extenso rodoviria contida em cada municpio ocorre na determinao da alquota mdia por praa de pedgio. Posteriormente, as alquotas apuradas para cada praa de pedgio seriam ponderadas pela participao das mesmas no total da receita projetado para o Plo, resultando na alquota final a ser considerada na composio de custos do novo fluxo de caixa. Importante ressaltar que o clculo ora realizado observou

44 o benefcio dado para os municpios de localizao das praas de pedgio. Para estes municpios, seriam repassados 40% do total de imposto arrecadado na praa, sendo os outros 60% restantes devidamente rateados entre os demais participantes. A reviso procedida pela Agncia partiu do princpio de que todas as demais variveis, componentes da equao econmico-financeira dos contratos, com exceo das novas alquotas de ISS, permaneceriam inalteradas em relao aos fluxos de caixa elaborados quando da assinatura dos aditivos. A figura da reviso tarifria, via de regra, consiste em uma anlise completa de todos os itens de receita e despesa da concesso projetados ao longo de sua vigncia. Em linhas gerais, percebe-se que a reviso realizada baseou-se de maneira exclusiva na ocorrncia de um fato contratualmente no previsto, porm, inexistindo a comprovao tcnica do real desequilbrio econmico proporcionado pelo mesmo3. Na realidade, a reviso procedida consistiu em uma reviso tarifria a ttulo precrio, uma vez que novamente postergou uma aferio completa do equilbrio econmico-financeiro das concesses, tendo em vista a previso contida nos prprios aditivos. Outro fator interessante envolvendo o aspecto tarifrio refere-se ao reajuste parcelado ocorrido em janeiro de 2004, marcando a primeira interveno significativa no PECR do novo Governo iniciado em 2003 (2003/2006). Em conformidade com a cesta de ndices estabelecida pelos contratos originais, acrescida da correo da tarifa bsica prevista para o perodo, os reajustes totais para os veculos de passeio e comerciais, considerando-se os critrios de arredondamento, seriam respectivamente de 30,30% e 25,58%. Atravs de um acordo tcito estabelecido entre o Governo do Estado e concessionrias, a variao de preos introduzida em janeiro de 2004 foi de 21,21% para os veculos de passeio e de 16,28% para os comerciais. No caso especifico do Plo de Gramado o reajuste total calculado foi de 23,08%, sendo repassado em janeiro de
Em caso semelhante, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) solicitou ao Departamento Nacional de Estradas e Rodagem (DNER) a suspenso de reajuste tarifrio decorrente de reviso promovida por majoraes de ISS. De maneira idntica ao ocorrido nos Plos Rodovirios Gachos, o Poder Concedente deliberou a reviso tarifria independentemente da apurao do aludido desequilbrio econmicofinanceiro. O entendimento do TCU foi o de que a simples ocorrncia do fato no exime a real apurao de uma situao ou no de desequilbrio, sente este o correto demandador de uma reviso tarifria extraordinria. Alm disso, a deciso do TCU baseou-se no argumento de que cobranas acima de uma justa remunerao propiciam perdas irrecuperveis para os usurios do sistema. Em contrapartida, eventuais cobranas abaixo de um preo de equilbrio gerariam perdas possveis de serem recuperadas ao longo da concesso, como por exemplo, atravs de reposies tarifrias nos anos subseqentes (Processo TCU 015.789/1999-3).
3

45 2004 a parcela de 20,05%. Em ambos os casos, a diferena entre os percentuais efetivamente repassados e os contratualmente previstos seria integralizada ao valor da tarifa em de julho de 2004. Tal acordo pode ser entendido como tcito na medida em que nenhum documento formal foi levado ao conhecimento da Agncia Reguladora ou da prpria Assemblia Legislativa, uma vez tendo sido esta a legitimadora do Primeiro Termo Aditivo. Neste contexto, ressalta-se a no participao da Agncia Reguladora, tendo sido esta meramente informada no momento da homologao integral dos reajustes previstos para o inicio de 2004. Desta forma, este parcelamento poderia inclusive ser entendido como desconto tarifrio concedido pelas concessionrias, sem direito a posterior compensao, conforme estabelecido na clusula 6.2.4. dos contratos de concesso. O perodo de vigncia dos aditivos caracterizado pela continuidade e acirramento de alguns problemas j relatados nos primeiros anos do programa gacho de concesses. A realizao de VDMs abaixo das estimativas do PER, o recrudescimento da utilizao das rotas de fuga e a continuidade dos problemas judiciais envolvendo o fechamento de praas exemplificam o carter paliativo dos aditivos celebrados em novembro de 2000. A Tabela 7.1 identifica a disparidade entre os fluxos dirios de veculos aferidos durante o perodo analisado e as estimativas registradas nos aditivos. Atravs da Tabela 7.1, observa-se que o Plo Rodovirio de Caxias do Sul possui a maior disparidade entre os VDMs projetados e efetivados, principalmente durante o ano de 2002. Isto se explica em grande parte pela continuidade do fechamento de praas decorrente de decises judiciais, em especial os litgios acerca da praa de pedgio Farroupilha, responsvel por aproximadamente 66% do total do fluxo projetado para o Plo de Caxias. Em virtude de deciso da 2 vara de Farroupilha, motivada pela ao civil pblica n. 19492, a praa de Farroupilha novamente fechada em 06 de junho de 2001, sendo reaberta somente no final do ano seguinte, mais precisamente em 03 de dezembro de 2002. Assim, percebe-se que a praa mais relevante do Plo de Caxias em termos de arrecadao permaneceu inativa por um perodo superior a 700 dias, considerando-se tambm os meses de inatividade referentes ao trinio 1998-2000 (Figura 5.1).

46 Tabela 7.1 Comparao entre os VDMs realizados e as estimativas dos Projetos de Explorao Rodoviria entre 2001 e 2004
Plo Rodovirio Ano PER 2001 Realizado Var. % PER 2002 Realizado Var. % PER 2003 Realizado Var. % PER 2004 Realizado Var. % Carazinho 19.576 14.235 -27,28 20.896 13.710 -34,39 21.385 13.648 -36,18 21.887 14.110 -35,53 Vacaria 11.092 7.906 -28,72 11.473 8.152 -28,95 11.811 8.178 -30,76 12.215 7.917 -35,19 Santa Cruz do Sul 17.892 13.951 -22,03 19.092 14.063 -26,34 20.223 13.160 -34,93 21.200 12.252 -42,21 Metropolitano 31.921 27.130 -15,01 33.428 26.209 -21,60 34.599 25.684 -25,77 35.802 27.156 -24,15 Lajeado 29.418 23.576 -19,86 30.334 23.123 -23,77 30.670 22.078 -28,01 32.007 23.385 -26,94 Gramado 9.006 7.134 -20,79 9.304 7.181 -22,82 9.519 7.171 -24,67 9.741 7.356 -24,48 Caxias do Sul 29.098 16.302 -43,98 30.429 9.000 -70,42 31.470 21.496 -31,69 32.536 21.631 -33,52

Fonte: Projetos de Explorao Rodoviria Primeiro Termo Aditivo; Relatrios Mensais de Trfego AGERGS Com referncia ao Plo de Caxias do Sul, salienta-se que alm da Praa de Farroupilha, as praas de pedgio de So Marcos e Vila Cristina tambm foram fechadas em virtude de problemas judiciais ocorridos aps o Primeiro Termo Aditivo, mais especificamente entre os anos de 2001 e 2003. Considerando-se todo o perodo de concesso, as praas de So Marcos e Vila Cristina ficaram fechadas respectivamente durante 184 e 199 dias. Afora o Plo de Caxias do Sul, outros Plos tambm enfrentaram problemas judiciais durante este perodo, como por exemplo, os casos de Vacaria e Carazinho. A propsito, salienta-se que em meados de junho 2004, o Plo de Vacaria e o Plo de Caxias do Sul tiveram novamente fechadas as praas de pedgio situadas junto BR/116 em virtude de problemas judiciais, sendo estas reabertas somente a partir da segunda quinzena do ms de julho de 2004. Ao todo, as duas praas de pedgio do Plo de Vacaria situadas junto BR/ 116 permaneceram fechadas por 227 dias intercaladamente, nos perodos compreendidos entre 09 de dezembro de 2000 a 08 de junho de 2001 e entre 01 de junho de 2004 a 15 de julho de 2004, referente respectivamente aos anos 03 e 04 da concesso. Ainda no que se refere aos problemas judiciais destaca-se que o Plo Metropolitano mesmo no tendo praas fechadas durante esse perodo teve perda de arrecadao em uma de suas principais praas de pedgio. Isto porque, em decorrncia

47 de Ao Judicial promovida pelo Ministrio Pblico, os veculos emplacados no municpio de Viamo passaram a desfrutar de iseno total do pagamento de pedgio a partir de 09 de janeiro de 2004. Neste mesmo ms a concessionria teve liminar concedida que permitiu a retomada de cobrana na praa, sendo novamente suspensa pela Justia de Viamo em maio de 2004, permanecendo tal iseno durante todo o perodo restante da vigncia do Primeiro Termo Aditivo. Conforme informaes colhidas junto concessionria Metrovias, responsvel pela administrao do Plo Metropolitano, a empresa possuia desde 1998 um processo de bonificao dos veculos emplacados nas localidades prximas a praa de pedgio de Viamo. Cabe destacar que tal beneficio de livre iniciativa da concessionria, uma vez que o contrato no torna compulsria a concesso de descontos ou isenes para moradores de reas lindeiras, tampouco permite revises tarifrias decorrentes da conseqente perda de receita ocasionada. Para se ter uma idia da significncia do trfego isentado pela justia na praa de pedgio Viamo, estima-se que somente no ano de 2004 aproximadamente R$ 2 milhes deixaram de ser arrecadados pela concessionria. Com relao ao aumento do uso das rotas de fuga, destaca-se que durante o perodo compreendido entre os anos de 2001 e 2004 as concessionrias elaboraram estudos acerca do problema, encaminhando cpia dos mesmos AGERGS e ao Poder Concedente. Alm de identificar os principais pontos de fuga, os estudos elaborados pelas concessionrias projetaram, em certos casos, as perdas de receita oriundas da subutilizao dos trechos concedidos, uma vez que tais anlises seriam fundamentais no reequilbrio econmico-financeiro previsto pelo Primeiro Termo Aditivo para dezembro de 2004. Utilizando-se como base o ano de 2002, o Consrcio Univias projetou perdas de receita bruta para todos os 3 Plos Rodovirios sob sua administrao. Para os Plos de Caxias do Sul, Metropolitano e Lajeado foram projetadas perdas de receita bruta respectivamente de 29%, 11% e 8%. Por sua vez, a concessionria Brita Rodovias, responsvel pelo Plo de Gramado, acusou uma perda de receita bruta da ordem de 5% decorrente da fuga situada prximo Praa de Pedgio Trs Coroas. Cita-se ainda, o caso da concessionria Coviplan, responsvel pelo Plo de Carazinho, cuja fuga de veculos situada junto Praa de Pedgio de Soledade j havia sido estimada em outubro de 2000, atingindo-se uma quantidade diria de aproximadamente 350 veculos.

48 Ainda com relao s rotas de fuga, cabe destacar que o Plo de Lajeado foi o nico que se beneficiou de aes corretivas implementadas pelo Estado posteriormente assinatura dos aditivos. A praa de pedgio Cruzeiro do Sul, uma das duas praas afetadas por desvios, teve sua localizao modificada em julho de 2004 mediante anuncia do DAER. Antes do deslocamento da praa o total de veculos no pagantes que utilizam o trecho pedagiado era de aproximadamente 63% do total de pagantes. Com a modificao implantada houve uma significativa reduo na quantidade de veculos utilizadores da rota de fuga, sendo que a partir de 2005 esse percentual passou a ser inferior a 7% em relao ao fluxo total de pagantes. Nas demais praas afetadas por rotas de fuga no houve efetivas intervenes do Poder Concedente, sendo que, em determinados casos, as tentativas de se bloquearem os acessos irregulares foram judicialmente impedidas, como por exemplo, as aes corretivas experimentadas nas Praas de Soledade (Plo de Carazinho), Farroupilha e Vila Cristina, (Plo de Caxias do Sul). Tais situaes identificam a complexidade do problema, bem como as limitaes do prprio Governo em encontrar alternativas capazes de dirimirem a evaso de veculos decorrentes da utilizao de acessos irregulares. Outro fator que tambm corrobora com as diferenas entre os VDMs projetados e realizados demonstrados na Tabela 7.1 diz respeito no implantao de praas de pedgio contratualmente previstas, cujas aberturas dependiam da concluso de obras diretamente realizadas pelo Estado. De maneira mais especifica, a no abertura de praas inicialmente previstas afetou exclusivamente o Plo Metropolitano, uma vez que 02 das 07 praas contratadas no obedeceram o cronograma original de funcionamento. As Praas de Pedgio de Santo Antnio da Patrulha, situada na RS/474, e de Gravata, situada na RS/030, tinham o inicio de suas atividades respectivamente previstas para o ano 05 da concesso (2003), sendo que ambas ainda encontravam-se desativadas em dezembro de 2004. Destaca-se que o inicio de suas atividades estaria condicionada ao trmino das obras de implantao e pavimentao da rodovia RS/474, correspondente ao trecho compreendido entre o entrocamento da RS/239 e o entroncamento da RS/030. Segundo o mapa rodovirio elaborado pelo prprio DAER, a referida rodovia j estaria pavimentada desde 2001, contudo, no tendo sido integrada ao Plo Rodovirio Metropolitano durante o perodo de vigncia do Primeiro Termo Aditivo. Ressalta-se ainda que, baseado nos contratos originais, a incluso destes trechos redundaria em

49 revises contratuais, uma vez que os custos de manuteno dos mesmos, bem como suas receitas tarifrias, alterariam a equao financeira das concesses. Por ltimo, cabe tambm destacar que as demais praas adicionais previstas para os Plos Metropolitano, Lajeado e Caxias do Sul, conforme demonstrado na Tabela 4.3, no tiveram seus respectivos trechos concludos pelo Estado durante a vigncia dos aditivos, portanto, no sendo caracterizados como fatores de desequilbrio. Destaca-se aqui que tais praas foram denominadas no PBE como Praas de Bloqueio justamente por consistirem em meios de se evitar a evaso do pagamento do pedgio face aos novos acessos a serem implantados pelo Poder Pblico. Assim, na medida em que as referidas obras no foram concludas pelo Estado o risco da evaso tambm no se materializou, no exigindo a construo das praas de bloqueio e tampouco implicando desequilbrios contratuais. Tendo em vista a reviso contratual estipulada pelo Primeiro Termo Aditivo para dezembro de 2004, a AGERGS d inicio aos seus estudos de reequilbrio econmicofinanceiro. Em julho de 2004, a Agncia constitui um Grupo de Trabalho multidisciplinar, abrangendo tcnicos integrantes das trs Diretorias Executivas da instituio, respectivamente as Diretorias de Qualidade, Tarifas e Estudos Econmicos e Jurdica. Inicialmente, o objetivo do Grupo de Trabalho era finalizar o Termo de Referncia a ser utilizado na contratao de empresa de consultoria para a prestao de servios tcnicos especializados de apoio AGERGS. Os servios a serem desempenhados pela consultoria vencedora do certame licitatrio concentravam-se no exame do equilbrio-econmico financeiro dos contratos, na fiscalizao do cumprimento dos ndices de qualidade exigidos das rodovias e, ainda, na anlise das propostas de reequilbrio a serem apresentadas tanto pelas concessionrias como pelo Poder Concedente, sendo tais atividades gerenciadas pela equipe tcnica da AGERGS. Alm disso, importante destacar que os resultados obtidos a partir do trabalho contratado seriam analisados exclusivamente pelos tcnicos da Agncia, os quais a partir de tais estudos teriam a responsabilidade de apontarem alternativas visando o reequilbrio econmico-financeiro dos contratos. Importante destacar neste ponto as dificuldades inicialmente encontradas pela Agncia no que diz respeito contratao dos referidos servios especializados de apoio, uma vez que a Procuradoria Geral do Estado (PGE) entendia como juridicamente invivel a contratao de terceiros para a realizao destas atividades por consider-las

50 numa primeira anlise como atividades-fim, entendidas como aquelas atividades diretamente vinculadas regulao. Todavia, esse tipo de contratao fundamental para o funcionamento da Agncia, uma vez que seu enxuto quadro tcnico foi originalmente dimensionado para a realizao de atividades gerenciais, estando intrinsecamente vinculada necessidade estratgica de terceirizaes, evitando-se assim custos fixos permanentes desnecessrios. Ainda em julho de 2004 a AGERGS disponibiliza s empresas interessadas o edital de licitao, cujo critrio de concorrncia estabelecido foi o de tcnica e preo. No dia 08 de setembro do mesmo ano, a Agncia procede a abertura das respectivas propostas comerciais, cujas anlises e julgamento estenderam-se por um perodo de aproximadamente 30 dias. Finalmente, em 18 de outubro de 2004, a AGERGS assina contrato com a empresa Bourscheid S.A. Engenharia e Meio Ambiente, vencedora do certame licitatrio. Originalmente, o contrato definia a realizao do trabalho em duas etapas distintas, correspondentes s fases de elaborao do diagnstico do PECR e do posterior apoio AGERGS no exame das propostas de reequilbrio a serem encaminhados pelos signatrios. Ambas as etapas tiveram suas finalizaes previstas em um perodo de 80 dias, perfazendo uma vigncia total do contrato de 160 dias. Observase ento que, mesmo na hiptese do contrato ser cumprido sem atrasos, a finalizao dos trabalhos da AGERGS no ocorreria at a data limite de reequilbrio sinalizada pelo Primeiro Termo Aditivo. A burocracia procedimental intrnseca a uma licitao tcnica e preo e, principalmente, os problemas jurdicos anteriormente relatados para a contratao de servios de apoio corroboraram com a perda do prazo original para finalizao dos trabalhos. Contudo, em virtude da no concluso dos estudos revisionais por parte do Poder Concedente no perodo originalmente previsto, o Governo do Estado do Rio Grande do Sul publicou em 29 de dezembro de 2004 a Lei Estadual n. 12.204, a qual postergou a validade dos aditivos para 30 de junho de 2005. Importante destacar que as concessionrias disponibilizaram seus estudos de reequilbrio dentro do prazo original, porm, em data que inviabilizaria uma correta anlise da Agncia Reguladora para fins de reequilbrio contratual, sendo os mesmos foram remetidos coletivamente AGERGS somente em dezembro de 2004. Por outro lado, a prorrogao dos aditivos introduzida pela referida Lei acabou por possibilitar AGERGS a finalizao do seu estudo

51 revisional em conformidade com o prazo legalmente previsto. No obstante, em virtude da dificuldade inicial encontrada pela empresa contratada em coletar determinadas informaes junto s concessionrias, o contrato para prestao de servios de apoio firmado com a agncia foi aditado em dezembro de 2004, prorrogando-se o prazo para a concluso do diagnstico em mais 45 dias. Frisa-se que durante esse perodo no foram apresentados AGERGS estudos elaborados pelo Poder Concedente.

