INSTRUMENTOS ECONMICOS PARA A GESTO AMBIENTAL NO BRASIL

COORDENADORES: RONALDO SEROA DA MOTTA CARLOS EDUARDO FRICKMANN YOUNG

Rio de Janeiro, Dezembro 1997

1. INTRODUO 2. REGULAO E INSTRUMENTOS BASEADOS NO MERCADO: ASPECTOS CONCEITUAIS 2.1 Princpios gerais 2.2 Categorizao dos IEs 2.3 Custo-efetividade dos IEs 3. INCENTIVOS ECONMICOS NA GESTO DOS RECURSOS DA GUA E DO AR 3.1 Introduo 3.2 Instrumentos de controle ambiental 3.3 Instrumentos para o controle ambiental do ar 3.4 Instrumentos para o controle ambiental da gua 4. EXPERINCIA INTERNACIONAL NA APLICAO DE IE PARA O CONTROLE AMBIENTAL DO AR 4.1 Incentivos Fiscais e Subsdios 4.2 Tributao 4.2.1 Sobre emisses 4.2.2 Sobre produtos 4.2.3 Tributos sobre combustveis para veculos automotores 4.2.4 VAT ou outros tributos gerais sobre consumo 4.2.5 Impostos sobre suprfluos (excise taxes) 4.2.6 Outros Impostos 4.2.7 Tributos sobre energticos de uso industrial e domstico 4.2.8 Eletricidade 4.2.9 Impostos sobre emisses de carbono e similares 4.2.10 Tributos sobre CFCs e similares 4.2.11 Impostos sobre compra, venda e uso de veculos automotores 4.3 Multas por no-atendimento 4.4 Sistemas de depsito-retorno 4.5 Certificados transacionveis 5. EXPERINCIA INTERNACIONAL NA APLICAO DE IES PARA A GESTO AMBIENTAL DA GUA 5.1 Incentivos Fiscais e Subsdios 5.2 Tributao 5.2.1 Pelo uso direto 5.2.2 Pela contaminao 5.2.3 Sobre produtos

8 8 8 10 20 20 20 22 23

24 24 26 26 28 29 30 30 30 31 34 34 37 38 40 42 42

46 46 48 48 50 53

5.3 Multas por no-atendimento 5.4 Certificados transacionveis 5.4.1 Sistemas convencionais de certificados de poluio 5.4.2 Sistemas no convencionais de certificados de poluio 6. LIES DA EXPERINCIA INTERNACIONAL DE APLICAO DE IES 6.1 Bibliografia

55 58 58 60 62 64

7. MODELO DE SIMULAO DE INSTRUMENTOS ECONMICOS PARA O CONTROLE DA POLUIO HDRICA INDUSTRIAL 67 7.1 Introduo 7.2 O modelo 7.3 Dados 7.3.1 Nveis de emisso de poluentes 7.3.2 Custos marginais, eficincia e tecnologias de remoo 7.4 O modelo de clculo 7.5 Sada dos resultados 7.6 Um estudo de caso aplicando o modelo de simulao 7.6.1 Seleo das bacias e cenrios 7.7 Resultados e discusso 7.8 Concluses 7.9 Referncias 8. MODELO DE TAXAO SOBRE COMBUSTVEIS LQUIDOS 8.1 Introduo 8.2 A Poluio Atmosfrica nos Centros Urbanos Brasileiros 8.3 Instrumentos de Controle da Poluio Veicular no Brasil 8.4 As Polticas de Preos da Gasolina e lcool 8.5 A Gasolina e o lcool 8.6 Consideraes Sobre a Implementao do Imposto Ambiental sobre Gasolina e lcool (IAGA) 8.6.1 Restries Fiscais e Legais 8.6.2 Restries Regionais 8.6.3 Receitas Vinculadas e a Percepo do Pblico 8.7 Modelando as Respostas ao IAGA 8.8 Um Imposto Ambiental Somente sobre a Gasolina? 8.9 Referncias 67 67 68 68 68 70 80 80 80 83 86 87 88 88 89 91 94 94 96 97 97 98 99 101 103

9. ASPECTOS JURDICOS DA APLICAO DE INSTRUMENTOS ECONMICOS PARA GESTO AMBIENTAL 106 9.1 O meio ambiente como objeto de direito 9.1.1 Interesses difusos e Direito Ambiental 9.1.2 A Conferncia Internacional de Direito Ambiental e sua relao com Direito Tributrio 9.1.3 Os Princpios Jurdicos Relativos ao Meio Ambiente adotados pela ONU 9.2 A tutela constitucional do meio ambiente 9.2.1 Poder de polcia 106 106 107 108 109 110

9.3 A utilizao de espcies tributrias como instrumentos de aplicao do princpio poluidorpagador 113 9.3.1 As limitaes ao poder de tributar 113 9.3.2 O princpio do poluidor pagador na legislao brasileira 114 9.3.3 Espcies tributrias 115 9.3.4 Competncia para tributar 118 9.3.5 Finalidade 119 9.3.6 Preos pblicos 120 9.4 Exemplificao - cobrana pelo uso da gua 9.4.1 Histrico e aspectos constitucionais 9.4.2 Gratuidade X cobrana da gua 9.4.3 A Lei federal 9.433/1997 9.4.4 Legislaes estaduais 9.5 Exemplificao - imposto ambiental sobre combustveis 9.5.1 Experincia internacional 9.5.2 Imposto Ambiental sobre lcool e Gasolina - IAGA 9.6 REFERNCIAS 121 121 122 123 124 125 126 127 134

1.

INTRODUO
Ronaldo Seroa da Motta Carlos Eduardo Frickmann Young

Instrumentos econmicos (IEs) esto sendo usados de forma crescente em muitos pases como mecanismos para melhorar o desempenho da gesto ambiental. Estas abordagens abrangem uma ampla gama de mecanismos possveis. Em um extremo, incluem multas ou sanes que so ligadas aos tradicionais regulamentos do tipo comando e controle (C&C). No outro extremo, incluem abordagens menos intervencionistas, as quais exigem que uma advocacia do consumidor ou litgios particulares atuem como incentivos para a melhoria da gesto ambiental. No centro, encontramos abordagens mais comuns do tipo taxao e/ou subsdio, assim como os mecanismos baseados em direitos de propriedade comercializveis. Os IEs podem considerados como alternativas economicamente eficientes e ambientalmente eficazes para complementar as estritas abordagens C&C. Teoricamente, ao fornecer incentivos ao controle da poluio ou de outros danos ambientais, os IEs permitem que o custo social de controle ambiental seja menor. Podem, ainda, fornecer aos cofres do governo local receitas fiscais de que tanto necessitam. No entanto, os custos administrativos associados aos IEs podem ser mais elevados. As exigncias de monitoramento e outras atividades de fiscalizao continuam, como no caso do C&C, podendo haver a necessidade de esforos adicionais de administrao, a fim de fazer face s mudanas institucionais e de projeto que surgem da aplicao dos IEs. Um pressuposto comumente assumido com relao aos IEs que eles constituem um substituto imediato para os procedimentos regulatrios do tipo C&C. Contudo, a oportunidade desta substituio no consensual. Por uma srie de razes, a implementao dos IEs no pode ser encarada como uma panacia para os problemas freqentemente associados aos procedimentos do tipo C&C. Embora haja um escopo definido para a cuidadosa e oportuna implementao de IEs, a complementaridade com mecanismos do tipo C&C fundamental. O uso de IEs na gesto ambiental requer esforos em trs reas: coerncia macroeconmica, adequao legal e capacidade tcnica. Estas trs reas dependem, contudo, da capacidade institucional do setor de gesto ambiental. neste contexto que o uso de IEs tem que ser desenvolvido. A administrao pblica no Brasil e em outros pases em desenvolvimento tem sido historicamente burocrtica, muito sensvel a interferncias polticas e incapaz de pr em prtica suas prprias iniciativas. Reconhece-se com freqncia a priorizao inadequada, especialmente no que tange s polticas sociais historicamente, o desenvolvimento econmico foi fortemente regulamentado por instrumentos de comando e controle, geralmente aplicados dentro de um sistema poltico autoritrio. A adoo de IEs em um novo cenrio econmico, onde o papel do Estado est sendo reformulado, parece que foi rapidamente aceita. Na verdade, estes so fatores polticos muito importantes que favorecem a aplicao de instrumentos econmicos. O uso dos IEs , agora, de alta prioridade na gesto ambiental brasileira. O pas j adota instrumentos como royalties, compensaes fiscais, cobranas ao usurio de gua e tributao florestal em distintos contextos econmicos. A tendncia atual em direo aos IEs enfatizada, contudo, pela necessidade de gerar receitas vinculadas para o setor da gesto ambiental. Isso uma consequncia do cenrio atual, onde o enxugamento do excesso de regulamentao e cortes nos gastos pblicos tornaram-se as principais peas da reforma governamental. O setor da gesto ambiental tem sido priorizado de um modo ad hoc. A conscincia ambiental vem aumentando devido democratizao, presso internacional e s bvias conseqncias ambientais da rpida industrializao e urbanizao. Mas isto no se tem traduzido em alocaes oramentrias adequadas, na medida em que outros setores sociais com urgncias imediatas - tais como a sade e a educao - receberam mais alta prioridade e os programas de estabilizao macroeconmica restringiram os gastos pblicos.

A exigncia de eficincia na instituio ambiental vem, assim, crescendo mais do que sua alocao oramentria. As polticas, a legislao e as falhas na aplicao da legislao e outras normas criaram um descrdito institucional, aumentaram os custos burocrticos e introduziram uma elevada incerteza nas regras ambientais. Esta incerteza - Qual a norma ambiental e qual ser a eficcia de sua aplicao ? pode hoje ser encarada como a principal crtica feita na regio pelo setor empresarial e pelas pessoas afetadas por problemas ambientais. Contudo, o uso inadequado dos instrumentos econmicos pode tambm resultar em mais um tiro perdido do setor da gesto ambiental. O uso de IEs no tem sido um substituto para o C&C nem tem resolvido a carncia de instituies fortes: os IEs, na verdade, potencialmente aumentam os encargos tcnicos e financeiros das estruturas responsveis pela gesto pois precisam de uma boa capacidade institucional para terem sucesso. Entretanto a escassa participao do pblico herdada dos regimes autoritrios anteriores, a crise geral do setor pblico e as desigualdades sociais so barreiras muito difceis de superar rapidamente. Estas dificuldades so muitas vezes ignoradas, e um reflexo disto o fato de que as agncias internacionais e os doadores tendem a recomendar as solues da OCDE, dando pouca ateno s questes legais e institucionais locais. Com o objetivo de aprofundar o conhecimento das experincias j existentes com aplicao de IEs, e a imensa gama de particularidades que elas envolvem, este texto apresenta e discute os principais aspectos prticos apresentados na literatura. A primeira parte enfatiza a experincia internacional e est organizada da seguinte forma: o captulo 2 discute aspectos conceituais e tericos relacionados a regulao e instrumentos de mercado; o captulo 3 apresenta uma classificao dos incentivos econmicos na gesto dos recursos da gua e do ar; os captulo 4 e 5 enfocam as experincias internacionais na aplicao de IEs para o controle ambiental do ar e da gua, respectivamente; e por fim o captulo 6 conclui o relatrio apresentando brevemente as lies da experincia internacional de aplicao de IEs. A Parte II apresenta dois estudos referentes avaliao e aplicao de instrumentos econmicos na poltica ambiental brasileira. O captulo 7 compara os resultados da aplicao de um modelo simples de simulao de instrumentos econmicos (taxas sobre emisso de poluentes e/ou multas por no atendimento a padres de emisso) em diferentes cenrios de modo a evidenciar alguns aspectos distributivos que devem ser levados em conta quando da definio de polticas de controle de poluio em bacias hidrogrficas. O captulo 8 revisita a proposta de um imposto ambiental sobre a gasolina e o lcool carburante (IAGA) objetivando reduzir a poluio do ar de origem veicular nos centros urbanos e financiar um fundo de investimentos em transporte coletivo feita originalmente por Seroa da Motta e Mendes (1996a). Para a realizao deste texto aprofundou-se a anlise economtrica dos dados, que agora incluem os primeiros 18 meses do Real, permitindo maior acurcia nas estimativas da resposta dos consumidores a variaes dos preos dos combustveis. Considera-se tambm a hiptese de o imposto incidir somente sobre a gasolina, estimando-se de forma preliminar qual o nvel de renncia fiscal decorrente da iseno do imposto sobre o lcool. A terceira parte, composta de um nico captulo (9), examina aspectos jurdicos relacionados implementao de instrumentos econmicos no Brasil. O captulo aborda aspectos constitucionais ligados ao tema, e enfatiza a questo da utilizao de espcies tributrias como instrumentos de aplicao do princpio poluidor-pagador.

PARTE I

2.

REGULAO E INSTRUMENTOS BASEADOS MERCADO: ASPECTOS CONCEITUAIS

NO

Ronaldo Seroa da Motta (IPEA) 2.1 Princpios gerais H um grande nmero de princpios econmicos gerais que formam a filosofia bsica para uma estratgia econmica e ambientalmente sustentvel. O princpio do poluidor/usurio pagador e o princpio da precauo so enunciados com maior freqncia. O princpio do poluidor/usurio pagador confere direitos que permitem a internalizao de custos que no seriam normalmente incorridos pelo poluidor ou usurio (externalidades). O princpio da precauo prov um mecanismo para lidar com a incerteza dos impactos (Perrings, 1991; ORiordan e Cameron, 1995). Muitos mecanismos j foram desenvolvidos e usados a fim de promover estes princpios (ver Quadro 2.1). Eles geralmente formam uma srie contnua que se estende desde os regulamentos estritamente orientados para o controle, em um extremo, at a legislao de responsabilizao orientada para o litgio, no outro extremo. No meio desses dois extremos situa-se uma ampla gama de instrumentos orientados para o mercado que se apoiam em uma certa mistura de regulamentos e incentivos econmicos para alcanar a proteo ambiental. Quadro 2.1 A Taxao Ambiental na OCDE nos Anos 80 O papel dos impostos ambientais tem sido crescente, tanto em termos polticos quanto econmicos. Foi previsto por muitos observadores, nos anos 80, que uma interveno governamental reduzida poderia trazer a um plano mais proeminente os instrumentos econmicos, especialmente as taxas, ao fornecerem incentivos a uma mudana de comportamento por parte do poluidor. Quando foram propostos os IEs, foram estes muitas vezes considerados como substitutos potenciais para as abordagens comando-e-controle. Mais ainda, foram freqentemente apregoados como tendo fortes efeitos de incentivo, os quais, desde que adequadamente estimados, poderiam ser utilizados para alcanar-se um nvel socialmente timo de controle da poluio ou da degradao ambiental. A experincia interna da OCDE, entretanto, mostra que nenhum destes papis esperados dos IEs tem-se realizado de forma ampla. [Levantamentos da OCDE indicam que ...] o papel das taxas foi estendido, embora suas capacidades de gerar receita tenham permanecido como funo dominante ... . Embora um nmero crescente de esquemas de taxao mostrem propsitos de incentivo, no h muita evidncia de que estes instrumentos vo substituir a regulamentao direta enquanto parte do processo para reduzir a interveno governamental. Fonte: OCDE (1994); OCDE (1995) 2.2 Categorizao dos IEs Atividades econmicas podem gerar externalidades ambientais negativas que causam perdas de bem-estar para os indivduos afetados. Uma das formas de corrigir estas perdas de bem-estar seria a internalizao destes custos externos nas estruturas de produo e consumo. A internalizao do custo externo ambiental pode ser implementada com a adoo de mecanismos de comando-e-controle (padres ambientais, licenciamento e sanes legais) e de IEs. Conforme j referido anteriormente, estes mecanismos so complementares e no-excludentes. Os instrumentos econmicos podem ser classificados em dois tipos: (i) incentivos que atuam na forma de prmios e (ii) incentivos que atuam na forma de preos. Os primeiros requerem um comprometimento de

recursos do Tesouro, enquanto os segundos geram fundos fiscais. Ambos podem e devem ser combinados, conforme ser analisado a seguir. Os incentivos que atuam na forma de prmios so basicamente o crdito subsidiado, as insenes de imposto e outras facilidades contbeis para efeito de reduo da carga fiscal (como, por exemplo, a depreciao acumulada). Estes incentivos requerem prazos e taxas mais adequadas maturao dos investimentos ambientais e sua aplicao adequada em casos especficos de setores com impacto econmico significativo e que tenham necessidade de ajustes emergenciais. Os incentivos econmicos via preos so todos os mecanismos que orientam os agentes econmicos a valorizarem os bens e servios ambientais de acordo com sua escassez e seu custo de oportunidade social. Para tal, atua-se na formao dos preos privados destes bens ou, no caso de ausncia de mercados, criam-se mecanismos que acabem por estabelecer um valor social. Em suma, adota-se o "princpio do poluidor/usurio pagador". O objetivo da atuao direta sobre os preos a internalizao dos custos ambientais nos custos privados que os agentes econmicos incorrem no mercado em atividades de produo e consumo. 1 Estes incentivos podem atuar diretamente sobre os preos - tributos - ou indiretamente - com certificados ou direitos de propriedade. Os tributos consistem em mecanismos de cobrana direta pelo nvel de poluio ou uso de um recurso natural atravs de um imposto ou uma simples cobrana proporcional ao uso do recurso em termos de quantidade e qualidade. Esta cobrana, na sua forma mais simples, pode ser realizada por um tipo de multa aplicada sobre o excesso de poluio ou uso acima do padro ambiental estipulado por lei. O valor desta multa por noatendimento a padres ambientais (non-compliance charge) tem seu valor determinado proporcionalmente a este excesso atravs de uma frmula na qual cada unidade de poluio ou uso tem 2 um preo estipulado. Uma sofisticao deste sistema seria a aplicao de uma cobrana sobre o nvel permitido por lei, com valores inferiores, no objetivo de incentivar menores nveis de poluio e uso. Entretanto, neste caso de nveis legalmente aceitos, a cobrana assemelha-se a um imposto e no a uma multa por no atendimento a um requisito legal.

J os instrumentos que atuam indiretamente sobre os preos procuram estabelecer nveis desejados de uso do bem ou servio ambiental como, por exemplo, a quantidade total de poluio ou de uso permitida, atravs da distribuio de certificados ou direitos de propriedade que so distribudos entre os usurios ou produtores. Estes certificados podem ser transacionados em mercados especficos, com controle da autoridade ambiental atravs de operaes de emisso e resgate destes ttulos. As firmas comprariam e venderiam estes ttulos de acordo com seus custos individuais de controle de poluio.

Outros mecanismos muito utilizados so os sistemas depsito-retorno, no qual o retorno de certas embalagens, vasilhames ou produtos remunerado. As principais vantagens dos incentivos econmicos via preos so as seguintes:

1 Outros mecanismos menos abrangentes seriam o seguro ambiental, os bnus ambientais (performance bonds) e at mesmo expedientes de mdia como as listas negras de poluidores que podem induzir a reduo do consumo de seus produtos, afetando as aes das empresas. 2 Este valor pode tambm incluir parmetros de progressividade como, por exemplo, o tamanho da empresa e a reincidncia.

a) permitem a gerao de receitas fiscais e tarifrias, atravs da cobrana de taxas, tarifas ou emisso de certificados, para lastrear os incentivos prmios ou capacitar os orgos ambientais. Dependendo da sua magnitude podem tambm servir para reduzir a carga fiscal sobre outros bens e servios da economia que so mais desejveis que a degradao, como so os casos de investimentos e gerao de emprego. b) consideram as diferenas de custo de controle entre os agentes e, portanto, alocam de forma mais eficiente os recursos econmicos disposio da sociedade, ao permitirem que aqueles com custos menores tenham incentivos para expandir as aes de controle. Portanto, com IEs a sociedade incorre em custos de controle inferiores queles que seriam incorridos se todos os poluidores ou usurios fossem obrigados a atingir os mesmos padres individuais; c) possibilitam que tecnologias menos intensivas em bens e servios ambientais sejam estimuladas pela reduo da despesa fiscal que ser obtida em funo da reduo da carga poluente ou da taxa de extrao; d) atuando no incio do processo de uso dos bens e servios ambientais, o uso de IE pode anular ou minimizar os efeitos das polticas setoriais que, com base em outros incentivos, atuam negativamente na base ambiental; e) evitam os dispndios em pendncias judiciais para aplicao de penalidades; e f) um sistema de taxao progressiva ou de alocao inicial de certificados pode ser efetivado segundo critrios distributivos em que a capacidade de pagamento de cada agente econmico seja considerada. Resumindo, o uso de incentivos econmicos promoveria no s a melhoria ambiental como tambm a melhoria econmica, atravs da maior eficincia produtiva e eqidade. Teoricamente, a eficincia dos IEs seria mxima quando os custos marginais incorridos pelos agentes, em decorrncia do uso de uma unidade de um bem ou servio ambiental, fossem equivalentes ao custo 3 ambiental (externo) imposto sociedade por este uso incremental . Entretanto, a definio das taxas ou valores dos certificados segundo este princpio geralmente no possvel, pois requer um esforo de coleta e anlise de informaes nem sempre disponvel a custos compensadores. Na prtica observa-se que na maioria dos casos em que tais mecanismos foram adotados para gerao de receita a sua utilizao complementa outros instrumentos de regulamentao. Esta a razo de se propor a definio dos nveis destes instrumentos (taxas ou valores de certificados) com base nos nveis de poluio ou explorao definidos por lei. Assim, os mecanismos so estabelecidos para que o mercado funcione de forma a no ultrapassar estes limites, ao invs de estabelecer o ponto timo destes nveis atravs da equivalncia de custos marginais. 2.3 Custo-efetividade dos IEs A Figura 2.1 ilustra o amplo espectro de instrumentos disponveis, todos eles apresentando alguma forma de incentivo, de forma explcita ou implcita. Mesmo os tradicionais regulamentos do tipo C&C, como pesadas multas, criam um efeito presumido de incentivo, porque o poluidor compelido a sujeitar-se aos regulamentos a fim de evitar as sanes. Entretanto, para fins operacionais, importante conhecer a custo-efetividade da reduo das externalidades ao definir-se um IE. Esta definio fornece escopo tanto para internalizarem-se os custos ou benefcios de qualquer externalidade, quanto propicia a liberdade de escolha que permitir aos usurios a opo por uma tecnologia adequada para a otimizao da qualidade ambiental. Uma questo importante para promover-se a tomada de decises descentralizada diz respeito a custoefetividade. A assimetria de informao, por exemplo, muitas vezes aponta para o fato de que mais 3 Para um texto didtico sobre estes princpios da economia do meio ambiente, ver Sera da Motta (1990) e Margulis (1990).

provvel que as empresas privadas, e no os governos, identifiquem os meios mais eficientes, em termos de custos, para atingir-se um dado nvel de controle da poluio. Mas a meta fundamental da maioria dos sistemas de regulamentao ambiental reduzir as externalidades. As externalidades existem quando o agente decisrio quanto a produo ou consumo no arca com todos os custos ou benefcios de suas decises que afetam o bem-estar de terceiros. Uma anlise aprofundada sobre a questo das externalidades apresentada no Anexo 2.1. As externalidades so comuns na questo ambiental. A poluio despejada em um curso dgua pode ser, para o poluidor, uma soluo de baixo custo para a deposio de resduos. Mas as empresas e os indivduos a jusante podem sofrer as conseqncias, atravs de custos mais elevados resultantes das perdas em produo de pescado, custos mais elevados de tratamento da gua, valores de amenidade mais baixos (para a recreao) ou perda de suprimentos crticos de gua potvel. A maioria das estruturas de instrumentos econmicos tenta transferir parte de seus custos de volta ao indivduo responsvel pela deciso. Uma situao semelhante poderia existir com decises ambientalmente benficas: uma empresa que se abastece com gua poluda, mas que a limpe para seu prprio uso interno e tambm despejo, estaria de fato criando uma externalidade positiva e, nesses casos, poder-se-ia argumentar que seria eficiente concederem-se subsdios a esta empresa em proporo direta ao valor deste benefcio externo.

Figura 2.1. Mecanismos de gesto ambiental que incorporam incentivos econmicos

<-ORIENTADOS PARA O CONTROLE-> <-ORIENTADOS PARA O MERCADO-> <-ORIENTADOS PARA O LITGIO->

Regulamentos & Sanes Exemplos Gerais Padres: O Governo restringe a natureza e a quantidade de poluio ou do uso de um recurso para poluidores individuais ou usurios do recurso. O cumprimento monitorado e sanes (multas, fechamento, deteno) aplicadas ao descumprimento.

Taxas, Impostos e Cobranas Cobranas por Uso ou Emisso O Governo estabelece cobranas de poluidores individuais ou usurios de um recurso baseado na quantidade de poluio ou de uso do recurso e na natureza do meio receptor. A taxa alta o suficiente para criar um incentivo reduo de impactos.

Criao de Mercado Licenas Comercializveis: O Governo estabelece um sistema de licenas de poluio ou de licenas de uso de um recurso comerciali-zvis. O orgo ambiental leiloa ou distribue e monitora o cumprimento das licenas. Os poluidores ou os usurios do recurso comercializam as licenas a preos de mercado nocontrolados. Requer pouca regulao Muito alta eficincia econmica/alta adeso

Interveno de Demanda Final Selos Ambientais: O governo apoia um programa de rotulao que exige que se divulgue as informaes ambientais sobre produo e disposio final. Aplicam-se selos ambientais aos produtos ambiental-mente saudveis.

Legislao da Responsabilizao Legislao da Responsabilizao Estrita: O poluidor ou o usurio do recurso obrigado por lei a pagar s partes afetadas por quaisquer danos. Estas recebem indenizaes atravs de litgios ou do sistema judicirio.

Vantagens e Desvantagens Requer muita Requer pouca regulao regulao Baixa eficincia econmica Longas e dispendiosas disputas judiciais No gera receita fiscal Alta eficincia econmica/alta adeso Necessidade de legislao especfica para superar restries fiscais Gera receitas fiscais/ problemtico para as atividades governa-mentais Implementao demorada

Requer pouca regulao Alta eficincia econmica

No necessita de regulao Moderada eficincia econmica Legislao geral/dispendiosas disputas judiciais O governo um possvel litigante/ discrimina os pobres

Implementao Imediata

Normas autoNecessidade de impostas legislao sobre os direitos de propriedade Necessita subsdio No gera receita recorrente/transferncia de renda entre os agentes econmicos Implementao Implementao demorada demorada

Implementao demorada

Figura 2.1. Mecanismos de gesto ambiental que incorporam incentivos econmicos

<-ORIENTADOS PARA O CONTROLE-> <-ORIENTADOS PARA O MERCADO-> <-ORIENTADOS PARA O LITGIO-> Regulamentos & Taxas, Impostos e Criao de Mercado Interven-o de Legisla-o da Sanes Cobranas Demanda Final Responsa-bilizao

Exemplos Especficos de Aplicaes Urbanas Licenas Padres de Taxas por nocomercializveis Emisses cumprimento da para os direitos de legislao Licenciamento captao de gua, ambiental para Atividades e para emisses Econmicas e Tributos poluidoras no ar e Relatrio de convencio-nais na gua Impacto Ambiental colocados sob Desapro-priao Restries ao Uso tica ambiental para construo do Solo Royalties e incluindo valores compensao Normas sobre o ambientais financeira para a Impacto da Direitos de explorao de construo de propriedade recursos naturais estradas, ligados aos oleodutos, portos Bnus de ou redes de desempenho para recursos potencialmente im-pactados comunica-es padres de pelo desenconstruo Diretrizes volvimento urbano ambientais para o Impostos traado das vias afetando as opes (florestas, solo, pesca artesanal) urbanas de transporte Sistemas de intermodal Multas sobre depsitovazamentos em reembolso para instalaes de Impostos para resduos slidos de armaze-nagem estimular a risco situadas no porto reutilizao ou ou em terra reciclagem de materiais Proibies problemticos aplicadas a (p.ex. impostos substncias sobre pneus, consideradas impostos sobre inaceitveis para baterias) os servios de coleta de resduos Cobrana por slidos disposio de Quotas de Uso de resduos slidos em aterro sanitrio gua Cobranas pelo Uso de um Recurso Natural usurio pela gua

Rotulao de produtos de consumo referente a substncias problemticas (p.ex. fosfatos em detergentes) Educao para a reciclagem e a reutilizao Legislao sobre divulgao, exigindo que os fabricantes publiquem a gerao de resduos slidos, lquidos e txicos Lista negra dos poluidores

Compensao de danos Responsabiliza o legal por negligncia dos gerentes de empresa e das autoridades ambientais Bnus de desempenho de longo prazo para riscos possveis ou incertos na construo de infra-estrutura Exigncias de Impacto Lquido Zero para o traado de rodovias, oleodutos ou direitos de passagem de servios pblicos, e passagens sobre gua

Uma terceira questo com que muitos planejadores se defrontam ao projetarem um sistema de instrumentos econmicos adequado est associada ao trade-off entre gerao de receita e efeitos de incentivo. Em princpio, seria possvel estabelecer-se uma taxao to alta que efetivamente desencorajasse qualquer atividade poluidora. Os nveis de controle, neste caso, seriam muito altos, mas no se geraria receita. Da mesma forma, uma taxao muito baixa geraria pouca receita e geraria pouco controle da poluio, porque no haveria incentivos para as empresas reduzirem a poluio. Tipicamente, a funo controle da poluio-receita um U invertido, que maximiza a receita a um certo nvel intermedirio de controle da poluio. Precisa ser tomada uma deciso de planejamento com referncia ao valor da receita adicional (alm do mximo) de que um governo estaria disposto a abrir mo a fim de

gerar nveis mais altos de controle da poluio. A resposta a esta questo de planejamento deveria estar relacionada aos benefcios marginais do controle da poluio, mas ela , na verdade, mais uma funo das realidades oramentrias do governo, que considera essas taxas como um meio conveniente de financiar o trabalho da gesto ambiental. Finalmente, os planejadores defrontam-se continuamente com altos nveis de incerteza cientfica no projeto de sistemas regulatrios. Isto tem feito com que alguns analistas (Lonergan, Ruitenbeek e Dearden, 1994) recomendem o uso de sobretaxas para fazer face a algumas das incertezas do uso de recursos em um sistema complexo. Dentro da definio do IE, h uma quantidade de abordagens diferentes que ainda poderiam ser interpretadas como sistemas de incentivos. Monoplio do Setor Pblico Os modelos tradicionais de monoplio do setor pblico argumentam que uma empresa estatal ambientalmente amigvel, que fiscaliza todos os nveis de produo, pode ser projetada de modo a que todas as suas decises de produo sejam timas, inclusive aquelas referentes aos custos e benefcios ambientais. Teoricamente, no seriam necessrios IEs especficos para estes casos. Na prtica, entretanto, os analistas geralmente observam que as empresas estatais so as menos responsabilizveis, alm de terem pouco incentivo interno para cumprir at mesmo os seus prprios padres e diretrizes ambientais (Sera da Motta, 1991). Sanes Legais Severas As leis ambientais na maioria dos pases dispem - teoricamente - de penas severas para os casos em que as normas definidas em lei no sejam cumpridos. Na prtica, entretanto, essas penalidades muitas vezes no so aplicadas devido a uma grande variedade de obstculos. Devem elas, tambm, ser implementadas em conjunto com procedimentos menos antagonsticos para que sejam eficazes. Estes problemas podem ser tratados atravs de vrios mecanismos. Por exemplo, o uso de um Tribunal Ambiental, aliado nfase na construo de um consenso e em estruturas voluntrias (com base em incentivos) tem a vantagem de evitar, sempre que possvel, um sistema antagonstico. Paralelamente, a exigncia de automonitoramento baixa de forma substancial os custos administrativos. Regulamentos, Multas e Penalidades As abordagens orientadas para o controle, apoiadas extensivamente em diretrizes regulatrias, assim como as licenciamento, tm sido, tradicionalmente, os mecanismos preferidos para o controle dos impactos ambientais. Embora seja tecnicamente simples impor regulamentos com multas especficas para os casos de no-cumprimento, os problemas associados a sua implementao e consecuo de seu cumprimento so insuperveis para muitos pases em desenvolvimento. Em primeiro lugar, pode ocorrer um arrasto regulatrio quando o sistema regulatrio de aprovao, por estar sobrecarregado, atrasa investimentos criticamente importantes atuando, assim, como um fardo a tornar mais lentas as perspectivas do desenvolvimento econmico. Em segundo lugar, a capacidade para implementar a regulamentao , com freqncia, limitada devido a recursos humanos inapropriados ou a uma inadequada estrutura de apoio, como informaes ambientais ou redes de monitoramento. Em terceiro lugar, surgem restries locais de financiamento porque a autoridade responsvel pela regulamentao ambiental muitas vezes delegada a nveis mais baixos de governo (local) sem fontes adequadas de financiamento para implementar e monitorar essa regulamentao. Em quarto lugar, vigoram, muitas vezes, padres conflitantes onde diversas agncias ou rgos so responsveis pelo estabelecimento de regulamentaes ambientais dentro do mesmo nvel de governo ou em diferentes nveis. A falta de coordenao leva, com freqncia, a regulamentos conflitantes ou superpostos. Isto mais evidente no que tange s questes referentes gua por causa das numerosas partes envolvidas no seu uso.

Por fim, existe conflito de interesses dentro dos programas do governo onde os rgos governamentais so, eles prprios, a autoridade reguladora e de fomento: a auto-regulamentao torna-se problemtica sob estas circunstncias, sendo rara a existncia de incentivos que assegurem o cumprimento da legislao. Isto um problema especialmente junto s empresas de servios de infra-estrutura (como rodovias e portos), que so tipicamente da alada governamental. Taxas (ou Subsdios) e Cobranas ao Usurio Algumas das maiores oportunidades para a melhoria da gesto ambiental esto entre as que surgem de instrumentos econmicos adequados. A aplicao destes mecanismos tem, tipicamente, vrios objetivos. Em primeiro lugar, os efeitos de incentivo, que fornecem, aos poluidores ou usurios de recursos, motivos econmicos para minorar seus impactos, se refletem nas cobranas ao usurio por servios tpicos de infra-estrutura, tais como saneamento bsico e abastecimento de gua. Os incentivos tambm podem ser usados para afetar as opes inter-modais: impostos ambientais sobre combustveis podem desestimular o uso de automveis particulares e, concomitantemente, reduzir a demanda de bens pblicos complementares, tais como a expanso da malha viria. Em segundo lugar, as abordagens econmicas podem ser usadas como base na taxao convencional: isto especialmente importante onde se espera que as instituies locais sejam financeiramente autnomas, ou onde sejam, elas prprias, solicitadas a financiar determinadas funes regulatrias. Uma variante importante das cobranas ao usurio a taxa estimada ou presuntiva. A base da taxa uma cobrana sobre emisses a um nvel de poluio estimado. Uma empresa obrigada a pagar a taxa, no sendo realizado o controle requerido legalmente. Se a empresa desejar reduzir sua carga fiscal, deve realizar um monitoramento a suas prprias custas (mas sujeita, ainda, a uma auditoria regulatria) para demonstrar que suas cargas efetivas de poluio so menores que as cargas presumidas. Criao de Mercado (Licenas e Depsito-Reembolso) A um nvel mais complexo, as abordagens econmicas podem incluir alguma forma de criao de mercado. O sistema mais complexo envolve licenas comercializveis nas quais esto determinados os direitos do poluidor/usurio, de acordo com um nvel total desejado de uso ou poluio, sendo seu cumprimento conseguido por comercializao de licenas. Uma vantagem destes sistemas que eles reduzem a burocracia e a participao do governo no processo. Esta descentralizao da tomada de decises especialmente importante nas economias de alto crescimento, onde um arrasto regulatrio poderia ser um problema. Outra forma de criao de mercado potencialmente importante envolve as reformas do direito de propriedade que conferem uma certa forma de direito de propriedade (individualmente ou em conjunto) em reas de grande sensibilidade ambiental: isto exige que qualquer entidade que empreenda obras de infra-estrutura (rodovias ou outros direitos de passagem) nessas reas negocie uma compensao com os proprietrios das reas afetadas. Os sistemas de depsito-reembolso tambm se baseiam em um mercado criado para comprar de volta fontes de resduos slidos. Estes tm sido usados extensivamente para promover a reciclagem. Estes esquemas so tambm adequados para problemas difceis tais como a gesto de resduos txicos e de risco. Criao de Mercado (Selos Ambientais, Exigncias de Divulgao ou Conscincia Ambiental) Uma outra forma de instrumento econmico envolve a interveno na demanda final atravs da educao ou informao aos consumidores. O uso de selos ambientais, que tenta promover a produo e embalagem ambientalmente sadias, uma forma relativamente passiva de interveno. Uma forma mais agressiva envolve a promulgao de exigncias de divulgao: exige-se que as empresas publiquem precisamente o que elas poluem. No h sanes conectadas a esta divulgao, mas os consumidores tm a opo de conhecer o impacto ambiental de produtos de determinadas empresas. Um outro exemplo de educao e formao de conscincia ambiental, direcionado s empresas, o programa UNIDO de minimizao de resduos, que presta assistncia na melhoria da eficincia do uso de energia e de materiais em fbricas, ao mesmo tempo que reduzem a gerao de resduos. Todas as intervenes deste tipo podem, de fato, reduzir as exigncias de infra-estrutura urbana, melhorar a qualidade ambiental e ter

importantes sub-produtos em outros setores sociais. Sua principal desvantagem que elas geralmente resultam em alguma forma de subsdio. Legislao de Responsabilizao As abordagens da gesto ambiental orientadas para o litgio exigem apenas que a legislao seja adequada, o que confere aos usurios de recursos direitos e deveres relativamente explcitos. Estas abordagens formam um guarda-chuva legal para as aes judiciais, que consideram, ento, a natureza e a extenso dos danos ambientais em anlises caso a caso. Muitas destas abordagens so relativamente recentes, e tm tido uma aplicao muito limitada nos pases em desenvolvimento (muitas vezes porque o prprio sistema judicirio frgil nestes pases). Mesmo em pases industrializados, eles so prejudicados pelas dificuldades analticas de estabelecer causa e efeito, ou de atribuir-se culpa ou negligncia. Existem, no entanto, duas aplicaes potencialmente teis desta abordagem. Em primeiro lugar, as exigncias de operadores para emitir bnus de desempenho de longo prazo tm sido usadas com freqncia para projetos de minerao, que podem exigir, em data futura incerta, a recuperao de alguma rea devastada. Podem-se aplicar bnus de desempenho semelhantes construo de rodovias, de oleodutos ou de outro tipo de infra-estrutura urbana que possa afetar os recursos hdricos ou causar eroso do solo. Em princpio, estas exigncias de desempenho poderiam at ser aplicadas aos rgos governamentais, embora nestes casos tenha-se que ter uma verba depositada sob a custdia de um curador independente, fazendo-se tambm necessria a existncia de algum incentivo efetivo para que aqueles rgos limitem a quebra do equilbrio ambiental e recuperem o bnus. Em segundo lugar, a legislao de impacto lquido zero tem sido aplicada em vrias jurisdies: seu intento assegurar que, caso ocorra em uma rea alguma quebra inevitvel do equilbrio ambiental, ser feito em outra parte um investimento compensatrio. Por exemplo: se uma ponte ou rodovia cause danos a um curso dgua e afete a disponibilidade de gua, exige-se um investimento que restitua a gua s populaes afetadas. O principal problema dos instrumentos de litgio so os custos de transao derivados da disputas judiciais, que mesmo sendo expeditas tm que considerar geralmente vrios poluidores e afetados e determinar as relaes de causa e os valores econmicos das compensaes. Assim, um objeo a este sistema tambm de ordem social: pelo fato de tais sistemas presumirem que todos tm igual acesso aos tribunais, os mecanismos muitas vezes discriminam os pobres e outros com acesso limitado ao recurso legal.

Anexo 2.1. Externalidades

Externalidades so manifestaes de preos ineficientes, geralmente decorrentes de direitos de propriedade incompletos, como no caso dos bens pblicos. A no exclusividade e no rivalidade impedem que certos bens sejam transacionados em mercados especficos e, portanto, tornam impossvel a transformao do seu valor em preos.4 Caso estes direitos completos de propriedade fossem assegurados, seria possvel uma negociao entre a parte afetada e parte gerador de externalidade. Os termos da negociao seriam baseados nos custos e benefcios da externalidade percebidos pelas partes. Aqui vamos considerar tambm os direitos que so assegurados no por propriedade, mas, sim, pelo direito completo de compensao. Ou seja, a parte afetada por uma externalidade negativa tem assegurada legalmente uma compensao equivalente as suas perdas devido as externalidades negativas. Por exemplo, considere que a poluio hdrica de uma indstria A afeta a comunidade G a um custo equivalente perda de produo pesqueira P. Se a comunidade G tem direitos legais de compensao, ento ela estaria disposta a aceitar o montante P desta perda como uma forma de compensao para permitir este nvel de poluio. Por outro lado, se o direito de compensao no existe ou o direito de poluir assegurado a indstria, restaria a comunidade G pagar P a indstria A para cessar suas externalidades. Quando estas negociaes so possveis, os preos da externalidade emergem e norteiam uma alocao eficiente dos recursos independentemente a quem os direitos de propriedade so assegurados. Este processo denominado de soluo de mercado coasiana.5 Todavia, solues coasianas no esto livres de problemas de eficincia. Embora o ponto de equilbrio coasiano independa a quem os direitos so assegurados, os efeitos distributivos(pagamento ou compensaes) trocam de sinal em cada caso. Segundo, quando pagamentos ou compensaes so realizados alteram-se as restries oramentrias e os efeitos-renda e substituio determinam pontos de equilbrio distintos. Por ltimo, a magnitude dos custos de transao para impor os direitos reduzem tambm o pagamento ou compensao lquida e, portanto, resultam em distintos pontos de equilbrio. Esta ltima restrio importante para a questo dos recursos naturais. Devido ao carter difuso do problema ambiental, observa-se um nmero elevado de partes afetadas e geradoras de externalidades. No somente difcil avaliar a causalidade entre cada fonte de degradao com o efeito ambiental geral, como tambm o valor econmico dos recursos naturais no se resume a valores de uso mas inclui igualmente valores de no-uso que afetam a sociedade como um todo, conforme ser discutido mais adiante. Assim, solues coasianas acabam gerando altos custos de transao que podem resultar em pontos de equilbrio muito prximos a total degradao ou exausto. A soluo do tipo coasiana a base das compensaes judiciais ou acordos entre partes em relao a danos ambientais. As dificuldades institucionais de julgar o mrito, definir o valor e impor as sanes tem encerrado custos de transao elevados que no permitiram que tal prtica fosse satisfatria em termos de eficincia econmica.

No-exclusividade refere-se a situaes onde os direitos de uso ou de propriedade no so individuais, como no caso de direitos comunitrios. No-rivalidade significa que um bem pode ser usado por um indivduo sem que haja necessidade de reduzir a quantidade de consumida por outros indivduos. Por exemplo, a satisfao de uma pessoa ao apreciar uma locao natural (floresta, catarata, etc.) no diminui se outra pessoa tambm est apreciando a mesma cena. 5 Denominao em homenagem ao trabalho seminal nesta rea de Robert Coase, Prmio Nobel de Economia em 1992.

Dessa forma, em certos casos onde custos de transao so elevados, a soluo mais comumente utilizada na tentativa de assinalar preos negativos ao uso dos recursos naturais via a cobrana por este uso. Uma taxa imposta aos usurios(que usam o recurso como insumo ou receptor de poluio) foi inicialmente proposta por A.C. Pigou (1879-1959) de forma que esta taxa refletisse o custo marginal ambiental gerado por este uso. Diante desta taxa pigouviana os produtores internalizariam a externalidade e, assim, restaurariam-se as condies timas de alocao de recursos. Na prtica, a gesto ambiental tem se caracterizado pela restrio ao uso de recursos atravs de normas e padres que procuram organizar o comando e controle deste uso restrito. Note que estas restries definem um preo-sombra da externalidade pois os poluidores e usurios agora tm que limitar o uso do recurso, adotando equipamentos de controle ou conservao ou mesmo reduzindo seu uso.6 Adicionalmente este preo sombra maior com as possveis sanes pecunirias pelo no-cumprimento das normas ou ainda outras como paralisao ou fechamento das atividades. No entanto, estes instrumentos orientados por controle no so suficientemente flexveis para oferecer uma melhoria ambiental com maior eficincia econmica na medida que restries so impostas a todos os agentes degradadores, no importando seu custo ambiental ou de controle. Alm disso, sanes geralmente no variam com a intensidade da degradao e sim com a capacidade institucional do orgo ambiental. No caso de instrumentos econmicos anteriormente discutidos, que flexibilizam as restries ambientais, estes problemas podem ser evitados. Conforme ilustra o Grfico 2.1, onde ccm a curva de custo de controle marginal privado da poluio, quando o nvel de taxao (ou de custo de um certificado de poluio) t, o nvel de controle da firma 1, c1, maior que o da firma 2, c2, que por sua vez maior que o da firma 3, c3.

Preo-sombra refere-se ao preo imputvel a bens e servios cujo valor no pode ser determinado acuradamente por causa da no existncia de um mercado especfico, ou devido a grandes distores que afetam o mercado relevante.

Grfico 2.1. Controle Ambiental e Nvel de Taxao

$
Nvel da taxa

ccm1 ccm2 ccm3

C1

C2

C3

nvel de controle

Quanto maior for t, maior ser o controle agregado das firmas, pois o custo maior da taxao induzir maior controle em firmas que desejam reduzir o pagamento de taxas. Assumindo custos de transao nulos e racionalidade dos agentes econmicos, as firmas somente pagam uma taxa sobre uma unidade a mais de poluio se o custo de controle marginal desta unidade exceder o valor taxa cobrada sobre ela. Observe no Grfico 2.1 que, se c2 imposto a todas as firmas como um tpico instrumento de controle, a firma 1 ser obrigada a controlar mais a um custo marginal maior e a firma 3 a controlar menos a um custo marginal menor. Logo o custo total agregado de controle em t ser menor que aquele resultante de uma imposio geral de c2. Note tambm que t tanto poder ser tanto uma taxa pigouviana, equalizando custo social da poluio com custos sociais de seu controle, quanto uma taxa que induz de tal forma o nvel de controle das firmas para que a poluio total agregada no exceda um certo nvel desejado socialmente. Qualquer seja t, esta resultar em um certo nvel de receita desde que o nvel de taxao seja inferior que o maior custo marginal de controle. Embora a magnitude da receita dependa do nvel de taxao, os custos administrativos de implementao desta taxa (sejam custos econmicos de transao ou custos polticos) devem ser cuidadosamente avaliados para que estes compensem a gerao de receita resultante. Ou seja, o instrumento tem que ser custo-efetivo. O que finalmente nos interessa apreender desta anlise que na ausncia de preos adequados para os recursos naturais a alocao eficiente destes recursos no pode ser tentada. A utilizao de mecanismos de mercado , assim, uma forma de internalizar as externalidades ambientais.

3.

INCENTIVOS ECONMICOS RECURSOS DA GUA E DO AR

NA

GESTO

DOS

Francisco Eduardo Mendes (COPPE/UFRJ) Ronaldo Seroa da Motta (IPEA) 3.1 Introduo As prximas sees analisam a experincia internacional na adoo de instrumentos econmicos (IE) para o controle ambiental do ar e da gua. O captulo est estruturado em trs partes: uma seo introdutria que apresenta alguns conceitos e taxonomia dos instrumentos econmicos aplicados aos problemas de poluio do ar e da gua, e outras duas que apresentam as experincias com IEs, respectivamente, para ar e gua. Foram objeto de pesquisa: Os pases da OCDE7 (ustria, Blgica, Canad, Dinamarca, Frana, Alemanha, Grcia, Islndia, Irlanda, Itlia, Luxemburgo, Holanda, Noruega, Portugal, Espanha, Sucia, Sua, Turquia, Reino Unido, Estados Unidos, Japo, Finlndia, Austrlia, Nova Zelndia e Mxico); Alguns pases da Amrica Latina (Chile, Colmbia, Equador e Peru) e do Caribe (TrinidadTobago e Barbados)8; Da sia forma analisados a China9 e a Coria10; e Da Europa Oriental a Repblica Checa11 e a Rssia12.