8 A EVOLUO DO PECR E A ASSINATURA DO TERMO DE RERRATIFICAO (2005-2009)

A partir de janeiro de 2005 os reajustes tarifrios do PECR voltaram a basear-se exclusivamente na variao da cesta de ndices definida nos contratos originais, uma vez que as modificaes da tarifa bsica previstas no Primeiro Termo Aditivo encerraram-se no reajuste concedido em 2004. Assim, as tarifas vigentes no ano de foram reajustadas em mdia 9,3%, ou seja, menos de 20 pontos percentuais na comparao com o reajuste concedido no ano anterior. Assim como as tarifas, o acompanhamento dos investimentos realizados tambm foi impactado pela prorrogao do Primeiro Termo Aditivo, tanto no que se refere aos dispndios em melhorias como na manuteno e conservao dos trechos concedidos. Com relao aos investimentos em conservao e manuteno, as fiscalizaes da AGERGS continuaram tendo como balizador de qualidade os novos indicadores introduzidos pelos aditivos, bem como os critrios de interpretao conjunta das avaliaes objetiva, subjetiva e do ndice de imagem trazidos pelos mesmos. Em linhas gerais, subtende-se que, uma vez sendo atendidas as exigncias de qualidade estabelecidas pelos Projetos de Explorao Rodoviria, os investimentos em manuteno e conservao foram eficientemente realizados pelas concessionrias. No entanto, frisa-se que o real atingimento da eficincia tambm requer um volume de investimentos que no extrapole os limites financeiros projetados nos fluxos de caixa contratados. Assim sendo, investimentos em manuteno e conservao superiores aos projetados devem ser entendidos como exclusivo risco da concessionria, mesmo que a qualidade atingida esteja compatvel com aquela definida em contrato.

52 Por outro lado, as melhorias previstas foram definidas pelos Projetos de Explorao Rodoviria somente at o trmino da vigncia dos aditivos. Isto significa que a partir de janeiro de 2005 no existia mais um cronograma previamente definido de quais novas obras deveriam ser realizadas pelas concessionrias, uma vez que somente os Projetos Bsicos de Explorao, anexos aos contratos originais, continham previses de melhorias para o perodo compreendido entre os anos 07 e 15 das concesses, ou seja, respectivamente entre os anos de 2005 e 2013. Paralelamente s dificuldades regulatrias trazidas pela prorrogao do Primeiro Termo Aditivo, a AGERGS d continuidade ao seu estudo revisional ao longo de 2005. A finalizao da primeira parte do estudo permitiu agncia diagnosticar os principais problemas enfrentados em cada um dos 07 contratos de concesso rodoviria vigentes, sendo identificados e, posteriormente mensurados, os fatores que provocaram os respectivos desequilbrios econmico-financeiros. Observa-se que a primeira parte do trabalho gerenciado pela agncia contemplou a anlise de uma grande variedade de fatores econmicos, contbeis, fsicos e financeiros relativos a cada Plo de concesso, tais como:

(i)

As avaliaes subjetivas dos sistemas de pavimento, sinalizao, drenagem, intersees, retornos, acessos, proteo e segurana;

(ii)

As avaliaes objetivas referentes s deflexes, irregularidades da superfcie, retrofletividades vertical e horizontal;

(iii) (iv) (v)

O levantamento de todas as melhorias realizadas; A comparao entre os custos propostos e realizados; A mensurao das perdas de receita decorrentes das rotas de fuga, das praas no abertas, das paralisaes judiciais, dos benefcios tarifrios e da no cobrana dos eixos suspensos;

(vi)

levantamento

dos

investimentos,

receitas,

despesas

financiamentos realizados; (vii) (viii)

4

As modificaes tributrias ocorridas ao longo do perodo; As implicaes trazidas pela sobrecarga dos veculos comerciais4

Decorrente da nova tolerncia para excesso de peso introduzida pelo Cdigo Brasileiro de Trnsito, Lei n. 9.503, aprovada em 23 de setembro de 1997 cuja entrada em vigor ocorreu em 22 janeiro de 1998.

53 Comparando-se o diagnstico realizado pela AGERGS com os estudos que subsidiaram a elaborao do Primeiro Termo Aditivo percebe-se que uma das principais diferenas foi o tratamento dado s receitas no efetivadas, entendidas como a diferena entre as receitas projetadas nas Propostas Comerciais e aquelas efetivamente realizadas ao longo do perodo analisado. Na metodologia empregada no Primeiro Termo Aditivo toda a receita no realizada acabou sendo excluda do risco da concessionria, uma vez que o plus tarifrio, escalonado para os anos seguintes das concesses, buscou especificamente recompor essa diferena, no levando em considerao eventuais superestimativas de receita, normalmente utilizadas nos contratos de concesso rodoviria, conforme anteriormente mencionado. Em outras palavras, isto significa que toda a receita no realizada foi atribuda aos fatores supervenientes ocorridos entre o perodo de 1998 e 2000, tais como as rotas de fuga, os no reajustamentos tarifrios e as intervenes judiciais. Todavia, a anlise realizada pela Agncia Reguladora ao longo de 2005 procurou mensurar e classificar as perdas de receitas ocorridas durante a vigncia dos aditivos, tornando possvel distinguir qual a receita potencial de cada Plo. Dessa forma, as superestimativas de trfego e, por conseguinte, das receitas projetadas pelas concessionrias em suas respectivas propostas comerciais manter-se-iam como risco do negcio, no dando direito a estas de requererem reequilbrio econmico financeiro. A Tabela 8.1 compila as mensuraes realizadas pela AGERGS no perodo compreendido entre janeiro de 2001 e setembro de 2004, bem como identifica as diferenas percentuais entre os totais de receita possveis de serem aferidos e os totais previstos nos Projetos de Explorao Rodoviria. Observa-se que em todos os 07 Plos Rodovirios as projees de receita estimadas pelas concessionrias estiveram acima dos volumes potenciais, evidenciando-se que os fatores supervenientes mensurados no representaram a totalidade da receita no efetivada. Em determinados casos, como nos Plos Rodovirios de Carazinho, Metropolitano e Santa Cruz do Sul, a diferena entre a receita projetada e a potencial foi bastante significativa, chegando a superar os 40 pontos percentuais, respectivamente 54,64%, 43,79% e 45,06%.

54 Tabela 8.1 Mensurao das Perdas de Receita Por Plo Rodovirio jan/2001 a set/2004 Estudo Revisional AGERGS 2004/05
Valores em R$ (Fev/1996)* Santa Metropolitano Cruz do Vacaria Sul 69.866.362 5.548.106 3.401.189 518.391 0 2.730.425 7.419.857 19.617.968 7.938.248 37.287.256 25.169.425 2.344.538 0 0 2.526.348 1.450.233 0 6.321.119 2.526.348 721.620 32.582 3.962.170 1.290.637 923.294 0 6.930.303 5.252.807

Descrio Receita Efetiva A Benefcios Oficiais B Benefcios Concessionria C Paralisaes Judiciais D Rotas de Fuga E Eixos Suspensos F Praas No Abertas Perda Total no Plo (A+B+C+D+E) Perda No Prevista (C+D+F)

Carazinho

Caxias do Sul

Gramado

Lajeado

45.347.479 39.549.802 17.462.178 83.272.560 1.359.024 332.387 0 1.241.416 2.022.330 0 4.955.157 1.241.416 3.527.521 2.329.734 25.815.680 1.232.488 425.373 28.180 4.548.194 1.825.193 0 3.337.438 3.458.358 0 13.169.183 3.337.438

13.906.595 1.720.257 1.609.822 0 0 0

47.189.352 3.406.298 39.722.275 1.748.437

Receita Total 46.588.895 79.272.077 19.210.615 86.609.998 77.804.610 39.813.604 30.422.232 Possvel (Potencial) Receita Prevista 72.043.808 95.372.547 21.740.940 103.240.125 111.877.953 57.752.590 40.115.523 PER Superestimativa de 54,64 20,31 13,17 19,20 43,79 45,06 31,86 Receita % Fonte: Anlise de Reequilbrio Econmico-Financeiro AGERGS Relatrios Finais nov/2005 * Valores convertidos em conformidade com o ndice de reajuste contratual

Com relao s perdas de receita no previstas verifica-se que as perdas decorrentes da concesso de benefcios tarifrios e da no cobrana de eixos suspensos no integraram tal montante. Isto por que, tanto os benefcios tarifrios oficiais, referentes aqueles contratualmente prescritos, como os benefcios livremente concedidos pelas concessionrias, no se constituem em fatores motivadores de reequilbrio econmico-financeiro. A nica exceo considerada no perodo compreendido na Tabela 8.1 diz respeito ao Plo Metropolitano, o qual, conforme descrito na seo anterior, teve uma de suas praas afetadas por benefcios tarifrios judicialmente concedidos. Assim sendo, essas perdas tambm foram consideradas no total da receita potencial do Plo Metropolitano, estando especificadas na linha referente s perdas judiciais. Alm disso, frisa-se que o Primeiro Termo Aditivo ao

55 redefinir as receitas tarifrias para cada uma das praas de pedgio do PECR tambm levou em considerao os efeitos das isenes concedidas pela Assemblia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul. Essa correo feita pelos aditivos referiu-se de maneira mais especifica a Lei Estadual n. 11.460, mais conhecida como Lei Appio, que isentou do pagamento do pedgio os veculos emplacados nos municpios onde esto localizadas as respectivas praas de pedgio. Tal iseno durou por apenas 87 dias, relativo ao perodo compreendido entre os dias 17 de abril de 2000 e 13 de julho do mesmo ano, sendo revogada pela Lei Estadual n. 11.514. Da mesma forma, a iseno dos eixos suspensos tambm foi contemplada pelas novas projees de receita trazidas pelos aditivos. Conforme anteriormente explicado nesse relatrio, as receitas projetadas foram reduzidas em 3% visando-se compensar as perdas decorrentes da no cobrana dos eixos suspensos. Portanto, para efeito de anlises econmico-financeiras com vistas ao reequilbrio dos contratos, as receitas a serem consideradas em cada respectivo fluxo de caixa deveriam ento corresponder s receitas previstas no PER descontadas as perdas no previstas. Assim, toda a perda de receita que no fosse oriunda de fatores supervenientes, ou seja, no previstos contratualmente, continuaria consistindo em risco da concessionria, no ensejando a esta direito recomposio tarifria, diferentemente do tipo de anlise realizado no Primeiro Termo Aditivo. Importante tambm destacar que mesmo tendo considerado as paralisaes judiciais como perdas de receita passveis de reequilbrio econmico-financeiro, o relatrio final da AGERGS, concludo em 2005, sugeriu a avaliao da Procuradoria-Geral do Estado (PGE) a esse respeito. Pelo lado dos investimentos, as anlises da AGERGS procuraram identificar quais melhorias foram realizadas ao longo da vigncia dos aditivos, comparando-as com as previstas nos Projetos de Explorao da Rodovia, tanto sob o ponto de vista fsico como financeiro. A Tabela 8.2 demonstra as comparaes fsicas elaboradas pela Agncia, identificando tambm o volume de melhorias realizadas inicialmente no previstas nos cronogramas de obras anexos aos aditivos. A partir desta Tabela pode-se observar que em todos os 07 Plos existiram melhorias previstas que no foram realizadas ao longo da vigncia dos aditivos. Por outro lado, observa-se tambm que, com exceo do Plo de Santa Cruz do Sul, todos os demais Plos sofreram investimentos no previstos nos Projetos de Explorao da Rodovia, em especial, os

56 Plos Metropolitano e Lajeado, cujos investimentos realizados respectivamente em ampliao da capacidade e proteo e segurana foram significativamente superiores. Complementarmente, a Tabela 8.3 traz a comparao financeira entre os investimentos totais realizados e previstos entre os anos de 2001 e 2004, segmentando os mesmos entre os dispndios com melhorias e manuteno e conservao.

Tabela 8.2 Comparao Fsica entre as Melhorias Previstas e Realizadas por Plo Rodovirio: jan/2001 a set/2004 Estudo Revisional AGERGS 2004/05

Plo Carazinho

Melhoria Ampliao da Capacidade Proteo e Segurana Interseces Ampliao da Capacidade* Proteo e Segurana Interseces Ampliao da Capacidade

Unidade m m unid m m unid unid m m unid m unid m m unid m m unid m m unid m m unid

Caxias

Gramado Proteo e Segurana Interseces Ampliao da Capacidade* Proteo e Segurana Interseces Ampliao da Capacidade Proteo e Segurana Interseces Ampliao da Capacidade Proteo e Segurana Interseces Ampliao da Capacidade Proteo e Segurana Interseces

Lajeado

Metropolitano Santa Cruz do Sul Vacaria

Previsto (A) 28.640,00 5.982,00 7 13.770 8.300,00 11 3 67.300,00 36.800,00 185 7.120,00 372 54.350 300,00 47 0,00 0,00 23 7.080,00 740,00 4 1.550,00 3.525,00 1

Realizado (B) 22.140,00 5.956,00 6 2.510 29.338,96 3 0 12.500,00 93.712,00 74 3.053,00 15 8.02. 7.162,00 3 4.200,00 1.576,00 4 5.280,00 740,00 3 450,00 3.113,00 5.676

Diferena Realizado (A-B) No Previsto 6.500,00 9.110,00 26,00 1.558,00 1 0 11.260 0,00 (21.038,96) 21.038,96 8 0 3 0 54.800,00 0,00 (56.912,00) 63.012,00 111 15 4.067,00 217,00 357 3 46.330 0,00 (6.862,00) 6.862,00 44 0 (4.200,00) 4.200,00 (1.576,00) 1.576,00 19 0 1.800,00 0,00 0,00 0,00 1 0 1.100,00 0,00 412,00 758,00 (5.676) 5.676

Fonte: Projetos de Explorao da Rodovia Primeiro Termo Aditivo; Anlise de Reequilbrio Econmico Financeiro AGERGS Relatrios Finais nov/05 * Valores previstos para toda a concesso

No que se refere especificamente aos investimentos em melhorias a Tabela 8.3 indica que somente o Plo de Gramado ultrapassou os limites financeiros estabelecidas nos Projetos de Explorao Rodoviria. Por outro lado, todas as outras concesses

57 ficaram abaixo dos volumes financeiros previamente contratados para obras em melhorias, em especial os Plos de Vacaria, Lajeado, Metropolitano e Caxias, cujos investimentos nessa rubrica no ultrapassaram 10% do montante previsto. Em termos de desequilbrio econmico-financeiro a no realizao dos investimentos previstos em melhorias acabam por compensar as perdas de receitas incorridas pelas concessionrias. Em linhas gerais, as melhorias no realizadas podem ser entendidas como descumprimentos unilaterais de contrato por parte das empresas, devendo tais investimentos serem remanejados para os anos seguintes das concesses. Tabela 8.3 Comparao Financeira entre os Investimentos Totais Previstos e Realizados por Plo Rodovirio: jan/2001 a set/2004
Valores em R$ 1.000 (Fev/1996) Plo Rodovirio Carazinho Caxias Gramado Lajeado Metropolitano Santa Cruz do Sul Vacaria Previsto (A) Manuteno e Melhorias Conservao 680,14 20.787,63 1.490,36 38.760,04 798,23 4.803,10 13.234,58 17.797,32 3.361,85 47.579,07 3.288,53 16.407,57 337,58 9.208,31 Investimentos Totais Realizado (B) Manuteno e Melhorias Conservao 459,05 23.767,85 145,87 18.368,60 916,63 2.245,38 233,76 47.489,39 164,08 30.984,66 2.246,89 19.631,09 0,00 9.210,04 Relao % (B/A) Manuteno e Melhorias Conservao 67,49 114,34 9,79 47,39 114,83 46,75 1,77 266,83 4,88 65,12 68,33 119,65 0,00 100,02

Fonte: Projetos de Explorao da Rodovia Primeiro Termo Aditivo; Anlise de Reequilbrio Econmico Financeiro AGERGS Relatrios Finais nov/2005 Por outro lado, observa-se a partir da mesma Tabela que os dispndios com manuteno e conservao foram iguais ou superiores aos valores previstos em 04 dos 07 Plos Rodovirios, em especial, no que se refere ao Plo de Lajeado, cujos valores efetivados foram 166% superiores aos contratados, ou seja, uma diferena de aproximadamente R$ 30 milhes. Nestes casos, a Agncia entendeu em suas anlises que investimentos em manuteno e conservao superiores aos previstos seriam risco da concessionria, uma vez que as intervenes realizadas no haveriam sido eficientemente capazes de atingir a qualidade contratada dentro dos limites financeiros projetados pelas prprias empresas. Da mesma forma, investimentos nessa rubrica inferiores aos previstos, cujas medies de qualidade no indicassem desconformidade com os padres contratados, seriam entendidos como ganhos de eficincia das empresas, ou seja, no implicariam redues nos investimentos totais considerados para

58 determinao das respectivas taxas de retorno. Esse mesmo critrio foi tambm aplicado nas anlises das despesas operacionais, sendo considerados como limites mximos de dispndios os valores projetados nas propostas comerciais. Em suma, depreende-se que as anlises da AGERGS acerca dos investimentos e despesas efetivados pelas concessionrias estiveram condicionadas aos nveis de qualidade aferidos pelas mesmas ao longo do programa. Assim sendo, o trabalho promovido pelo rgo regulador analisou a qualidade dos trechos rodovirios englobados pelo PECR. As anlises objetivas, referentes s verificaes das irregularidades da superfcie do pavimento, das flechas em trilhas de rodas, da retrorrefletividade da sinalizao horizontal, dos degraus na pista e dos acostamentos e, ainda, das deflexes caractersticas, foram realizadas atravs de levantamento amostral, objetivando validar as anlises periodicamente realizadas pelas prprias concessionrias. A metodologia adotada na referida anlise envolveu 5% da extenso total de cada trecho rodovirio concedido, aceitando-se, em um intervalo de confiana de 95%, a hiptese da igualdade entre os dados levantados e os apresentados pelas concessionrias, sendo possvel utiliz-los em sua totalidade nas anlises realizadas pela agncia reguladora. De uma maneira geral, os resultados encontrados convergiram para aceitao da hiptese da igualdade entre os dados levantados e os apresentados pelas concessionrias, aceitando-se a interpretao dessas ltimas em sua totalidade. Por outro lado, as avaliaes subjetivas foram realizadas integralmente em toda extenso rodoviria abrangida pelo PECR, atendendo-se todos os critrios de execuo definidos nos Projetos Bsicos de Explorao e nos Projetos de Explorao Rodoviria. Por ltimo, frisa-se que as avaliaes relativas ao ndice de imagem reproduziram as pesquisas j realizadas pelo Poder Concedente ao longo da vigncia dos aditivos, as quais mostraram o atendimento dos ndices de aprovao dos servios contratados. De posse dos resultados apurados, a anlise da Agncia acerca da evoluo da qualidade do PECR elegeu como parmetros representativos as Notas de Desempenho do Sistema Pista (parmetro subjetivo), o Quociente de Irregularidade (parmetro objetivo) e a evoluo dos ndices de imagem aferidos. Em linhas gerais, o trabalho realizado verificou um comportamento homogneo nas concesses englobadas pelo PECR, as quais demonstraram uma evoluo da qualidade ao longo do perodo

59 analisado, porm no atingindo em sua totalidade os indicadores contratualmente definidos. Importante salientar que os indicadores utilizados nessa anlise referem-se queles estabelecidos nos Projetos de Explorao Rodoviria (PER), ou seja, inferiores aos previstos nos contratos originais, conforme j explicado nesse relatrio. Ainda com relao s anlises procedidas pela Agncia em termos de dispndios realizados, torna-se importante destacar que, em virtude dos investimentos projetados serem entendidos como risco das concessionrias, a AGERGS acabou por no realizar o levantamento dos preos de mercado dos insumos utilizados no PECR. Por outro lado, os estudos realizados pela Agncia indicaram que os preos praticados pelas concessionrias no conjunto de obras que representavam 70% das despesas de conservao e manuteno de cada uma delas encontraram-se, em mdia, 7% inferiores aos preos originalmente projetados em suas respectivas Propostas Comerciais. Na medida em que os preos estipulados pelo DAER ainda no comeo da fase licitatria foram aceitos pelos concorrentes como parmetros de mercado e, por conseguinte, tendo balizado a construo de seus respectivos fluxos de caixa, entende-se que as concessionrias obtiveram ganhos de eficincia na aquisio de insumos ao longo do perodo analisado. Conforme anteriormente detalhado, a maioria das empresas vencedoras do certame licitatrio j pertencia ao setor de obras virias, indicando-se uma tendncia obteno de custos mais acessveis do que os praticados pelo mercado. Com o trmino da fase de diagnstico tornou-se possvel a projeo de diversos cenrios relativos evoluo das taxas internas de retorno das concesses. Dentre as projees formuladas pela Agncia duas diferentes possibilidades podem ser destacadas: (i) a manuteno das condies atuais de receita e investimento e (ii) a adoo de aes corretivas visando a minimizar os desequilbrios verificados. Inicialmente, a primeira possibilidade assumida pela AGERGS diz respeito continuidade dos problemas de evaso de receitas ocorridos ao longo do PECR. Alm disso, esse cenrio projeta para os anos seguintes das concesses a mesma tendncia de investimentos verificada entre os anos de 2001 e 2004, ou seja, mantendo-se os subinvestimentos realizados na grande maioria dos Plos e o conseqente no atingimento dos indicadores de qualidade contratados. Frisa-se que este cenrio traado pelo regulador mantm como parmetros de qualidade os novos indicadores introduzidos pelo Primeiro Termo Aditivo, bem como mantm a supresso dos

60 investimentos com vistas sobrevida estrutural do pavimento aps o trmino das concesses. Em contrapartida, a segunda hiptese procurou conciliar medidas que impedissem a evaso de receitas com a retomada dos investimentos nos nveis inicialmente contratados. No que se refere recuperao de receitas essa alternativa considerou, dentre outras medidas: a realocao de determinadas praas de pedgio; o fechamento de rotas de fuga (juntamente com medidas mitigadoras do impacto para veculos que utilizassem com freqncia a rodovia); a cobrana de eixos suspensos; a readequao da estrutura tarifria com a respectiva reduo do subsdio cruzado entre veculos de passeio e comerciais; e a abertura de praas contratualmente previstas, adaptando-se cada uma dessas aes em conformidade com o respectivo Plo analisado. Com relao aos investimentos, este cenrio levou em considerao a retomada dos indicadores de qualidade previstos nos contratos originais, a realocao para os anos subseqentes das melhorias previstas e no executadas ao longo da vigncia dos aditivos e, ainda, a sobrevida estrutural do pavimento ao trmino das concesses. Alm disso, essa alternativa tambm considerou a manuteno dos trechos urbanos no escopo de conservao e manuteno do programa, bem como os acrscimos de investimento decorrentes das modificaes no limite para excesso de carga introduzidas pelo novo Cdigo Brasileiro de Trnsito (CBT). A Tabela 8.4 estabelece a comparao entre as taxas internas de retorno contratadas e as calculadas a partir dos cenrios anteriormente descritos. Observa-se que em ambas as hipteses as taxas internas de retorno possveis de serem atingidas esto bem aqum das contratadas, sendo que ambos os cenrios foram calculados com o mesmo prazo de concesso vigente. Assim, a manuteno dos 15 anos como perodo de durao dos contratos implicaria obrigatoriamente a renegociao das taxas internas de retorno, uma vez que a preservao dos percentuais iniciais foraria os signatrios a procederem a um novo reequilbrio contratual ao trmino do programa. Cabe destacarse que as taxas internas de retorno calculadas nos cenrios 1 e 2 foram obtidas a partir das receitas totais inicialmente projetadas pelas concessionrias, descontando-se exclusivamente as perdas no previstas conforme demonstrado na Tabela 8.1. Em outras palavras, isso significa que as taxas projetadas no excluem o risco de trfego das concessionrias, bem como no representam as taxas internas reais de retorno a serem

61 aferidas pelos empreendedores. A aferio das taxas reais de retorno s se torna possvel mediante a considerao das receitas efetivas em cada respectivo fluxo de caixa, todavia, a utilizao dessas receitas excluiria o risco das concessionrias, repassando-se as superestimativas de trfego diretamente para as tarifas.

Tabela 8.4 Comparao entre as Taxas Internas de Retorno Contratadas e os Cenrios Projetados pela AGERGS

Taxas Interna de Retorno Primeiro Plo Rodovirio Termo Cenrio 1* Cenrio 2** Aditivo Carazinho 28,12 4,43 16,32 Caxias 27,69 -1,64 18,04 Gramado 24,34 14,74 17,32 Lajeado 23,63 -5,47 11,87 Metropolitano 26,10 10,51 19,32 Santa Cruz do Sul 23,62 3,88 14,71 Vacaria 27,16 11,77 17,72 Fonte: Propostas Comerciais Contratos Originais PECR; Estudos de Reequilbrio Econmico Financeiro AGERGS Relatrios Finais nov/05 * Cenrio sem adoo de aes corretivas ** Cenrio com adoo de aes corretivas e ajuste nos investimentos O desenvolvimento inicial da segunda fase dos trabalhos da AGERGS caracterizado pela exclusiva anlise das propostas de reequilbrio enviadas pelas concessionrias, uma vez que ainda no haviam sido recebidos os estudos revisionais promovidos pelo DAER. Sob o conseqente risco de no serem completadas as anlises de tais propostas dentro do prazo originalmente contratado, a Agncia resolve, em 22 de maio de 2005, aditar novamente o contrato firmado com a Consultoria, postergando a sua vigncia at o dia 30 de junho deste mesmo ano, data limite para validade do Primeiro Termo Aditivo conforme estabelecido pela Lei Estadual n. 12.204. Todavia, em 08 de julho de 2005 o Governo do Estado do Rio Grande Sul publica nova Lei Estadual postergando pela segunda vez a vigncia do Primeiro Termo Aditivo. A Lei Estadual n. 12.304 estendeu a vigncia dos aditivos at 30 de setembro de 2005, retroagindo seus efeitos a 30 de junho do mesmo ano, uma vez que a edio da referida Lei ocorreu posteriormente data limite imposta pela Lei anterior. Dessa forma, a Agncia prossegue o aperfeioamento de seu trabalho revisional utilizando os 3 meses

62 adicionais concedidos pela Lei Estadual n. 12.304. Importante ressaltar que, j se prevendo uma nova postergao de prazo em maio de 2005, a AGERGS suspende neste mesmo ms os efeitos do aditamento contratual celebrado com a Consultoria, reativando-se a contagem do prazo somente aps a publicao da Lei Estadual n. 12.304, tornando-se assim, legalmente apta a continuar trabalhando em parceria com a empresa contratada durante a vigncia da referida Lei. Mesmo com a nova prorrogao de prazo legalmente instituda o DAER no disponibiliza em tempo hbil suas propostas de reequilbrio econmico-financeiro, bem como as novas obras de melhorias que deveriam ser realizadas, impossibilitando-se assim as respectivas anlises da AGERGS, bem como o inicio de suas atividades de mediao. Diferentemente das experincias anteriores, o Governo do Estado no promove nova prorrogao de prazo dos aditivos, subtendendo-se uma situao de mora entre Estado e concessionrias a partir de outubro de 2005, uma vez que a data legalmente prevista para o reequilbrio dos contratos no havia sido atendida. Destacase aqui, que em agosto de 2005 o Governo do Estado encaminhou para a Assemblia Legislativa o Projeto de Lei n.194/2005, o qual propunha reajustamentos tarifrios adicionais, fracionados em 4 parcelas, a ttulo de recomposio do equilbrio econmico-financeiro dos contratos, tendo por base os estudos revisionais realizados pela AGERGS. O referido Projeto, alm de no espelhar com exatido o proposto pela Agncia, foi rejeitado pela Assemblia Legislativa em 28 de setembro de 2005 por 49 votos a 1. Sob o ponto de vista jurdico a situao tornou-se ainda mais complicada, pois com a no prorrogao dos aditivos e o impasse nas revises contratuais tanto a Agncia Reguladora como o Poder Concedente tiveram suas atividades fiscalizadoras caracterizadas por incertezas. Conforme anteriormente abordado, os indicadores de qualidade e os investimentos em melhorias, especialmente no que se refere sobrevida dos pavimentos, foram significativamente alterados pelos aditivos. Assim, a falta de clareza acerca de quais parmetros contratuais deveriam nortear as funes fiscalizadoras seria mantida enquanto as revises no fossem celebradas, ou ainda, enquanto a validade do Primeiro Termo Aditivo no fosse novamente prorrogada. Diante dessa circunstncia e ciente dos desequilbrios contratuais apurados no diagnstico, o Conselho Superior da AGERGS publica em 1 de dezembro de 2005 a

63 Resoluo n. 310, a qual, dentre outras deliberaes, (i) autoriza as concessionrias a iniciarem a cobrana dos eixos suspensos; (ii) solicita a abertura das praas de pedgio pendentes de implantao no Plo Metropolitano e, ainda, (iii) notifica o Governo da mora no prazo estabelecido pela Lei Estadual n. 12.304. A cobrana dos eixos suspensos, cujo objetivo foi minimizar as perdas de receita no previstas, tornou-se realidade j a partir de 1 de janeiro de 2006. Por outro lado, as praas de pedgio de Gravata e Santo Antonio da Patrulha, pendentes de implantao no Plo Rodovirio Metropolitano, no tiveram suas aberturas autorizadas pelo Governo, mantendo-se inativas durante todo o restante da gesto 2003/2006. Somente em janeiro de 2006, o Governo do Estado manifesta-se formalmente sobre a situao de mora do PECR, assinando junto com as concessionrias no dia 10 do referido ms os Termos de Rerratificao s condies previstas nos aditivos, postergando-se novamente a validade destes ltimos at 31 de dezembro de 2006, bem como retroagindo seus efeitos at 1 de janeiro de 2005. Assim sendo, os referidos acordos retificaram o perodo de vigncia do Primeiro Termo Aditivo, ratificando-se simultaneamente todas as demais clusulas originalmente pactuadas em novembro de 2000. Em linhas gerais, o novo acordo celebrado entre Governo e concessionrias acabou por transferir para a prxima gesto a tarefa de reequilibrarem-se os contratos, uma vez que o trmino da vigncia dos Termos de Rerratificao coincide com a sucesso governamental prevista para 1 de janeiro de 2007. Alm disso, os acordos firmados em janeiro de 2006 tambm implicaram a excluso do programa de uma das praas de pedgio ainda pendentes de implantao no Plo Caxias do Sul, mais especificamente, a praa de pedgio de Apanhador (Praa de Bloqueio), cuja rodovia correspondente no havia sido finalizada pelo Estado at a referida data. A prorrogao do Primeiro Termo Aditivo por um longo perodo de tempo e a conseqente no finalizao dos estudos de reequilbrio por parte do Poder Concedente acabaram por secundarizar o trabalho revisional promovido pela AGERGS. Os estudos da Agncia Reguladora, elaborados em conformidade com a vigncia original do Primeiro Termo Aditivo, teve como base as informaes coletadas pela Consultoria entre os meses de dezembro de 2000 a setembro de 2004, projetando-se os valores de investimento, receita e despesa para os anos seguintes das concesses. Frisa-se que o ms de setembro de 2004 foi adotado como data limite para apurao dos dados

64 realizados na medida em que neste perodo as concessionrias tiveram suas demonstraes contbeis validadas por auditorias externas, reforando-se assim, a confiabilidade e a fidedignidade das informaes utilizadas nas anlises propostas. A possibilidade de utilizao dos estudos da AGERGS no reequilbrio projetado para janeiro de 2007 implicaria uma significativa atualizao dos mesmos, tornando-se necessria, dentre outras adaptaes, a substituio dos valores projetados at o final de 2006 pelos dados efetivamente realizados neste perodo. Contudo, ressalta-se que tais atualizaes, em especial no que se refere s pesquisas de campo, praticamente convergeriam para a realizao de um novo trabalho revisional, cujo custo total da verso finalizada em meados de 2005 aproximou-se de R$ 1 milho, sendo este montante custeado integralmente com recursos prprios da Agncia (TAFIC). O restante do ano de 2006 no apresenta nenhum fato de maior relevncia com relao ao PECR, mantendo-se constante os problemas de evaso de receita descritos nos anos anteriores. Alm disso, os problemas referentes qualidade dos trechos concedidos, j diagnosticados no trabalho revisional 2004/05, foram novamente confirmados pela Agncia na avaliao realizada ao longo deste ano, cujos resultados foram publicados no ms de novembro na Nota Tcnica n. 01/06 elaborada pela Diretoria de Qualidade dos Servios. Em suma, a referida Nota Tcnica reprova aproximadamente 27% da malha concedida, o equivalente 457 quilmetros de rodovias no mbito do PECR, sendo que destes 332 foram devido ao item Degrau Pista/Acostamento, enquanto a Trilha de Rodas e o Quociente de Irregularidade reprovaram, respectivamente, 95,55 e 74,14 quilmetros. A metodologia de aferio da qualidade promovida pela Agncia a partir dos indicadores objetivos previstos no PER, ser melhor detalhada no item 9 deste relatrio, bem como a evoluo de tais demonstraes no perodo compreendido entre os anos de 2005 2008. Ademais, frisa-se que a Agncia homologa no ms de dezembro as novas tarifas a serem praticadas a partir de janeiro de 2007. Assim como no ano anterior, as tarifas so reajustadas pela variao da cesta de ndices contratual registrada nos ltimos 12 meses, correspondendo a um reajuste de aproximadamente 3,3% na mdia dos Plos. A Tabela 8.5 e os Grficos 8.1 e 8.2 resumem todas as variaes tarifrias ocorridas no mbito do PECR desde o inicio de sua implantao, comparando-se a evoluo efetivada com os reajustamentos contratualmente previstos. Observa-se nos

65 veculos de passeio que a diferena entre a variao efetivada e a variao originalmente prevista pelo contrato bastante significativa. Enquanto as tarifas destes veculos subiram na prtica aproximadamente 300%, o total de reajuste previsto em contrato seria de aproximadamente 195%. Em outras palavras, isso significa que caso os contratos tivessem sido cumpridos e, por conseguinte, no aditados, a tarifa dos veculos de passeio no estaria 36,4% superior ao valor original, ou seja, R$ 6,00 por sentido de passagem frente aos R$ 4,40 contratados.

Tabela 8.5 Histrico da Evoluo Tarifria do PECR: Contrato Original e Valores Realizados 1998/2009 (Exceto Gramado)
Valores em R$ VECULOS DE PASSEIO (CATEGORIA 1) PERODO CONTRATO ORIGINAL 3,00 3,60 3,60 3,60 4,00 4,00 4,40 4,40 4,80 4,90 5,40 6,30 6,30 6,90 7,40 7,70 8,00 8,80 REALIZADO 3,0 3,0 2,4 3,0 3,0 2 X 2,00 = 4,00 2 X 2,00 = 4,00 2 X 2,20 = 4,40 2 X 2,60 = 5,20 2 X 2,70 = 5,40 2 X 3,30 = 6,60 2 X 4,00 = 8,00 2 X 4,30 = 8,60 2 X 4,70 = 9,40 2 X 5,10 = 10,20 2 X 5,30 = 10,60 2 X 5,40 = 10,80 2 X 6,00 = 12,00 VECULOS COMERCIAIS (CATEGORIA 2) CONTRATO ORIGINAL 5,00 6,00 6,00 6,00 6,70 7,30 7,30 7,30 7,90 8,20 9,00 10,40 10,40 11,50 12,40 12,80 13,30 14,60 REALIZADO 5,0 5,0 3,6 5,0 5,0 2 X 2,50 = 5,00 2 X 3,00 = 6,00 2 X 3,00 = 6,00 2 X 3,50 = 7,00 2 X 3,60 = 7,20 2 X 4,30 = 8,60 2 X 5,20 = 10,40 2 X 5,40 = 10,80 2 X 5,90 = 11,80 2 X 6,40 = 12,80 2 X 6,60 = 13,20 2 X 6,90 = 13,80 2 X 7,50 = 15,00 VARIAO PERCENTUAL % CONTRATO ORIGINAL CAT CAT 1 2 20 20 20 20 20 20 33,3 34 46,7 46 46,7 46 46,7 46 60 58 63,3 64 80 80 110 108 110 108 130 130 146,7 148 156,7 156 166,7 166 193,3 192 REALIZADO CAT 1 0 -20 0 0 33,3 33,3 46,7 73,3 80 120 166,7 186,7 213,3 240 253,3 260 300 CAT 2 0 -28 0 0 0 20 20 40 44 72 108 116 136 156 164 176 200

Incio at Dez/98 Jan/99 a Abril/99 (1) 14/Abril/99 a 11/Ago/99 (2) 12/Ago/99 a 31/Dez/99 (3) Jan/00 a Nov/00 (4) Dez/00 (5) Jan/01 a Jun/01 Jul/01 a Dez/01 Jan/02 a Jun/02 Jul/02 a Dez/02 (6) Jan/03 a Dez/03 Jan/04 a Jun/04 (7) Jul/04 a Dez/04 Jan/05 a Dez/05 Jan/06 a Dez/06 Jan/07 a Dez/07 Jan/08 a Dez/08 Jan/09 a Dez/09

Fonte: Contratos Originais PECR; Primeiro Termo Aditivo; Relatrios AGCR. (1) Primeiro reajustamento contratual no concedido (2) Reduo unilateral de tarifas pelo Governo do Estado (3) Retorno ao patamar anterior, porm sem reajustamento (4) Segundo reajustamento contratual no concedido (5) Inicio do primeiro Termo Aditivo incio da cobrana bidirecional (6) Reviso tarifria decorrente da majorao das alquotas de ISS (7) Parcelamento em 2x do Reajuste 2004 (jan/04 e jun/04)

66

Grfico 8.1 Histrico da Evoluo Tarifria dos Veculos de Passeio (PECR): Contrato Original e Valores Realizados 1998/2009 (Exceto Gramado)

14 12 10

Valores em R$

8 6 4 2 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Veculo de Passeio Contrato Veculo de Passeio Realizado

Ms/Ano

Grfico 8.2 Histrico da Evoluo Tarifria dos Veculos Comerciais (PECR): Contrato Original e Valores Realizados 1998/2009 (Exceto Gramado)
16 14 12

Valores em R$

10 8 6 4 2 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Veculo Comercial Contrato Veculo Comercial Realizado

Ms/Ano

Com relao aos veculos comerciais observa-se que, em virtude do aumento do subsdio cruzado introduzido pelo Primeiro Termo Aditivo, a variao acumulada efetiva foi praticamente mesma projetada pelos contratos. Importante destacar-se que