3.2 Instrumentos de controle ambiental Como j discutido anteriormente, atividades econmicas podem gerar externalidades ambientais negativas que causam perdas de bem-estar para os indivduos afetados. Uma das formas de corrigir estas perdas de bem-estar causadas pela degradao ambiental seria a internalizao destes custos externos nas estruturas de produo e consumo. A internalizao do custo externo ambiental pode ser implementada com a adoo de mecanismos de comando-e-controle (padres ambientais, licenciamento e sanes legais) e de mecanismos de mercado. Conforme ser discutido, estes mecanismos so complementares e no-excludentes. Dois tipos de instrumentos econmicos podem ser considerados: (i) incentivos que atuam na forma de prmios e (ii) incentivos que atuam na forma de preos. Os primeiros requerem um comprometimento de recursos do Tesouro, enquanto os segundos geram fundos fiscais. Ambos podem e devem ser combinados, conforme ser analisado a seguir. Os incentivos que atuam na forma de prmios so basicamente o crdito subsidiado, as insenes de imposto e outras facilidades contbeis para efeito de reduo da carga fiscal (como, por exemplo, a depreciao acumulada). Estes incentivos requerem prazos e taxas mais adequadas maturao dos

As informaes sobre os pases da OCDE foram obtidas em: OECD (1995, 1994a, 1994b, 1991), Opschoor & Vos(1989) e Klaasen & Frsund (1993) 8 As informaes sobre os pases latino-americanos e do Caribe baseiam-se em Brehm & Quiroz (1995), Huber, Ruitenbeek & Seroa da Motta (1996) e Seroa da Motta (1996). 9 As informaes sobre a China foram obtidas em Florig & Spofford (1994). 10 As informaes sobre a Coria foram obtidas em Shin (1994). 11 As informaes sobre a Repblica Checa foram obtidas em Kovr (1994). 12 As informaes sobre a Rssia foram obtidas em Lvovski, Palmisano & Gofman (1994).

investimentos ambientais e sua aplicao adequada em casos especficos de setores com impacto econmico significativo e que tenham necessidade de ajustes emergenciais. Os incentivos econmicos via preos so todos os mecanismos de mercado que orientam os agentes econmicos a valorizarem os bens e servios ambientais de acordo com sua escassez e seu custo de oportunidade social. Para tal, atua-se na formao dos preos privados destes bens ou, no caso de ausncia de mercados, criam-se mecanismos que acabem por estabelecer um valor social. Em suma, adota-se o "princpio do poluidor/usurio pagador". O objetivo da atuao direta sobre os preos a internalizao dos custos ambientais nos custos privados que os agentes econmicos incorrem no mercado em atividades de produo e consumo. Estes incentivos podem atuar diretamente sobre os preos - tributos13 - ou indiretamente - com certificados ou direitos de propriedade. Os tributos consistem em mecanismos de cobrana direta pelo nvel de poluio ou uso de um recurso natural atravs de um imposto ou uma simples cobrana proporcional ao uso do recurso em termos de quantidade e qualidade. Esta cobrana, na sua forma mais simples, pode ser realizada por um tipo de multa aplicada sobre o excesso de poluio ou uso acima do padro ambiental estipulado por lei. O valor desta multa por noatendimento a padres ambientais (non-compliance charge) tem seu valor determinado proporcionalmente a este excesso atravs de uma frmula na qual cada unidade de poluio ou uso tem um preo estipulado.14 Uma sofisticao deste sistema seria a aplicao de uma cobrana sobre o nvel permitido por lei, com valores inferiores, no objetivo de incentivar menores nveis de poluio e uso. Entretanto, neste caso de nveis legalmente aceitos, a cobrana assemelha-se a um imposto e no a uma multa por no atendimento a um requisito legal. J os instrumentos que atuam indiretamente sobre os preos procuram estabelecer nveis desejados de uso do bem ou servio ambiental como, por exemplo, a quantidade total de poluio ou de uso permitida, atravs da distribuio de certificados ou direitos de propriedade que so distribudos entre os usurios ou produtores. Estes certificados podem ser transacionados em mercados especficos, com controle da autoridade ambiental atravs de operaes de emisso e resgate destes ttulos. As firmas comprariam e venderiam estes ttulos de acordo com seus custos individuais de controle de poluio. Outros mecanismos via criao de mercado muito utilizados so os sistemas depsito-retorno, no qual o retorno de certas embalagens, vasilhames ou produtos remunerado. As principais vantagens dos incentivos econmicos via preos so as seguintes: a) permitem a gerao de receitas fiscais e tarifrias, atravs da cobrana de taxas, tarifas ou emisso de certificados, para lastrear os incentivos prmios ou capacitar os orgos ambientais. Dependendo da sua magnitude podem tambm servir para reduzir a carga fiscal sobre outros bens e servios da economia que so mais desejveis que a degradao, como so os casos de investimentos e gerao de emprego. b) consideram as diferenas de custo de controle entre os agentes e, portanto, alocam de forma mais eficiente os recursos econmicos disposio da sociedade, ao permitirem que aqueles com custos menores tenham incentivos para expandir as aes de controle. Portanto, com IE a sociedade incorre em custos de controle inferiores queles que seriam incorridos se todos os poluidores ou usurios fossem obrigados a atingir os mesmos padres individuais;

13

Outros mecanismos menos abrangentes seriam o seguro ambiental, os bnus ambientais (performance bonds) e at mesmo expedientes de mdia como as listas negras de poluidores que podem induzir a reduo do consumo de seus produtos, afetando as aes das empresas. 14 Este valor pode tambm incluir parmetros de progressividade como, por exemplo, o tamanho da empresa e a reincidncia.

c) possibilitam que tecnologias menos intensivas em bens e servios ambientais sejam estimuladas pela reduo da despesa fiscal que ser obtida em funo da reduo da carga poluente ou da taxa de extrao; d) atuando no incio do processo de uso dos bens e servios ambientais, o uso de IE pode anular ou minimizar os efeitos das polticas setoriais que, com base em outros incentivos, atuam negativamente na base ambiental; e) evitam os dispndios em pendncias judiciais para aplicao de penalidades; e f) um sistema de taxao progressiva ou de alocao inicial de certificados pode ser efetivado segundo critrios distributivos em que a capacidade de pagamento de cada agente econmico seja considerada. Resumindo, o uso de incentivos econmicos promoveria no s a melhoria ambiental como tambm a melhoria econmica, atravs da maior eficincia produtiva e eqidade. Teoricamente, a eficincia dos IEs seria mxima quando os custos marginais incorridos pelos agentes, em decorrncia do uso de uma unidade de um bem ou servio ambiental, fossem equivalentes ao custo ambiental (externo) imposto sociedade por este uso incremental15. Entretanto, a definio das taxas ou valores dos certificados segundo este princpio geralmente no possvel, pois requer um esforo de coleta e anlise de informaes nem sempre disponvel a custos compensadores. Na prtica observa-se que na maioria dos casos em que tais mecanismos foram adotados para gerao de receita a sua utilizao complementa outros instrumentos de regulamentao. Esta a razo de se propor a definio dos nveis destes instrumentos (taxas ou valores de certificados) com base nos nveis de poluio ou explorao definidos por lei. Assim, decorre que os mecanismos sero estabelecidos para que o mercado funcione de forma a no ultrapassar estes limites, ao invs de, atravs da equivalncia de custos marginais, estabelecer o ponto timo destes nveis. 3.3 Instrumentos para o controle ambiental do ar A aplicao de IEs para o controle da poluio do ar apresenta algumas particularidades em funo da natureza do meio fsico e das caractersticas de disperso dos poluentes. A poluio do ar dificilmente fica confinada em limites precisos. Salvo os casos de bacias areas confinadas entre acidentes geogrficos em condies atmosfricas especiais16, a poluio do ar espalha-se em plumas seguindo a direo dos ventos. Como a direo e intensidade dos ventos varia substancialmente com os acidentes geogrficos, a poca do ano e a hora do dia, e ainda apresenta variaes em funo da altitude, a modelagem acurada da disperso dos poluentes do ar extremamente difcil. Para aumentar a complexidade do problema, no caso da poluio do ar algumas das principais fontes so mveis (como o caso dos veculos automotores). Com isso, a modelagem da concentrao dos poluentes em uma determinada rea em funo das emisses depende de tantos fatores que o custo da informao inviabiliza em muitos casos a sua realizao. Como pode ser difcil determinar os nveis de remoo de poluio (controle) necessrios para a aquisio de uma qualidade ambiental desejada, o desenho tanto dos mecanismos de comando-e-controle
15

Para um texto didtico sobre estes princpios da economia do meio ambiente, ver Sera da Motta (1990) e Margulis (1990). 16 Como no caso de Cubato (SP), onde a poluio fica presa sobre a cidade em funo da proximidade da serra e da direo dos ventos predominantes e no caso de So Paulo (SP), onde eventualmente a poluio fica retida sobre a cidade em dias frios quando verifica-se o fenmeno da inverso trmica, em geral associado a fracos ventos superficiais que prejudicam muito a disperso dos poluentes.

como os dos mecanismos de mercado em geral uma tarefa de guesswork, onde a aplicao de mtodos empricos de tentativa-e-erro acaba prevalecendo. A identificao do poluidor responsvel pela baixa qualidade ambiental tambm bastante difcil no caso da poluio do ar. Em funo diso, os instrumentos de controle em geral incidem sobre amplas bacias areas onde assume-se uma qualidade ambiental objetivo e ento estabelecem-se padres de emisso a serem alcanados, seja atravs de instrumentos de comando-e-controle seja atravs de mecanismos de mercado. Esta necessidade de restringir o controle a bacias areas deu origem, por exemplo, ao conceito de bolhas (bubbles) empregado em certificados transacionveis de poluio, como veremos mais adiante. 3.4 Instrumentos para o controle ambiental da gua A poluio da gua apresenta algumas particularidades que facilitam consideravelmente a aplicao de medidas de controle. Uma delas a capacidade de se poder quantificar e observar os efeitos de boa parte das principais fontes de poluio, o que facilita em muito a aplicao do princpio do poluidor-pagador. Como a gua aproveitvel fica restrita aos corpos dgua, a identificao dos usurios e a alocao do seu uso tarefa relativamente fcil. A gua, a exemplo do solo, j perdeu em certas reas onde a sua disponibilidade restrita parte de suas caractersticas de bem livre. O ar, por outro lado, continua ainda sendo, de certa forma, um bem totalmente livre. Os danos causados pela poluio das guas tambm tm uma abrangncia mais restrita e de certa forma mais previsvel, especialmente no caso de rios e lagos, do que aqueles causadas pela disperso dos poluentes do ar. As mais importantes fontes de poluio das guas so pontuais, permitindo o monitoramento e a modelagem da qualidade resultante de forma mais acurada e com menores custos. Essa caracterstica facilita a adoo de mecanismos de comand-e-controle e de certos instrumentos de mercado como a cobrana pelo uso, na medida que as contribuies individuais para a qualidade ambiental podem ser facilmente identificadas. Outra vantagem a possibilidade de ajuste da aplicao desses mecanismos de modo que os impactos ambientais, econmicos e sociais sejam os mais prximos do desejado. No caso da poluio do ar, onde a determinao da contribuio individual dos agentes menos trivial, a anlise de custo-benefcio da aplicao de instrumentos de controle levando em conta aspectos ambientais e econmicos bem mais complexa. Outro aspecto importante que, dentro do escopo deste trabalho, a aplicao dos instrumentos econmicos no ultrapassa o nvel de nao. Diversos cursos dgua, porm, atravessam fronteiras e problemas ambientais podem ser importados ou exportados de forma indesejada.

4.

Experincia internacional na aplicao de IE para o controle ambiental do ar

Francisco Eduardo Mendes (COPPE/UFRJ) Ronaldo Seroa da Motta (IPEA)

4.1 Incentivos Fiscais e Subsdios Praticamente todos os pases adotam mecanismos desta natureza para incentivar a reduo da emisso de poluentes do ar. A seguir listamos algumas das principais experincias de incentivos fiscais e creditcios relacionados com o controle da poluio atmosfrica: Pases da OCDE Despesas com preveno e controle da poluio podem ser deduzidas dos impostos devidos na Austrlia, Blgica, Japo e Noruega. Em Portugal investimentos ambientais das empresas podem ser abatidos dos impostos, a critrio das autoridades, assim como despesas pessoais com a implantao de fontes de energia renovvel podem ser abatidas do imposto de renda. A legislao portuguesa tambm concede taxas menores do imposto sobre consumo para mquinas e equipamentos para fontes alternativas de energia, monitoramento e controle de poluio. Investimentos para o aumento da eficincia energtica podem ser deduzidos na ustria, Sua e Turquia. Nos EUA, os juros da dvida contraida pelos estados e localidades para conservao de energia e controle da poluio podem ser isentos do imposto de renda federal. Sistemas de depreciao acelerada de investimentos em equipamentos de controle de poluio existem no Canad (para instalaes construdas antes de 1974), Finlndia, Frana, Irlanda, Japo e Holanda. Incentivos semelhantes existem para equipamentos destinados a aumentar a eficincia energtica no Canad, Frana, Japo, Holanda e Sua. Veculos eltricos tm depreciao acelerada na Frana. A Dinamarca no oferece incentivos fiscais para investimentos na rea ambiental desde 1993. Por outro lado, o governo subsidia atividades relacionadas com a economia de energia e a produo de energia a partir de fontes alternativas. Subsdios podem ser oferecidos para investimentos das empresas em proteo ambiental em Portugal, dependendo da avaliao das autoridades. Nos Estados Unidos so dados crditos no-retornveis para a produo de energia solar e geotermal (10% do investimento), para a produo domstica de eletricidade a partir de geradores elicos e de biomassa (US$ 0,015/kWh) e para veculos eltricos (10% do valor do veculo com teto de US$ 4000). A Tabela 4.1 a seguir sumariza estas experincias:

Tabela 4.1: Incentivos fiscais e creditcios para o controle da poluio do ar

Pas Austrlia ustria Barbados Blgica Canad Reduo impostos Preveno e controle da poluio Conservao de energia domstica Energia solar - setor turismo Investimentos ambientalmente corretos Conservao de energia Atividades de controle estabelecimentos pr-1974 Melhoria da eficincia energtica Dedues no IR e VAT para investimentos em controle de poluio em Melhoria da eficincia energtica Investimentos em controle da poluio industrial Eficincia energtica Fontes no-renovveis de energia Crditos no retornveis para investimentos no setor energtico Investimentos em controle da poluio Controle de poluio Conservao de energia Veculos eltricos Preveno poluio Eficincia energtica Investimentos em controle nas Zonas Livres Controle da Poluio Equipamentos controle e preveno poluio fora das 3 cidades mais congestionadas Iseno do imposto sobre investimentos para atividades de controle de poluio Descontos no VAT para fontes alternativas de energia e monitoramento e controle da poluio Abatimento no IR de gastos pessoais com fontes renovveis de energia Reduo impostos para proteo ambiental (caso a caso) Gastos com melhorias da eficincia energtica nas indstrias Gastos em P&D de novas tecnologias (inclusive ambientais) Investimentos em controle da poluio industrial Depreciao acelerada Crditos e Subsdios

Tecnologias ambientais- setor turismo

China Colmbia

Dinamarca

EUA

Juros da dvida de estados e governos locais isentos de IR federal

Finlndia Frana

Holanda Jamaica Japo Mxico

Eficincia energtica Controle da poluio Equipamentos para controle de poluio

Noruega

Portugal

Subsdios para investimentos em proteo ambiental (caso a caso)

Sua

Equipamentos de economia de energia

Turquia

Venezuela

Amrica Latina

Dentre os pases da Amrica Latina pesquisados, somente Chile, Peru e Equador no aplicam incentivos fiscais ou creditcios para o controle da poluio do ar. Redues na carga tributria so aplicados em Barbados (para uso de energia solar pelo setor de turismo), na Colmbia, na Jamaica (para investimentos em controle nas Zonas Livres) e na Venezuela. Subsdios so oferecidos para investimentos em tecnologias ambientais pelo setor de turismo em Barbados e para os investimentos em controle de poluio na Colmbia. No Mxico d-se uma deduo de 91% dos gastos em equipamento de preveno e controle de poluio para investimentos em reas localizadas permanentemente em territrio nacional e fora das trs cidades mais poluidas (Mexico, Monterrey e Guadalajara). Uma taxa de depreciao acelerada de 50% ao ano dada para equipamentos de controle de poluio. China A China subsidia tarifas, concede emprstimos e incentivos fiscais para iniciativas de melhoria na eficincia energtica. 4.2 Tributao 4.2.1 Sobre emisses O estabelecimento de mecanismos de taxao sobre emisses de poluentes atmosfricos apresenta diversas vantagens. Entre elas, pode-se destacar a sua flexibilidade, os custos transacionais relativamente baixos, o bom potencial de incentivo a mudanas de comportamento e a possibilidade de aumento da arrecadao fiscal. A aplicao desses instrumentos mais apropriada onde seja possvel monitorar as emisses a um custo razovel, onde os poluidores possam tecnicamente reduzir as emisses e assim mudar de comportamento e onde haja potencial para a inovao tecnolgica tanto no processo produtivo quanto nos processos de controle de emisso de poluentes. Outras condicionantes favorveis so a predominncia de fontes estacionrias de poluio e a existncia de uma variao aprecivel entre os custos marginais de controle de cada agente poluidor. As taxas podem ser cobradas com base em: (i) emisses efetivamente medidas, (ii) sobre uma proxy das emisses ou (iii) como uma taxa fixa (lump-sum tax), independente do volume de emisses. As duas primeiras modalidades so melhor aplicveis ao controle da poluio do ar, por estarem mais de acordo com o princpio do poluidor-pagador. A seguir sero apresentadas algumas implementaes de mecanismos de taxao sobre a poluio da gua. Pases da OCDE Diversos pases da OCDE criaram recentemente taxas sobre a emisso de poluentes atmosfricos. Exemplos so as taxas sobre emisses cidas na Frana (sobre emisses de SO2, NOx, H2S, N2O e HCl), as quais incidem sobre grandes poluidores17 que pagam US$ 22,27 por tonelada, sobre emisses 3 de SOx no Japo, diferenciadas regionalmente com valores entre US$ 0,59 e US$ 5,27 por Nm , sobre emisses de SO2 e NOx em Portugal, sobre emisses de NOx dos produtores de energia final na Pagam este tributo (i) usinas movidas a combustveis com capacidade total maior que 20 MW; (ii) plantas de incinerao de resduos com capacidade superior a 3 toneladas por hora e (iii) fbricas que emitam mais de 150 ton/ano de diversos poluentes do ar. A ADEME (Agncia de Meio Ambiente e Energia) administra a receita gerada por cerca de 1.400 estabelecimentos pagantes, que usada para financiar a instalao de equipamentos de controle, desenvolvimento da preveno da poluio e tcnicas de mensurao e monitoramento. A receita prevista para 1995 de US$ 39,5 milhes.
17

Sucia (US$ 5,51/kg NO2 efetivamente lanado na atmosfera) e sobre a emisso de diversos poluentes nos EUA, a um nvel de US$ 19,23/ton. Os efeitos positivos destes mecanismos foram mais sentidos no caso da Sucia, onde os nveis de emisso caram 30-40 % em 1992, excedendo a reduo projetada de 20-25%. No Japo, as concentraes de SO2 reduziram-se substancialmente, mas no se sabe exatamente qual a contribuio da taxa sobre este efeito. O mesmo ocorre no caso canadense. Portugal e EUA no reportaram resultados. Colmbia A legislao colombiana em vigor (Lei 99/1993) prev a adoo de taxas que reflitam os custos sociais da poluio do ar e da gua, mas estas nunca foram postas em prtica para o controle da poluio do ar em funo de entraves de ordem tcnica (determinao do valor dos servios e danos ambientais) e institucional (falta de capacitao e recursos dos rgos responsveis para determinar os valores dos servios e danos e monitorar a qualidade ambiental e as emisses de poluentes). A legislao colombiana relativa taxao sobre a poluio ser analisada mais detalhadamente na seo que trata da taxao sobre a poluio da gua. Repblica Checa A Repblica Checa emprega sistemas de taxao desde 1967 para a poluio do ar, compreendendo uma taxa bsica sobre a emisso de poluentes e uma sobretaxa aplicada sobre emisses acima de determinados padres. Uma taxa fixa de at US$343,02 cobrada dos pequenos poluidores. Os mecanismos de taxao checos sero descritos com mais detalhes na seo que trata de multas por no atendimento a padres ambientais (non-compliance charges). China A China aplica em carter experimental em 9 cidades e 2 provncias uma taxa sobre emisses de SO2 (US$0,035 por kg). Pouca informao existe sobre este tributo, mas sabe-se que aplicado dentro do possvel sobre as cargas de enxofre emitidas; caso contrrio um fator aplicado sobre o consumo de carvo. Prev-se que 90% da arrecadao seja revertida para emprstimos destinados a investimentos em controle de poluio. Como estima-se que o custo marginal de controle de emisses de SO2 esteja em torno de US$ 0,174/kg, pode-se inferir que a taxa tenha o efeito de incentivar a adoo de medidas de controle atravs da liberao de emprstimos forados (a lgica interessante: cobra-se uma taxa que todos pagam e depois empresta-se boa parte dos recursos arrecadados para iniciativas de controle). A Tabela 4.2 abaixo apresenta as implementaes de taxas discutidas anteriormente.

Tabela 4.2: Taxas sobre emisso de poluentes do ar Pas Frana Japo Portugal Sucia EUA Colmbia Rep. Checa China Instrumento Emisses cidas SOx, com variao regional SO2, NOx NOx de produtores de energia Sobre diversos poluentes Taxas pigouvianas Taxa bsica sobre poluio Taxa experimental sobre SO2 Taxa (US$) 22,27/ton 0,57-5,28/Nm3 n/d 5,51/kg NO2 emitido Acima de 19,23/ton n/d varia por faixa 0,035/kg Destino da receita n/d Compensao de danos sade Controle da qualidade do ar Retornadas para produtores, com base produo real de energia Controle da qualidade do ar n/d n/d Emprstimos para investimentos em controle

O uso de taxao sobre emisses apresenta algumas dificuldades. Talvez a principal delas (a qual, de toda forma, comum a todos os instrumentos de controle) seja a complexidade e o elevado custo administrativo da aplicao de taxas sobre cada um dos diferentes poluentes do ar, cujas emisses devem ser em princpio taxadas de forma diferenciada. Dada a grande diversidade de gases, tal esforo seria muito custoso e geraria um sistema fiscal extremamente complexo. A segunda dificuldade consiste na necessidade de uma avaliao criteriosa dos distributivos da aplicao do instrumento. Eventualmente alguns setores industriais ou os pequenos estabelecimentos tm custos marginais de controle mais elevados que os grandes estabelecimentos, o que levaria a uma concentrao setorial se uma taxa indiscriminada fosse adotada. Outro problema associado distributividade seria quanto aos benefcios do controle da poluio, que poderiam ficar concentrados em reas onde o perfil dos custos de controle induzisse mudanas de comportamento. 4.2.2 Sobre produtos A cobrana de tributos sobre produtos que sejam danosos ao meio ambiente quando usados nos processos produtivos, em consumo final ou que so descartados como rejeito um dos IE mais difundidos para o controle da poluio do ar. Sua principal vantagem a de no ser necessria a medio das emisses de cada poluidor. Adicionalmente, estas taxas so poderosos geradores de receitas fiscais, podendo usar os canais administrativos e fiscais tradicionais (pode ser enquadrada na legislao existente sem grandes problemas) e so instrumentos bastante flexveis, permitindo o dimensionamento do efeito desejado. Outra vantagem a de poder controlar fontes difusas de poluio, sem os altos custos de informao necessrios para as taxas sobre emisses. Por outro lado, sua aplicao somente eficiente sobre produtos facilmente identificveis, consumidos em larga escala, com alta elasticidade de demanda e na condio de existirem produtos substitutos menos poluidores. A aplicao da taxao sobre produtos inadequada para o controle da poluio gerada por produtos altamente txicos (quando a proibio quase sempre a nica opo plausvel), sobre produtos de indstrias que tenham problemas de competitividade ou cuja aplicao traga problemas administrativos. Exemplos de tributos sobre produtos relacionadas com a poluio do ar so a taxao sobre os combustveis fsseis, sobre os gases que atacam a camada de oznio (como os CFCs) e sobre os veculos com motores a combusto interna. Estes tributos podem incidir diferenciadamente de acordo com o potencial poluidor de cada produto, e em funo da grande diversidade de estruturas fiscais

(onde geralmente estes tributos entram como patches) as solues adotadas por cada pas variam bastante. Os tributos so orientados na maioria dos pases de maneira diferenciada sobre a energia usada no transporte e sobre outras formas de energticos, indicando uma preocupao com os aspectos distributivos da tributao (os modos de transporte individual, por serem muitas vezes bens de luxo dos mais ricos, sofrem em geral tributos mais pesados). 4.2.3 Tributos sobre combustveis para veculos automotores Existem trs modalidades de tributos que incidem sobre o consumo de combustveis por veculos automotores: tributos gerais sobre o consumo (VAT18 e similares), impostos sobre suprfluos e outros impostos especficos. Cerca de 95% dos impostos que no so VAT ou similares so impostos sobre suprfluos. Consequentemente, apenas uma pequena frao da arrecadao ambiental originada pelos tributos especiais. O menor nvel de tributao sobre combustveis na OCDE ocorre nos EUA (26,2%), e o maior o da Itlia (76,6% para a gasolina com chumbo). H uma tendncia geral de aumento dos preos ao consumidor dos combustveis, em parte puxados pelo aumento nas alquotas da tributao. A Tabela 4.3 abaixo mostra a carga tributria incidente sobre a gasolina e o diesel nos pases da OCDE. Tabela 4.3: Nveis de Tributao de Combustveis Automotivos na OCDE em 1994 [% do preo final ao consumidor] Pas Gasolina Alemanha 76.9 Austrlia 49,1* ustria 63.9 Blgica 74.2 Canad 50 Dinamarca 68 Espanha 68.6 EUA 34.4 Finlndia 71,8* Frana 80.8 Grcia 75.1 Holanda 75.9 Irlanda 67.3 Islndia n.a. Itlia 76.1 Japo 48,2* Luxemburgo 68.7 Mxico 9.1 Noruega 67.3 Nova Zelndia 48 Portugal 73.5 Reino Unido 73.5 Sucia 76.5 Sua 71.3 Turquia 66.2 Fonte: Energy prices and taxes, Fourth IEA/OECD 1994. * - dados de 1993
18

Diesel 62.5 50,3* 49.1 57.3 41.6 41.5 56.9 39.6 54,9* 65.1 62.6 59.7 44.2 n.a. 65.1 37,1* 56.3 0 46 11.9 59.4 63.6 48.3 68.9 58.6 Quarter, 1994,

De Value Added Tax, Imposto sobre o valor agregado.