67 a Tabela 8.5 e os Grficos 8.1 e 8.2 no so representativos do Plo de Gramado, uma vez que a tarifa cobrada neste Plo a mesma para todas as categorias de veculos. Da mesma forma, essas demonstraes no representam a praa de pedgio Marques de Souza, localizada no Plo Rodovirio de Lajeado. Esta praa, por uma questo de logstica, abriga duas praas de pedgio simultaneamente, portanto, devendo ter seus valores considerados em dobro para efeito de anlise. A referida situao de mora entre concessionrias e Estado mantm-se constante ao longo dos primeiros meses do novo Governo. Durante esse perodo, a gesto governamental 2007/10 atravs do DAER comea a estabelecer contatos institucionais com a AGERGS a fim de situar-se melhor sobre os problemas de desequilbrio enfrentado pelo PECR. A idia inicialmente ventilada pelo Governo consistia na busca por alternativas que visassem elevar a relao custo-benefcio implcita a um programa de pedgio, tendo em vista os efeitos conjuntos da sobrevalorizao tarifria e da reduo nos indicadores de qualidade promovidas pelo Primeiro Termo Aditivo. Uma dessas alternativas consistiria na possvel duplicao de boa parte da malha concedida vis vis a prorrogao do prazo das concesses, passando dos iniciais 15 anos para 30 anos de contrato. No entanto, o estabelecimento da chamada CPI dos Pedgios em 30 de maio de 2007 pela Assemblia Legislativa do Estado acabou corroborando com a no manifestao formal do Governo sobre qual rumo seria dado ao programa gacho de concesses. A referida Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI), cuja instalao teve como objetivo apurar os problemas e eventuais irregularidades relacionadas ao PECR, teve durao de 120 dias e seus trabalhos encerrados em 15 de outubro deste mesmo ano. Passada a CPI dos Pedgios, durante o ano de 2008 o Governo do Estado atravs do DAER d inicio a um processo de negociao com as concessionrias visando reequilibrar os contratos do PECR. Em linhas gerais, o referido processo foi dividido em duas etapas: (i) a consolidao do montante de desequilbrio econmico-financeiro de cada concesso e (ii) a formulao de novos aditivos contratuais, cuja essncia de tais acordos consistiria na prorrogao de prazos associado duplicao de determinados trechos rodovirios englobados no PECR. O desfecho de tais negociaes culminou em novembro de 2008 com a apresentao do programa denominado DUPLICA RS, cujas principais propostas seriam:

68 (i) A consolidao dos desequilbrio econmico-financeiros at dezembro de 2008, cuja regularizao por parte do Estado se daria atravs da prorrogao dos contratos; (ii) (iii) A prorrogao dos contratos por mais 15 anos; A duplicao de 197 Km de rodovias, o equivalente a aproximadamente 10% do total da malha concedida; (iv) (v) A construo de 205 Km de 3/4 faixas de rodovias; A adequao dos padres de qualidade vigentes a nveis tcnicos internacionais, porm, no detalhando quais seriam tais indicadores; (vi) Redues iniciais de tarifa de 20% nos veculos de passeio e 8% nos veculos comerciais, com posteriores reposies de 1,75% sobre os primeiros e 43% sobre os ltimos nos dois anos subseqentes dos contratos, passando da relao atual entre veculos de passeio e comerciais de 1,25 para 2; (vii) Aumento da base de pagantes via aumento do nmero das praas de pedgio existentes no programa; (viii) Realocao e extino de praas de pedgio visando reduzir as fugas existentes; (ix) Redues nas taxas internas de interno contratadas a partir de 2014 (primeiro ano da prorrogao); (x) Expectativa de investimentos superior R$ 4 bilhes no restante do PECR;

O DUPLICA RS, programa de aperfeioamento do PECR originou o Projeto de Lei n. 279 encaminhado pelo Governo do Estado Assemblia Legislativa em 10 de novembro de 2008, repetindo assim o procedimento adotado em novembro de 2000 quando da aprovao prvia via legislativo do Primeiro Termo Aditivo. Outra caracterstica deste projeto que guarda semelhana com o TA1 diz respeito no participao da AGERGS na formulao do mesmo, tanto no que se refere ao novo aditivo como no que tange consolidao dos desequilbrios previamente acordado entre as partes signatrias. Faz-se mister esclarecer aqui, que a idia originalmente proposta pelo DAER seria que tal proposio de reequilbrio contasse com a participao da AGERGS no desenrolar das negociaes com as concessionrias. Nesse sentido, em 22 de fevereiro

69 de 2008, realizada na sede do DAER uma reunio institucional entre esta Autarquia e a AGERGS, no intuito de serem estabelecidos em carter preliminar alguns parmetros iniciais em termos de critrios para a apurao do desequilbrio econmico-financeiro dos contratos. Todavia, a partir do referido encontro, todo o processo de negociao realizado com as concessionrias no contou mais com a participao da Agncia, sendo utilizada a ata daquela reunio como uma espcie de aval a todas as deliberaes tomadas pelo DAER em termos de mensurao de desequilbrio, ata esta, que, conforme citado anteriormente, apenas definiu parmetros de carter preliminar. Paralelamente s negociaes que sucederam o Projeto de Lei n. 279, a Portaria Conjunta AGERGS/DAER/SEINFRA n. 07/2008 publicada no Dirio Oficial do Estado em 25 de fevereiro de 2008 constitui Grupo de Trabalho interinstitucional com o objetivo de desenvolver um programa de aperfeioamento das concesses rodovirias gachas. O referido Grupo de Trabalho, cujas atividades foram formalmente finalizadas em 06 de novembro de 2008, remete ao seu coordenador o Eng Vicente Mattos de Britto Pereira, atual Diretor Geral do DAER, atravs do Ofcio n. 01/2008 o relatrio final dos estudos realizados, os quais podem ser sintetizados da seguinte forma:

Definio dos novos indicadores de qualidade do pavimento, acostamento e das novas obras, visando adequar os parmetros gachos aos padres largamente utilizados nas demais concesses nacionais;

O estabelecimento de um regramento de sanes, adequando o regime de penalidades aos novos parmetros de desempenho sugeridos, bem como definindo com maior clareza os papis fiscalizadores e recursais do DAER e da AGERGS;

A mensurao dos impactos financeiros em conservao e manuteno decorrentes do incremento de qualidade proposto, sendo tais estudos realizados a partir da utilizao da ferramenta HDM-4 e tendo como objeto de anlise os Plos Metropolitano, Lajeado e Caxias do Sul. Em suma, as anlises destes 3 Plos mostraram que a condio de IRI limite de 3,00 m/km (QI = 39 cont/km) consiste na situao onde se verifica que a relao entre os investimentos (obras e manuteno) e a economia dos usurios a que melhor justifica os investimentos a serem realizados;

70 As proposies de metodologia e cronograma para a realizao das anlises subjetivas e objetivas, estabelecendo-se novas datas para suas respectivas apresentaes, obrigando a realizao dos servios por empresa desvinculada da concessionria, indicando os responsveis tcnicos e, ainda conformando as avaliaes objetivas aos padres de qualidade sugeridos; O aperfeioamento da Nota Tcnica da AGERGS DQ n. 01/2008 com vistas a sua incorporao contratual, definindo-se critrios claros de mensurao de qualidade das rodovias concedidas, sendo tais indicadores utilizados como parmetros nos clculos dos reajustes tarifrios anuais a partir da vinculao da performance da empresa ao ndice de reajustamento homologado; A definio das melhorias a serem executadas nos anos subseqentes das concesses, sendo apresentadas quais as obras consideradas necessrias para a ampliao da capacidade e melhoria da segurana viria nos trechos que compem o PECR; A proposio de ajustes contratuais ao segundo termo aditivo, adequando os contratos de concesso s inovaes sugeridas pelo GT, dentre as quais a incluso de revises peridicas, o condicionamento do reajuste tarifrio anual aos indicadores de qualidade obtidos pelas concessionrias e o regramento de sanes proposto.

Conforme pode ser observado, o GT acabou por no contemplar em suas anlises trs importantes aspectos que merecem ser destacados: (i) anlise jurdica da prorrogao dos contratos, (ii) a realizao dos novos fluxos de caixa, (iii) e o valor dos novos melhoramentos. Com relao anlise jurdica, destaca-se que foi colocado aos tcnicos do GT pelo seu coordenador que a possibilidade ou no de serem prorrogados os contratos de concesso integrantes do PECR no fazia parte do escopo de suas atividades, bem como que a SEINFRA j dispunha de pareceres acerca do tema, os quais no chegaram ao conhecimento dos integrantes de tal comisso.

71 No que se refere proposio de novos fluxos de caixa tendo em vista a possvel prorrogao dos contratos, o GT materializou no Memorando n. 01/2008 a insuficincia de informaes necessrias para a realizao de tais anlises. As informaes solicitadas nesse Memorando referem-se aos (i) novos fluxos de veculos previstos para os anos da prorrogao e suas respectivas taxas de crescimento; (ii) a reduo ou incluso de outras praas de pedgio no programa; (iii) a manuteno, modificao ou extino do atual subsdio cruzado existente entre veculos comerciais e de passeio; (iv) a poltica tarifria e remuneratria (Taxa Interna de Retorno) pretendida para o aditivo; (v) e os valores dos novos investimentos a serem incorporados s obrigaes das concessionrias, em especial no que se refere s duplicaes. A propsito, frisa-se que a valorao de tais investimentos refere-se ao terceiro ponto destacado, na medida em que as pesquisas realizadas pelos integrantes do GT demonstraram a inviabilidade de serem arbitrados preos de mercado pelo Pode Pblico para a duplicao de obras rodovirias. A pesquisa realizada dentre diversas concesses recentemente realizadas em nvel de Brasil mostrou uma grande disparidade dentre os valores contratados, sendo estes sensveis ao tipo de obra solicitado, regio e obras acessrias vinculadas s duplicaes. Por outro lado, os tcnicos do GT tambm relatam que adotar como parmetro de custo valores arcados pelo Estado em suas contrataes diretas resultaria em uma superestimao de gastos, uma vez que sabidamente as concessionrias tm uma maior facilidade na aquisio de insumos e servios, sendo esta uma das principais razes que subsidiam o advento de uma concesso. Ressalta-se aqui que a maneira usualmente empregada na obteno de tais custos junto ao mercado tem sido invariavelmente a licitao, onde o licitante que se propuser a executar tais obras e servios com um melhor custo-beneficio para a sociedade acaba por definir indiretamente o custo quilomtrico das obras contratadas. Na medida em que o trabalho do GT no se referia a anlise de novas concesses, mas sim prorrogao de contratos j existentes, entendese que este tipo de anlise realmente ficaria prejudicado. Por fim, tendo em vista a tendncia de prorrogao dos contratos do PECR naquele momento, os tcnicos do GT sugeriram alguns pontos a serem considerados nas negociaes entre Estado e concessionrias, os quais seguem transcritos abaixo (Processo 000254-38.00/08-5):

72

Reduo tarifria, no mnimo, aos nveis do contrato original; Reviso do subsdio cruzado entre veculos de passeio e comerciais; Retomada da sobrevida estrutural do pavimento ao trmino das concesses; Manuteno dos fluxos de veculos atuais (risco da concessionria) calibrando-se apenas suas respectivas taxas de crescimento; Readequao das Taxas Internas de Retorno contratadas aos nveis das concesses recentemente licitadas no Pas; Tentar, na medida do possvel, no abrir novas praas de pedgio; Implantao de monitoramento online atravs imagens nas proximidades das praas de pedgio; Manuteno dos servios de guincho, socorro mecnico, ambulncia e resgate; Incorporao dos trechos urbanos aos contratos de concesso.

As elaboraes paralelas dos estudos do GT e das negociaes entre Governo e concessionrias, permitem inferir que as sugestes resultantes das anlises procedidas pelo primeiro no estariam garantidas no programa DUPLICA RS formatado pelo segundo. Tendo em vista que o Projeto de Lei n. 279 contempla novos fluxos de caixa a serem anexados aos prximos aditivos, depreende-se que j existem padres de qualidade associados aos valores dos investimentos neles projetados, os quais, necessariamente no seriam os propostos pelo GT. Por sua vez, a AGERGS, com o objetivo de subsidiar as futuras decises do Poder Concedente referente ao desequilbrio econmico-financeiro dos contratos do PECR, bem como de registrar a sua posio sobre o tema, entrega Secretaria de Infraestrutura e Logstica, em 05/11/2008, o ofcio 220-CS encaminhando o estudo feito pela Gerncia de Plos Rodovirios da AGERGS, contendo:

(i)

As perdas de receita considerada pela AGERGS nos estudos de reequilbrio realizados entre os anos de 2004 e 2005;

73 (ii) As mensuraes de desequilbrio econmico-financeiro calculadas pelo DAER entre os anos 2001 e 2007 utilizando-se a metodologia de fluxo de caixa; (iii) As consideraes sobre os impactos ocasionados pela Lei Estadual n. 11.460; (iv) A anlise da evoluo dos Indicadores de Qualidade desenvolvidos pela AGERGS entre os anos de 2005 e 2007; e (v) As consideraes finais da citada Gerncia acerca das proposies apresentadas

Durante esse perodo de estudos e negociaes simultneos, a Fundao Getlio Vargas (FGV), atravs de contrato firmado com o Governo do Estado, tambm desenvolve estudo acerca dos desequilbrios econmico-financeiros ocorridos ao longo da concesso. Utilizando como parmetro o estudo revisional originalmente realizado pela AGERGS no perodo 2004/2005, a FGV consolida o seu valor de desequilbrio utilizando a metodologia de clculo do Valor Presente Lquido, independentemente dos contratos terem sido firmados tendo como referncia de equilbrio a Taxa Interna de Retorno. Alm disso, destaca-se que a FGV utilizou em grande parte de suas estimativas a receita terica como base de clculo das perdas financeiras incorridas pelas concessionrias, ou seja, excluindo-se o risco de trfego inerente as superestimativas de VDM contida em cada Proposta Comercial conforme identificado ao longo deste relatrio. Sem entrarmos em anlises comparativas acerca dos critrios de clculo utilizados pela FGV em relao ao entendimento desta AGERGS, o valor de desequilbrio mensurado por aquela instituio at dezembro de 2007 pode ser identificado na Tabela 8.6 deste relatrio.

74 Tabela 8.6 Desequilbrios Econmico-financeiros Calculados pela FGV (dez/00 dez/07) Desequilbrios dez/00 dez/07 PLO Valor R$ fev/96 Carazinho Caxias do Sul Gramado Lajeado Metropolitano Santa Cruz Vacaria Total R$ 23.754.210,49 61.714.766,98 8.971.703,33 50.650.425,02 24.643.162,96 19.861.709,22 20.219.110,61 209.815.094,60 Valor R$ dez/2008 67.218.175,83 174.636.579,06 25.387.563,70 143.327.397,74 69.733.677,81 56.203.419,74 57.214.771,79 593.721.602,61

Fonte: Estudo FGV Processo 000796-39.00/08-8

O trabalho desenvolvido pela FGV, remetido pela Secretaria de Infraestrutura e Logstica para conhecimento da AGERGS em 05 de dezembro de 2008, finalizou a apurao do desequilbrio do PECR mostrado na Tabela 8.6 em maro deste mesmo ano. Contudo, o relatrio completo da FGV somente foi finalizado em outubro de 2008, uma vez que a parte final do trabalho contratado consistiu na anlise do produto das negociaes realizadas entre Governo e concessionrias, ou seja, na reviso do programa DUPLICA RS. Em seu parecer final a FGV, em linhas gerais, observa que a reviso proposta representava:

Expressiva reduo nos valores dos contratos, j que com a repactuao nas condies atuais de mercado os desequilbrios so eliminados; Reduo da tarifa bsica a nveis compatveis com as demais rodovias concedidas; Viabilizao de mais de R$ 4 bilhes de recursos para manuteno, ampliao e melhorias na infra-estrutura rodoviria do Estado.

75 Apenas a ttulo de esclarecimento importante destacar que o termo eliminados usado no primeiro item das observaes gerais da FGV se refere ao no desembolso financeiro por parte do Estado de quaisquer indenizaes s concessionrias, no entanto, no significa a anulao dos desequilbrios apurados, sendo estes pagos via prorrogao de contratos. Alm disso, frisa-se que o comentrio inicial da FGV traz consigo o fato de que o desequilbrio econmico-financeiro resultante das negociaes entre DAER e concessionrias inferior ao calculado pela prpria FGV. Durante a tramitao do Projeto de Lei n. 279 o Governo do Estado em 27 de novembro de 2008 apresenta oficialmente ao Ministrio dos Transportes todas as informaes relativas ao Programa DUPLICA RS. Posteriormente, o DAER manteve uma srie de contatos com a ANTT visando subsidiar essa Agncia com os demais dados tcnicos relativos elaborao do programa, tais como as planilhas de trfego, receitas, seguros, custos de administrao, operao, conservao dentre outros. Contudo, em 10 de dezembro de 2008 o Ministrio dos Transportes e a ANTT manifestam-se formalmente contrrios ao programa de reequilbrio proposto pelo Governo do Estado. O aviso n. 187/GM/MT do Ministrio dos Transportes, o Memorando da Secretaria de Polticas Nacionais de Transporte n. 735 e o Oficio n. 840/2008/DG/ANTT e a Nota Tcnica n. 094/2008/SUREF da Agncia Nacional de Transporte Terrestre expem o resultados dos exames tcnicos realizados, indicando contrariedade proposta apresentada. Em linhas gerais, as avaliaes do Governo Federal e da ANTT indicaram vulnerabilidades legais e dissonncia em relao poltica nacional de transporte terrestre, sugerindo a resciso dos contratos de concesso dos plos e garantindo os investimentos necessrios manuteno das rodovias federais englobadas no programa. Alm disso, os referidos documentos tambm indicaram a manuteno de tarifas elevadas associada repactuao de Taxas Internas de Retorno superiores s contratadas na segunda Etapa do programa Federal de Concesses. O principal resultado trazido pelas manifestaes do Governo Federal foi a devoluo ao Poder Executivo do Projeto de Lei n. 279 pela Assemblia Legislativa em 19 de dezembro de 2008. Em abril de 2009 o Governo do Estado propem a formao de um novo grupo de trabalho interinstitucional com a participao de representantes da SEINFRA,

76 DAER, AGERGS e da ABCR Associao Brasileira das Concessionrias de Rodovia, com a finalidade de analisar e propor alternativas para o aperfeioamento do PECR. O referido Grupo de Trabalho, cujos encontros foram iniciados em 05 de maio do corrente e sempre tiveram a sede da AGERGS como local de realizao, no teve os seus trabalhos concludos, uma vez que at a data da ltima reunio, 05 de agosto de 2009, no haviam ainda sido estabelecidos todos os consensos necessrios apurao dos desequilbrios contratuais. Soma-se a isso a denncia dos Convnios de Delegao feita pelo Governo do Estado em 19 de agosto deste ano ao Ministrio dos Transportes atravs do Oficio GG/SF-42, tendo como decorrncia principal a transferncia de 06 dos 07 contratos do PECR para a Agncia Nacional de Transporte Terrestre ANTT, instituio a qual passaria a exercer as competncias at ento fracionadas entre o DAER e a AGERGS. Diferentemente do objetivo inicial supracitado, as atividades desenvolvidas pelo grupo durante os 4 meses em que esteve reunido esteve exclusivamente focado na mensurao dos desequilbrios econmico-financeiros, no sendo abordado em nenhuma reunio proposies de aperfeioamento ou reequilbrio do programa. Frisa-se que as atas de todas as reunies realizadas encontram-se no processo n. 174-3900/09-8

9 ANLISE E EVOLUO DOS INDICADORES DE QUALIDADE AGERGS

preciso, antes de aprofundar este tema, lembrar que a prpria lei de criao da AGERGS (Lei 10.931) de janeiro de 1997, no seu artigo 4., j estabelecia que compete Agncia fiscalizar a qualidade dos servios, por meio de indicadores e procedimentos amostrais (inciso XI) e fiscalizar a execuo do Programa Estadual de Concesso Rodoviria no Rio Grande do Sul (inciso XIII). Tambm o Cdigo Estadual de Qualidade dos Servios Pblicos, institudo em janeiro de 1998 pela Lei 11.075, determinou, no artigo 4., que a formulao dos indicadores elencados no referido diploma legal deve ser estabelecida pela AGERGS quando tratar-se de servio delegado. Esta mesma lei previu, dentre os Indicadores Bsicos de Desempenho (Ttulo III), na sua Seo VIII Dos Transportes, mais precisamente nos artigos 31 e 32, sete indicadores bsicos para os transportes pblicos, dos quais destacamos dois que se aplicam diretamente qualidade das rodovias. So a

77 relao percentual entre os quilmetros de rodovias intermunicipais e estaduais que requerem manuteno sobre quilmetros totais de rodovias existentes e a relao percentual entre a quilometragem de estradas intermunicipais e estaduais

adequadamente sinalizadas pela quilometragem total de estradas do conjunto. Ciente de suas atribuies legais, mesmo no tendo a oportunidade de participar convenientemente dos processos decisrios relativos ao PECR, e sem ter instrumentos de sano para consolidar o papel fiscalizador, a AGERGS no deixou, desde o incio das concesses em tela, de efetuar fiscalizaes nas rodovias concedidas. Para ilustrar tal atuao, pinamos dentre os documentos arquivados nesta Agncia o Ofcio n. 054/99-DQ, no qual o Diretor de Qualidade dos Servios poca solicitou ao DNER (rgo atualmente extinto e que naquele perodo era o rgo executivo rodovirio da Unio) estudos j existentes sobre a qualidade dos servios nas rodovias pedagiadas, para comparao com o estudo j existente na AGERGS. As atividades de fiscalizao tiveram prosseguimento, e, com o conhecimento agregado, foi inaugurado em junho de 2003 pelo ento Diretor de Qualidade dos Servios, o processo administrativo 000293-39.00/03-8, que apresentou proposta de modelagem de indicadores de qualidade para as rodovias concedidas. Tal proposta contou com consulta aos Usurios Voluntrios da Agncia para estabelecer os parmetros utilizados e foi a base para a elaborao da Nota Tcnica DQ 01/2006, emitida em novembro de 2006, com critrios regulamentados atravs da Nota Tcnica DQ 01/2008, de janeiro de 2008. Os indicadores formulados e sua forma de obteno esto exaustivamente descritos na referida Nota Tcnica, entretanto consideramos indispensvel reproduzir aqui alguns conceitos. Tais indicadores atendem a todos os requisitos apontados pela Doutrina, em especial o de serem de formulao simples, obtidos atravs de dados disponveis e confiveis, com ampla cobertura, perfeitamente rastreveis e passveis de auditoria externa. Se harmonizam com a viso dos usurios e sua sensibilidade, o que foi assegurado atravs da consulta realizada junto aos Usurios Voluntrios (j citada, parte do processo 000293-39.00/03-8). Utilizam parmetros oriundos de avaliaes objetivas, excluindo-se qualquer trao de subjetividade do avaliador, com medidas realizadas por equipamentos calibrados e por empresas de consultoria que endossam os resultados.

78 Entre os dias 25 de fevereiro e 26 de abril de 2008, ficou disponvel na internet, no stio da AGERGS, consulta pblica sobre o levantamento dos indicadores, havendo apenas duas manifestaes, apesar de ter sido encaminhado o Ofcio Circular n. 004/2008-DG, emitido pelo Senhor Diretor-Geral da AGERGS s seguintes entidades: ATM Associao dos Transportadores Intermunicipais Metropolitanos de Passageiros, CNT Confederao Nacional do Transporte, FECAM Federao dos Caminhoneiros Autnomos dos Estados do Rio Grande do Sul e Santa Catarina, RTI Associao RioGrandense de Transporte Intermunicipal, SETCERGS - Sindicato das Empresas de Transporte de Cargas e Logstica no Estado do Rio Grande do Sul, ASSURCON Associao dos Usurios de Rodovias Concedidas, COVIPLAN Concessionria Rodoviria do Planalto S.A., UNIVIAS, Santa Cruz Rodovias S.A., Concessionria de Rodovias Rodosul S.A., Sociedade de Engenharia do Rio Grande do Sul, AGCR Associao Gacha de Concessionria de Rodovias, CREA/RS Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia do Rio Grande do Sul, SENGE/RS Sindicato dos Engenheiros no Estado do Rio Grande do Sul, SICEPOT/RS Sindicato da Indstria da Construo de Estradas, Pavimentao e Obras de Terraplenagem em geral no Estado do Rio Grande do Sul, LASTRAN Laboratrio de Sistemas de Transportes da Escola de Engenharia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Secretaria de Estado do Planejamento e Gesto, ARTESP Agncia Reguladora dos Servios Pblicos Delegados de Transporte de SP, Brita Rodovias S.A., ANTT Agncia Nacional de Transportes Terrestres e Secretaria de Estado de Infra-Estrutura e Logstica. As duas manifestaes recebidas, bem como a informao da rea tcnica sobre cada uma delas, encontram-se ainda disponveis no stio da AGERGS para eventuais consultas5. O teor destes documentos no foi aqui reproduzido em funo do escopo do presente relatrio e foi devidamente analisado pelas Diretorias de Qualidade dos Servios e de Assuntos Jurdicos desta Agncia. Apenas mais recentemente, por ocasio das reunies realizadas entre os Tcnicos designados pela AGERGS, representantes do DAER e SEINFRA e dos Concessionrios, objeto do processo n. 174-3900/09-8, que foram lanados trs novos questionamentos acerca da validade dos indicadores da AGERGS. O primeiro ataque foi no sentido de no haver previso contratual para os referidos indicadores, o segundo, no
5

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79 sentido de que a avaliao pelo ndice de Imagem tornaria desnecessria a aprovao nos parmetros das avaliaes objetivas, e a terceira, que a avaliao dos parmetros utilizados deveria seguir um conceito aplicado na rea de Engenharia Rodoviria de segmentos homogneos. Quanto previso contratual, trazemos o PER parte integrante do contrato, como explicita o Primeiro Termo Aditivo no seu Volume 4, Planos Operacionais, mais especificamente no Ttulo 4.5. MONITORAMENTO DOS SISTEMAS, subttulo 4.5.1. PAVIMENTOS FLEXVEIS, que apresenta, na Tabela 4.5.1.4, os ndices de avaliao objetiva do pavimento que devero ser obrigatoriamente atendidos. Esta tabela deixa claro que os trs parmetros utilizados pela AGERGS na formulao de seu indicador de qualidade do estado de conservao do pavimento, quais sejam, Quociente de Irregularidade QI, Flecha nas Trilhas de Rodas TR e Degrau Pista/Acostamento DG, foram previstos e tm valores limites que se demonstram inquestionveis. De forma idntica, a tabela 4.5.1.10 do mesmo PER traz os valores mnimos a serem atingidos nas medies de retrorrefletividade, parmetro formador do indicador relativo sinalizao formulado pela AGERGS. Quando o indicador proposto pela AGERGS para o pavimento passa a avaliar conjuntamente trs parmetros, se est apenas condensando trs anlises distintas em uma s para obter um ndice global de qualidade, com base tcnica e legal e de fcil assimilao por parte do usurio. O PER, ao apresentar os valores mnimos exigveis de qualidade nas tabelas referidas, no deixa dvida no sentido de que todos os parmetros devem obter aprovao. Quando o indicador formulado pela rea tcnica da AGERGS aponta a reprovao de determinado segmento, est apenas condensando a seguinte afirmao: ou este segmento no atingiu o exigido pelo contrato na medio de QI, ou no atingiu o exigido pelo contrato na medio de TR, ou no atingiu o exigido pelo contrato na medio de DG, podendo no ter atingido o que o contrato exige em mais de um destes trs parmetros. Quanto avaliao pelo ndice de Imagem, esta no elimina a necessidade da aprovao nos parmetros previstos no PER, nas tabelas j relacionadas. Indispensvel lembrar o teor da clusula segunda do Primeiro Termo Aditivo aos contratos de concesso, especialmente no pargrafo 3., quando afirma:

80 CLUSULA SEGUNDA (...) 3 - O monitoramento geral dos servios prestados pela Concessionria, dever levar em considerao a avaliao por ndice de imagem dos usurios, a ser definido de comum acordo entre as partes, sem prejuzo dos padres da qualidade das rodovias constantes no PER, mantendo, no mnimo, o padro dos custos operacionais dos veculos comerciais, obtidos aps a execuo dos servios iniciais. (grifo nosso) (...) O prprio PER, quando disciplina esta matria, no ttulo 4.7.5. NDICE DE IMAGEM DOS USURIOS, subttulo ANLISE DOS RESULTADOS, deixa muito claro que, mesmo com aprovao no ndice de Imagem, se a rodovia no atingir os parmetros das outras avaliaes, a includa a avaliao objetiva e, em especial, o QI, a Concessionria ficar obrigada a elevar a qualidade dos servios rejeitados, seja pela avaliao subjetiva ou pela avaliao objetiva. Ainda quanto ao ndice de Imagem, algumas observaes se fazem necessrias. A aplicao deste importante instrumento de participao do usurio na avaliao das rodovias concedidas foi devidamente explicado e normalizado no documento NDICE DE IMAGEM E AS SOLUES TCNICAS VISANDO A SEGURANA E A SATISFAO DO USURIO MANUAL TCNICO, de autoria do Prof. Dr. Eng. Fernando Mac Dowell, em maro de 2001. O Professor Mac Dowell apresenta o formulrio a ser utilizado nas pesquisas do Rio Grande do Sul nas rodovias concedidas no Captulo 2 e encerra este captulo corroborando o que foi dito acima, com a seguinte afirmao:

Desta forma, a avaliao por ndice de Imagem objeto deste trabalho e os parmetros de qualidade constantes no PER sero os instrumentos adequados para que o Poder Concedente exera o controle pblico da Concesso. Ainda na mesma obra, no Captulo 12 PROCEDIMENTOS PARA REALIZAO DA PESQUISA VISANDO O NDICE DE IMAGEM, no subttulo 12.2 Metodologia, foi determinado que a pesquisa deveria ser realizada ao longo das 24 horas do dia para todos os dias de uma semana tpica. Tambm foi determinado que antes da realizao das pesquisas, deveria ser lanada uma ampla campanha de

81 divulgao e esclarecimento populao e aos usurios das rodovias. Alm disso, tanto o PER, como o manual tcnico citado determinam a periodicidade de realizao da pesquisa como semestral. Entretanto, a partir da anlise dos relatrios publicados pelo rgo do Poder Concedente, com os resultados destas pesquisas, observam-se as seguintes noconformidades: a periodicidade semestral no vem sendo observada, sendo as ltimas pesquisas realizadas de dois em dois anos; a aplicao durante os sete dias de uma semana tpica tambm no foi observada, tendo sido o perodo de trs dias o efetivamente realizado nas ltimas pesquisas; no foi possvel verificar nos relatrios em tela qualquer ao de divulgao e esclarecimento populao; e, a avaliao das condies da rodovia com pista molhada, nico item com resultados negativos nas primeiras duas pesquisas, de 2001, foi retirada da pesquisa nos anos seguintes, alterando, portanto, o modelo previsto no manual tcnico. Assim, conclui-se a abordagem a respeito do ndice de Imagem, observando-se que alm de este ndice no ser condio suficiente em si mesma para aprovao da rodovia, tambm h que se verificar se o mesmo vem sendo aplicado com o necessria e indispensvel rigor tcnico e cientfico, o que no parece possvel frente aos dados acima descritos. Quanto ao terceiro questionamento dos segmentos homogneos no foi possvel encontrar, seja na literatura especializada, seja nas normas do DAER, do extinto DNER, do DNIT ou da ANTT, qualquer referncia a este conceito na avaliao da qualidade. Apenas para ilustrar, em rpida consulta ao DICIONRIO DE ENGENHARIA RODOVIRIA E LOGSTICA, do Eng. Mauri Adriano Panitz, encontramos o seguinte verbete: Segmento Homogneo homogeneous section of a highway; segmento homogneo de uma rodovia, pela uniformidade volume de trfego em toda a extenso, pelas caractersticas geomtricas e/ou topogrficas, selecionado para anlise de freqentes acidentes. Tambm no se entende aplicvel a proposta de considerar a mdia dos parmetros entre os dois sentidos de rolamento. Primeiro, por fora contratual, pois o PER define de forma expressa que os levantamentos para o monitoramento dos

82 Pavimentos Flexveis sero realizados individualmente por faixa de trfego. Alm disso, no h como se aceitar que um pavimento excelente em um sentido de trfego possa compensar um pavimento ruim no outro sentido, seno por questes conceituais e de conforto, ento por questo de segurana, pois, para ilustrar, a gua eventualmente acumulada durante um dia de chuva em um afundamento por trilha de roda, se vier a gerar a perda de controle de um veculo por aquaplanagem, certamente por em risco os usurios que trafegam nos dois sentidos. Feitos estes esclarecimentos preliminares, passamos a expor os resultados do levantamento realizado pela AGERGS com base nas avaliaes objetivas efetivadas nos anos de 2005, 2006, 2007 e 2008, por Plo de concesso. Cumpre ressaltar que todos esses resultados sempre foram, to logo apurados, divulgados por esta Agncia junto imprensa local e no stio da AGERGS, e que sempre foram utilizados como critrio de aprovao os limites contratualmente estabelecidos, quais sejam, Quociente de Irregularidade (QI) igual ou inferior a 59 contagens por quilmetro (59 cont/km), Flecha nas Trilhas de Roda (TR) igual ou inferior a 10 milmetros (10 mm), Degrau Pista/Acostamento (DG) igual ou inferior a 5 centmetros (5 cm) e Retrorrefletividade da sinalizao horizontal (RT) igual ou superior a 80 milicandelas por lux por metro quadrado (80 mcd.lx-1.m-2). A avaliao realizada cobriu todos os trechos concedidos, exceo dos chamados trechos urbanos, totalizando 1.745,80 km. A diferena entre este valor e o que apresentado no stio do DAER (1.738,90 km) se deve a dois fatores. O primeiro diz respeito aos segmentos de pista dupla, sendo 9 km da RS/122, entre Nova Milano e Caxias do Sul, e 5,9 km da RS/235, entre Gramado e Canela, segmentos estes que foram analisados isoladamente, no sentido crescente e no decrescente da rodovia, o que gerou um acrscimo de 14,9 km no total analisado. O segundo fator oriundo da diferena entre o traado terico e o definitivo do segmento da RS/474, entre o entroncamento com a RS/030 e o entroncamento com a RS/239. O traado de projeto previa uma extenso de 35 km e o traado definitivo ficou com 27 km, diminuindo, portanto, 8 km do total. A seguir, na Tabela 9.1, resumo com os resultados do IQP ndice de Qualidade do Pavimento, indicador elaborado pela AGERGS e que apresenta como resultado o percentual da malha concedida em cada plo que atendeu, no mnimo, aos trs quesitos

83 contratuais de qualidade do pavimento, a saber, Quociente de Irregularidade (QI), Flecha nas Trilhas de Roda (TR) e Degrau Pista/Acostamento (DG).

Tabela 9.1 Resumo dos resultados do IQP para os anos 2005 a 2009 Percentual da malha que foi aprovado simultaneamente nos trs quesitos contratuais, QI, TR e DG. Plo Carazinho Caxias do Sul Gramado Lajeado Metropolitano Santa Cruz Vacaria Resumo PECR IQP 2005 80,62 % 69,58 % 86,50 % 76,18 % 63,93 % 86,33 % 61,24 % 73,40 % 2006 80,62 % 60,65 % 91,91 % 73,30 % 60,13 % 84,97 % 70,72 % 71,63 % 2007 95,38 % 64,08 % 84,24 % 81,19 % 76,06 % 97,79 % 85,32 % 82,31 % 2008 99,20 % 81,34 % 83,14 % 98,82 % 98,12 % 97,97 % 97,60 % 95,41 %

Embora redundante, cabe aqui lembrar que o resultado para o IQP que indicaria que determinado Plo atingiu os padres exigidos em contrato para QI, TR e DG, seria o de 100 %. Uma vez que no se atingiu a marca de 100 %, h segmentos que no atingiram os patamares mnimos previstos em contrato para um ou mais dos trs quesitos selecionados para compor o indicador. Na tabela 9.2, so apresentados os percentuais de aprovao dos trs quesitos, separadamente, com o propsito de demonstrar as causas para o no atingimento do mnimo exigido em 100 % da malha concedida.

Tabela 9.2 Detalhamento dos resultados do IQP para os anos 2005 a 2009. Resultados individuais para os trs quesitos contratuais, QI, TR e DG. 2005 (%) QI TR DG
98,99 91,80 96,53 96,51 94,76 92,61 100 95,69 98,64 95,62 97,00 91,69 94,61 86,49 100 94,44 82,83 78,33 92,16 86,47 71,13 100 61,24 80,66

Plo Carazinho Caxias do Sul Gramado Lajeado Metropolitano Santa Cruz Vacaria Resumo PECR

2006 (%) QI TR DG
98,86 92,91 96,53 96,47 95,98 99,71 99,76 96,91 98,64 97,26 96,46 90,18 98,95 85,07 99,00 95,38 82,83 67,73 98,91 81,86 64,40 100 70,96 77,81

2007 (%) QI TR DG
99,75 89,45 96,03 98,39 95,60 99,85 100 96,91 100 96,88 86,40 98,92 96,09 97,94 100 96,99 95,21 71,96 98,91 83,88 83,60 100 85,32 87,29

2008 (%) QI TR DG
100 100 95,31 99,88 100 100 100 99,61 100 100 89,43 99,77 100 97,97 100 98,89 99,20 81,34 97,51 99,06 98,12 100 97,6 96,81

84 Com relao sinalizao horizontal, a Tabela 9.3 apresenta o resumo dos resultados do IQS ndice de Qualidade de Sinalizao, que, analogamente ao IQP, se traduz no percentual da malha concedida que atingiu o valor mnimo contratual nas medies de Retrorrefletividade. Tambm vale frisar que valores diferentes de 100 % significam que parte da malha no atingiu o valor mnimo estabelecido contratualmente para esta grandeza (retrorrefletividade).

Tabela 9.3 Resumo dos resultados do IQS para os anos 2005 a 2009

Plo Carazinho Caxias do Sul Gramado Lajeado Metropolitano Santa Cruz Vacaria Resumo PECR

IQS 2005 100,00 % 100,00 % 95,74 % 100,00 % 100,00 % 100,00 % 100,00 % 99,66 % 2006 96,65 % 75,97 % 83,71 % 97,98 % 97,34 % 100,00 % 100,00 % 94,55 % 2007 98,00 % 87,42 % 96,77 % 96,75 % 79,93 % 100,00 % 100,00 % 91,49 % 2008 100,00 % 99,45 % 88,34 % 84,02 % 100,00 % 100,00 % 100,00 % 96,11 %

Para uma anlise mais detalhada encontram-se, na forma de anexos ao presente trabalho, quatro planilhas, uma para cada ano de avaliao, de 2005 a 2008. Cada planilha detalha a aprovao e a reprovao de cada um dos quesitos, na forma de quilmetros e de percentual da malha, bem como os resultados de IQP e IQS para cada um dos trechos integrantes de cada Plo (num total de 38 trechos) e, ainda, para o Programa como um todo.