4.2.4 VAT ou outros tributos gerais sobre consumo As alquotas dos impostos sobre o valor agregado (VAT) ou similares variam entre 3% (Japo) e 25% (Sucia e Dinamarca)19. Em alguns pases as alquotas so diferenciadas por combustvel, como na Irlanda (gasolina 21%, diesel 12,5%). Alguns pases no tributam a gasolina de aviao, pelo menos em vos internacionais (em funo de acordos dentro da CEE, por exemplo). O VAT sobre combustveis na Coria de 10%. A Austrlia e os Estados Unidos no aplicam VAT sobre os combustveis automotivos. Os sistemas de VAT normalmente direcionam-se apenas sobre o consumo das famlias. Em geral, as atividades produtivas so totalmente ressarcidas dos seus gastos com o VAT, com exceo de Dinamarca (onde veculos para mais de 9 passageiros so isentos), Portugal (onde o ressarcimento de 50%, exceto para transporte pblico e mquinas agrcolas) e Finlndia (onde no h nenhuma iseno ou ressarcimento). 4.2.5 Impostos sobre suprfluos (excise taxes) Os impostos sobre suprfluos so em geral especficos para cada combustvel, sendo mais comuns implementaes proporcionais ao volume do que a adoo de dispositivos ad-valorem. A gasolina com chumbo (nos pases onde ainda existe) normalmente tem alquotas mais elevadas. Nos pases europeus da OCDE a alquota sobre o diesel mais baixa (devido ao grande uso de veculos comerciais a diesel), enquanto que nos EUA a alquota do diesel maior do que a da gasolina (para cobrir custos extras com a construo e manuteno de rodovias que suportam trfego pesado de caminhes). Na Austrlia, o imposto sobre suprfluos aplicado ao diesel descontado para certas atividades de minerao e para a produo agrcola (90 a 100% de desconto). Nos EUA e no Canad existem impostos sobre suprfluos a nvel estadual/provincial, sendo que nos EUA tambm existe um imposto sobre suprfluos nacional e permitida a sua aplicao a nvel municipal. 4.2.6 Outros Impostos Diversos pases adotam impostos especiais, geralmente rubricados para fins ambientais, sobre os combustveis automotivos: Impostos declaradamente ambientais, aplicados na Dinamarca, Finlndia, Holanda, Noruega, Sucia, Coria do Sul e EUA; Impostos de armazenagem, aplicada por alguns pases da CEE para custear estoques emergenciais (em geral de leo combustvel); Sobretaxa sobre o preo da gasolina para custear o reaproveitamento de gases nos postos de abastecimento, aplicada no Mxico; Impostos rubricados para obras pblicas de infra-estrutura, cobradas na Frana, Japo, Nova Zelndia e EUA; Impostos para custear a pesquisa e desenvolvimento da indstria nacional na Frana; Impostos para custear o desenvolvimento da indstria petrolfera no Equador; Imposto para a custear a previdncia social (na Blgica);

19

O ICMS brasileiro sobre gasolina e lcool de 25%, e o do diesel de 18%.

Imposto sobre atividades de franchising (na Austrlia); Imposto sobre importao de petrleo cru (Japo e Coria); e vrios outros impostos especiais que incidem sobre os combustveis (sobre negcios, vendas, etc.).

4.2.7 Tributos sobre energticos de uso industrial e domstico A tributao de outras fontes de energia varia bastante dentro dos pases da OCDE. Os tributos mais comuns so aplicados sobre o leo combustvel. Como para os combustveis automotivos, os energticos esto em geral sujeitos ao VAT ou impostos sobre vendas (onde existem), impostos sobre suprfluos (excise taxes) e diversos outros tributos especiais. 2 A Coria aplica um imposto de qualidade ambiental, sobre prdios com mais de 1000 m de rea construda (grandes edifcios como complexos de lazer, lojas de departamentos e hotis), em funo do tipo e volume de combustvel consumido. A alquota bsica determinada em funo dos custos marginais mdios de controle da poluio (cerca de US$ 0,025/litro, que equivale ao custo de tratar o SOx emitido por 1 litro de combustvel). No Equador existe uma taxa sobre o leo para financiar o instituto de pesquisas ambientais, e a Colmbia cobra royalties a nvel municipal sobre produtos minerais, que revertem para financiar a gesto ambiental. leo combustvel leve Em geral o uso domstico do leo combustvel leve sujeito ao VAT (a exceo a Sua). Sobre o leo leve aplicam-se tambm impostos para a manuteno de estoques de emergncia (ustria, Finlndia, Frana, Alemanha, Holanda, Sua), impostos ambientais (Finlndia, Holanda, Noruega, Sucia, EUA), impostos para financiar pesquisa e desenvolvimento (Frana) e taxas de inspeo (Blgica). Diversos impostos sobre suprfluos so adotados ( exceo de Canad, Frana, Islndia, Mxico, Noruega e Turquia). Nos EUA impostos sobre vendas so de abrangncia estadual ou municipal. Para uso industrial, o VAT sobre o leo combustvel leve ressarcido em 100%, exceto em Portugal, onde o reembolso de 50%. leo combustvel pesado O leo combustvel pesado sujeito a excises na Austrlia, ustria, Blgica, Dinamarca, Finlndia, Alemanha, Grcia, Irlanda, Itlia, Japo, Luxemburgo, Holanda, Nova Zelndia, Portugal, Espanha, Sucia, Sua e Reino Unido. Na Blgica varivel segundo seu contedo de enxofre (mais ou menos de 1%, cobrada por tonelada); na Finlndia, Alemanha, Holanda e Reino Unido o imposto incide sobre o uso de geradores de eletricidade. Impostos especiais de armazenagem so cobradas para financiar estoques de emergncia na ustria, Finlndia, Frana, Alemanha, Holanda e Sua e existem impostos ambientais na Finlndia, Holanda, Noruega (enxofre), Sucia (SO2) e EUA, onde estes so de carter local e no nacional. Gs Natural Um imposto sobre o uso do gs natural (resource tax) cobrado na Austrlia e nos EUA, onde tambm cobrado um imposto sobre as vendas. O consumo de gs pelos domiclios sujeito ao VAT, exceto na Grcia, Luxemburgo, Noruega e Espanha. Na Blgica cobra-se uma sobretaxa de US$ 0,004 por megajoule de energia consumida.

Alguns pases cobram impostos sobre suprfluos (Frana, Alemanha, Itlia, Japo, Sucia, Sua). Na Espanha h um imposto municipal de 1,5%, enquanto que na Finlndia e Holanda impostos ambientais so cobrados para residncias e indstrias. Na Nova Zelndia cobrado um imposto rubricado para a pesquisa e desenvolvimento do setor energtico. Carvo O carvo a fonte de energia primria menos tributada. A maioria destes tributos so VAT cobrados sobre o uso domstico em diversos pases. A Dinamarca cobra imposto sobre suprfluos; os EUA, Finlndia e Holanda impostos ambientais. Uma taxa sobre o uso de recursos naturais cobrada na Nova Zelndia, e na Sua cobrado um fundo para a criao de estoques de emergncia e tarifas de importao. Na Sucia, o consumo de energia domiciliar e no industrial sujeito a uma taxa geral sobre a energia e a impostos de emisso de SO2 e CO2 (as indstrias pagam apenas 25% do nvel normal de taxao para CO2).

Tabela 4.4: Tributos sobre leo combustvel Pas Austrlia ustria leo Combustvel Leve uso industrial/domstico Imposto de consumo:0,13US$/l Taxa sobre o estoque: 0,853US$/100Kg (1,04US$/100Kg) Taxa sobre leo mineral: 4,9US$/100Kg (6,62US$/100Kg) Imposto sobre energia: 0,010US$/litro Taxa de Inspeo: 0,006US$/litro Imposto de Consumo 229,79US$/KI Taxa ambiental 41,64US$/KI Imposto de Consumo: 0,007US$/l Taxa adicional(carbono/energia): 0,014 US$/l Taxa sobre estoque de precauo: 0,004US$/ l Taxa sobre a poluio do leo: 0,0003US$/l Taxas especiais para o fundo de Hidro carbono e IFP:N/A Imposto de Consumo: 48,39US$/1000litros Fundo de armazenamento: 4,72US$/t Taxa de Consumo: 211,86US$/10000litros Taxa de Consumo: industrial, usos agrcolas e aquecimento: 25,42US$/1000litros para a horticultura: 2,99US$/1000litros 0,43US$/l Taxa de Petrleo: por kl de leo cru: 18,34US$/l Imposto de consumo: 6,07US$/1000litros Taxa de extrao de gas e petrleo Taxa adicional de extrao de gs e petrleo segundo a participao dos estados Imposto de consumo: 62,03US$/1000litros Taxa ambiental: 14,27US$/1000litros leo Combustvel Pesado uso industrial Imposto de Consumo: 0,13US$/l Taxa sobre o estoque: 0,853US$/100Kg Taxa sobre leo mineral: 1,72US$/100Kg Imposto sobre energia: sem enxofre:(<1%):7,23US$/1000Kg outros: 21,68US$/1000Kg Imposto de Consumo: 256,01US$/KI Taxa ambiental: 49,35US$/KI Imposto de Consumo: 0,0044 US$/Kg Taxa adicional ( carbono/energia): 0,016US$/Kg Taxa sobre estoque de precauo: 0,0033US$/Kg Taxa sobre a poluio do leo: 0,00038US$/Kg Taxas especiais para o fundo de Hidro carbono e IFP:N/A Imposto de Consumo: para a indstria: 18,14US$/t para a gerao de eletricidade: 33,27US$/t Fundo de armazenamento: 4,42US$/t Taxa de Consumo: 5,23US$/t Tarifa de consumo: indstria e gerao de eletricidade: 7,28US$/1000litros

Blgica

Dinamarca

Finlndia

Frana Alemanha

Grcia Irlanda

Itlia Japo Luxemburgo Mxico

0,028US$/l Taxa de Petrleo: por Kl de leo cru: 18,34US$/l Imposto de consumo: 15,90US$/t Taxa de extrao de gas e petrleo Taxa adicional de extrao de gs e petrleo segundo a participao dos estados Imposto de consumo: 18,44US$/Tonne Taxa ambiental: 16,71US$/tonne

Holanda

Noruega

Espanha Sucia

Sua

Reino Unido Estados Unidos

Taxa de CO2 : 0,058US$/l Taxa de Enxofre: 0,0097US$/l Taxa de Consumo: (92,72US$/Kg) Taxa de Dixido de Carbono: 0,031US$/l (0,12US$/l) Taxa geral de energia: (0,072US$/l) Taxa de Consumo: 2,15US$/Kl Fundo de Emergncia: 11,30/Kl Taxa de Consumo:. (10,92US$/1000l) Taxa superfund de substncias inflamveis de $0.097 por barril de produtos domsticos e importados The Oil Spill Liability Trust Fund Tax de $0.05 por barril de leo cru importado e domstico e produtos de petrleo importados foram temporariamente suspensos em 1 de julho de 1993. Este fundo poder ser reaplicado se o seu o seu saldo cair abaixo de $1 bilho. Alguns governos estaduais e locais impe taxas sobre o leo.

Taxa de CO2: 0,058US$/l Taxa de Enxofre( por 0.25% de teor sulfrico) 0,0097US$l Taxa de Consumo: (15,74US$/t) Taxa de Dixido de Carbono: 0,031US$/l

Taxa de Consumo: 2,15US$/Kl Fundo de Emergncia: 11,30US$/Kl Taxa de Consumo: 7,77US$/t Taxa superfund de substncias inflamveis de $0.097 por barril de leo cru domstico e importado e de produtos de petrleo importados The Oil Spill Liability Trust Fund Tax de $0.05 por barrilde produto de petrleo domstico e importado foram suspensos em 1 de julho de 1993. Este fundo poder ser reaplicado se o seu saldo cair abaixo de $1 bilho. Alguns governos estaduais e locais impe taxas sobre o leo.

4.2.8 Eletricidade Sobre o consumo de eletricidade incidem basicamente o VAT (onde existente) e impostos sobre vendas (nos EUA). O consumo domstico est sujeito a impostos sobre suprfluos na Dinamarca, Grcia e Noruega. Alm dos domiclios, o consumo industrial taxado na Finlndia, Itlia e Japo, e o consumo noindustrial na Holanda. Uma taxa sobre o consumo de energia cobrada na Blgica, e taxas de mbito local existem na Frana, Itlia e Espanha. Na Alemanha, uma taxa especial de 7,75% sobre o consumo de eletricidade est rubricada para subsidiar o uso de carvo domstico. Na Holanda prev-se para 1997 a adoo de um imposto sobre o Urnio-235, a ser paga pelas centrais eltricas nucleares. 4.2.9 Impostos sobre emisses de carbono e similares A adoo de mecanismos de reduo da emisso de gases de efeito estufa (que seriam responsveis pelo aquecimento global a mdio prazo) tem atrado diversos pases, especialmente no mbito da OCDE. Alguns pases adotam, de maneira pioneira, tributos sobre a emiso de CO2: Dinamarca, Finlndia, Holanda, Noruega e Sucia. Dinamarca Na Dinamarca oito leis aprovadas em 1992 regulamentam a tributao das emisses de CO2 originadas pelo consumo de energia, alm de subsdios para a produo de energia eltrica e calor a partir de fontes de menor emisso potencial de CO2 e maior eficincia energtica.

O imposto sobre CO2 incide sobre todas as fontes de CO2, exceto gasolina, gs natural e biocombustveis. A base de tributao o contedo potencial de CO2 na combusto, cobrada por tonelada de CO2 (US$ 18,10/ton) contida em cada combustvel. Metade do imposto pago pelas empresas registradas sob a lei do VAT reembolsado, exceto as despesas com diesel motor. A contribuio mnima de US$ 1810 por ano; existem outras formas de iseno por faixa. No existe reembolso para domiclios. A aviao, a navegao e as refinarias tambm so isentas. Tabela 4.5: Tributos sobre gs, eletricidade e carvo energticos
Pas Austrlia Blgica Dinamarca Gs (domstico) industrial Taxas de vendas estaduais Imposto sobre energia: 0,0004 US$/Megajoule Imposto sobre suprflos como aplicado para leo combustvel leve. Eletricidade (domstico) industrial Taxas de vendas estaduais Imposto sobre energia: 1,59US$/Mwh Imposto de consumo: (0,046US$/Kwh) Taxa Ambiental: 0,015US$/Kwh Taxa adicional: Taxa adicional e de consumo: -carbono/energia: -Nuclear: 0,0037US$/Kwh 0,011US$/m3 -Hidro: 0,00035US4/Kwh -Eletricidade importada: 0,0023US$/Kwh Taxas especiais para o consumo Taxas locais que compe a taxa nacional industrial superior a 18 GJ/ano: 0.5%, (8.5%) 14,49US$/10Kcal Taxa de consumo: Taxa especial para manter a indstria de 0,29US$/100Kwh carvo 8.5% Taxa de Consumo: Taxa de Consumo: Taxas locais e estaduais variadas 0,1797US$/Kg (0,1557US$/Kg) Taxa de fometo de potncia eltrica : Taxa de Petrleo: 0,004US$/Kwh -de LNG: 6,47US$/t -de LPG: 6,02US$/t -Taxa de extrao de gas e petrleo -Taxa adicional de extrao de gs e petrleo segundo a participao dos estados 0-10 mn m3 Taxa ambiental: 11,19US$/m3)>10mn m3 Taxa ambiental: 7,36US$/m3 Sem consumo Taxa de consumo: 0,007US$/KWh Taxa na indstria: 0,002US$/Kwh Sem consumo 0 Taxa de Dixido de Carbono Taxa gera de energia: 0,022US$/m3 (0,46-1,13US$/Kwh) (0,091US$/m3) Taxa geral de energia: (0,023US$/m3) Carvo (domstico) industrial n.a. 0 Imposto de consumo 106,4158US$/t Taxa ambiental: 37,32US$/t Taxa adicional carbono/energia: 11,76US$/t

Finlndia

Frana

Alemanha Itlia

0 0

Japo

Mxico

Holanda

Taxa ambiental: 12,19US$/ton

Noruega

Taxa de CO2: 0,057US$/Kg

Portugal Sucia

Sua Estados Unidos

Consumo domstico sem importncia Taxa de Dixido de Carbono: 0,027US$/Kg (0,106US$/Kg) Taxa geral de energia: (0,031US$/Kg) Taxa de Enxfre: 3,85US$/Kg Taxa de Consumo: 0 Taxa especial para o fundo de 1,39US$/t emergncia Alguns governos estaduais impes Alguns governos estaduais e locais Imposto por doenas pulmonares de taxas sobre o gs natural impes taxas Taxas sobre as utilidades US$ 1.10 por tonelada de carvo pblicas (exceto lignita) extrado de minas subterrneas e US$ 0.55 por tonelada de carvo extrado de minas superficiais. A taxa cortada em 4.4 por centavo de preos de carvo quando vendido pelo produtor. Alguns governos locais e estaduais impe taxas sobre o carvo.

Finlndia A Finlndia introduziu em 1990 o primeiro tributo especfico sobre emisses de CO2 na Europa. O imposto cobrado de acordo com o contedo de CO2, sendo incorporado como uma sobretaxa por tonelada de carbono contida na combusto. Assim, o imposto sobre suprfluos tem uma componente carbono e outra energia. A distribuio das receitas totais de cerca de 60% carbono / 40% energia. A taxa de US$ 7,33/tonelada de CO2, valores fixados para 1995. No h iseno ou reduo para as indstrias. Apenas algumas matrias primas, combustveis para aviao (por obrigaes dentro da CEE) e alguns veculos a motor esto isentos. Holanda Um imposto ambiental sobre combustveis foi introduzido na Holanda em 1988. Este imposto substituiu um sistema de multas cuja arrecadao servia para cobrir gastos especficos com o meio ambiente. A escolha dos combustveis como alvo do novo tributo foi declaradamente associada ao princpio do poluidor-pagador. Desde a sua criao a base de tributao mudou muito. Em 1990 foi introduzida uma componente relacionada ao contedo de CO2 nos combustveis; em 1991 o gs usado pelas refinarias passou a ser tributado, e em julho de 1992 as receitas arrecadadas passaram a ser incorporadas ao oramento geral, deixando de ser rubricadas para gastos ambientais. Neste mesmo ano, toda a base de clculo do tributo foi alterada, passando a ser cobrada com base 50% sobre energia e 50% sobre emisses de carbono. Este imposto responder sozinho em 1995 por cerca de 1,3% do total da arrecadao fiscal do pas. Existem diversas taxas, aplicadas sobre o volume de combustvel comercializado. Alm do imposto ambiental, cobra-se na Holanda imposto sobre suprfluos e taxas especiais de armazenagem para gasolina, diesel e leo combustvel (na base de US$ 0,85/100 litros). Noruega Alm do VAT geral (22%) cobram-se na Noruega impostos incidindo sobre os combustveis fsseis sobre a emisso de CO2, SO2 e chumbo. A queima de gs e leo nas plataformas de explorao offshore tambm tributada desde 1992, assim como certos usos do carvo e do coque. Existe uma diferenciao para a gasolina que contm chumbo e para o os leos que contenham enxofre. A cobrana por volume de combustvel, com faixas que correspondem s variaes na qualidade do combustvel (por exemplo, contedo de chumbo ou de enxofre). Sucia Na Sucia foi introduzido um imposto sobre as emisses de carbono em 1990, refletindo uma nova diretriz no sentido de sobretaxar as formas de energia mais poluentes. Os combustveis fsseis so submetidos a um VAT de 25%, mais impostos sobre carbono e NOx (este por kg em grandes fornos e caldeiras) e impostos sobre suprfluos, que levam em conta a qualidade do produto (contedo de chumbo, enxofre, fsforo, benzeno, por exemplo).

Tabela 4.6: Taxas sobre carbono e similares Pas Dinamarca Taxa (US$) 18,10/ton CO2 Base de incidncia. Aplicado sobre todas as fontes de CO2 exceto gasolina, gs natural, aviao, navegao, refinarias e biocombustveis. 50% de reembolso para empresas registradas, exceto com despesas com diesel motor. Contribuio mnima de US$ 1810/ano. Iseno para combustveis de aviao e alguns veculos a motor Sobre combustveis; no rubricadas para gastos ambientais desde 1992 Sobre emisses de CO2, SO2 e chumbo, por volume de combustvel com diferenciao por faixas de contedo de poluentes. Queima de gs e leo em plataformas tambm taxados. Impostos sobre carbono e NOx. Impostos sobre suprfluos com alquotas diferenciadas para produtos contendo maiores quantidades de poluentes como benzeno, chumbo, fsforo e enxofre.

Finlndia Holanda Noruega

7,33/ton CO2 diversos valores por combustvel diversos valores por combustvel

Sucia

diversos valores por combustvel

4.2.10 Tributos sobre CFCs e similares Alguns rejeitos podem causar problemas de poluio do ar se dispostos de maneira inadequada (geralmente queima ou disposio a cu aberto). Exemplos so os depsitos de lixo a cu aberto e a queima de pneus e produtos de matria plstica. Os instrumentos econmicos aplicveis para o controle destas formas de poluio no sero abordados aqui por fugirem ao escopo deste estudo. Outro problema associado com a poluio do ar a emisso de gases que afetam a camada de oznio do planeta e permitem a entrada de radiaes danosas sade. Acordos internacionais prevem o banimento do uso destes gases em um futuro prximo, e vrios pases adotam medidas restritivas ao uso destes gases, a maioria baseada em instrumentos de comando-e-controle. Alguns pases, porm, adotam instrumentos de taxao sobre estes gases: Austrlia A Austrlia cobra uma taxa de US$ 0,31 por kg de CFC sobre a produo e importao de produtos contendo este gs. Os recursos arrecadados so rubricados para cobrir os custos de substituio do CFC. Alguns estados tambm aplicam localmente instrumentos de licenciamento e taxas baseadas na quantidade. Dinamarca Na Dinamarca cobra-se uma taxa de US$ 4,71 por kg de produto contendo CFCs e halons. Estados Unidos Nos EUA cobra-se uma taxa sobre CFCs, halons, tetracloreto de carbono e metil-clorofrmio, variando de US$ 0,435 a US$ 43,5 por libra em 1994. A taxa aplica-se tambm sobre produtos importados que contenham ou sejam manufaturados com o uso destes gases.

Tabela 4.7: Taxas sobre CFCs e similares Pas Austrlia Dinamarca EUA Taxa (US$) 0,31 / kg 4,71 / kg 0,20 a 19,77 / dependendo do gs kg, Obs. sobre produo e importao de CFC. Rubricado para cobrir custos de substituio do CFC. Por kg de produto contendo CFCs e Halons Sobre produtos nacionais ou importados que contenham ou sejam fabricados com o uso de CFCs, Halons, Tetracloreto de Carbono e Metil-Clorofrmio.

4.2.11 Impostos sobre compra, venda e uso de veculos automotores Diversos pases adotam impostos sobre a compra, venda e uso de veculos automotores, em particular sobre carros de passeio. Estes tributos dependem em geral de caractersticas do veculo, como o tipo de combustvel usado, e da destinao do veculo (passeio, carga, passageiros) e foram criados primordialmente com o intuito de gerar receitas fiscais. Os impostos sobre a venda de veculos novos, onde adotados, geralmente so superiores queles aplicados sobre outros bens, ou ento so colocados como sobretaxas. Uma restrio ao uso deste mecanismo que ele inibe a renovao da frota, que dentre vrios outros efeitos negativos economia ajuda a manter veculos velhos e normalmente mais sujos em circulao. Existem diversas formas de se cobrar tributos sobre a manuteno do registro e uso de veculos automotores. No Reino Unido, existe um imposto fixo anual (lump-sum tax) cobrado por veculo, mas em outros pases os tributos podem variar de acordo com caractersticas fsicas como a cilindrada e com a destinao dada ao veculo. Em alguns pases a taxa de registro do veculo de competncia, determinao e destinao local, como na Frana; em outros, a taxa de registro reverte para a rea de registro do veculo, em geral para infra-estrutura. Alguns pases adotam diferenciaes nas taxas de registro para carros mais novos ou com caractersticas ambientais limpas, como o atendimento a padres de emisso ou o uso de conversores catalticos. O uso de energticos mais limpos ou o tamanho do veculo tambm podem determinar descontos na taxa bsica de registro. Os tributos incidentes sobre veculos comerciais via de regra so mais complexos e sofrem menor nmero de modificaes (para manter a estabilidade dos custos do setor produtivo). A seguir so apresentados algumas experincias com tributos sobre veculos. ustria Na ustria, foi introduzida um imposto ambiental de registro em janeiro de 1992, em funo do preo do carro e do seu consumo potencial de combustvel. Adicionalmente, adotou-se uma reduo do VAT sobre carros novos de 32% para 20% e sobre carros eltricos de 32% para 10%. Desde maio de 1993, o imposto sobre carros de passeio calculada em funo da potncia e no mais na cilindrada, e carros sem conversores catalticos sofrero uma sobretaxa de 20% a partir de 1/95. Blgica Na Blgica foi adotada uma taxa de entrada em circulao para carros novos (06/92) e usados (06/93). Esta taxa varia de acordo com a potncia do veculo. Esta taxa pode ser ressarcida em at 50% de seu valor atravs do sistema do VAT e o restante pode ser abatido no imposto de renda no caso de uso profissional do veculo. As dedues de despesas com comutao usando automveis tm sido drasticamente reduzidas nos ltimos 5 anos.