10 APURAO DOS DESEQUILIBRIOS ECONMICO-FINANCEIROS CONTRATUAIS

Em reunio realizada no dia 20/05/08 na sala do Conselho Superior da AGERGS com a presena do Secretrio de Infraestrutura e Logstica do Estado do Rio Grande do Sul, Sr. Daniel Andrade, foi apresentado pela primeira vez o Programa DUPLICA RS. Por solicitao do Conselho Superior desta Casa, o Secretrio Adjunto de Infraestrutura e Logstica, Eng. Adalberto Silveira Netto, juntamente com o Diretor-Geral do DAER, Eng. Vicente Mattos de Britto Pereira, retornaram AGERGS em 02/06/08 para uma

85 apresentao especifica acerca da consolidao dos desequilbrios econmicofinanceiros do PECR, com vistas necessria reviso contratual. Nesta ocasio, a AGERGS solicitou os arquivos referentes aos estudos realizados pelo DAER, os quais foram prontamente entregues. Considerando as perdas de receitas calculadas, os investimentos realizados e as modificaes tributrias ocorridas at dezembro de 2007, foram identificados os valores de desequilbrio econmico-financeiro para cada Plo de concesso, utilizando-se a metodologia de fluxo de caixa e as Taxas Internas de Retorno originalmente pactuadas. Em outras palavras, foi calculado para cada contrato qual a receita adicional necessria em dezembro de 2007 para manter-se as taxas internas de retorno realizadas no mesmo nvel daquelas contratadas. A partir desses estudos, a Gerncia de Rodovias da AGERGS procedeu suas anlises acerca da metodologia utilizada, dos critrios de clculos adotados e dos fatores supervenientes considerados para fins de reequilbrio econmico-financeiro, resultando na Informao GT-Plos n. 13/2008. Em linhas gerais, a anlise dessa Gerncia acerca dos estudos desenvolvidos pelo DAER constatou o estabelecimento de critrios bem definidos e homogneos nas negociaes individuais realizadas com cada

concessionria. Com exceo do clculo das perdas referente modificao na cobrana dos eixos suspensos, onde as concessionrias responsveis pelos Plos de Carazinho e Santa Cruz do Sul tiveram um tratamento diferenciado, todos os critrios restantes foram idnticos nas negociaes promovidas entre Poder Concedente e delegatrias. Com relao aos clculos procedidos a conferncia realizada por essa Gerncia no encontrou problemas com os fluxos de caixa repassados pelo DAER. No mesmo sentido, a metodologia de fluxo de caixa empregada para a apurao dos desequilbrios econmico-financeiros ocorridos entre dezembro de 2000 a dezembro de 2007 tambm foi entendida como correta por esta Gerncia, na medida em que considera as Taxas Internas de Retorno originalmente pactuadas como referncia para a referida mensurao, diferentemente do critrio do Valor Presente Lquido escolhido pela FGV. Na ocasio, as anlises preliminares da AGERGS identificaram dois pontos cujas interpretaes com relao ao desequilbrio econmico-financeiro mereceriam uma maior ateno: (i) o total de investimentos considerados entre os anos de 2005 e 2007 e (ii) a considerao das praas de bloqueio como perda de receita. A partir dessas consideraes iniciais, foi procedida nova mensurao de desequilbrio econmico-

86 financeiro do PECR, estendendo o perodo inicial de anlise at dezembro de 2008. Alm disso, o aprofundamento das anlises realizadas neste relatrio, propiciadas pelo maior tempo para o debate e a consolidao de conceitos quando comparado com o disponvel para a Informao GT-Plos n. 13, resultou no ajustamento da metodologia de clculo elaborada pela AGERGS, cujos critrios sero individualmente detalhados na seqncia desse relatrio.

10.1 Perdas de Receita Consideradas

Visando facilitar a compreenso dos critrios adotados por essa Casa na construo dos fluxos de caixa para fins de reequilbrio, as anlises trazidas neste relatrio encontram-se didaticamente itemizadas conforme segue abaixo:

10.1.1 Correes de Receita Previstas no PER

O Volume n. 5 dos Programas de Explorao Rodoviria (PER), intitulados Econometria do Plo, redefinem a receita tarifria projetada para cada uma das praas de pedgio integrantes dos contratos. Alm do regime de bidirecionalidade de cobrana e o aumento do subsdio cruzado entre os veculos de passeio e os veculos de carga (de 1,67 para 1,25), a nova receita tarifria projetada por cada PER para os anos seguintes das concesses tambm levaram em considerao os seguintes fatores:

nos anos 1 e 2 os efeitos da entrada em operao defasada das praas de pedgio em relao proposta original; os efeitos do termo unilateral de reduo de tarifa; os efeitos das liminares de suspenso de cobrana concedidas at Novembro de 2000, a iseno concedida para os eixos suspensos; e ainda os efeitos das isenes concedidas pela Assemblia Legislativa.

Dessa forma, tais fatores no poderiam ser considerados perdas de receita passveis de novo reequilbrio, uma vez que os mesmos j foram contemplados no

87 rearranjo de receita promovido pelo TA1. Importante tambm destacar que com relao especificamente iseno dos eixos suspensos o PER reduziu a receita projetada de cada concesso em 3%, internalizando essa perda no fluxo de caixa das concesses para os anos subseqentes dos contratos.

10.1.2 Decises Judiciais

Algumas das praas de pedgio integrantes do PECR foram afetadas por problemas decorrentes de decises judiciais, diversificando-se entre paralisaes das atividades de cobrana e isenes parciais ou totais do valor do pedgio. Tais decises no foram consideradas pela AGERGS como risco das concessionrias, exigindo-se assim, medidas de reequilbrio, uma vez que parcela significativa das demandas judiciais decorreu de questionamentos acerca da legalidade do PECR, da localizao e da existncia de determinadas praas de pedgio, fatores estes no gerenciveis pelos operadores privados. Contudo, especificamente no que se refere aos Plos de Carazinho, Lajeado e Santa Cruz do Sul no cabe anlise do efeito das paralisaes judiciais, uma vez que nenhuma deciso judicial afetou estes contratos, inclusive a Deciso ACP n. 2000.71.07.003568-8 da 3 Vara Federal de Caxias do Sul que, a principio, deveria atingir as praas de pedgio de todos os Plos. Os estudos realizados mantiveram o critrio de clculo empregado pelo DAER, ou seja, as perdas de receita oriundas das paralisaes judiciais foram mensuradas com base nas receitas efetivas realizadas em perodos de normalidade de cobrana, enquanto as isenes judicialmente concedidas, mais especificamente o caso da praa de pedgio de Viamo, Plo Metropolitano, tiveram como base as informaes diretamente repassadas pelas concessionrias. Nesse particular, ressalta-se que o Plo Metropolitano foi o nico dos 4 plos afetados por problemas judiciais que no teve interrompida a sua atividade de arrecadao. No caso desse Plo, os veculos emplacados no municpio de Viamo passaram a desfrutar de iseno total do pagamento de pedgio a partir de 12/01/2004 em decorrncia de Ao Judicial promovida pelo Ministrio Pblico. Assim, a praa de pedgio de Viamo sofreu uma significativa perda de receita motivada por intervenes judiciais, tornando-se objeto de anlise deste relatrio. Neste mesmo ms a Metrovias obteve liminar concedendo a retomada de cobrana na praa,

88 mas que foi novamente suspensa pela Justia de Viamo em maio de 2004. Em setembro de 2005 o STJ d ganho de causa por unanimidade ao Recurso Especial da Metrovias permitindo a retomada de cobrana de todos os veculos emplacados em Viamo. Por conseguinte, a concessionria realizou durante o ms de outubro de 2005 o recadastramento de todos os veculos bonificados em Viamo, com vistas retomada da cobrana de pedgio a partir de 01/11/2005. Em virtude de nova suspenso de cobrana dos veculos emplacados em Viamo 10 horas aps o inicio das atividades de arrecadao, a Praa de Viamo somente retomou sua normalidade a partir de 21/12/05 atravs de nova liminar obtida pela concessionria Metrovias. Por fim, em 18/10/2006 o Tribunal de Justia do Rio Grande Sul profere acrdo concluindo pelo bnus parcial de cinqenta por cento do preo do pedgio a todos os usurios com veculos emplacados no Municpio de Viamo e nele residentes, mesmo quando se ausentarem do respectivo territrio. A Tabela 10.1 identifica as praas de pedgio atingidas por decises judiciais em 4 dos 7 Plos rodovirios integrantes do PECR, detalhando a localizao e a respectiva perda de receita mensurada em cada uma das mesmas.

Tabela 10.1 Relao das Praas Afetadas por Decises Judiciais Localizao e Mensurao de Valores (dez/00 a dez/08)

Plo

Qtde. de Praas 2

Praa BR/116 - Divisa SC BR/116 - Campestre da Serra BR/116 - So Marcos

Perda de receita (R$ fev/96) 1.748.833,77 2.306.651,35 1.441.446,61 2.366.744,04 14.784.578,54 28.180,00 5.966.038,59 28.642.472,89

Perda de receita (R$ dez//2008) 4.948.740,18 6.527.217,40 4.078.915,26 6.697.263,93 41.836.473,59 79.742,00 16.882.322,03 81.050.674,38

Vacaria

Caxias do Sul

BR/116 - Vila Cristina RS/122 - Farroupilha

Gramado Metropolitano

1 1

RS/115 - Trs Coroas RS/040 - Viamo

TOTAL GERAL

89 Ainda com relao s decises judiciais, torna-se necessrio destacar que as discusses ocorridas acerca deste item no Grupo de Trabalho interinstitucional AGERGS/SEINFRA/DAER/ABCR no gozou de consenso no que diz respeito incluso dos benefcios tarifrios no rol das perdas passveis de reequilbrio. A denominao decises judiciais foi consolidada pelo Grupo no intuito de tornar esse item mais abrangente do que o termo paralisaes judiciais, ou seja, passando tambm a englobar outras perdas de receita decorrentes de tomadas de decises judiciais. Conforme j abordado neste relatrio, o caso da Praa de Viamo emblemtico nesse aspecto, pois mesmo no implicando paralisao das atividades de cobrana as decises judiciais tambm redundaram em perdas de receita. No entanto, no que se refere aos Termos de Ajustamento de Conduta (TAC) firmados entre o Ministrio Pblico e as concessionrias, cujos efeitos tenham produzido reduo da receita tarifria, o entendimento dos representantes da AGERGS foi de que tais acordos no deveriam ser considerados para fins de reequilbrio econmico-financeiro, posicionamento mantido ao longo deste relatrio. Alm de no se enquadrarem como decises judiciais, tais acordos seriam considerados como isenes deliberadas unilateralmente pelas concessionrias, o que contratualmente estaria definido como perdas de receita no passveis de reequilbrio econmico-financeiro.

10.1.3 Rotas de Fuga

De acordo com o primeiro estudo revisional desenvolvido pela AGERGS entre os anos de 2004 e 2005 o Plo Metropolitano foi o nico que no apresentou significativa evaso de veculos decorrente da utilizao de rotas de fuga em suas praas de arrecadao. Por outro lado, todos os demais Plos tiveram no mnimo uma de suas praas significativamente afetadas por este problema. Cabe salientar que no caso do PECR as rotas de fuga so consideradas perdas de receita passveis de reequilbrio porque estas no se caracterizam como rotas alternativas. Diferentemente das rotas alternativas, cujas extenses e trajetos (origem e destino) assemelham-se aos trechos pedagiados, as denominadas rotas de fuga caracterizam-se pela utilizao de pequenos trechos exclusivamente com a finalidade de evadir-se da cobrana do pedgio, desviando-se da praa de arrecadao e logo em seguida retornando-se pista

90 concedida, como por exemplo, em Vila Cristina no Plo de Caxias do Sul, onde o contorno praa de pedgio tem to somente 200 m. As rotas de fuga tambm so caracterizadas por seus acesos irregulares, fato este que aumenta a responsabilidade do Poder Pblico frente ao problema, retirando das concessionrias a responsabilidade pelo no fechamento das mesmas. Preliminarmente, a quantificao realizada pela AGERGS teve como base contagens independentes de trfego efetuadas em todos os pontos de fuga previamente levantados, identificando-se a placa de cada respectivo veculo e levando-se em considerao apenas aqueles que efetivamente utilizaram os acessos irregulares como evaso do pedgio. Em outras palavras, significa dizer que as medies originalmente feitas pela AGERGS no consideraram como fuga os veculos que utilizaram tais acessos como destino final. Alm disso, o estudo revisional realizado entre os anos de 2004/2005 considerou uma tolerncia de 7,02% nas perdas de receitas oriundas das rotas de fuga. Em outras palavras, esta tolerncia implicava que somente perdas de receita superiores a 7,02% do total de receita auferido na praa afetada seria considerado para fins de desequilbrio. O referido percentual foi obtido atravs da mdia calculada em todas as praas do programa afetadas por rotas de fuga, bem como em funo de previso no Projeto Bsico de Explorao do Plo de Lajeado que estimativa de fuga na ordem de 7% para o Plo. Na medida em que as informaes repassadas diretamente pelas concessionrias no se diferenciaram de maneira significativa das contagens independentes realizadas pela AGERGS, optou-se por utilizar os dados fornecidos pelas prprias empresas. Na medida em que em determinados Plos os valores aferidos pela AGERGS foram inclusive superiores aos fornecidos pelas concessionrias, no haveria motivo para essa Agncia continuar utilizando dados passveis de questionamentos por parte das concessionrias, sendo as contagens promovidas pela AGERGS realizadas em um determinado perodo de tempo, tendo seus resultados extrapolados para o restante do perodo analisado. Por ltimo, ressalta-se que mesmo sendo plausvel e justificvel a sugesto contida no primeiro trabalho revisional da AGERGS, optou-se por no utilizar a tolerncia de 7,02% na consolidao das perdas decorrentes de rotas de fuga, uma vez que no existe nenhuma previso contratual sobre tais limites.

91 O caso do Plo de Lajeado possui duas excepcionalidades que merecem ser destacadas. Primeira, o Plo de Lajeado foi o nico Plo em que houve a adoo de medida eficiente no combate fuga em uma das praas atingidas. A Praa de Cruzeiro do Sul teve sua localizao alterada em 27 de julho de 2004 e o resultado foi uma significativa reduo das perdas decorrentes da utilizao da fuga em relao receita total arrecadada na praa, passando de 63% para aproximadamente 10%. Em segundo lugar, o Plo de Lajeado teve uma nova fuga surgida no decorrer do ano 08 da concesso (2005) em virtude da construo de uma ponte pelo Poder Pblico que ligou o municpio de Travesseiro rodovia pedagiada. A Tabela 10.2 identifica as praas de pedgio atingidas por decises judiciais em 6 dos 7 Plos rodovirios integrantes do PECR, detalhando a localizao e a respectiva perda de receita mensurada em cada uma das mesmas. Tabela 10.2 Relao das Praas Afetadas por Rotas de Fuga Localizao e Mensurao de Valores (dez/00 a dez/08)

Plo Carazinho Gramado Vacaria Caxias do Sul Santa Cruz do Sul

Qtde. de Praas 1 1 1

Praa BR/386 Soledade RS/115 Trs Coroas BR/285 - Lagoa Vermelha BR/116 Vila Cristina

Perda de receita (R$ fev/96) 5.534.025,66 2.817.447,47 3.726.887,67 16.067.058,60 5.688.928,94 24.812.920,29 5.443.691,98 934.997,90 626.431,09 1.788.221,61 3.371.082,92 76.811.694,23680

Perda de receita (R$ dez/08) 15.659.838,92 7.972.636,24 10.546.113,11 45.465.555,28 16.098.174,51 70.214.046,46 15.404.218,33 2.645.798,45 1.772.635,43 5.060.197,42 9.539.279,13 200.378.493,27

RS/122 - Flores da Cunha RS/122 - Farroupilha

RS/287 - Venncio Aires BR/471 - Rio Pardo RST/453 - Cruzeiro do Sul

Lajeado

RST/453 - Boa Vista do Sul BR/386 - Marques de Souza

TOTAL GERAL

92 10.1.4 Praas No Abertas

As perdas de receita decorrentes de praas no abertas resultam da receita no auferida pelas concessionrias em virtude de descumprimentos unilaterais de contrato por parte do Estado. Isto porque, conforme anteriormente abordado, a quantidade e a localizao das praas de pedgio foram previstas nos contratos de concesso sendo suas respectivas receitas consideradas nos fluxos de caixa elaborados pelos licitantes vencedores. Somente em 02 Plos as praas de pedgio previstas no foram instaladas em sua totalidade, mais especificamente nos Plos de Caxias do Sul e Metropolitano. Contudo, a praa de pedgio pendente de implantao no Plo de Caxias do Sul, Praa do Apanhador localizada junto RST-453, cujo inicio das atividades estava vinculada concluso das obras da Rota do Sol por parte do Governo do Estado, foi excluda pelo Termo de Rerratificao celebrado entre as partes em janeiro de 2006 e, portanto, no sendo mais considerada como um fator de desequilbrio econmico-financeiro. Alm disso, frisa-se que a Praa de Apanhador refere-se a uma Praa de Bloqueio cuja obra que condicionava a sua abertura foi concluda posteriormente a excluso da mesma do PECR pelo Termo de Rerratificao. Assim, enquanto o Termo de Rerratificao foi celebrado em janeiro de 2006, a concluso da Rota do Sol ocorreu apenas em dezembro de 2007, fato este que descaracteriza a no abertura dessa Praa como perda de receita durante todo o perodo da concesso Dessa forma, somente o Plo Metropolitano sofreu perdas de receita decorrentes da no implantao de praas contratualmente previstas, respectivamente a Praa de pedgio de Santo Antnio da Patrulha, situada na RS/474, e da Praa de Gravata, situada na RS/030, cujo inicio das atividades de construo e operao estavam previstas para aps o trmino das obras de implantao e pavimentao da rodovia RS/474, trecho Entroncamento RS/239 Entroncamento RS/030, no ano 05 da concesso. Enquanto a primeira praa (Santo Antnio) foi aberta somente em 01/01/2007 a segunda (Gravata) ainda encontra-se desativada. Em termos de desequilbrio, o critrio adotado pela AGERGS levou em considerao o VDM terico proposto pela concessionria no fluxo de caixa anexo ao Termo Aditivo 01. A mensurao desse desequilbrio at dezembro de 2008 identificada pela Tabela 10.3.

93 Tabela 10.3 Perdas Praas No Abertas (dez/00 a dez/08)

Plo Rodovirios

Praas No Abertas RS 474 Praa Santo Antnio RS 030 Praa Gravata TOTAL GERAL

Valor R$ fev/96 18.472.372,20 13.275.088,76 31.747.460,97

Valor R$ dez/08 52.271.960,93 37.565.014,03 89.836.974,99

Metropolitano

Ainda com relao s praas no abertas, torna-se necessrio destacar que, assim como as decises judiciais, as discusses ocorridas acerca deste item no Grupo de Trabalho interinstitucional AGERGS/SEINFRA/DAER/ABCR no gozou de consenso no que diz respeito incluso das praas de bloqueio no rol das perdas passveis de reequilbrio. O entendimento dos tcnicos representantes da AGERGS de que a no entrada em operao das praas de bloqueio no implicou sob hiptese alguma perda de receita, uma vez que as obras pblicas previstas tambm no foram executadas, ou seja, no acarretando desvios de trfego cujo bloqueio fosse necessrio. A argumentao de que tais receitas foram consideradas nas Propostas Comerciais como adicionais s oriundas das praas de pedgio regulares no se aplicaria, no nosso entendimento, como razo para considerar-se tais valores como desequilbrio. Uma vez as Propostas Comerciais tendo considerado tais receitas no como repositrias, mas sim como incrementais, evidencia-se um equvoco estrutural na prpria concepo dos projetos apresentados pelas concessionrias. Soma-se a isso, o fato dos Projetos Bsicos de Explorao terem claramente expresso a no obrigatoriedade da abertura de tais praas no decorrer da concesso. De maneira mais especifica, observa-se que as possveis praas de bloqueio a serem instaladas no PECR, decorrentes da finalizao de obras pblicas que interferissem no trfego das rodovias, so associadas ao verbo poder nos Projetos Bsicos de Explorao Rodovirias organizados pelo DAER, enquanto as praas regulares com previses futuras de operao esto associadas ao verbo dever. Tal distino deixa claro o no comprometimento do Estado com a concluso de tais obras durante o perodo da concesso, contudo, indica claramente que caso as mesmas fossem concludas as concessionrias teriam, como alternativa aos novos desvios de trfego criados, a possibilidade de implantao de praas de bloqueio como mecanismos de

94 manuteno de receita. Por esse mesmo sentido, ou seja, pelo no comprometimento do Estado em concluir as obras da RS/471 obrigatoriamente a partir do ano 4 do contrato, a Agncia tambm desconsiderou para fins de desequilbrio as projees de desvio de trfego realizadas pela concessionria responsvel pelo Plo de Santa Cruz do Sul, entendendo tais estimativas como risco da delegatria. Por ltimo, tambm cabe destacar a colocao feita pela ABCR de que as praas de bloqueio no necessariamente estariam vinculadas ao combate e evaso do pedgio, mas tambm a incrementos de receita oriundos de uma maior utilizao do trecho concedido. Alm das razes acima expostas, outro fator que corroborou com a deciso dessa Agncia em no validar tal argumento o fato de a no realizao de tais incrementos de receita tiveram como contrapartida uma reduo no volume de investimentos previstos, o que para fins de apurao do desequilbrio econmico-financeiro tambm deveria ser levado em considerao.