Estados Unidos Nos EUA existe um imposto especial para veculos que apresentam consumo de combustveis acima da mdia (Gas-guzzler Tax), que pode variar entre US$ 1000 e US$ 7700 por veculo. Finlndia O imposto sobre veculos leva em conta a presena de conversores catalticos. Grcia Na Grcia isenta-se os carros novos equipados com conversores catalticos da taxa sobre registro de veculos (8 a 15% do valor do veculo, de acordo com sua cilindrada) e da sobretaxa rodoviria durante 5 anos para os proprietrios que sucateiem seus antigos carros. Como conseqncia, cerca de 300.000 carros velhos foram sucateados e houve uma queda sensvel nos nveis de poluio atmosfrica nas grandes cidades. Noruega Na Noruega adota-se um imposto diferenciado sobre os preos dos veculos equipados com conversores catalticos e que usem eletricidade ou gs em seus motores. Sucia Na Sucia, recentemente o governo props ao parlamento a iseno do imposto sobre vendas para veculos eltricos ou de propulso mista nos prximos 3 anos a partir de janeiro de 1995. Alemanha Na Alemanha veculos movidos a gasolina e diesel mais poluidores esto sujeitos a uma carga tributria maior. O objetivo da diferenciao acelerar a renovao da frota, induzindo a entrada em circulao de veculos equipados com conversores catalticos. Coria A Coria aplica o Imposto de Qualidade Ambiental, que incide sobre veculos a diesel como nibus e caminhes. O valor da taxa baseia-se no preo unitrio de conversores catalticos (no mnimo, US$ 374). A taxa padro de US$ 10 por 6 meses por veculo, variando em funo de coeficientes regionais, de tempo de utilizao e de emisso potencial de poluentes. Tabela 4.8: Principais tributos sobre veculos automotores Pas Alemanha ustria Blgica Coria EUA Finlndia Grcia Noruega Sucia tributo Diferenciao tributria em funo da emisso de poluentes Em funo do preo e do consumo (potncia) Redues no VAT para carros eltricos Sobretaxa para carros sem conversor cataltico Taxa de entrada em circulao varia com potncia Abatimentos para veculos profissionais Imposto qualidade ambiental, sobre veculos diesel Gas-Guzzler tax, entre US$ 1000 e US$ 7700 por veculo Leva em conta a presena de conversores catalticos Iseno da taxa de registro para veculos novos com conversores catalticos de proprietrios que encaminhem seus carros usados para sucateamento Diferenciao tributria para veculos com conversores catalticos e movidos a gs e eletricidade Iseno fiscal para veculos eltricos

4.3 Multas por no-atendimento Multas por no atendimento a padres de emisso de poluentes (non-compliance charges) so aplicadas tambm sobre a poluio do ar. Exemplos de non-compliance charges so encontrados nos EUA, China, Coria do Sul, Repblica Checa e Rssia. EUA Um exemplo da aplicao deste instrumento de controle ambiental observado nos EUA, que aplicam multas associadas ao baixo desempenho no controle da poluio do ar. A aplicao destes mecanismos restringe-se a multas aplicadas sobre veculos pesados acima dos padres (que geraram uma arrecadao de US$ 10 milhes em 1987-89) e sobre emisses de SO2 alm do permitido pelos sistema de certificados transacionveis20 (dentro do programa de chuva cida). Canad Outro exemplo pode ser encontrado no Canad, onde cobra-se uma sobretaxa dos estabelecimentos que emitem mais poluentes do que o nvel permitido pelas autoridades e dado um incentivo fiscal aos estabelecimentos que emitam menos do que o estabelecido na licena. Repblica Checa O modelo checo de non-compliance charges foi introduzido em 1967 para o controle da poluio das guas, tendo sofrido uma reforma importante em 1991. Cobra-se uma taxa bsica, acrescida em 50% se a fonte emite acima de limites determinados por lei. Os poluidores so divididos em 4 categorias: grandes, mdios e pequenos poluidores e fontes mveis. Todos os poluidores pagam exceto os operadores de fontes mveis e os pequenos geradores de energia (<50kW) se para uso domstico. Cinco poluentes principais (slidos em suspenso, SO2, NOx, CO e HC) e outros 80 poluentes reunidos em 3 grupos para fins de taxao so considerados. A taxa a ser paga por cada poluidor o somatrio das taxas unitrias cobradas por poluente. Os grandes poluidores so fiscalizados pela autoridade federal, os mdios pelas autoridades distritais e os pequenos pelas autoridades locais. As fontes pequenas pagam uma taxa fixada localmente de at Kr10.000, determinada em funo do dano ambiental esperado. Os agentes que realizam obras de controle podem pleitear at 40% de desconto nas multas. Este desconto concedido pelo governo deve reverter para custear as obras. At fins de 1992 as taxas eram cobradas sobre o lucro das empresas. Atualmente a base de clculo da taxa bsica a mesma dos impostos regulares (custos operacionais) e a sobretaxa calculada sobre os lucros. Coria do Sul Os sistema de taxao coreano foi institudo em 1983 e revisado em 1987 e 1991. Uma taxa bsica cobrada dos infratores por volume em 5 faixas sobre 10 diferentes substncias. Cobra-se adicionalmente uma taxa suplementar de tratamento, baseada na carga acima do padro estabelecido, no custo marginal de controle adequado para o caso, coeficientes regionais e coeficientes

20

Esta multa corresponde sano aplicvel sobre os agentes que transgridem os sistema de certificados. Mais detalhes sobre o sistema de certificados transacionveis dos EUA so fornecidos adiante.

baseados na freqncia de infraes. Se o operador reporta defeitos nas suas unidades de controle de poluio este pode ser isentado do pagamento da taxa bsica. Os recursos so carreados para um fundo de controle da poluio ambiental, usado para financiar projetos a nvel nacional como a construo de unidades coletivas de controle e lastrear emprstimos para iniciativas de controle. Como as multas refletem a toxicidade dos poluentes e no os custos marginais de controle, e no considera as quantidades totais de poluentes lanados, o sistema coreano no oferece incentivos concretos para a reduo das emisses de poluentes. Adicionalmente, as taxas so baixas, e assim tambm no servem como uma fonte de recursos confivel para o fundo de controle de poluio gerido pelo governo. China As multas por no atendimento a padres de emisses de poluentes do ar na China variam localmente, incidindo sobre as descargas acima do padro do maior elemento poluidor. As tarifas so baixas, no indexadas e podem ser repassadas para os preos das estatais. Muitas vezes as tarifas so menores do que os custos marginais de controle. Com isso, o instrumento acaba tendo apenas efeito sobre a receita fiscal, e ao invs de servir como incentivo a mudanas de comportamento somente ajuda a subsidiar os rgos de controle ambiental. A Tabela 4.9 abaixo mostra alguns casos de multas por desempenho aplicados poluio do ar. Tabela 4.9: Multas por desempenho para a poluio do ar Pas EUA Violao Responsabilizao por danos ambientais Penalidade por no conformidade de emisses para veculos Controle da chuva cida: emisso de SO2 em excesso de (comrcio) permisses Violao de proteo ambiental do Emisso acima padres Multa proporcional a Valor do dano causado Grau de no enquadramento nos padres US$ 2000/ton mais compensaes Estimao do benefcio monetrio Taxa bsica (por faixas) + taxa controle por volume de poluentes acima padro, tipo poluente (toxicidade), regio e grau de reincidncia Taxa baixas somente sobre a maior substncia poluente, muitas vezes abaixo do CMg de controle 217 taxas bsicas, por tipo de poluente e volume emitido, em 3 faixas de acordo com limites estabelecidos. Por poluente

Canad Coria Sul China Rssia Repblica Checa

Emisso acima padres Emisso acima padres Sobretaxa para emisso acima padres

Federao Russa No caso russo, aplica-se taxao sobre poluio desde 1991, tendo sofrido alteraes em 1992 e 1993. O mecanismo de aplicao das taxas semelhante ao empregado no controle de poluio da gua descrito anteriormente. A principal diferena que para ar existem 217 taxas bsicas ao invs das 198 taxas aplicadas para gua.

4.4 Sistemas de depsito-retorno Sistemas de depsito-retorno tm aplicao restrita para o controle da poluio do ar, sendo aplicados apenas sobre produtos que possam ser retornados aps o seu uso. Aplicaes relacionadas so possveis sobre (i) bens que descartados inadequadamente possam causar danos atmosfera, como por exemplo equipamentos de refrigerao (geladeiras, ar condicionado) ou (ii) frascos de aerossol contendo CFCs e similares. Estas aplicaes so abordadas no captulo sobre resduos slidos. Um terceiro grupo de aplicaes de sistemas de depsito-retorno est relacionado com incentivos renovao da frota de automveis, atravs do incentivo ao sucateamento das unidades mais velhas (e poluidoras). Apesar de Opschoor et al. (OCDE, 1994) citarem a iseno de imposto adotada na Grcia para veculos novos no caso do sucateamento do carro que o substitui como um esquema de depsito-retorno, um trabalho mais recente (OCDE, 1995) qualifica este instrumento como uma iseno fiscal aplicada sobre um produto. Os outros esquemas de depsito-retorno adotados na Europa (ECU 77 de depsito e ECU 110 de retorno na Noruega e ECU 101 de depsito e ECU 178 ou 59 na Sucia) aplicam-se sobre automveis e funcionam basicamente para garantir o correto sucateamento dos mesmos, sendo portanto um problema mais afeito disposio de resduos slidos do que de poluio atmosfrica. em ambos os pases a taxa de retorno varia entre 80 e 90%. No caso sueco, porm, a diferenciao da quantia retornada (maior para carros em funcionamento que tenham passado na inspeo nos ltimos 14 meses) tambm tem um efeito de incentivar o sucateamento de carros mais antigos ainda em circulao, forando necessariamente a renovao da frota. Como os veculos mais novos atendem aos padres ambientais em vigor, pode-se esperar resultados positivos tambm em termos ambientais.

4.5 Certificados transacionveis Certificados de poluio negociveis no mercado apresentam algumas vantagens para o controle da poluio do ar: melhor distribuio dos custos de controle, possibilidade de compatibilizao entre o crescimento econmico e a proteo ambiental e flexibilidade. As condies mais adequadas para a implementao de certificados ocorrem quando: (i) existem diferenas entre os custos marginais de controle entre os estabelecimentos, (ii) as concentraes mximas de poluentes so fixadas e eventualmente atingidas, (iii) o nmero de firmas atingidas suficientemente elevado, (iv) as fontes de poluio so estticas e facilmente identificveis, (v) existe potencial para inovao tecnolgica, (vi) o impacto ambiental independente da localizao e do timing das fontes de poluio, e (vii) a sua implementao exeqvel e de custo relativamente baixo. Exemplos de aplicao destes mecanismos para o controle da poluio do ar existem nos EUA, na Alemanha, no Canad e Chile. O Mxico aprovou em 1991 uma legislao que prev a implementao de mecanismos de certificados transacionveis para fontes estacionrias de poluio do ar, mas estes mecanismos ainda esto em fase de elaborao. Estados Unidos Nos EUA observa-se a mais rica experincia com tradeable permits para a poluio do ar, que remonta a 1976. A poltica de comrcio de emisses (Emissions Trading Policy, sancionada em 1982 e revista em 86) permite a comercializao de crditos de reduo de emisses (ERC), que representam o excedente de redues de emisses conseguidos alm dos nveis bsicos de emisso propostos.

Os ERCs podem ser usados em: (i) bolhas (bubbles), onde as fontes ganham flexibilidade para emitirem dentro de uma rea onde os padres so estabelecidos ponto a ponto atravs da aquisio de autorizaes de poluio; (ii) em compensaes (offsets), que permitem que grandes poluidores estabeleam-se em reas j saturadas desde que atendam aos padres mais restritos e que usem seus certificados adquiridos em outras reas; (iii) em redes (netting), quando uma fonte pode deixar de atender a novas exigncias ambientais desde que no aumente mais suas emisses ali e em outros lugares e (iv) em bancos (banking), onde as fontes guardam seus ERCs para usos futuros. No caso das emisses de gases que afetam a camada de oznio, certificados de produo e consumo foram emitidos com base nos termos do Protocolo de Montreal. Os certificados de produo foram alocados aos produtores existentes com base nos seus nveis de produo de 1986. Os certificados de consumo foram alocados entre os produtores e os importadores. Os certificados podem ser transacionados inclusive entre firmas de outros pases, desde que estes sejam signatrios do Protocolo de Montreal; a importao destes gases de pases no-signatrios de qualquer forma proibida. Os resultados deste programa so impressionantes: reduo de 50% na produo e consumo de CFCs j em 1993, projetando-se o completo banimento para 1996. O programa da chuva cida (US Acid Rain Program) pretende alcanar em 2010 nveis de emisso de SO2 cerca de 10 milhes de toneladas abaixo dos observados em 1980, chegando a um total de menos de 15 milhes de toneladas anuais. Para tanto, um programa de certificados foi institudo: os estabelecimentos poluidores recebem certificados (1 certificado para cada tonelada de SO2) baseados no seu consumo histrico de combustvel e em uma meta de reduo de poluio preestabelecida. Caso o estabelecimento reduza sua emisso abaixo do nvel exigido, ele pode negociar os certificados excedentes ou guard-los para o futuro. Cerca de 2,8% dos certificados so separados para um leilo pblico e um programa de vendas, de modo a balizar os preos no mercado e servir como uma fonte adicional de certificados para o mercado. As receitas oriundas destas vendas revertem para as prprias firmas. Um monitoramento de alta qualidade das emisses feito, e severas penas financeiras e de restrio de emisses so aplicadas aos estabelecimentos que violam o sistema. No caso do SO2 as multas atingem 300% do preo esperado de mercado dos certificados, atingindo cerca de US$ 2000/ton mais a remoo. No programa de gasolina oxigenada (Oxygenated Gasoline Program), certificados so emitidos para refinarias e importadores que trabalhem com gasolina com alto teor de oxigenao (que polui menos). Estes certificados so negociveis com refinarias e importadores que trabalhem com gasolina de baixo teor de oxignio. Um programa de crditos para veculos de baixa emisso emite certificados para fabricantes que vendam veculos com baixos nveis de emisso. O programa de normalizao de emisses (Emissions Averaging Program) adotado quase sempre internamente em uma planta ou firma. Um exemplo de sua aplicao para controlar as emisses dentro de uma frota de caminhes pesados. Alemanha Na Alemanha compensaes (offsets) so permitidas para substncias sujeitas ao cdigo do ar (TA Luft). Dessa maneira, plantas novas podem estabelecer-se em uma rea j saturada, desde que sejam adquiridos certificados suficientes, emitidos a partir da adoo de medidas de controle de poluio acima dos padres mnimos exigidos. Os padres ambientais preexistentes no podem ser ultrapassados em mais de 1%. Para as plantas j existentes pode ser usado um esquema de netting, onde plantas detentoras de certificados seriam isentas de adotar novas medidas de controle. O emprego dos mecanismos previstos pela legislao alem tem uma aplicao restrita, em funo das reas de validade dos certificados serem relativamente pequenas, da substituio entre emisses de poluentes diferentes no ser permitida e da no existncia de um mercado formal de certificados, o que

prejudica a transao entre as firmas. Adicionalmente, as curvas reais de custos de controle de poluio do muita pouca margem de manobra aos estabelecimentos para optarem por nveis (e custos) de controle diferentes, devido a problemas de escala e indivisibilidades. Isto leva a uma pequena potencialidade de comrcio de certificados entre firmas, quando elas acabam por ter as mesmas poucas alternativas de controle (Klepper, 1992 apud OCDE, 1994). Canad O Canad no adota um sistema formal de mercado de certificados, mas os programas de controle das chuvas cidas e dos CFCs contm alguns elementos similares. Por exemplo, na provncia de Ontario a concessionria de servios de eletricidade pode trocar certificados de poluio entre suas plantas geradoras. Nesta mesma provncia so permitidas trocas de certificados de emisso de NOx e SO2. Certificados de produo de CFCs podem ser trocados entre plantas de uma mesma firma, sendo a comercializao entre firmas restrita a 5 tipos de CFCs previstos na legislao. No Canad cobram-se tambm taxas para a concesso de direitos de poluio dentro de certos limites por um determinado perodo (permit fees). Estas concesses no so intercambiveis. As receitas advindas destas taxas so revertidas para atividades relacionadas com o controle da poluio. Chile O controle da poluio do ar no Chile baseia-se primordialmente em mecanismos de comando-econtrole. A nova Lei Geral sobre o Meio Ambiente chilena (maro de 1994), porm, prope o uso de autorizaes transacionveis de emisso de poluentescomo uma alternativa para o controle da poluio do ar. Uma experincia bem-sucedida foi o leilo de licenas de trfego de nibus em determinadas vias na capital Santiago. Um sistema de certificados para a emisso de particulados por fontes fixas na capital Santiago tambm foi proposto nos ltimos anos, baseado em um sistema de compensaes (offsets). Cada estabelecimento existente teve uma alocao inicial de certificados baseada nos fluxos de gases 3 emitidos em 1992 multiplicados pelo padro desejado de 56 mg/m , assumindo 24 horas de operao ininterrupta independente do perodo real de operao. As operaes de comrcio de certificados comearam timidamente em 1995. A maioria dos poucos negcios fechados foi entre diferentes unidades das mesmas firmas. Acredita-se que as incertezas geradas pela fragilidade institucional do sistema, gerido pelo PROCEFF (Programa de Controle de Fontes Fixas de Poluio) expliquem os to baixos nveis de negociao atuais. A capacidade de gesto do sistema teve que ser desenvolvida a partir do zero, incluindo-se tambm todo o processo de monitoramento. As informaes sobre emisses so atualmente fornecidas pelos prprios poluidores, e medidas de concentrao de poluentes so realizadas por laboratrios privados comissionados. Um controle mais estrito teve que ser feito sobre estes laboratrios para evitar problemas relacionados com equipamento inadequado e at corrupo. A realizao de medies adequadas de emisses a partir dos processos industriais outros que aquecedores e boilers, porm, provou ser de difcil consecuo devido a problemas tcnicos. Em funo disso, os offsets para estes processos ainda no esto sendo requeridos e os prazos previstos em lei j foram ultrapassados. Adicionalmente, a recente transferncia do PROCEFF para o Ministrio da Sade, que tem uma clara inclinao em favor de medidas de comando-e-controle, contribuiu ainda mais para retardar a total implementao do sistema de certificados. Outras crticas ao sistema esto baseadas no fato de o sistema eleger como poluente a ser controlado material particulado fino (PM-10), enquanto que outras fraes de particulados e outros poluentes

tambm contribuem para alterar a qualidade do ar. Ademais, as medies de emisses nas chamins so realizadas para PM total ao invs de PM-10. Outro problema identificado no sistema a falta de uma dimenso espacial: no existem restries para a transao de offsets baseadas na localizao das fontes, o que pode concentrar as fontes poluidoras em reas restritas onde a qualidade ambiental certamente ficaria muito aqum do desejado. A Tabela 4.10 abaixo resume estas experincias: Tabela 4.10: Experincias com certificados transacionveis para a poluio do ar Pas Canad Alemanha EUA Objeto Controle de CFCs Controle da chuva cida Poluio do ar: Compensaes e Rede Direitos de produo e consumo de gases que afetam a camada de oznio Programa Chuva cida Crditos para gasolina oxigenada Crditos para produo de veculos de baixa Material particulado (PM-10) em Santiago Licenciamento de trfego de nibus na Capital

Chile

5.

Experincia Internacional na Aplicao de IEs para a Gesto Ambiental da gua

Francisco Eduardo Mendes (COPPE/UFRJ) Ronaldo Seroa da Motta (IPEA)

5.1 Incentivos Fiscais e Subsdios Da mesma forma que para a poluio do ar, praticamente todos os pases pesquisados adotam mecanismos desta natureza para incentivar o controle da poluio da gua. Algumas das principais experincias de incentivos fiscais e creditcios relacionados com o controle da contaminao dos corpos dgua so apresentados a seguir. Pases da OCDE Austrlia, Blgica, Japo e Noruega concedem dedues sobre impostos para despesas com preveno e controle da poluio. Em Portugal, a exemplo do estabelecido para a poluio do ar, investimentos ambientais das empresas podem ser abatidos dos impostos, a critrio das autoridades. A legislao portuguesa tambm prev alquotas reduzidas do imposto sobre consumo para mquinas e equipamentos destinados ao monitoramento e controle de poluio. Gastos com a conservao de recursos hdricos (RH) so dedutveis de impostos nos EUA e Austrlia. Nos EUA, adicionalmente, os juros da dvida contrada pelos estados e localidades para controle da poluio podem ser isentos do imposto de renda federal. Na Turquia gastos com P&D de novas tecnologias (inclusive ambientais) podem ser deduzidos at um limite de 20% do imposto corporativo devido. Sistemas de depreciao acelerada de investimentos em equipamentos de controle de poluio existem no Canad (para instalaes construdas antes de 1974), Finlndia, Frana, Holanda, Irlanda, Japo e Sua (para equipamentos destinados economia de RH). A Dinamarca oferece subsdios para a recuperao de leo residual, que poderia de outra forma acabar contaminando as guas. Em Portugal investimentos das empresas em proteo ambiental podem receber subsdios, dependendo da avaliao das autoridades. Na Irlanda as empresas podem candidatar-se a emprstimos de capital proporcionais s suas contribuies para os gastos das autoridades locais no tratamento de efluentes. A Tabela 5.1 a seguir sumariza as experincias relatadas:

47 Tabela 5.1: Incentivos fiscais e creditcios para o controle da poluio da gua

Pas Austrlia Barbados Blgica Canad Colmbia Dinamarca Equador EUA Dedues no investimentos poluio IR e VAT para em controle de Reduo impostos Preveno e controle da poluio Gastos com conservao de RH Conservao de gua - setor turismo Investimentos corretos ambientalmente Atividades de controle em estabelecimentos pr-1974 Investimentos em controle da poluio industrial Coleta de leo residual Investimentos em recuperao de mercrio nos garimpos Depreciao acelerada Crditos e Subsdios Tecnologias ambientais setor turismo

Investimentos em recuperao de mercrio nos garimpos Juros da dvida de estados e governos locais isentos de IR federal Gastos com conservao de gua por fazendeiros Investimentos em controle da poluio Investimentos com controle de poluio industrial Preveno poluio Equipamentos de controle de poluio (25%) Gastos para controle da poluio de origem agrcola Investimentos em controle de poluio nas Zonas Livres Controle da Poluio habilita a redues nos impostos de renda, corporativo e predial e territorial. Equipamentos controle e preveno poluio fora das 3 cidades mais congestionadas Iseno do imposto sobre investimentos para atividades de controle de poluio Descontos no VAT para monitoramento e controle da poluio Reduo impostos para proteo ambiental (caso a caso) Gastos em P&D de novas tecnologias (inclusive ambientais) Investimentos em controle da poluio industrial Depreciao adicional de 14% para controle da poluio Equipamentos para controle de poluio

Finlndia Frana Holanda Irlanda

Emprstimos de capital no valor das contribuies das empresas para gastos das autoridades locais no tratamento de efluentes

Jamaica Japo Mxico Noruega Portugal

Subsdios para investimentos em proteo ambiental (caso a caso) Equipamentos economia de RH para

Sua Turquia Venezuela

Amrica Latina Somente Chile e Peru, dentre os pases da Amrica Latina pesquisados, no aplicam incentivos fiscais ou creditcios para o controle da poluio da gua.