10.1.5 Parcelamento de Reajuste

No ano de 2004 o Governo do Estado parcelou unilateralmente o reajuste tarifrio previsto para janeiro daquele ano. Assim, o reajuste foi dividido em duas parcelas, incidindo de maneira cumulativa nos meses de janeiro e junho de 2004. Conforme anteriormente citado, este parcelamento, por no ter sido efetuado por meio de um termo aditivo ao contrato devidamente homologado pela AGERGS, poderia ser entendido como desconto tarifrio concedido pelas concessionrias, sem direito a posterior compensao, conforme estabelecido na clusula 6.2.4. Todavia, as concessionrias foram compelidas pelo Governo do Estado a efetuarem o parcelamento, em funo da expectativa de reviso contratual prevista para o final de 2004. Assim sendo, a AGERGS considerou a defasagem de 06 meses no reajuste integral das tarifas como um dos itens passveis de reequilbrio econmico-financeiro, haja vista a caracterstica e a forma como de como ocorreu este parcelamento. A Tabela 10.4 traz os valores considerados para fins de desequilbrios decorrentes deste parcelamento.

95 Tabela 10.4 Perdas Parcelamento de Reajuste (dez/00 a dez/08) Parcelamento de Reajuste Plo Rodovirio Carazinho Caxias do Sul Gramado Lajeado Metropolitano Santa Cruz do Sul Vacaria Total Geral Valor R$ fev/96 180.076,46 404.127,31 46.091,38 558.964,481 558.946,39 267.695,50 208.829,00 2.224.730,52 Valor R$ dez/08 509.569,08 1.143.574,13 130.426,50 1.581.722,65 1.581.671,46 757.507,95 590.931,21 6.295.402,98

10.1.6 Eixo Suspenso e ISS

Conforme esclarecido no item 10.1 deste relatrio, as perdas decorrentes da no cobrana de eixos suspensos foram acertadas na majorao tarifria proporcionada pelo TA1. Contudo, o Conselho Superior da AGERGS autorizou a cobrana dos eixos suspensos a partir de janeiro de 2006, fato este que gerou uma receita adicional s concessionrias, devendo tais valores ser considerados quando do reequilbrio econmico-financeiro dos contratos. Assim sendo, foi procedido o referido ajuste na receita terica dos fluxos de caixa contratados, elevando estas receitas em 3%, idntico percentual anteriormente reduzido quando da assinatura do TA1, a partir de 2006. No mesmo sentido, as receitas tericas dos fluxos de caixa contratados tambm foram elevadas em funo da reviso de ISS realizada pela AGERGS em 2002, a qual foi motivada pela majorao das alquotas praticadas no Estado, as quais, em mdia, passaram de 2% para 5%. Tais correes geraram valores a ser descontados do desequilbrio total calculado a favor das concessionrias, uma vez que incrementos na receita terica elevam as taxas internas de retorno calculadas. Por ltimo, frisa-se que no houve correes de eixo suspenso no Plo de Gramado, uma vez que neste caso a cobrana do pedgio se d atravs de tarifa nica, independente da quantidade de eixos

96 dos veculos, sendo assim, exclusivamente corrigidos os valores oriundos das modificaes de ISS ocorridas. A Tabela 10.5 traz os valores considerados para fins de apurao do desequilbrio decorrentes dos eixos suspensos e do ISS.

Tabela 10.5 Perdas Eixo Suspenso e ISS (dez/00 a dez/08) Perdas Eixo Suspenso e ISS Plo Rodovirio Valor R$ fev/96 Carazinho Caxias do Sul Gramado Lajeado Metropolitano Santa Cruz Vacaria Total Valor R$ dez/08

(4.378.151,25) (12.389.017,97) (9.654.462,40) (27.319.592,52) (1.367.406,67) (3.869.401,68) (10.043.868,45) (28.421.509,35) (10.603.010,39) (30.003.734,16) (6.211.211,96) (17.576.098,26) (4.200.899,16) (11.887.441,11) (46.459.010,27) (131.466.795,02) OBS (*) Valores a serem descontados dos desequilbrios prol concessionrias. A apurao dos desequilbrios decorrentes dos eixos suspensos e do ISS tambm no gozou de consenso nas discusses ocorridas no Grupo de Trabalho interinstitucional AGERGS/SEINFRA/DAER/ABCR. Inicialmente, destaca-se que as negociaes anteriormente realizadas entre o DAER e as concessionrias ocorreram de maneira individualizada, tendo como conseqncia a adoo de um critrio no homogneo no que se refere a estes itens de desequilbrio. Desta forma, duas das sete concessionrias integrantes do PECR questionaram o critrio de correo proposto, sugerindo que os ajustes de ISS e eixos suspensos fossem calculados com base na receita realizada e no na receita terica. No caso dos Plos de Carazinho e Santa Cruz do Sul os clculos procedidos sobre a receita realizada mostraram que a perda de arrecadao em virtude da no cobrana dos eixos suspensos at dezembro de 2005 foi superior reduo de 3% promovida na receita terica pelo TA1. Em outras palavras, significa dizer que a relao percentual entre a perda de receita apurada pelas concessionrias e a receita efetivamente realizada foi superior a 3%, sendo tal diferena, na viso das concessionrias, um passivo a ser reequlibrado na reviso dos contratos.

97 Alm de entender ser necessria a fixao de um critrio comum a todos os contratos no que diz respeito apurao dos desequilbrios econmico-financeiros, os representantes da AGERGS tambm destacaram que a metodologia de clculo sugerida no levava em considerao o valor j reduzido da receita terica quando da elaborao dos aditivos. Em suma, o valor resultante da reduo de 3% sobre a receita terica superior ao valor efetivamente contabilizado como perda pelas concessionrias em todos os casos analisados. Em razo dos motivos acima expostos, adotou-se como critrio apenas ajustar a receita terica no que se refere reviso de ISS e retomada da cobrana dos eixos suspensos, respectivamente a partir de junho de 2002 e janeiro de 2006, conforme anteriormente explicado.

10.1.7 Investimentos Realizados

O total de investimentos realizados entre o perodo de dezembro de 2000 a dezembro de 2008 constitui-se em um dos principais elementos integrantes do fluxo de caixa para fins de reequilbrio. Nos estudos revisionais elaborados pela AGERGS entre os anos de 2004 e 2005 os investimentos realizados pelas concessionrias at setembro de 2004, data final estipulada para fins de anlise, foram limitados aos valores originalmente previstos pelo TA1. Assim sendo, todo investimento que ultrapassasse os valores inicialmente previstos seriam entendidos como risco da concessionria, podendo ser classificados tanto como investimentos ineficientes como falhas nos projetos de explorao desenvolvidos pelas prprias empresas. Posicionamento idntico foi tomado pelo DAER na construo de seus fluxos de caixas considerados para fins de reequilbrio, sendo que at dezembro de 2004 todos os investimentos informados pelas concessionrias continuaram limitados aos montantes previstos pelo TA1. No entanto, a interpretao realizada pelo DAER acerca do pargrafo 4 da clusula 2 do TA1, reproduzidos abaixo, implicou a no limitao dos investimentos realizados entre os anos de 2005 e 2007, ou seja, durante este perodo todos os valores informados pelas concessionrias foram considerados nos respectivos fluxos de caixa elaborados. Desta forma, ficaria excludo todo o risco do investimento que est inerente a um contrato de concesso. Cabe aqui observar, que neste perodo, segundo os levantamentos dos Indicadores de Qualidade do PECR, os quais so abordados no item 9 deste relatrio,

98 nenhuma das concessionrias conseguiu atingir plenamente os padres estabelecidos nos contratos.

CLUSULA SEGUNDA O montante fsico-financeiro dos investimentos, operao e demais despesas pertinentes concesso, decorrentes desse aditivo, passaro a ser os constantes no demonstrativo do fluxo de caixa do empreendimento, com financiamento, conforme Anexo I, que, rubricado pelas partes, integra o presente Termo Aditivo(grifo nosso). .......... 4 - A adoo do monitoramento geral importar na assuno, pela Concessionria, de todo e qualquer valor que exceda o montante de investimentos constantes do PER e que seja necessrio para a adequada manuteno da estrada em conformidade com a avaliao do aludido monitoramento, at dezembro de 2004. (grifo nosso)

Frisa-se aqui que o Termo de Rerratificao prorrogou o TA1 at dezembro de 2006, o qual j havia sido prorrogado por duas outras vezes, atravs das Leis Estaduais 12.204/04 e 12.304/05. Observa-se assim, que o carter meramente protelatrio atribudo ao Termo de Rerratificao, cuja essncia consistia em descaracterizar a situao de mora do Estado frente s concessionrias at o final de 2006, pode trazer conseqncias significativas aos usurios. Em linhas gerais, entende-se que a clusula do TA1 anteriormente transcrita nesse relatrio estipula o ano de 2004 como limite para controle dos investimentos em virtude que o prprio Aditivo foi redigido prevendo seu encerramento em dezembro deste mesmo ano. Assim sendo, a prorrogao introduzida pelo Termo de Rerratificao tambm levaria em conta o controle de tais investimentos at o final de sua nova vigncia. Portanto, de entendimento dos signatrios deste relatrio que no seria lgico que o Termo de Rerratificao prorrogasse todo o Termo Aditivo at 2006 exceto a clusula que controla os investimentos. Nesse mesmo sentido, citamos a consulta feita pela Promotoria de Justia de Farroupilha junto a esta Agncia em 10 de outubro de 2005, a qual solicitava informaes acerca de quais seriam os valores das tarifas de pedgio caso implantada

99 a forma de fixao e o regime de cobrana nos termos do contrato de concesso PC/CD/088/98, sem as alteraes previstas no TA1. A referida consulta questionava o possvel retorno das tarifas aos nveis estabelecidos nos contratos originais, ou seja, expurgando-se as majoraes tarifrias adicionalmente concedidas e a bidirecionalidade vigente durante o TA1. As manifestaes efetuadas tanto pela Diretoria de Tarifas e Estudos Econmicos quanto pela Diretoria Jurdica desta Casa, indicaram a manuteno das tarifas vigentes - inclusas as recomposies tarifrias - e do regime de cobrana bidirecional, entendendo que a vigncia de tais alteraes excedia o prazo do termo aditivo, incorporando-se definitivamente ao negcio jurdico. Mesmo tendo sido esta uma anlise tcnica e jurdica especifica acerca dos impactos tarifrios, a mesma interpretao pode ser estendida aos investimentos previstos nos fluxos de caixa anexos ao TA1, pois ambos a receita tarifria com as respectivas recomposies e o montante dos investimentos estavam expressos nos fluxos de caixa at o final do perodo da concesso. Acompanhando essa linha interpretativa, a opo da AGERGS em limitar os investimentos aos valores previstos no TA1 tem respaldo na Informao n. 37/2008 da Diretoria Jurdica desta Casa, a qual validou juridicamente esse mesmo critrio quando da anlise da Informao GT-Plos n. 13/2008. Com relao ao critrio de clculo empregado, manteve-se a metodologia adotada na apurao dos valores entre os anos de 2000 e 2004 quando do primeiro estudo revisional realizado pela Agncia. Assim, os valores realizados entre os anos de 2005 e 2008 tambm foram consolidados para efeito de comparao com os valores inicialmente projetados pelo TA1. Em outras palavras, a anlise dos investimentos para fins de reequilbrio econmico-financeiro no realizou comparaes anuais entre os valores realizados e projetados, mas sim entre os somatrios obtidos nesse perodo, repetindo o procedimento adotado no intervalo de tempo compreendido entre os anos de 2000 e 2004. Ressalta-se ainda que a periodicidade escolhida pela AGERGS vai ao encontro dos prazos comumente estabelecidos nos contratos de concesso para a realizao de revises tarifrias peridicas, razo esta que refora o critrio ora utilizado. Sob o ponto de vista regulatrio tambm se faz mister destacar que durante o perodo de 2005 a 2008 os indicadores de qualidade contratualmente previstos sequer foram alcanados pelas concessionrias, conforme detalhado no item 9 deste relatrio.

100 Em outras palavras, isto quer dizer que mesmo tendo sido investidos mais de R$ 160 milhes nos ltimos 04 anos em comparao ao contratualmente previsto, conforme demonstrado na Tabela 10.6, tais gastos foram ineficientes em termos de qualidade, seja por problemas de projeto ou por intervenes inadequadas ocorridas ao longo desse perodo, no sendo, pois, coerente, remunerar-se tais investimentos. Nas discusses ocorridas no Grupo de Trabalho interinstitucional

AGERGS/SEINFRA/DAER/ABCR a questo dos investimentos foi bastante discutida e, assim como outros itens j mencionados nesta seo, tambm no gozou de consenso na consolidao da metodologia a ser adotada em termos de apurao de desequilbrio econmico-financeiro. Do ponto de vista das concessionrias e do Poder Concedente duas questes nortearam a linha de raciocnio defendida pelas partes em termos liberao dos investimentos a partir de janeiro de 2005: (i) o trmino da vigncia do PER e, por conseguinte, dos parmetros em termos de investimento (ii) a liberao formalmente concedida pelo DAER atravs do ofcio circular n. 011/2006 encaminhado a todas as concessionrias integrantes do PECR. Em sntese, o referido oficio pretendeu regrar algumas situaes carentes de interpretao em virtude do encerramento dos prazos do aditivo e do Termo de Rerratificao, sendo que em termos de investimentos as orientaes repassadas as concessionrias passaram a limitar os valores despendidos nessa rubrica s Programaes de Investimento anteriormente encaminhadas pelas prprias empresas ao DAER, desde que efetivamente realizados, comprovados e coerentes com tais programaes. Com relao ao primeiro argumento acima referido, o entendimento dessa Casa segue as explicaes j realizadas o longo deste item, tanto no que se refere aos aspectos tcnicos quanto aos jurdicos (Informao n. 37/2008). Por outro lado, o segundo ponto levantado pelas concessionrias e pelo DAER entendido pela Agncia como uma alterao contratual revelia da anlise e necessria homologao da AGERGS, conforme claramente exigido nos contratos originais de concesso integrantes do PECR. Por ltimo, ressalta-se que a liberao dos investimentos para o restante das concesses poderia trazer srios problemas regulatrios no que se refere consolidao dos desequilbrios, uma vez todo e qualquer investimento independemente do nvel de eficincia alcanado estar automaticamente compondo a base de remunerao das concessionrias.

101 Tabela 10.6 Investimentos Excedentes do Ano 08 ao 11 Realizado X Termo Aditivo Investimentos Excedentes Realizados Valor R$ Valor R$ fev/96 dez/08
7.713.186,89 1.249.228,70 26.890.490,48 17.211.147,82 4.557.966,72 57.623.020,62 21.826.292,77 3.534.989,07 76.093.024,35 48.703.027,23 12.897.848,51 163.058.011,70

Plo Rodovirio Carazinho Caxias do Sul Gramado Lajeado Metropolitano Sta. Cruz do Sul Vacaria Total Geral

10.1.8 Demais Ajustes Realizados

Alm dos itens anteriormente abordados, foram considerados para fins de mensurao de desequilbrio outros elementos relacionados pelo DAER os quais j haviam sido ajustados nos fluxos de caixa elaborados por esta Autarquia. Tais ajustes que visam adaptar os cenrios projetados a determinados fatos ocorridos ao longo do perodo analisado seguem discriminados abaixo:

Seguros recalculados com base na receita considerada para desequilbrio; Depreciaes recalculadas com base nos investimentos totais

considerados nos fluxos de caixa; Incluso das despesas com guincho e ambulncia para os anos seguintes da concesso; Reduo dos custos operacionais em virtude de praas de pedgio no implantadas; Incluso de custos no previstos tais como: vale pedgio, gerenciamento ambiental, isenes tarifrias concedidas aos veculos do DAER e aes mitigatrias de meio ambiente; Desconsiderao de todos os custos de ordem judicial suportados pelas concessionrias; Correo da CSLL e da CPMF;

102 10.1.9 Receitas Provenientes da Lei Estadual n. 11.460/2000

A Lei Estadual n. 11.460 de 17/04/2000, estabeleceu a iseno de pagamento de pedgio em rodovias do Estado, ou sob jurisdio estadual, para veculos oficiais, para veculos de transporte escolar e para os veculos emplacados nos municpios onde estavam instalados os respectivos postos de cobrana. Esta Lei foi totalmente revogada pela Lei Estadual n. 11.514, de 13/07/2000. As concessionrias em funo da criao daquela Lei ingressaram em juzo atravs da Ao Cautelar n. 104082905, proposta em 19/05/2000 e da Ao Ordinria 104317202, proposta em 21/06/2000, pedindo em resumo que ficassem desobrigados do cumprimento da Lei at que fosse estabelecido o equilbrio econmico-financeiro dos contratos e o direito indenizao pelos prejuzo que lhes foram causados em funo do reequilbrio a que teriam direito. A sentena proferida, em 20/07/2001, pela Excelentssima Senhora Denise Oliveira Cezar, da 7 Vara da Fazenda Pblica 1 Juizado julgou procedente o pedido contido na Ao Ordinria e condenou o Estado do Rio Grande do Sul e o DAER a indenizarem as concessionrias do valor das tarifas que deixaram de perceber em razo da iseno atribuda pela Lei n. 11.460/2000, em valores a serem apurados em liquidao de sentena. Da mesma sentena reproduzimos a seguir um trecho da sua fundamentao:

Logo, como a lei federal concede o direito simultnea reviso da tarifa na hiptese de concesso de benefcio fiscal e, como a Lei n. 11.460/00 que concedeu o benefcio fiscal no estabeleceu a origem dos recursos para fazer frente a iseno nem procedeu simultnea reviso, decorre aos autores o direito embora no simultneo, porem conseqente, a que seja reparado o equilbrio do contrato. Direito frente a quem? certo que acaso tivesse havido a simultnea reviso da tarifa no seria o Estado que responderia pela diferena decorrente do benefcio, mas sim os demais usurios, pela necessria recomposio da tarifa (...)