48 Redues na carga tributria so aplicados em Barbados (para conservao de gua pelo setor de turismo), na Colmbia, no Equador (para a reduo dos despejos de mercrio pelos garimpos), na Jamaica (para investimentos em controle nas Zonas Livres) e na Venezuela. Subsdios so oferecidos para investimentos em tecnologias ambientais pelo setor de turismo em Barbados, para os investimentos em controle de poluio na Colmbia e para a reduo dos despejos de mercrio pelos garimpos no Equador. No Mxico d-se uma deduo de 91% dos gastos em equipamento de preveno e controle de poluio para investimentos em reas localizadas permanentemente em territrio nacional e fora das trs cidades mais poluidas (Mxico, Monterrey e Guadalajara). Uma taxa de depreciao acelerada de 50% ao ano dada para equipamentos de controle de poluio. 5.2 Tributao 5.2.1 Pelo uso direto Em todos os pases cobram-se tarifas pelo servio de fornecimento de gua, de modo a cobrir as despesas de captao, tratamento e transporte. Na maioria dos casos estas tarifas so determinadas em funo dos custos marginais dos servios de captao, tratamento e transporte ou em funo de custos histricos de abastecimento. Outra categoria de tarifa a que reflete uma preocupao com uma eventual escassez de gua de boa qualidade para consumo. Considera-se, assim, o uso da gua para consumo como um servio ambiental a ser cobrado; neste caso, a cobrana baseia-se no custo de uso da gua. Tarifas assim so cobradas pelos seguintes pases: Frana Na Frana uma taxa sobre o volume de gua extrado e consumido cobrada pelas autoridades de bacias hidrogrficas desde 1966. Sua aplicao varivel entre as bacias, sendo porm uniforme dentro de cada uma delas. O nvel de taxao depende da origem (superficial ou subterrnea) e das caractersticas particulares de cada regio. Uma taxa ambiental sobre a contaminao das guas tambm cobrada dos usurios industriais e domiciliares. Esta taxa ser descrita mais adiante. A arrecadao total das taxas de uso e contaminao alcanou US$ 1,23 milhes em 1993 e US$ 1,44 milhes em 1994. Holanda Na Holanda cobra-se desde 1983 uma taxa por volume sobre o uso de guas subterrneas. Esta taxa, de competncia provincial, alcana US$ 0,54/100 m3 e rubricada para pesquisa e conservao dos RH subterrneos. As receitas geradas esto em torno de US$ 5,5 milhes anuais. Desde 1995 existe, adicionalmente, uma taxa federal pelo uso da gua subterrnea com valores entre US$ 18,34 por 100m3 para companhias de gua e US$ 9,15 por 100m3 para outras indstrias. Estima-se que as receitas geradas alcancem US$ 170 milhes em 1995. Colmbia A regulamentao do uso da gua na Colmbia data da dcada de 1940, com o estabelecimento das taxas de servio de vigilncia. A partir de 1974 as taxas sobre o uso da gua esto a cargo do Instituto de Recursos Naturais Renovveis (Inderena) e das agncias ambientais regionais, que estabelecem os nveis de taxao aplicveis. Existem 8 nveis de taxao propostos a nvel federal em funo do uso da gua. Estas taxas so consideradas insuficientes para alterar os padres de consumo, e no so coletadas sistematicamente na maioria das bacias. Algumas experincias localizadas, porm, mostram o potencial da taxao sobre o consumo de gua como instrumento de poltica ambiental. Um exemplo foi o aumento da taxa sobre consumo decorrente da reduo da

49 disponibilidade da gua na lagoa Tota: em 1990 o valor da taxa foi triplicado, e em 1993 o valor foi aumentado em mais 70%. Como resultado o consumo de gua da lagoa caiu em cerca de 50%. Provavelmente a mais importante experincia de taxao pelo uso da gua seja o do Vale do Cauca, onde desde 1978 uma taxa nica foi cobrada para todos os usurios. O sistema evoluiu para uma diferenciao das taxas pelo uso, mas sempre com o objetivo de financiar o rgo ambiental; mudanas no comportamento dos consumidores so consideradas com um benefcio acessrio do sistema de taxao. Atualmente as taxas so calculadas com base no total dos investimentos em controle, monitoramento e administrao das bacias divididas pelo volume total de gua de cada bacia. Um multiplicador aplicado a este valor de acordo com o tamanho do usurio. A arrecadao em 1994 alcanou US$ 2,4 milhes, e projeta-se para 1996 uma arrecadao de US$ 4 milhes. Outros pases Na Blgica as regies de Flandres e Valnia introduziram em 1990 taxas sobre a retirada de gua. Na Finlndia uma taxa semelhante de cunho municipal, e na Irlanda a taxa cobrada pelas autoridades locais. Na Dinamarca est sendo estabelecida uma taxa ambiental sobre a gua encanada de uso domiciliar no perodo 3 3 1994-98. O valor da taxa em 1994 era de US$ 0,157 /m , devendo alcanar US$ 0,876/m at 1998. Na Austrlia, o estado de Nova Gales do Sul cobrou uma taxa transitria pelo uso da gua entre 1989 e 1993. A taxa, rubricada para um programa de poltica ambiental, arrecadou cerca de US$ 600 milhes no perodo. Mxico, Chile, Jamaica e Venezuela so pases onde as legislaes que criam mecanismos de taxao sobre o consumo de gua baseado em bacias hidrogrficas aguardam implementao ou esto em fase de discusso (Chile e Jamaica). A Tabela 5.2 abaixo sumariza as principais experincias de taxao pelo uso da gua. Tabela 5.2: Taxao pelo uso da gua Pas Austrlia Blgica Chile Colmbia Dinamarca Finlndia Frana Holanda Taxa Taxa transitria pelo uso da gua entre 1989 e 1993 rubricada para programa de poltica ambiental. Taxas sobre retirada da gua em Flandres e Valnia. Legislao em fase de discusso Previso de taxa sobre uso de gua, em 8 nveis em funo do tipo de uso. Taxas muito baixas e com aplicao no sistemtica, usadas primordialmente para financiamento dos rgos ambientais. Taxa ambiental sobre uso de gua pelos domiclios em implantao at 1998 (valor projetado em 98 de US$ 0,876/m3). Taxa municipal sobre consumo Taxa sobre extrao e consumo definida pelas bacias hidrogrficas. Nvel depende da origem (superficial ou subterrnea) e da regio. Taxa provincial (US$ 0,54/100m3) sobre uso gua subterrnea, rubricada para pesquisa e conservao dos RH. Taxa federal sobre uso de gua subterrnea (US$ 18,31/100m3 para cias. de gua e US$ 9,15/100m3 para indstrias). Taxa de cunho local sobre consumo Legislao em fase de discusso Legislao em fase de implementao Legislao em fase de implementao

Irlanda Jamaica Mxico Venezuela

50 5.2.2 Pela contaminao Da mesma forma que no caso do uso da gua para consumo, deve ser feita uma distino entre o pagamento pelo uso das redes de coleta e das plantas de tratamento de esgotos e as taxas sobre a disposio direta de efluentes. A seguir sero apresentadas as principais experincias de taxao sobre poluio dentre os pases pesquisados. Alemanha Na Alemanha cobra-se a nvel nacional desde 1981 uma taxa sobre a descarga direta de efluentes nos corpos dgua, a qual atrelada ao sistema de licenciamento como uma forma de incentivar os poluidores a adotar as medidas de controle mais modernas disponveis. O valor da taxa depende de um ndice de toxicidade dos efluentes, o qual calculado a partir de um conjunto de poluentes como substncias oxidveis, organohalognios, metais, fsforo e nitrognio. O lanamento dos efluentes depende de autorizao das autoridades locais. No caso do poluidor atender a determinados padres (que so constantemente revistos em funo dos avanos tecnolgicos) concede-se um desconto de 75% na taxa a ser cobrada. Prev-se a reduo do desconto da taxa de 75% para 50% em 1999, caso as metas de controle de poluio sejam atingidas. Adicionalmente, novos investimentos em controle de poluio podem ser deduzidos da taxa a ser paga. Como a taxa somente cobrada sobre os lanamentos diretos de guas residuais, os operadores das empresas de saneamento repassam os valores cobrados aos usurios dos seus sistemas de coleta de esgotos. O valor da taxa bsica tem crescido bastante nos ltimos anos. Em 1981, a taxa valia US$ 7 por unidade padro de toxicidade (ut); em 1993 alcanava US$ 36/ut e projeta-se um valor de cerca de US$ 43/ut para 1997. A arrecadao referente ao ano de 1991 alcanou US$ 207 milhes, dos quais 141 milhes (68%) foram gastos em medidas de proteo dos RH e 37 milhes (18%) foram alocados para administrar a cobrana da taxa. Frana Na Frana uma taxa sobre as descargas de poluentes domsticos e no-domsticos cobrada desde 1968, baseada na origem e destino dos efluentes. As taxas sobre a disposio dos efluentes domsticos aplicam-se sobre todos os municpios com mais de 400 habitantes, como uma sobretaxa sobre o volume de gua fornecida. Os nveis de taxao so determinados pela combinao de (i) as descargas dirias por habitante nos ltimos 5 anos; (ii) o nmero de residentes (habitantes temporrios tm peso 0,4); e (iii) um fator de aglomerao, que funo das descargas por municpio. A taxa varia tambm com um coeficiente que reflete o nvel de coleta de esgotos e tratamento. As substncias sujeitas a taxao nos efluentes no-residenciais so especificados em uma lista pelas autoridades. A taxa aplica-se a estabelecimentos que tenham um equivalente populacional (EP) superior a 200 pessoas. Se o efluente lanado em uma rede de esgoto, somente so taxados os estabelecimentos com vazo superior a 6000 metros cbicos anuais. Cada fonte de emisso analisada individualmente e classificada em faixas de emisso. A taxa calculada com base nas emisses potenciais de poluentes, funo do nvel mensal de atividade da planta. Medies podem ser solicitadas para calibrar os nveis de emisso tanto pelo estabelecimento quanto pela autoridade de bacia. Finlndia Na Finlndia cobram-se taxas municipais sobre o lanamento de esgotos. Adicionalmente, o governo cobra uma taxa de proteo das guas e uma taxa de gerenciamnto da pesca. A taxa de proteo das guas incide sobre os grandes poluidores e rubricada para a proteo dos RH. Estimase que as receitas geradas por esta taxa alcanaram US$ 403 mil em 1993 e US$ 423 mil em 1994.

51 A taxa de gerenciamento da pesca incide sobre os poluidores e os construtores localizados prximos aos corpos dgua e rubricada para financiar os gastos governamentais com a preservao dos estoques pesqueiros. A receita desta taxa foi de US$ 630 mil em 1993 e US$ 670 mil em 1994. Holanda Na Holanda uma taxa cobrada pelo despejo de poluentes em guas superficiais cobrada desde 1969. A taxa aplica-se sobre a poluio das guas estaduais, acrescida de uma taxa a nvel local e uma contribuio direta ou indireta para a operao de plantas de purificao de gua (tambm local). As alquotas so fixadas com base no tipo de poluentes e na forma de disposio. No caso de matrias orgnicas, a taxa unificada sob a forma de equivalente populacional (EP), enquanto que para outros poluentes calculada com base no contedo em peso do poluente em questo lanado por dia. Existem faixas diferenciadas para grandes, mdios e pequenos poluidores. Os grandes poluidores so sujeitos a medies diretas de seus efluentes. Estas taxas tambm so cobradas para os domiclios. O valor das taxas determinado em funo dos custos necessrios para combater e prevenir a poluio das guas superficiais. Colmbia Na Colmbia, taxas sobre a contaminao das guas so cobradas desde 1974 pelas agncias ambientais regionais (CAR), cobrindo nos poucos casos onde foi aplicada apenas os custos dos sistemas de monitoramento. Os resultados em termos de arrecadao foram inexpressivos, devido a disputas judiciais lanadas pelos agentes sob os quais incidia a taxao, baseadas na argumentao de que as autoridades ambientais no proviam o aumento na qualidade ambiental previsto e tambm porque estes mecanismos eram orientados somente para os agentes privados, deixando de fora importantes poluidores estatais como as companhias de saneamento. A Lei n 99, de 1993, prev a adoo de taxas sobre o lanamento de efluentes proporcionais aos danos causados (taxas pigouvianas), sendo aplicadas sobre todas as atividades independente de classes de usos previstos pelas autoridades ambientais, com o objetivo explcito de induzir mudanas de comportamento ambiental. Estas taxas tm duas componentes, uma destinando-se a pagar pelos servios ambientais como a diluio de efluentes (retribuitiva) e outra que procura cobrir os custos de degradao e recuperao ambiental (compensatria). As taxas retributivas no podem ser cobradas sobre emisses alm de padres determinados pelas autoridades ambientais. Estes padres esto sendo objeto de acordos entre governo e empresrios, no sentido de fixar metas de curto, mdio e longo prazo para estes padres. Ademais, existe a possibilidade de se combinar estas taxas retributivas com multas por no-atendimento (non-compliance charges). A especificao do sistema de cobrana e a determinao dos nveis de taxao responsabilidade do Ministrio do Meio Ambiente, que deve fazer revises anuais dos procedimentos. O ministrio tambm determina uma taxa mnima nacional. As autoridades ambientais locais (rurais e urbanas) aplicam os critrios e estabelecem suas taxas, desde que sejam maiores do que a taxa mnima nacional. Como as taxas devem ser proporcionais aos nveis de emisso de efluentes e no podem, por motivos tcnicos, ser aplicadas sobre fontes no-pontuais de emisso, sua abrangncia fica restrita na prtica a algumas indstrias que produzem poluio pontual e s companhias de saneamento. A soluo encontrada pelas autoridades colombianas foi a criao de taxas intermedirias, que no refletem plenamente os custos marginais ambientais mas que refletem os custos marginais para atingir metas ambientais previamente determinadas. Estudos sobre o impacto da aplicao dessas taxas pigouvianas revelaram que os impactos sobre a economia seriam consideravelmente baixos. Se fosse estabelecido, por exemplo, um nvel de reduo de 90% das cargas potenciais, haveria uma queda mxima de 0,04% no PIB e uma aumento de cerca de 0,02% nos ndices de preos ao consumidor. Estima-se que os impactos seriam 10 vezes menores dos que os provocados por um aumento de 20% no preo da gasolina.

52 Repblica Checa O modelo checo de taxao da poluio das guas foi introduzido em 1966, tendo sofrido uma reforma importante em 1973, com a introduo do princpio do poluidor-pagador, regulamentado em 79. Emendas foram introduzidas em 1988 e 1992, data da atual legislao. As taxas incidem sobre todas as empresas que lanam matria orgnica (medida em DBO), slidos em suspenso, leos e graxas, sais inorgnicos no dissolvidos, acidez e alcalinidade aparentes, com duas componentes: uma taxa bsica, compatvel com os custos de remover os poluentes lanados e uma sobretaxa, relacionada ao nvel resultante de contaminao da gua onde os efluentes so lanados21. A taxa bsica tratada para fins fiscais como um custo operacional, enquanto que a sobretaxa incide sobre o lucro da empresa. As tarefas de administrao e coleta das taxas e monitoramento so realizadas pelos rgos de bacia (Podniky Povod). Coria do Sul Na Coria do Sul existe desde 1993 um imposto de melhoria da qualidade ambiental, cobrado duas vezes ao ano sobre prdios em funo do seu consumo de gua e que aplicado de forma diferenciada por regio e por tipo e rea do prdio. O consumo de gua usado como proxy da gerao de poluio (multiplica-se o volume de gua por coeficientes de carga poluidora). Os valores cobrados refletem os custos mdios de unidades de tratamento de esgoto (US$ 0,15/ton de esgoto) multiplicados pela quantidade poluio lanada e coeficientes de ajuste regionais. Cerca de 42.000 edifcios ligados ao setor tercirio esto sujeitos a este imposto. Hospitais, igrejas, escolas, prdios residenciais e edifcios pblicos, entre outros, esto isentos. Os estabelecimentos industriais, depsitos, estacionamentos, etc. tambm so isentos dessa taxa pois esto sujeitos ao sistema de multas por no-atendimento, que ser analisado mais detalhadamente a seguir. A arrecadao referente ao segundo semestre de 1993 deste sistema alcanou cerca de US$ 27,8 milhes de dlares. A Tabela 5.3 abaixo apresenta taxas cobradas pelo despejo de efluentes nos corpos dgua:

21

A sobretaxa analisada com mais detalhes na seo sobre multas por desempenho.

53 Tabela 5.3: Taxas cobradas pelo despejo de efluentes nos corpos dgua Pas Alemanha Blgica Colmbia Coria Finlndia Instrumento Sobre descargas diretas em funo da toxicidade, com desconto de 75% para os que atendem a padro Sobre a poluio das guas em Flandres e na Valnia Proposta de taxas pigouvianas, com componente compensatria e componente retribuitiva. Na prtica, adoo de taxas intermedirias que refletem custos marginais para atingir metas ambientais determinadas. Imposto de melhoria, cobrado de determinados prdios em funo de seu consumo de gua (usado como proxy do lanamento de efluentes). Taxas municipais Taxa proteo guas, sobre grandes poluidores Taxa gerenciamento pesca, sobre empresas e construtoras com atividade prxima a corpos dgua Reflete organizao em bacias hidrogrficas. Efluentes domsticos: cobrada aos municpios em funo da populao, descargas per capita, fator de aglomerao e nvel de coleta e tratamento. No domsticos: calculada caso a caso em funo do tamanho da empresa, atividade e tipo de atividade. Medies podem ser solicitadas por ambas as partes. Taxa estadual poluio gua Taxas locais poluio gua Faixas diferenciadas por tamanho poluidor. Valor das taxas funo custos de controle. Sobre lanamento de esgotos (competncia local) Taxa bsica sobre emisso poluentes, acrescida de sobretaxa (non-compliance) para os que poluem alm dos padres. Taxa sobre a poluio gerada por indstrias e domiclios em funo do consumo de gua

Frana

Holanda Irlanda Rep. Checa Turquia

Outros pases Na Dinamarca alguns municpios cobram taxas sobre o lanamento de esgotos, e uma taxa de carter nacional est em estudos para ser lanada em 1997. As regies de Flandres e Valnia, na Blgica, cobram taxas sobre a poluio das guas desde 1990. Na Turquia uma taxa sobre o lanamento de efluentes cobrada de indstrias e domiclios em funo do seu consumo de gua. Na Irlanda, as autoridades locais cobram pelo lanamento de esgotos, e a emisso das licenas de operao de atividades poluidoras tambm so cobradas. 5.2.3 Sobre produtos A aplicao de tributos sobre produtos no controle da poluio hdrica bem mais restrito do que no caso do ar e dos resduos slidos, sendo observada principalmente nos pases da OCDE e incidindo basicamente sobre produtos cujos usos potencialmente contaminam as guas superficiais e subterrneas. Exemplos so tributos cobrados sobre fertilizantes e pesticidas e sobre leos lubrificantes. Em ambos os casos, a contaminao das guas apenas um dos objetos de preocupao, pois estes produtos tambm podem afetar o uso do solo e poluir o ar. No caso dos fertilizantes, o efeito danoso advm da eutroficao da gua, o que pode acarretar a depleo do oxignio dissolvido e causar desequilbrios importantes. No caso dos pesticidas o efeito txico e cumulativo na biota o mais importante, enquanto que no caso de leos e graxas o dano causado (i) na interrupo da interface ar-gua, interrompendo os fluxos gasosos e (ii) pelo efeito txico sobre os organismos.

54 5.2.3.1 Tributao sobre fertilizantes e pesticidas Tributos sobre fertilizantes ou pesticidas so adotados em diversos pases da OCDE: Austrlia Na Austrlia, o imposto geral sobre vendas de 21% aplicado sobre fertilizantes e pesticidas, mas pode ser alvo de iseno para agricultores registrados, como incentivo produo. ustria Um imposto sobre fertilizantes foi adotada na ustria em 1986, e apesar do pequeno valor reporta-se ter tido um grande efeito de reduo do uso. Blgica Uma taxa sobre a disposio de esterco animal cobrada desde 1991 na regio de Flandres, para custear a organizao do Mestbank, rgo responsvel pela disposio adequada dos excedentes deste produto. A taxa apresenta dois componentes: um bsico, cobrado sobre o contedo de N e PO4, e uma taxa de disposio baseada na quantidade de produto depositada no Mestbank anualmente. A partir de 1995 alguns tipos de pesticida sero alvo de tributao nacional na Blgica. Holanda Na Holanda existe uma taxa semelhante, cobrada com base no peso de PO4 produzido na fazenda por hectareano. Existem trs faixas de taxao: * * * Menos de 125 kg PO4/ha.ano: isento; Entre 125-200 kg PO4/ha.ano: taxa de US$ 0,13/kg Mais de 200 kg PO4/ha.ano: taxa de US$ 0,27/kg.

Dinamarca Na Dinamarca, o tributo sobre os pesticidas depende da quantidade em que comercializado. Em embalagens menores que 1 kg (que caracteriza o uso domstico) cobrado um imposto que equivale a 17% do preo por atacado mais taxas sem VAT, enquanto que para quantidades maiores a alquota de 3% do preo por atacado sem taxas e VAT. No caso de produtos importados a alquota nica, de 10% do preo de importao. Finlndia A Finlndia repeliu um imposto sobre fertilizantes a ser cobrado com base no contedo de P e N em 1994. Cobra-se uma taxa de registro e controle de pesticidas. Noruega A Noruega cobra impostos sobre fertilizantes e pesticidas desde 1988. O imposto sobre fertilizantes, baseado no contedo de N e P por peso, cobrado dos atacadistas e atinge a cerca de 20% do preo ao consumidor de determinados produtos. O tributo sobre pesticidas pago pelos importadores, atingindo 13% do preo por atacado mais 6% de taxa de controle, esta rubricada para registro e controle de pesticidas. Sucia

55 A Sucia cobra impostos sobre fertilizantes desde 1984, cobrado pelo peso de Nitrognio (US$ 0,21/kg) e Cdmio (se este ultrapassar 5 g/ton de fsforo, US$ 3,85/g) contido no fertilizante. Um imposto sobre pesticidas cobrado na base de US$ 2,57 por kg de substncia ativa.

5.2.3.2 Tributao sobre outros produtos Finlndia, Frana, Itlia e EUA cobram taxas sobre leos e graxas rubricadas para o tratamento do leo residual e dos danos causados pela sua disposio inadequada. Na Noruega, a taxa reverte para o oramento geral.

5.3 Multas por no-atendimento Dispositivos de penalidades econmicas baseados no desempenho ambiental so aplicados em diversos pases na gesto dos recursos hdricos. As sanes geralmente so aplicadas sob a forma de taxas (non-compliance charges) calculadas em funo da emisso de poluentes alm de limites estabelecidos pelas autoridades. Muitas vezes as multas por noatendimento so acompanhadas de dispositivos de interveno nas empresas, como a suspenso de licenas de operao, paralizao das atividades e at fechamento, o que pode trazer certa confuso com os mecanismos de comando-e-controle. Mxico, Rssia, China, Coria do Sul e a Repblica Checa so exemplos de pases que aplicam multas por desempenho sobre os poluidores das guas: Mxico Uma aplicao de multas por no-atendimento para o controle da poluio da gua encontrado no Mxico, que adota desde 1981 instrumentos previstos no Cdigo Federal das guas e na Lei Federal de Direitos sobre as guas com o objetivo de reduzir o volume de efluentes e incentivar as firmas a investir em controle da poluio. A responsabilidade pela gesto dos efluentes lquidos municipal. A infra-estrutura para a preservao da qualidade das guas a nvel federal responsabilidade da Comisso Nacional das guas (CNA). As taxas devem ser cobradas por volume despejado de acordo com a zona de disposio definida por lei. Na prtica, as taxas so determinadas pelo volume mensal de efluentes, a zona de disposio e a diferena entre a poluio permitida e a produzida. Dois poluentes so considerados: a demanda qumica por oxignio (DQO) e o 3 total de slidos em suspenso (SST). Poluidores que lanam volumes menores que 3000 m tm a taxa calculada com base apenas no volume de efluente multiplicado por uma taxa unitria fixa. Excees so concedidas queles que atendam aos parmetros das condies especiais de descarga, queles que despejem efluentes em sistemas de drenagem e esgoto privados e para aqueles que detenham um certificado da CNA que ateste que a gua usada retornada ao ambiente nas condies originais. Em dezembro de 1995 a Lei Federal de Direitos sobre as guas foi modificada, estabelecendo que as taxas passariam a ser cobradas em funo do tipo de corpo dgua receptor ao invs de zonas de despejo, em funo do uso atual da gua e dos nveis de tratamento requeridos para manter a quantidade de poluentes sob controle. Trs categorias de corpos dgua foram criadas: (i) corpos dgua que requerem baixo nvel de tratamento; (ii) corpos dgua que requerem tratamento secundrio; e (iii) corpos dgua que requerem tratamentos sofisticados. Adicionalmente, no so mais concedidas isenes para poluidores abaixo dos nveis padro de SST e DQO. 3 De acordo com o corpo receptor, poluidores com descargas mensais menores que 3000 m podem continuar pagando suas taxas em funo de uma taxa uniforme (flat-rate).

56 Excees continuam sendo concedidas, agora para servios de abastecimento pblicos de municpios com menos de 2500 habitantes. Foi concedida tambm uma carncia das taxas at outubro de 1996 para os poluidores que comprovassem um progresso de pelo menos 80% nas obras de controle estivessem construindo para atender aos padres estabelecidos. Empresas j regularizadas podem ter dvidas passadas perdoadas com as taxas. Estes mecanismos no incidem tambm sobre os estabelecimentos agrcolas. O processo de fiscalizao baseado na auto-declarao, com visitas aleatrias de grupos de fiscais dirigidas sobre os grandes poluidores. Isso ocorre em funo da falta de infra-estrutura da CNA e tem como reflexo os baixos nveis de arrecadao auferida: as taxas sobre a descarga de poluentes da gua representaram em 1994 apenas 2% da arrecadao da CNA. Esta arrecadao dirigida para o Tesouro nacional, e a CNA recebe uma parte disso atravs de verbas oramentrias. Ademais, os atuais nveis de taxao j so suficientemente elevados para inviabilizar diversos usineiros de acar e companhias de saneamento. Federao Russa No caso russo, a taxao sobre poluio aplicada desde 1991, tendo sofrido alteraes nos anos seguintes. As taxas aplicam-se sobre trs faixas, em funo de dois limites calculados em funo de padres ambientais: Descarga Mxima Permitida (MPD), a qual garantiria nenhum dano sade humana em funo das poluio (e em certos casos os danos aos ecossistemas so levados em conta), e a Descarga Temporariamente Permitida (TPD), que baseia-se nos recursos tecnolgicos e financeiros disponveis. Ambos os nveis so arbitrados pelo governo, atravs de acordo entre os ministrios da economia e das finanas e da agncia ambiental central. As taxas sobre emisses abaixo do MPD so encaradas como um custo de produo, enquanto que as demais (acima do MPD e acima do TPD) so aplicadas sobre o lucro lquido das firmas. As taxas so aplicadas sobre o volume de cada poluente lanado com valores unitrios calculados com base em (i) no valor arbitrado pelo governo, (ii) corrigidos por fatores arbitrados pelo governo central e me certos casos pelas autoridades regionais em funo de peculiaridades ambientais e sociais locais e (iii) isenes ou privilgios podem ser concedidos pelas autoridades locais e/ou regionais em funo dos gastos ambientais do poluidor. O pagamento das taxas no exime os poluidores de responsabilidades por danos ou da sua obrigao de adotar medidas de controle. As receitas so distribudas entre o oramento federal (10%) e os restantes 90% para os fundos ambientais nooramentrios: 10% para uso federal, 30% regional e 60% local. Repblica Checa Alm das taxas regulares cobradas pela poluio das guas geradas pelos estabelecimentos industriais, a Repblica Checa aplica sobretaxas aos estabelecimentos cujas emisses de poluentes excedem os padres estabelecidos. Existem diversas isenes e excees aplicao das sobretaxas, como por exemplo, as empresas estatais no lucrativas, as empresas que operem estaes de tratamento de efluentes que atendam aos limites de poluio e para agentes isentos das taxas bsicas. A sobretaxa tem um valor limite de 100% da taxa bsica; se os efluentes so lanados em cursos dgua que servem para o abastecimento humano a sobretaxa pode alcanar 200%. China A legislao chinesa permite s autoridades locais e federais estabelecer programas experimentais de controle de poluio, os quais tm abrangncia e durao limitada e servem para avaliar novos instrumentos antes de sua implementao. Na China, so aplicadas multas compensatrias e punitivas aos poluidores que ultrapassam os nveis permitidos de emisso. Estas taxas variam localmente e incidem somente sobre as concentraes da principal substncia poluente da fonte. At 80% da multa pode ser reinvestida em controle de poluio para as firmas mais antigas. Como as tarifas podem ser repassadas para os preos das estatais, so muito baixas (muitas vezes abaixo do custo marginal de controle), e no indexadas, seu efeito acaba ficando restrito ao financiamento dos rgos de controle.

57 A Tabela 5.4 a seguir sumariza as multas e incentivos por desempenho para o controle da poluio da guas. Tabela 5.4: Multas por desempenho para o controle da poluio da gua Pas China multas Sistema de responsabilidade com multas por desempenho Multas compensatrias e punitivas, que variam localmente e incidem apenas sobre a principal substncia poluidora Legislao permite programas experimentais At 80% multas podem ser revertidas para controle Valores unitrios muito baixos: objetivo arrecadao Taxa bsica por volume em 5 faixas para 15 substncias, acrescida de taxa de tratamento funo de custo marginal controle e coef. regionais e de frequencia de infraes Taxas baixas Cobradas por volume de acordo com a zona de disposio determinada por lei, para DQO e SST. Excees e sistemas diferenciados de cobrana para pequenos poluidores. Carncia para empresas implantando controle. Taxa bsica para todos os poluidores e sobretaxa (non-compliance) para efluentes acima do padro, proporcional ao nvel degradao do corpo dgua. Diversas isenes Non-compliance limitada at 100% da taxa bsica (200% em corpos dgua usados para abastecimento) Taxas proporcionais aos custos de controle Por faixas, em funo de dois limites arbitrados pelas autoridades: (i) dano zero sade e (ii) recursos tecnolgicos e financeiros disponveis. Problemas srios com inflao 198 taxas bsicas para gua

Coria Mxico

Rep. Checa

Rssia

Coria do Sul O sistema de taxao coreano foi institudo em 1983 e revisado em 1987 e 1991. Uma taxa bsica cobrada dos infratores por volume em 5 faixas sobre 15 diferentes substncias. Adicionalmente uma taxa de tratamento cobrada, baseada na carga acima do padro estabelecido, no custo marginal de controle adequado para o caso, coeficientes regionais e coeficientes baseados na freqncia de infraes. Se o operador reporta defeitos nas suas unidades de controle de poluio este pode ser isentado do pagamento da taxa bsica. Os recursos so carreados para um fundo de controle da poluio ambiental, usado para financiar projetos a nvel nacional como a construo de unidades coletivas de controle e lastrear emprstimos para iniciativas de controle. A exemplo do observado nas multas por no-atendimento para o controle da poluio do ar, o sistema coreano no oferece incentivos concretos para a reduo das emisses de poluentes na gua, pois as multas aplicadas no refletem os custos marginais de controle e no consideram as quantidades totais de poluentes lanados. As taxas tambm no servem como uma fonte de recursos confivel para o fundo de controle de poluio gerido pelo governo, em funo de seu baixo valor. Sistemas de depsito-retorno A aplicabilidade de sistemas de depsito-retorno para a gesto dos recursos hdricos bastante restrita, incidindo sobre recipientes contendo produtos txicos (como pesticidas) e sobre pilhas e baterias (que contm metais pesados). Como ambos se tratam mais de resduos slidos, estes sistemas devero ser abordados com mais detalhes na seo referente a resduos slidos.

58

5.4 Certificados transacionveis O uso de autorizaes para a emisso de poluentes (certificados de poluio) tambm de certa forma restrita no caso da gua, em funo de o impacto ambiental resultante ser altamente dependente da localizao das fontes poluidoras (especialmente em rios), do perodo do ano (ciclo hidrolgico) e das condies de consumo (pontos de tomada de gua e volumes retirados). Isto impede uma distribuio mais uniforme dos danos em uma dada rea, pois cada fonte poluidora acaba tendo efeitos bem definidos em relao aos observados na poluio do ar, onde a disperso dos poluentes mais bem feita. Apesar destas restries, experincias foram implementadas nos EUA, e modelos alternativos na Austrlia e China. J os certificados de propriedade tm em certos casos uma aplicao promissora como instrumento de gesto ambiental dos recursos hdricos, especialmente em reas onde exista uma alta relao demanda-disponibilidade. O melhor exemplo da aplicao de certificados transacionveis para regular o uso da gua encontra-se no Chile.

5.4.1 Sistemas convencionais de certificados de poluio Estados Unidos (poluio) Sistemas de direitos comercializveis de poluio foram implantados nos EUA nos estados do Colorado (reservatrios Dillon e Cherry Creek), Wisconsin (rio Fox) e Carolina do Norte (bacia do Tar-Pimlico). A USEPA (rgo ambiental federal americano) tambm recomendou a adoo de um sistema de certificados na baa de Chesapeake. Rio Fox O rio Fox tem uma bacia muito pequena e saturada de indstrias de papel, com uma alta DBO. O Departamento de guas emitiu permisses negociveis para as 14 fbricas de papel e para os 4 servios de tratamento de esgotos municipais da bacia em 1984. Como as indstrias locais esto em uma forte situao de concorrncia, os detentores dos certificados simplesmente reteram-nos em seu poder aguardando futuras expanses no mercado. Com isso, o preo dos certificados manteve-se em nveis muito elevados e no atingiram o objetivo desejado. Em outras palavras, foram encarados mais como certificados de expanso das atividades. Talvez esta experincia no tenha atingido plenamente os objetivos inciais em decorrncia da sua aplicao em uma bacia onde todos os principais poluidores so concorrentes entre si. Reservatrio Dillon No caso do reservatrio Dillon (um reservatrio de abastecimento de gua), o problema maior era o de eutroficao por fsforo. Uma parte do aporte de fsforo vinha de fontes no-pontuais (agricultura e lazer), enquanto que o restante vinha de quatro plantas de tratamento de esgotos residenciais. Apesar de estas ltimas j controlarem seus efluentes, o reservatrio ainda apresentava problemas de eutroficao quando em 1984 a USEPA implementou um sistema de trocas de permisses de poluio. O mecanismo fixou normas para os despejos de fsforo das fontes pontuais, no permitindo o lanamento de cargas adicionais at que aqueles das fontes difusas sejam reduzidos em um montante equivalente ao dobro do rejeito adicional das fontes pontuais. Antes da distribuio das permisses no se controlou a reduo dos rejeitos das fontes difusas, mas sim estimou-se a capacidade de despoluio. Um sistema semelhante foi proposta para a Baa de Chesapeake pela USEPA. (Opschoor & Vos, 1989) Chile (uso)

59 O Chile tem experincia com direitos de propriedade transacionveis sobre as guas desde a dcada de 1920. As condies muito particulares do pas, com seus cursos dgua curtos, com muitas pequenas bacias hidrogrficas que permitem a identificao dos diversos usurios permitiram o desenvolvimento de regras de uso da gua amplamente aceitas e diferentes daquelas encontradas na maioria dos outros pases. Ainda hoje, cerca de 50% a 65% dos direitos de uso de gua no so registrados oficialmente, o que revela o alto nvel de aceitao do instrumento: mesmo estes certificados no oficiais so respeitados e transacionados normalmente. O Cdigo das guas de 1951 estabeleceu um sistema de concesses de direitos de uso dados pelo governo, transacionveis desde que o uso previsto da gua fosse mantido. Com a reforma agrria do governo Allende, em 1969, estes certificados foram cassados e as guas voltaram a ser propriedade estatal. Com o Cdigo de guas de 1981 os certificados transacionveis foram novamente institucionalizados, agora dissociados da propriedade de terras adjacentes aos corpos dgua e com a diferenciao entre os usos para consumo direto (como por exemplo para consumo domstico, para irrigao e como insumo industrial) e no consumo (como no caso da gerao de energia hidreltrica)22. A distribuio dos certificados coordenada pelo DGA (Diretoria Geral de guas), e gratuita. Os certificados podem depois ser transacionados. O DGA vem tentando regularizar as posses no oficiais de modo a permitir um melhor controle e planejamento dos usos dos corpos dgua, bem como evitar conflitos. A forma atual da legislao permite conflitos entre os usos de consumo e os de no consumo e a especulao sobre a propriedade da gua (como no caso das companhias eltricas). Em funo disso, o congresso chileno est estudando alteraes na lei de forma a contornar estas dificuldades. Alguns estudos foram realizados sobre a atividade dos mercados de transaes permanentes (venda) e temporrias (aluguel) de certificados de uso da gua (ver Brehm & Quiroz, 1995). O mercado de aluguel de certificados parece ser bastante mais ativo do que o de compra e venda, especialmente na regio norte do pas que mais sujeita a problemas de disponibilidade de gua em funo do clima seco. Um exemplo o da bacia do rio Limar, ao norte de Santiago, onde o aluguel de gua uma atividade frequente e bem organizada. O aluguel de abastecimento por trs meses de gua alcana valores entre US$ 90 a US$ 120 por litro/segundo nos perodos de estiagem. A compra e venda de certificados de gua pode estar ligada ou no negociao da posse da terra. Bauer (1993, apud Brehm & Quiroz, 1995) estima que no perodo 1980-91 25% das transaes de gua foram separadas das transaes de terra na regio de Los Angeles (500 km ao sul de Santiago). Os preos de transao variam bastante, em funo da escassez local de gua. Hearne (1994, apud Brehm & Quiroz, 1995) afirma que na bacia do rio Elqui os preos oscilam entre US$ 1100 a US$ 2500 por cota (1 litro/segundo), enquanto que no rio Limar os preos das cotas variam entre US$ 3000 e US$ 4500. Gazmuri & Rosegrant (1994, apud Brehm & Quiroz, 1995) reportam preos entre US$ 1000 e US$ 300 para a regio de Santiago. Segundo estes autores, regio de Santiago ocorreram 587 transaes de certificados de gua no ligadas a transaes de terra entre abril de 93 e abril de 94, envolvendo 720 l/seg (o que d para irrigar cerca de 360 ha), a um velor total de cerca de US$ 336 mil dlares. O maior volume (e valor) foi transacionado entre fazendeiros (94% do total) em 76 operaes, enquanto que 511 operaes entre os outros agentes correponderam a apenas 6% do volume total. O Peru est no momento discutindo a adoo de um mecanismo de direitos de propriedade inspirado no exemplo chileno.

22

Cerca de 32% da gua no Chile apropriada para usos consumptivos (28% agricultura, 2% domiclios e 1,5% indstria e minerao), enquanto que os 68% restantes so alocados principalmente para a gerao de energia eltrica.

60 5.4.2 Sistemas no convencionais de certificados de poluio Dois pases, Austrlia e China, experimentaram instrumentos baseados em formas modificadas dos sistemas convencionais de licenas intercambiveis. Austrlia Na Austrlia os estados de Nova Gales do Sul, Victoria e South Australia participam da comisso da bacia do Murray-Darling e montaram um sistema de crditos intercambiveis entre os estados para o gerenciamento da bacia, baseado nos investimentos realizados para controlar principalmente a entrada de sais no rio. Estes crditos no so transacionveis entre indstrias e indivduos, mas existe a possibilidade de reviso do sistema. China A China experimenta um modelo de licenas no-intercambiveis de lanamento de efluentes. Cada estabelecimento paga uma determinada taxa e tem autorizao para poluir. A licena tem validade de 5 anos e baseia-se na confiana mtua (o poluidor reporta suas emisses, estando porm sujeito a inspees de rotina e de surpresa). Em caso de violao, a empresa multada. Cerca de 260 cidades na China aplicavam este mecanismo em 1992, apesar de se reportar que ainda hoje a legalidade desse instrumento questionvel (sua aplicao comeou em 1987). A criao de sistemas de certificados transacionveis est em estudos.

61 Anexo 5.1. Abastecimento de gua e tratamento de esgoto nos pases da OCDE

O abastecimento de gua e o tratamento de esgotos um servio prestado pelas companhias de saneamento cobrado em todos os pases, e no deve ser confundido com a cobrana pelo uso ou pela contaminao da gua de cunho ambiental, tratadas no texto principal. Este anexo apresenta a ttulo de ilustrao como os pases da OCDE lidam com a fixao de tarifas para os servios de abastecimento de gua e tratamento de esgoto. As plantas de tratamento de esgotos nos pases da OCDE so normalmente operadas pelos municpios, exceto na Blgica, Holanda e em certas partes da Alemanha, onde so operadas por autoridades especficas das bacias. Firmas e domiclios em geral pagam tarifas pela coleta e tratamento de esgotos com base no volume de gua usado e tem seu valor includo na conta de servio de gua. Taxas cobradas pelo abastecimento de gua e disposio de efluentes lquidos nas redes de esgoto nos pases da OCDE Pas Alemanha Austrlia Blgica Canad Dinamarca Espanha EUA Finlndia Frana Holanda Irlanda Itlia Noruega Nova Zelndia Portugal Reino Unido Sucia Sua Alvo Domiclios Firmas Domiclios Firmas Domiclios Firmas Domiclios Firmas Domiclios Firmas Domiclios Firmas Domiclios Firmas Domiclios Firmas Domiclios Firmas Domiclios Firmas n/d Domiclios Firmas Domiclios Firmas n/d Domiclios Firmas Domiclios Firmas Domiclios Firmas Domiclios Firmas Objeto Uso de gua Uso da gua, poluio Uso de gua Uso da gua, poluio Uso de gua n/d Uso de gua Uso da gua, poluio Mtodo de Medio Taxa fixa e medio Taxa fixa e medio Taxa fixa e medio n/d Taxa fixa e medio Taxa fixa e medio Taxa fixa Medio Medio Medio Taxa fixa e medio Taxa fixa e medio Medio

Uso da gua Uso da gua e poluio em excesso Uso de gua Uso da gua, poluio Uso de gua Uso da gua, poluio em excesso Uso de gua Uso da gua Taxa Fixa

Taxa Fixa

Uso da gua Uso de gua Uso da gua, poluio em excesso Uso da gua Uso da gua Uso de gua Uso da gua, poluio Uso da gua Uso da gua Uso da gua Uso da gua Taxa fixa e medio Taxa Fixa Taxa fixa e medio Taxa Fixa Taxa Fixa Taxa fixa e medio Taxa fixa e medio Taxa fixa e medio Medio Taxa fixa e medio Taxa fixa e medio

62

6.

Lies da Experincia Internacional de Aplicao de IEs

Ronaldo Seroa da Motta (IPEA) Carlos Eduardo Frickmann Young (IE/UFRJ)

Na maioria dos casos apresentados acima percebe-se a existncia tanto de um elemento de incentivo quanto de um elemento de controle. A experincia com estes tipos de mecanismos em todo o mundo tem demonstrado que eles possuem diferentes vantagens e desvantagens e que, dependendo das metas do governo, alguns mecanismos so melhores do que outros. Desta experincia podem-se tirar as seguintes concluses gerais: os sistemas baseados exclusivamente em abordagens orientadas para o controle impem altos custos de controle e muitas vezes, no possvel fiscalizar sua aplicao dada a capacidade institucional existente. as abordagens orientadas para o litgio exigem o desenvolvimento de um sistema judicirio forte ao qual tenham acesso igual todos os membros da sociedade. os instrumentos econmicos possibilitam aos poluidores e usurios de recursos encontrar a combinao de controles que lhes seja mais favorvel, da resultando custos mais baixos do que outras abordagens. os instrumentos econmicos permitem as agncias ambientais atingirem, em primeiro lugar, as reas, os poluidores e os usurios de recursos que tenham alta prioridade. as autoridades locais desempenham um papel importante no sucesso dos mecanismos econmicos.

Sera da Motta, Ruitenbeek e Huber (1996) sintetizam essas lies em princpios gerais para a orientar a aplicao de IEs em contextos de fragilidade institucional. Em primeiro lugar, a implementao de polticas e instrumentos propostos deve ser compatvel com o quadro institucional vigente. Neste sentido, importante iniciar a introduo de IE a partir dos que apresentem maior viabilidade, e no necessariamente os mais importantes. A partir da, as polticas nacionais ou regionais podem ser gradualmente implementadas atravs de projetos piloto ou de programas experimentais. O estabelecimento de normas, padres e diretrizes plausveis e aplicveis um ponto de partida importante.

O quadro jurdico deve garantir flexibilidade legal para que a legislao acompanhe a mudana gradual introduzida pelos IEs. Por isso, a legislao deve permitir revises de baixo custo que atendam a mudanas de cenrio e acompanhe a dinmica institucional e econmica. Outro aspecto institucional importante refere-se integrao entre as diversas esferas de governo (local e nacional), incluindo o poder legislativo (em ltima innstncia, o poder que determina as alteraes jurdicas necessrias) e o poder judicirio.

Outro elemento chave diz respeito ao envolvimento da sociedade civil (indivduos e empresas) no processo. A participao de todas as partes envolvidas deve ser planejada e baseada na disseminao e intercmbio de informaes, e o setor responsvel pela gesto ambiental deve assumir a liderana desse processo, atravs da identificao das partes envolvidas, das barreiras e dos canais para a criao de um consenso.

O uso de instrumentos econmicos est baseado no apoio crescente de foras de mercado poltica ambiental. Contudo importante ter conscincia de possveis limitaes, em particular no que diz respeito velocidade dos ajustes necessrios.

63 Outro elemento econmico vital diz respeito ao uso das receitas geradas pelos IEs, especialmente no que diz respeito a receitas vinculadas. Embora o estabelecimento de preos corretos para os bens e servios ambientais seja uma meta dos IEs, a abordagem da recuperao de custos pode ser mais fcil para obter-se um consenso, remover barreiras e garantir recursos oramentrios para financiar as instituies ambientais. Esses recursos, contudo, devem ser geridos de forma eficiente, maximizando os resultados e tendo uma preocupao permanente com a qualidade de seu produto - no se trata apenas de aumentar o oramento destinado gesto ambiental mas tambm obter melhores resultados por cada unidade de receita dispendida.

64

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PARTE II

7.

Modelo de Simulao de Instrumentos Econmicos para o Controle da Poluio Hdrica Industrial

Francisco Eduardo Mendes (COPPE/UFRJ) Ronaldo Seroa da Motta (IPEA)

7.1 Introduo Em um trabalho recente, Sera da Motta e Mendes (1996) abordaram a aplicao de um modelo de multas por no atendimento a padres ambientais (non-compliance charges) no controle da poluio industrial, comparando este instrumento com a aplicao de instrumentos tradicionais de comando-e-controle. Uma das constataes daquele trabalho foi a de que os nveis de taxao a serem aplicados em uma bacia deveriam ser definidos de acordo com metas ambientais que considerem a distribuio geogrfica das descargas vis-a-vis os usos desejados dos recursos hdricos sob controle.

Este trabalho procura, a partir de uma verso totalmente revista do modelo empregado anteriormente, aprofundar a discusso sobre os aspectos distributivos envolvidos na aplicao de instrumentos econmicos para o controle ambiental e ressaltar a importncia desses aspectos na definio de polticas industriais e de gesto de recursos hdricos.

A segunda seo deste texto apresenta, de forma detalhada, a nova verso do modelo de simulao de instrumentos econmicos para o controle da poluio usada para construir um estudo de caso, descrito na seo 3. A seo 4 apresenta, por fim, algumas recomendaes que emergem da anlise do estudo de caso.

7.2 O modelo

O modelo objetiva a simulao de trs instrumentos econmicos para o controle da poluio hdrica de origem industrial: (i) taxao pelo lanamento de efluentes dentro dos limites mximos de emisso e (ii) multas por no atendimento a esses padres (NCC).

A modelagem baseia-se na comparao dos custos privados de controle de cada estabelecimento industrial com os gastos decorrentes do pagamento de taxas e multas e o recebimento de subsdios que eventualmente incidem sobre a carga de poluentes lanada, com base em um nvel mnimo de controle de poluio proposto pela autoridade ambiental.

Cada indstria pode remover seus lanamentos de poluentes empregando sequncias de tecnologias, cada uma com eficincias de remoo e custos diferenciados. Cada estabelecimento decide sempre pela opo que represente o menor custo privado, ou seja, minimiza a combinao [custo de controle + despesa fiscal - receita de subsdios].

A presente verso modela, por uma questo de simplificao dos resultados, o controle dos lanamentos de efluentes lquidos contendo de matria orgnica medida como DBO (demanda bioqumica de oxignio).

68

O software desenvolvido permite a modelagem de cargas, custos e receitas fiscais a partir de nveis mnimos de controle e multas por no atendimento e taxas. A sada de resultados informaes sobre os nveis de emisso de poluentes, os custos privados de controle e as receitas ou despesas de natureza fiscal resultantes da aplicao dos instrumentos.

7.3 Dados

7.3.1 Nveis de emisso de poluentes

A base de dados de emisso de poluentes a mesma utilizada por Mendes (1994), sendo resultado de uma crtica do cadastro de empresas poluidoras da CETESB que lista os lanamentos de Matria Orgnica medida pela Demanda Bioqumica de Oxignio (DBO) associada.

A base de dados permite a agregao dos dados por bacias hidrogrficas. O nmero de gneros de indstria foi limitado a 12 em funo da disponibilidade dos dados. A base de dados contm informaes sobre a classificao IBGE a 6 e 2 dgitos, a bacia hidrogrfica e o municpio e as cargas potenciais e remanescentes de matria orgnica lanadas por cada estabelecimento cadastrado.

A carga potencial aquela que um dado estabelecimento lanaria em funo do tipo e quantidade de produto fabricado e do processo produtivo e matria-prima empregados em um dado intervalo de tempo, sem considerar qualquer forma de controle de poluio.

A carga remanescente, por sua vez, o resultado da multiplicao da carga potencial por fatores de remoo correspondentes a tcnicas de remoo de poluentes verificadas em cada estabelecimento ou por ele declarada. A CETESB no informa quais os mtodos de remoo j adotados por cada estabelecimento.

A carga final de poluio aquela a ser lanada na bacia aps a adoo das medidas de controle previstas pelo modelo.

7.3.2 Custos marginais, eficincia e tecnologias de remoo

Os dados de custos marginais de remoo de poluentes usados na pesquisa tambm so os mesmos usados por Mendes (1994), que empregou por sua vez os dados constantes do relatrio Cost-Effective Pollution Control in Brazil (Jantzen, 1992) realizado para o Banco Mundial. Este documento indica seqncias de tecnologias de remoo para matria orgnica end-of-the-pipe adequadas para os diversos setores da indstria brasileira, com suas respectivas capacidades de remoo e custos marginais de controle.

Estes custos marginais refletem a soma de custos de capital e custos operacionais e esto expressos em dlares americanos (US$) por kg de matria orgnica removida. Estes custos so dados para diferentes faixas de carga

69 poluidora, o que permite incorporar economias de escala modelagem dos custos. A Tabela 1 mostra as tecnologias propostas por Jantzen, seus custos marginais e suas eficincias de remoo de carga orgnica dos efluentes: Tabela 7.1. Tecnologias de Remoo de Poluentes Propostas por Jantzen Tecnologia
Tratamento Mecnico

escala
>1250 1250-250 250-100 100-25 <25 >1250 1250-250 250-100 100-25 <25 >50 50-25 25-10 10-5 5-2 <2 >1000 1000-200 200-100 <100 >1250 1250-250 250-100 <100 >1250 1250-250 250-100 <100 >1250 1250-250 250-100 <100 >1250 1250-250 250-100 <100 >1000 100-200 200-100 <100 >1250 1250-125 <100 >1000 1250-125 <100

custo
0,82 1,07 1,45 2,01 2,77 0,50 0,71 1,01 1,45 2,09 2,46 2,75 3,10 3,51 4,01 4,61 0,13 0,22 0,32 0,46 0,21 0,30 0,41 0,55 0,10 0,18 0,28 0,41 0,31 0,40 0,51 0,65 0,06 0,10 0,16 0,24 0,20 0,26 0,35 0,45 0,12 0,32 0,61 0,02 0,09 0,19

remoo
30% 30% 30% 30% 30% 80'% 80'% 80'% 80'% 80'% 95% 95% 95% 95% 95% 95% 65% 65% 65% 65% 75% 75% 75% 75% 85% 85% 85% 85% 90% 90% 90% 90% 90% 90% 90% 90% 85% 85% 85% 85% 85% 85% 85% 15% 15% 15%

Lodos Ativados

Filtro de Carvo Ativado

Tratamento Anaerbio, Indstria Qumica

Tratamento Anaerbio, Indstria de Alimentos, Alta concentrao Tratamento Anaerbio, Indstria de Alimentos, Baixa concentrao Tratamento Anaerbio, Indstria de Bebidas, Alta concentrao Tratamento Anaerbio, Indstria de Bebidas, Baixa concentrao Tratamento Anaerbio, Indstria Farmacutica

Ciclo Fechado de gua, Indstrias de Papel e Txtil Reciclagem de gua Indstrias de Papel e Txtil

O emprego destas tecnologias deve ser feito em uma ordem determinada. Por exemplo, no se deve tratar um efluente em uma unidade de lodo ativado sem um tratamento mecnico prvio. A Tabela 7.2 apresenta as seqncias de tecnologias propostas por Jantzen:

70 Tabela 7.2. Sequncias de Tecnologias de Remoo de Poluentes Propostas por Jantzen

Setor Metalrgica Mecnica Material eltrico Mat. Transportes Madeira Papel e Celulose Borracha Couros e Peles Qumica Qumica - Refinarias Farmacutica Perf, sabes e velas Txtil Alimentos Bebidas Tecnologia 1
Trat. Mecnico Trat. Mecnico Trat. Mecnico Trat. Mecnico Trat. Mecnico Reciclagem gua - Txtil e Papel Trat. Mecnico Trat. Mecnico Trat. Anaerbico, Qumica Trat. Mecnico Trat. Anaerbico, Farmacutica Trat. Anaerbico, Farmacutica Reciclagem gua - Txtil e Papel Trat. anaerbico, Aliment. Alta conc. Trat. anaerbico, Bebidas Alta conc.

Tecnologia 2
Lodos Ativados Lodos Ativados Lodos Ativados Lodos Ativados Lodos Ativados Ciclo fechado gua - Papel Lodos Ativados Lodos Ativados Lodos ativados Lodos ativados Lodos ativados Lodos ativados Trat. mecnico

Tecnologia 3
Filtro Carvo ativado Filtro Carvo ativado Filtro Carvo ativado Filtro Carvo ativado Filtro Carvo ativado Trat. Mecnico Filtro Carvo ativado Filtro Carvo ativado Filtro Carvo ativado Filtro Carvo ativado Filtro Carvo ativado Filtro Carvo ativado Lodos ativados

Tecnologia 4

Lodos Ativados

Filtro Carvo ativado

Trat. anaerbico, Aliment. Baixa Lodos ativados conc. Trat. anaerbico, Bebidas Baixa Lodos ativados conc.