103

Ocorre que enquanto transcorria o processo judicial a Administrao Pblica Estadual encaminhou Assemblia Legislativa o projeto de lei do Primeiro Termo Aditivo aos contratos de concesso, que foi autorizado atravs da Lei Estadual n. 11.545, de 22/11/2000, e que estabeleceu que as concessionrias teriam um prazo de 180 dias, a contar da assinatura dos aditivos para, sob superviso do DAER, elaborarem o Projeto de Explorao da Rodovia (PER), que consolidaria as adequaes referidas na lei e os Projetos Bsicos de Explorao e os Projetos de Engenharia Econmica. Este PER, elaborado pelas prprias concessionrias, at maio-junho/2001, portanto, antes da data da sentena de 1 grau, estabeleceu que para efeito de determinao das receitas foram considerados os efeitos das isenes concedidos pela Assemblia Legislativa, conforme demonstrado no item 10.1.1 deste relatrio. Logo, o Estado procedeu a simultnea reviso da tarifa em funo do benefcio fiscal concedido pela Lei 11.460/2000, dentre outros, e como disposto na prpria fundamentao da sentena, no poderia vir a ser responsabilizado pela diferena. Frisase que as majoraes tarifrias incorporadas pelo TA1 foram integralmente cumpridas tendo seus efeitos mantidos alm da vigncia do prprio aditivo Entretanto, o que est ocorrendo que o Estado est sendo condenado a indenizar as concessionrias o processo est em fase de liquidao de sentena por arbitramento - como se os efeitos da iseno da Lei 11.460/2000 no tivessem sido revistos e aceitos pelas prprias concessionrias (afinal foram elas prprias que elaboraram o PER). Todavia, as concessionrias permanecem litigando em juzo por indenizaes j recebidas. Segundo a ABCR as concessionrias esto em vias de receber indenizaes na ordem de R$ 7,5 milhes. Da mesma forma que administrativamente est sendo verificado o desequilbrio causado por decises judiciais que ocasionaram perdas de receita deve tambm ser verificado o desequilbrio ocasionado por decises judiciais que ocasionarem ganhos de receita. Portanto, caso esta situao venha efetivamente a se concretizar deve ser efetuado a reviso do equilbrio econmico e financeiro dos contratos decorrente deste ganho de receita em duplicidade por parte das concessionrias, com a conseqente reduo da tarifa que estiver sendo praticada.

104 10.1.10 Desequilbrios Apurados

Com base nas informaes detalhadas ao longo do item 10 desse relatrio, a AGERGS elaborou os fluxos de caixas de cada Plo Rodovirio com a finalidade de mensurar o desequilbrio econmico-financeiro existente em dezembro de 2008. Os referidos fluxos de caixa calculados encontram-se anexos a este relatrio e os valores de cada Plo bem como as Taxas Internas de Retorno apuradas so sintetizados na Tabela 10.7. Importante destacar que as referidas taxas dispostas na coluna TIR% Calculada na Tabela 10.7 no se referem aos retornos reais auferidos pelas empresas, uma vez que as receitas e os investimentos utilizados em tais fluxos no excluem os riscos entendidos pela Agncia como inerentes concesso.

Tabela 10.7 Desequilbrios Econmico-Financeiros por Plo Rodovirio (dez/00 dez/08)

Plo Rodovirio TIR% Contratada Carazinho Caxias do Sul Gramado Lajeado Metropolitano Santa Cruz do Sul Vacaria 28,12 25,04 24,34 23,62 26,10 23,62 27,16 Total Geral

Desequilbrios Contratuais TIR% Calculada 25,54 18,00 20,21 21,41 25,82 22,68 22,23 Valor R$ fev/96 10.759.641,94 38.576.840,73 5.960.816,81 16.572.564,05 2.322.268,46 4.671.434,96 17.030.740,98 95.894.307,93 Valor R$ dez/08 30.446.960,32 109.162.325,74 16.867.545,75 46.896.002,92 6.571.409,71 13.218.933,81 48.192.523,27 271.355.701,51

105 11 CONCLUSES

A anlise histrica do PECR promovida neste relatrio evidenciou a srie de problemas enfrentados pelo programa ao longo de sua vigncia, materializados principalmente pelas freqentes quebras de contrato promovidas pelos governos bem como pela insipincia do tema pedgio no arcabouo institucional do Estado. No mbito poltico, a falta de expertise sobre o tema pode ser sentida atravs dos sistemticos descumprimentos contratuais, em especial nos primeiros anos da concesso, os quais comprometeram a continuidade dos contratos, exigindo a formalizao de um termo aditivo cujos resultados em termos de custo-beneficio foram negativos sob o ponto de vista dos usurios do sistema. Em sntese e de maneira bastante clara, a partir do estabelecimento do TA1 os usurios passaram a receber um servio mais caro e de menor qualidade, haja vista as recomposies tarifrias introduzidas e o aumento na tolerncia dos parmetros objetivos de desempenho. Sem exceo, constantes descumprimentos contratuais aumentam os riscos regulatrios e encarecem os custos dos servios, alm de prejudicarem o sucesso de futuros programas de concesses rodovirios a serem licitados no Estado. O histrico de comportamentos oportunistas dos governos inibe a participao privada em empreendimentos pbicos. Nesse sentido, Levy e Spiller (1994, p.203) concluem que em pases onde a discricionariedade administrativa normal observa-se que a propriedade pblica das indstrias de rede emerge em contrapartida aos altos riscos incorridos pelos investimentos privados diretos, cabendo completar aqui que especificamente no caso gacho as intervenes tiveram carter arbitrrio. A inexperincia em delegarem-se iniciativa privada os servios de explorao rodoviria e, ainda, a falta de um conjunto de regras claras e bem definidas para ao setor (risco regulatrio) somaram-se ao significativo risco Brasil presente na poca das licitaes, o que justificou os percentuais de retorno fixados nos contratos. Conforme relatado, o baixo nmero de concorrentes nos processos de licitao tambm espelhou os riscos percebidos no perodo, corroborando com a fixao das aludidas taxas e indo ao encontro das situaes fticas ocorridas ao longo do programa.

106 Com relao aos aspectos institucionais faz-se mister destacar os efeitos das constantes intervenes do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico sobre a evoluo do PECR. O sistemtico fechamento de praas de pedgio em decorrncia de decises judiciais evidencia a falta de expertise institucional presente no Estado no que se refere conduo de um programa de concesses rodovirias. Tomando-se como referncia especialmente o caso do Plo Rodovirio de Caxias do Sul, observa-se que a principal fonte de receita do empreendimento, praa de pedgio Farroupilha, permaneceu inativa por um perodo superior a dois anos. Embora no restem dvidas com relao legalidade da cobrana do pedgio, fatores como o direito de ir e vir e a exigncia de rotas alternativas subsidiaram frequentemente a maioria das decises judiciais, via de regra, comprometendo o equilbrio financeiro dos contratos. A importncia do sistema judicirio na formao de uma adequada cultura regulatria deveria ser entendido da seguinte forma:

Pases com a ausncia de um bom funcionamento do sistema jurdico iro se deparar com dificuldades, no curto prazo, no desenvolvimento de sistemas regulatrios capazes de sustentar eficientes nveis de participao privada e investimento, existindo poucas razes para que estes canalizem substanciais recursos escassos para tal realizao (LEVY; SPILLER, 1994, p. 206).

O conjunto de circunstncias polticas e legais associada ideologizao do debate acabaram por influenciar negativamente o entendimento de boa parte da sociedade sobre a lgica e a convenincia da administrao privada de uma rodovia, em especial no que se refere especificamente aceitao do PECR. A crescente utilizao de rotas de fuga e o acirramento nas relaes entre usurios e concessionrios em determinadas praas de cobrana, denotam a falta de esclarecimento acerca dos benefcios sociais oriundos de um programa de pedgio, bem como reforam a necessidade de um ente regulador imparcial na mediao dos referidos conflitos. Percebe-se assim, que a escolha do modelo regulatrio a ser implantado deve ser obrigatoriamente precedida da anlise de todos os aspectos polticos, institucionais e culturais relativos rea de abrangncia do objeto a ser concedido. Novamente

107 recorrendo a Levy e Spiller (1994, p. 226) pode-se entender a interferncia destes fatores no sucesso de um programa de concesses da seguinte forma:

Em suma, o sucesso de um sistema regulatrio depende de como ele se adapta s instituies que prevalecem no pas. Se o pas carece das instituies requeridas ou constri um sistema regulatrio que incompatvel com suas dotaes institucionais, os esforos na privatizao podem terminar em desapontamentos, recriminaes e no ressurgimento das demandas por reestatizao.

Ainda com relao aos descumprimentos contratuais entende-se que as concessionrias tambm descumpriram contratos ao longo da vigncia do PECR, uma vez que os indicadores de qualidade elaborados por essa Agncia, tendo como base os parmetros objetivos contratualmente definidos, conforme detalhado no item 9 deste relatrio, tiveram suas medies sempre abaixo dos limites mnimos de aceitabilidade estabelecidos pelo PER. Cabe relembrar que os indicadores do PER foram significativamente reduzidos em relao ao previsto no PBE, estando margem dos padres largamente utilizados nas demais concesses rodovirias estabelecidas no pas. Em linhas gerais, mesmo tendo evoludo ao longo do perodo analisado, nos 4 ltimos anos os nveis contratados entre o Estado e as concessionrias no alcanaram os patamares mnimos em nenhum dos indicadores de qualidade de pavimento analisados neste relatrio, situao ftica que corrobora com o critrio adotado pela AGERGS na apurao dos valores de investimento a serem considerados para fins de desequilbrio econmico-financeiro. Todo esse cenrio evidencia a necessidade de uma constante atividade regulatria, realizada de maneira autnoma e independente, diferenciando os papis de Estado e Governo face necessidade conjunta de proteo dos contratos e de manuteno do interesse pblico, ideais estes materializados quando da constituio da primeira Agncia de Regulao em nvel estadual no Brasil a AGERGS. Todavia, de maneira antagnica o que se viu ao longo dos ltimos anos foi a constante excluso da Agncia Estadual nas tomadas de decises acerca do PECR. Diferentemente da ANTT,

108 cujas competncias regulatrias no so compartilhadas com o DNIT, sendo o ltimo responsvel exclusivamente pelo gerenciamento da malha rodoviria mantida sob administrao direta da Unio, a AGERGS sempre teve suas atividades concorrendo com as atribuies do DAER. Os exemplos do TA1 e do Programa DUPLICA/RS so emblemticos nesse sentido, situaes as quais onde as negociaes com as concessionrias e as conseqentes revises procedidas tiveram como caracterstica comum a no participao da Agncia, mesmo sendo estas atribuies estabelecidas pelo prprio contrato. Frisa-se ainda que a Agncia foi a primeira instituio no Estado a realizar estudos revisionais visando o reequilbrio dos contratos do PECR, arcando com recursos prprios a contratao de consultoria especializada no suporte s atividades desempenhadas pelos tcnicos da Casa. As fiscalizaes, medies de qualidade e anuncias de obras e investimentos so outros exemplos do conflito de competncias existente, uma vez que institucionalmente o Estado do Rio Grande do Sul no realizou os arranjos institucionais e administrativos necessrios ao ingresso de uma Agncia Reguladora, principalmente no que se refere s atribuies de seu rgo executivo de transportes DAER. Nesse sentido, imprescindvel destacar que a prpria blindagem aos contratos torna-se prejudicada pelo referido choque de competncias existente, uma vez que atravs do DAER tornam-se possveis deliberaes e intervenes governamentais que no guardariam respaldo no escopo de uma Agncia Reguladora, tais como a reduo tarifria ocorrida em 1999, o parcelamento de reajuste promovido em 2004 e a defasagem na abertura das praas no comeo do programa. Tendo em vista todos os fatos supervenientes ocorridos ao longo do PECR e a identificao de quais so os riscos efetivamente inerentes s concessionrias, foram calculados os valores de desequilbrio econmico-financeiros de cada contrato integrante do PECR conforme demonstrado na Tabela 10.7, seguindo os critrios e metodologia exaustivamente detalhados ao longo deste relatrio. No entanto, mesmo havendo diferenas de valores entre os clculos dessa Agncia e os procedidos pelo DAER, frisa-se que a metodologia de clculo, os dados utilizados e a grande maioria dos critrios adotados foram os mesmos em ambas as instituies. Objetivamente, os pontos onde houve divergncia de interpretao entre o DAER e AGERGS foram: (i) na definio do valor dos investimentos para fins de fluxo de caixa; (ii) na considerao

109 das praas de bloqueio e dos benefcios tarifrios no judicialmente concedidos como fatores de desequilbrio; (iii) e na apurao dos efeitos trazidos pela majorao de ISS e da retomada de cobrana dos eixos suspensos. Por fim, destaca-se ainda que os valores obtidos pelo DAER so frutos de negociaes com as concessionrias tendo como horizonte a possibilidade de readequao e reequilbrio do PECR sem litgios judiciais ou desembolsos financeiros por parte do Estado, na medida em que atravs da duplicao de prazo prevista pelo programa DUPLICA RS o governo entendia que tais objetivos estariam sendo contemplados.

110 12 GLOSSRIO AGERGS Agncia Estadual de Regulao de Servios Pblicos Delegados do Estado do Rio Grande do Sul AVALIAO OBJETIVA a avaliao promovida pelo DAER para verificar quantitativamente os parmetros mensurveis da qualidade das rodovias, estabelecidos no Projeto de Explorao da Rodovia. AVALIAO SUBJETIVA a avaliao realizada por tcnicos da fiscalizao do DAER, lotados na Diretoria de Operao e Concesses, atravs de Notas de Desempenho, definidas no Projeto de Explorao Rodoviria. DAER Departamento Autnomo de Estradas de Rodagem FGV Fundao Getlio Vargas NDICE DE IMAGEM o resultado obtido em pesquisa de opinio dos usurios das rodovias de cada Plo em relao qualidade das mesmas, a ser realizada em conformidade com a metodologia constante no relatrio ndice de Imagem e as Solues Tcnicas Visando a Segurana e a Satisfao do Usurio, elaborado pelo Professor Fernando Mac Dowell em maro de 2001, passando a fazer parte dos aditivos contratuais. IRI International Roughness Index. Consiste no conjunto dos desvios da superfcie do pavimento em relao a um plano de referncia. O IRI definido matematicamente a partir de um perfil levantado por nvel e mira, nas trilhas de roda, visando simular os movimentos verticais introduzidos no deslocamento de um quarto-de-carro. O IRI expresso pela relao entre os movimentos acumulados da suspenso do veculo e a distncia percorrida pelo mesmo, geralmente sua medida m/km. PBE Projeto Bsico de Explorao. Elaborado pelo DAER com o objetivo de estabelecer regras gerais e especficas a serem obedecidas entre o Estado, como Poder Concedente, e a iniciativa privada, como Concessionria da explorao de servios, por prazo determinado, atravs de pedgio a ser cobrado dos usurios do sistema como forma de assegurar a remunerao da Concessionria. Foi elaborado um PBE para cada Plo Rodovirio, sendo os mesmos disponibilizados para consulta durante o certame licitatrio e parte integrante dos contratos originais de concesso. PECR Programa Estadual de Concesso Rodoviria do Rio Grande do Sul PEE Projeto de Engenharia Econmica. Elaborado pelo DAER com o objetivo de realizar uma radiografia de todas as rodovias a serem concedidas. Foi elaborado um PEE para cada Plo Rodovirio, sendo os mesmos disponibilizados para consulta durante o certame licitatrio e parte integrante dos contratos originais de concesso. PER Projeto de Explorao da Rodovia. Elaborado pelas concessionrias sob superviso do DAER, em conformidade com o previsto na Lei n. 11.545, tem como objetivo promover as adequaes necessrias, no que couber, no Projeto de Engenharia Econmica PEE e no Projeto Bsico de Explorao PBE de modo

111 a ajust-los s novas tecnologias e as alteraes consubstanciadas no Primeiro Termo Aditivo QI Quociente de Irregularidade. Consiste no conjunto dos desvios da superfcie do pavimento em relao a um plano de referncia. No Brasil a escala padro de medio adotada o QI, reconhecido internacionalmente a partir do uso do perfilmetro dinmico de superfcie. O modelo de quarto-de-carro consiste em um sistema formado por uma massa, uma roda, um amortecedor e uma mola. A resposta irregularidade, obtida pela simulao de movimentos no quarto-decarro, a aceita como uma medida padro de irregularidade e expressa em contagens por quilmetro. A relao entre QI e IRI de aproximadamente 13. RECEITA EFETIVA Corresponde a receita oriunda da cobrana do pedgio efetivamente auferida pela concessionria RECEITA POTENCIAL Corresponde ao total da receita terica descontados os valores decorrentes de fatos supervenientes ao contrato, quando estes no so entendidos como risco da concessionria. RECEITA TERICA Corresponde a receita projetada pela concessionria no fluxo de caixa integrante de sua Proposta Comercial. No caso especifico do PECR, a partir da realizao do Primeiro Termo Aditivo, a receita terica passou a corresponder aos valores constantes nos fluxos de caixa anexos Lei n 11.545. SEINFRA Secretaria de Infraestrutura e Logstica do Estado do Rio Grande do Sul TIR Taxa Interna de Retorno. a taxa necessria para igualar o valor de um investimento (valor presente) com os seus respectivos retornos futuros ou saldos de caixa. Sendo usado em anlises de investimentos e significa a taxa de retorno de um projeto; matematicamente, a TIR a taxa de juros que torna o valor presente das entradas de caixa igual ao valor presente das sadas de caixa do projeto de investimento; a TIR a taxa de desconto que faz com que o valor presente lquido (VPL) do projeto seja igual a 0. Um projeto atrativo quando sua TIR for maior do que o custo do capital do projeto. TRILHA DE RODA Deformao longitudinal na faixa de rolamento da rodovia em decorrncia da aplicao de cargas. VDM Volume Dirio Mdio. Volume total de trfego que se verifica em determinada via, durante determinado perodo de tempo superior a um dia e inferior a um ano, dividido pelo nmero de dias. VPL Valor Presente Lquido. Denomina-se Valor Presente Lquido do fluxo de caixa de um projeto de investimento, soma algbrica de todos os recebimentos e pagamentos atualizados com base um uma taxa de descontos corresponda ao custo de oportunidade do capital investido.

112 13 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

BEATO, Paulina. Road Concessions: Lessons Learned from the Experience of Four Countries. Inter-American Development Bank, 1997,Washington. 29 p. LEVY B.; SPILLER Pablo T. The Institutional Foundations of Regulatory Commitment: A Comparative Analysis of Telecommunications Regulation. The Journal of Law, Economics and Organization, v10, p. 201-46, october.1994. MANGEON, L. H. Avaliao da qualidade das rodovias do Programa Estadual de Concesso Rodoviria/RS: pesquisas com usurios X medies objetivas. Monografia apresentada Escola de Administrao da UFRGS para obteno de ttulo em especialista em regulao. Porto Alegre, 2007. MICHEL, Fernando D.; CYDIS, Helena B. B.; OLIVEIRA, Roberto G. (org.). A experincia brasileira de concesses de rodovias. So Paulo: FIPE/USP; LASTRAN/UFRGS, 2003. PANITZ, Mauri Adriano. Dicionrio de Engenharia Rodoviria e de Logstica: portugus-ingls. Porto Alegre: Editora Alternativa, 2007. SOUZA JNIOR, R T. As concesses rodovirias gachas luz do sistema de Franchise Bidding: 1996/2007. Dissertao apresentada Escola de Administrao da UFRGS para obteno de ttulo de mestre em administrao. Porto Alegre, 2007. VISCUSI, W. K.; VERNON J. M.; HARRINGTON J. E. Economics of Regulation and Antitrust, 3. ed. Cambridge, Mass: MIT Press, 2000. p. 377-409. cap. 12.

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ANEXOS