Combinando-se as informaes das Tabelas 7.1 e 7.2, pode-se prever uma remoo percentual cumulativa mxima para cada tipo de indstria a partir da aplicao das sequncias tecnolgicas propostas. Esta remoo mxima usada pelo modelo para determinar um nvel mnimo de emisso, abaixo do qual as multas no podem ser aplicadas. A Tabela 7.3 lista os nveis de remoo cumulativa mxima por tecnologia para cada setor. Tabela 7.3. Remoo percentual cumulativa mxima por setor setor
Metalrgica Mecnica Material eltrico Mat. Transportes Madeira Papel e Celulose Borracha Couros e Peles Qumica Qumica - Refinarias Farmacutica Perf, sabes e velas Txtil Alimentos Bebidas

tecnologia 1

tecnologia 2

tecnologia 3

tecnologia 4

30,000% 30,000% 30,000% 30,000% 30,000% 15,000% 30,000% 30,000% 65,000% 30,000% 85,000% 85,000% 15,000% 85,000% 90,000%

86,000% 86,000% 86,000% 86,000% 86,000% 87,250% 86,000% 86,000% 93,000% 86,000% 97,000% 97,000% 40,500% 96,250% 99,000%

99,300% 99,300% 99,300% 99,300% 99,300% 91,075% 99,300% 99,300% 99,650% 99,300% 99,850% 99,850% 88,100% 99,250% 99,800%

98,215%

99,405%

Deve-se lembrar que h inmeras outras alternativas para o controle da poluio industrial alm da instalao de unidades dedicadas remoo de poluentes. As informaes sobre as tecnologias de controle de poluio adotadas por Jantzen so oriundas de dados para a Holanda adaptados para o Brasil, e devem portanto ser encarados apenas como uma indicao dos custos possveis.

7.4 O modelo de clculo

71 No caso de multas por no atendimento, um nvel mnimo percentual de controle (target) estabelecido de antemo deve ser aplicado s cargas potenciais de cada estabelecimento. Este nvel mnimo de controle determina uma carga poluidora objetivo para cada estabelecimento.

A Figura 7.1 ilustra a incidncia dos instrumentos econmicos sobre as cargas poluidoras. Se a carga poluidora contida no efluente for maior do que a carga objetivo, o estabelecimento est sujeito ao pagamento da multa por no atendimento. Se, por outro lado, o nvel de lanamento de efluentes estiver abaixo do padro estabelecido, a multa no incide sobre a fbrica em questo, que receber um subsdio proporcional diferena entre o nvel de emisso e o target proposto.

Em ambos os casos a carga poluidora lanada abaixo do target proposto e acima de um nvel mximo terico de remoo (definido em funo do mix de tecnologias de controle aplicvel) sujeita ao pagamento de uma taxa bsica por lanamento de efluentes (pollution fee). Figura 7.1. Aplicao dos IE propostos

Analisando-se a Figura 7.1, pode-se constatar facilmente que a taxao simples nada mais do que um caso particular de non-compliance charge onde o target o nvel de remoo mxima possvel (ou seja, cobra-se por todas as emisses). Para simular a resposta do conjunto de estabelecimentos industriais localizados na bacia a um cenrio de poltica (que compreende um target e uma taxa bsica e uma multa por no atendimento unitrias), o modelo determina para cada estabelecimento quais as alternativas tecnolgicas para o controle dos efluentes pertinentes e calcula os custos de controle e as despesas e/ou receitas de cunho fiscal correspondentes a cada opo (no fazer nada ou adotar cada uma das possibilidades de controle). Em seguida, o modelo determina a alternativa associada ao menor custo privado (ou seja, a menor soma custo de controle + despesa fiscal). Em outras palavras, cada estabelecimento procura:

min CT = min [(CC + DM + DT)tech]

CT = Custo privado total CC = Custo privado de controle DF = Despesa privada com multa por no atendimento DT = Despesa privada com taxa bsica por lanamento tech = cada alternativa tecnolgica aplicvel

, onde:

72 A operao repetida para cada estabelecimento e o resultado agregado calculado atravs do somatrio dos custos de controle, receitas fiscais e cargas finais. Nas verses anteriores do programa havia uma rotina especial para a modelagem de mecanismos de comando-econtrole; com o desenvolvimento do programa verificou-se que um C&C poderia ser simulado atravs da imposio de uma multa muito elevada (acima do maior custo marginal de controle possvel). Dessa forma, face aos elevados custos fiscais, todas as indstrias aceitariam a regulamentao e investiriam em controle at alcanar o nvel de controle estabelecido, independentemente do seu tamanho, atividade, produo ou localizao. Em funo disso, a rotina especfica para C&C foi desativada na verso atual do programa; na prtica, para obter-se o efeito de C&C monta-se um cenrio com target igual ao padro de emisso desejado, fee e subsdio iguais a zero e uma multa suficientemente elevada (acima de US$ 10). A Figura 7.2 abaixo ilustra de forma bastante simplificada a operao do programa. Figura 7.2. Esquema geral do Programa

L banco de dados

ltimo estabelecimento?

SIM
FIM

NO

verifica setor IBGE e determina qual o mix de tecnologias mais adequado

Clculos :
Utiliza o mix de tecnologias adequado para o setor IBGE

Seleciona o menor custo privado

Vai para o prximo estabelecimento

O processo de escolha das tecnologias e clculo das cargas finais, custos de controle e receitas fiscais, ilustrado pela Figura 3, comea a partir da determinao do setor IBGE ao qual pertence o estabelecimento. A seguir, o modelo determina a carga-objetivo (target) e calcula a receita fiscal decorrente da opo de no adotar nenhuma tecnologia e as cargas finais, custos de controle, despesas fiscais e custos privados totais decorrentes da aplicao em srie de cada tecnologia. Algumas variveis temporrias so criadas para os clculos, e esto listadas no Quadro 7.1 abaixo.

73 Quadro 7.1. Principais variveis usadas pelo modelo rdbo = remoo % verificada (razo entre carga potencial e final) lset = mxima remoo possvel para um estabelecimento do setor IBGE considerado cc = custo de controle relativo tecnologia rft = despesa com multa relativa tecnologia remt = carga final decorrente da aplicao da tecnologia efremo = eficincia de remoo limj = limite de carga da escala j (em DQO) conv = fator de converso DQO-DBO dado por Jantzen para cada tipo de indstria (funo do produto) lj = limite de carga da escala j (em DBO) new_dbo = nova carga final com a adoo da tecnologia cunitj = custos unitrios de cada tecnologia para a escala j TECHi = nome da tecnologia i REMi = carga final da opo tecnolgica i CCi = custo de controle final da opo tecnolgica i RFi = Despesa com multa decorrente da opo tecnolgica i CTi = Custo privado total decorrente da opo tecnolgica i TECH = nome da tecnologia escolhida REM = carga final escolhida CC = custo de controle escolhido RF = Despesa com multa escolhida CT = Custo privado total escolhido

74 Figura 7.3. Processo de Escolha das Tecnologias

75

Zera CT0,CT1,CT2,CT3,CT4

Verifica setor IBGE

IBGE = 11,12,13,14, 15,16,18,19, 20 (refinarias)

IBGE = 17

IBGE = 20 (exceto refinarias)

IBGE = 21,22

IBGE = 24

IBGE = 26

IBGE = 27

No controla

No controla

No controla

No controla

No controla

No controla

No controla

Tec 0:
REM0=remt CC0=0 MU0=df_nc FE0=df_fe SU0=df_su RF0=MU0+FE0-SU0 CT0=RF0

Tec 0:
REM0=remt CC0=0 MU0=df_nc FE0=df_fe SU0=df_su RF0=MU0+FE0-SU0 CT0=RF0

Tec 0:
REM0=remt CC0=0 MU0=df_nc FE0=df_fe SU0=df_su RF0=MU0+FE0-SU0 CT0=RF0

Tec 0:
REM0=remt CC0=0 MU0=df_nc FE0=df_fe SU0=df_su RF0=MU0+FE0-SU0 CT0=RF0

Tec 0:
REM0=remt CC0=0 MU0=df_nc FE0=df_fe SU0=df_su RF0=MU0+FE0-SU0 CT0=RF0

Tec 0:
REM0=remt CC0=0 MU0=df_nc FE0=df_fe SU0=df_su RF0=MU0+FE0-SU0 CT0=RF0

Tec 0:
REM0=remt CC0=0 MU0=df_nc FE0=df_fe SU0=df_su RF0=MU0+FE0-SU0 CT0=RF0

Tratamento mecnico

Reciclagem de gua

Tr.anaerbio Qumica

Tr.anaerbio Farm./Perf.

Reciclagem de gua

Tr. anaerbio Alim, alta conc.

Tr. anaerbio Beb, alta conc.

Tec 1:
REM1=remt CC1=cc MU1=df_nc FE1=df_fe SU1=df_su RF1=MU1+FE1-SU1 CT1=CC1+RF1

Tec 1:
REM1=remt CC1=cc MU1=df_nc FE1=df_fe SU1=df_su RF1=MU1+FE1-SU1 CT1=CC1+RF1

Tec 1:
REM1=remt CC1=cc MU1=df_nc FE1=df_fe SU1=df_su RF1=MU1+FE1-SU1 CT1=CC1+RF1

Tec 1:
REM1=remt CC1=cc MU1=df_nc FE1=df_fe SU1=df_su RF1=MU1+FE1-SU1 CT1=CC1+RF1

Tec 1:
REM1=remt CC1=cc MU1=df_nc FE1=df_fe SU1=df_su RF1=MU1+FE1-SU1 CT1=CC1+RF1

Tec1:
REM1=remt CC1=cc MU1=df_nc FE1=df_fe SU1=df_su RF1=MU1+FE1-SU1 CT1=CC1+RF1

Tec 1:
REM1=remt CC1=cc MU1=df_nc FE1=df_fe SU1=df_su RF1=MU1+FE1-SU1 CT1=CC1+RF1

Lodo ativado

Ciclo fechado de gua

Lodo ativado

Lodo ativado

Ciclo fechado de gua

Tr. anaerbio Alim,baixa conc.

Tr. anaerbio Beb,baixa conc.

Tec 2:
REM2=remt CC2=cc+CC1 MU2=df_nc FE2=df_fe SU2=df_su RF2=MU2+FE2-SU2 CT2=CC2+RF2

Tec 2:
REM2=remt CC2=cc+CC1 MU2=df_nc FE2=df_fe SU2=df_su RF2=MU2+FE2-SU2 CT2=CC2+RF2

Tec 2:
REM2=remt CC2=cc+CC1 MU2=df_nc FE2=df_fe SU2=df_su RF2=MU2+FE2-SU2 CT2=CC2+RF2

Tec 2:
REM2=remt CC2=cc+CC1 MU2=df_nc FE2=df_fe SU2=df_su RF2=MU2+FE2-SU2 CT2=CC2+RF2

Tec 2:
REM2=remt CC2=cc+CC1 MU2=df_nc FE2=df_fe SU2=df_su RF2=MU2+FE2-SU2 CT2=CC2+RF2

Tec 2:
REM2=remt CC2=cc+CC1 MU2=df_nc FE2=df_fe SU2=df_su RF2=MU2+FE2-SU2 CT2=CC2+RF2

Tec 2:
REM2=remt CC2=cc+CC1 MU2=df_nc FE2=df_fe SU2=df_su RF2=MU2+FE2-SU2 CT2=CC2+RF2

Filtro de carvo ativado

Tratamento mecnico

Filtro de carvo ativado

Filtro de carvo ativado

Tratamento mecnico

Lodo ativado

Lodo ativado

Tec3:
REM3=remt CC3=cc+CC1+CC2 MU3=df_nc FE3=df_fe SU3=df_su RF3=MU3+FE3-SU3 CT3=CC3+RF3

Tec 3:
REM3=remt CC3=cc+CC1+CC2 MU3=df_nc FE3=df_fe SU3=df_su RF3=MU3+FE3-SU3 CT3=CC3+RF3

Tec 3:
REM3=remt CC3=cc+CC1+CC2 MU3=df_nc FE3=df_fe SU3=df_su RF3=MU3+FE3-SU3 CT3=CC3+RF3

Tec3:
REM3=remt CC3=cc+CC1+CC2 MU3=df_nc FE3=df_fe SU3=df_su RF3=MU3+FE3-SU3 CT3=CC3+RF3

Tec 3:
REM3=remt CC3=cc+CC1+CC2 MU3=df_nc FE3=df_fe SU3=df_su RF3=MU3+FE3-SU3 CT3=CC3+RF3

Tec 3:
REM3=remt CC3=cc+CC1+CC2 MU3=df_nc FE3=df_fe SU3=df_su RF3=MU3+FE3-SU3 CT3=CC3+RF3

Tec 3:
REM3=remt CC2=cc+CC1+CC2 MU3=df_nc FE3=df_fe SU3=df_su RF3=MU3+FE3-SU3 CT3=CC3+RF3

Lodo ativado

Lodo ativado

Tec 4:
REM4=remt CC4=cc+CC1+CC2+CC3 MU4=df_nc FE4=df_fe SU4=df_su RF4=MU4+FE4-SU4 CT4=CC4+RF4

Tec 4:
REM4=remt CC4=cc+CC1+CC2+CC3 MU4=df_nc FE4=df_fe SU4=df_su RF4=MU4+FE4-SU4 CT4=CC4+RF4

DECISO: usa TEC i com REM i MU i FE i SU i correspondentes ao menor CT i

REMOO CUSTO RECEITA FISCAL

76

As duas rotinas aplicadas para o clculo dos custos e remoes de cada tecnologia em cada estabelecimento esto ilustradas nas Figuras 7.4 (clculos para a opo de no adotar nenhuma tecnologia de controle) e 7.5 (clculos para uma tecnologia genrica de remoo).

77 Figura 7.4. Algoritmo da Opo de No Controle

cc = 0

remt = DBO_REM

dbrem <= polmin

No

Sim
polmin = DBO_REM

remt = DBO_REM

rdbo <= lset?

No

Sim
target = DBO_POT * rem_dbo

target = DBO_POT * (1-(lset/100))

remt < target ? Sim

No

df_nc = 0 df_fe = fee*(remt-polmin)

df_nc = mu*(remt-target) df_fe = fee*(target-polmin)

retorna

78 Figura 7.5. Algoritmo Para a Adoo de uma Tecnologia de Controle

79

lset remo limi cuniti

efremo=1-remo

li = limi / conv

cc = 0

r_dbo<=lset Sim No

target=dbpot*rem_dbo

target=polmin

new_dbo=remt*efremo

new_dbo<=polmin No Sim

new_dbo=polmin

remt<=target Sim No

Escolhe escala Associa cunit

Escolhe escala Associa cunit

USA=(cunit*(remt-new_dbo))+(fee*(new_dbo-polmin))-(subsd*(target-new_dbo)) NAOUSA=(fee*(remt-polmin))-(subsd*(target-remt)) No

target >= new_dbo

Sim

USA < NAOUSA

Sim

cc=cunit*(remt-new_dbo) df_nc=tardbo*(new_dbo-target) df_fe=fee*(target-polmin) df_su=0 remt=new_dbo No

USA=(cunit*(remt-ne NAOUSA=(cunit*(rem

cc=cunit*(remt-new_dbo) df_nc=0 df_fe=fee*(new_dbo-polmin) df_su=subsd*(target-new_dbo) remt=new_dbo

cc=0 df_nc=0 df_fe=fee*(remt-polmin) df_su=subsd*(target-remt)

80

O mecanismo de tomada de deciso simples, como ilustra a Figura 6. Cada CTi comparado, e escolhe-se a tecnologia que apresenta o menor CTi. Figura 7.6. Tomada de Deciso

TECNOLOGIAi REMi CCi RFi CTi

CT1 < CT

Sim TECH = TECNOLOGIA 1 REM = REM1 CC = CC1 RF = RF1 CT = CT1

No

TECH = NO CONTROLA REM = REM0 CC = 0 RF = RF0 CT = CT0

No

CT2 < CT

CT3 < CT

Sim TECH = TECNOLOGIA 2 REM = REM2 CC = CC2 RF = RF2 CT = CT2

No

Sim

TECH = TECNOLOGIA 3 REM = REM3 CC = CC3 RF = RF3 CT = CT3

CT4 < CT

No

Sim

RETORNA

TECH = TECNOLOGIA 4 REM = REM4 CC = CC4 RF = RF4 CT = CT4

7.5 Sada dos resultados Os resultados obtidos de custos de controle, despesas com taxas e multas, receitas de subsdios e cargas finais de cada estabelecimento so finalmente agregados, de modo a oferecer um panorama geral do impacto da aplicao do instrumento econmico simulado. Os resultados podem ser impressos diretamente ou exportados para um arquivo para posterior anlise. 7.6 Um estudo de caso aplicando o modelo de simulao 7.6.1 Seleo das bacias e cenrios O Rio Tiet o mais importante do estado de So Paulo, concentrando cerca de 67% dos estabelecimentos cadastrados pela CETESB e 83% das cargas remanescentes de DBO lanadas aos corpos dgua do estado. A distribuio setorial das indstrias no sistema Tiet reflete bastante bem a distribuio setorial das indstrias

81 observada no estado como um todo, permitindo assim que esta bacia funcione como uma boa amostra do verificado no estado como um todo, como ilustrado pelos Grficos 7.1 e 7.2 abaixo: Grfico 7.1. Composio Setorial: Comparao Tiet x Estado de So Paulo cargas remanescentes: So Paulo
2% 2% 7% 0% 6% 3% 11 12 14 15 31% 27% 17 19 20 21 22 24 18% 4% 0% 26 27
21% 5% 0% 29% 28%

Tiet
0% 2% 3% 6%0% 5% 1% 11 12 14 15 17 19 20 21 22 24 26 27

Grfico 7.2. Composio Setorial: Cargas Potenciais e Remanescentes na Bacia do Tiet

Tiet: cargas potenciais
250.000

Tiet: Cargas remanescentes

16.000 14.000

248681

15606

15578

200.000 12.000 10.000 8.000 100.000 6.000 4.000

11376

150.000

50.000

46164 14137 300 217

12

2460 24793
2.000

2718 560

2988

17027 2237 4102

20 21

1059 226 161

12 14

1397 188
20 21 22 24 26 27

2313
14

2167
15 17

1760
22 24 26 27

11 19

11

15

17

19

Apesar de sua grande extenso e diversidade de ambientes, uma opo poltica cuja anlise no deve ser descartada a da criao de uma autoridade de bacia que englobe todo o rio e seus tributrios. Tal iniciativa seria justificvel a partir de uma srie de argumentos, tais como: (1) a necessidade de uma estreita integrao entre as aes tomadas ao longo de todo o rio, posto que as principais atividades poluidoras concentram-se na regio mais a montante, prejudicando potencialmente os usos da gua em todo o resto do rio23; (2) aumentar o poder de barganha da autoridade da bacia com outras esferas de poder e com os agentes privados, e (3) evitar possveis guerras fiscais entre um grande nmero de pequenas autoridades de bacias hidrogrficas, mais vulnerveis a presses de agentes privados e de outras esferas do poder pblico. Um exemplo de autoridade de bacia orientada para um rio de grande porte a do rio Paraba do Sul. Para este trabalho foi montado um cenrio onde uma grande autoridade de bacia abrange todo o Tiet e seus tributrios, a qual congrega rgo que representam as diversas sub-bacias do sistema Tiet. Por comodidade, estipulou-se que as sub-bacias so aquelas identificadas pela CETESB, como indicado na Tabela 7.4 abaixo:

Este no exatamente o caso especfico do poluente escolhido para modelagem (matria orgnica DBO), que afeta os nveis de oxignio dissolvido que podem ser recompostos atravs da depurao da matria orgnica ao longo do rio, mas vlido para uma infinidade de outras substncias poluidoras.

23

82 Tabela 7.4. Sub-Bacias do Sistema Tiet Sub-Bacia

Billings Capivari Cotia Guarapiranga Jundia Piracicaba Sorocaba Tiet Alto Cabeceiras Tiet Alto Zona Metropolitana Tiet Baixo Tiet Mdio Inferior Tiet Mdio Superior

Total

Nmero de estabelecimentos Carga Orgnica Remanescente Cadastrados (103 t DBO/ano) 34 282 35 314 22 232 10 70 62 3023 175 16560 44 1033 50 1776 389 18590 40 713 137 11198 38 528 1036 54318

Como estamos procurando estabelecer os efeitos da adoo de instrumentos econmicos no mbito de uma autoridade de bacia, simularemos a aplicao uniforme de um instrumento econmico para controle de poluio pela autoridade do Sistema Tiet e depois investigaremos os efeitos sobre o conjunto da bacia e sobre algumas sub-bacias isoladas. A eleio das sub-bacias para anlise foi feita em funo da distribuio setorial de suas indstrias24 (seu mix de indstrias) e do nmero de estabelecimentos e carga remanescente. Dessa forma, foram escolhidas as subbacias Tiet Alto Zona Metropolitana, Tiet Mdio Inferior e Piracicaba. O Grfico 7.3 a seguir mostra a composio dos lanamentos de ambas as bacias em termos de cargas remanescentes: Grfico 7.3. Composio Setorial: Cargas Remanescentes em cada Sub-Bacia
Tiet Alto Z. Metropolitana
9% 12% 1% 0%

Tiet Mdio Inferior

11 12 14 12% 15 17 19 20 21 15% 0% 22 24 26 27 3% 8%

Piracicaba
1% 0% 0% 1% 11 12 15 17 19 20 24 26 27 60% 87% 0% 1% 10% 7% 0% 4% 0% 18% 11 12 14 17 19 20 21 22 24 26 27

5% 0% 5% 0%

41%

Como podemos observar, a sub-bacia Tiet Alto Zona Metropolitana tem uma composio setorial das emisses bem distribuda, semelhante quela verificada na grande bacia do Tiet. Tiet Mdio Inferior, por sua vez, apresenta uma forte predominncia do setor qumico, em razo da forte presena de destilarias de lcool na regio. J a bacia do Piracicaba caracteriza-se pela uma predominncia de emisses originadas pela indstria de alimentos. Dessa forma, as estruturas de custos marginais de controle consideravelmente diferenciada entre as sub-bacias escolhidas. Em termos de carga total, a sub-bacia Tiet Alto Zona Metropolitana responde por cerca de 34% do total da carga orgnica lanada no rio; a participao das outras duas sub-bacias escolhidas um pouco menor: 30% do total so lanados no Piracicaba e 21% do total so lanados no Tiet Mdio Inferior. As trs sub-bacias selecionadas recebem, assim, aproximadamente 85% de toda a carga orgnica lanada no Tiet pela indstria.
24

Como vimos anteriormente, o resultado da simulao pode e deve ser afetado pelo mix de indstrias existente na bacia.

83 Os cenrios de aplicao de IE foram desenhados de forma a dar uma sensibilidade da aplicao de cada instrumento. Assim, arbitrou-se como metas de controle duas alternativas: a eliminao de 50% e 75% do total de carga orgnica remanescente lanada no rio como um todo. A partir da montagem destes cenrios de controle, foram estipulados parmetros de IE necessrios para atingir-se os resultados necessrios. Para este exerccio de comparao da distribuio espacial e setorial de custos e controle final empregou-se um conjunto de parmetros que maximiza a razo custo de controle/nvel de remoo, que corresponde justamente aplicao de uma taxao bsica sobre toda a carga poluidora lanada que pode ser removida25. Para a bacia do Tiet como um todo, as taxas aplicadas foram de $0,31 para atingir um nvel de remoo de 50% da carga remanescente e $0,84 para atingir o nvel de 75%. Em um segundo momento, estes mesmos parmetros foram aplicados isoladamente para cada sub-bacia. Os resultados sero descritos a seguir.

7.7 Resultados e discusso Quando aplica-se um mesmo instrumento a grupos de indstrias com composio industrial diferenciada pode-se esperar problemas distributivos, com uma distribuio desigual de cargas poluidoras e de custos de controle associados. Tal fato verifica-se nas simulaes realizadas, como mostram os Grficos 7.4 e 7.5 abaixo. Grfico 7.4. Distribuio espacial da remoo de poluentes
Meta: 75% de remoo global
100% 90% 80%
remoo % de carga remanescente

Meta: 50% de remoo global

100%

89% 75% 78%

remoo % de carga remanescente

90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

70%

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Tiet Tiet Alto Zona Metropolitana Tiet Mdio Inferior Piracicaba

59% 50% 41%

63%

Tiet

Tiet Alto Zona Metropolitana

Tiet Mdio Inferior

Piracicaba

A aplicao de uma taxa de $0,31 leva a uma reduo de metade da carga orgnica lanada no Tiet em termos agregados, mas somente 40% da carga removida na rea mais crtica do rio, prximo Regio Metropolitana de So Paulo. Por outro lado, os nveis de remoo nas bacias do Tiet Mdio Inferior e Piracicaba so consideravelmente mais elevados (59% e 63%, respectivamente). O mesmo fenmeno verificado quando a meta a reduo de 75% da carga atualmente lanada: apenas 70% da carga orgnica removida no trecho do rio prximo RMSP e os nveis de remoo chegam a 78% no Piracicaba e 89% no Tiet Mdio Inferior. O problema distributivo fica evidenciado quando se lembra que a qualidade da gua do Rio Tiet no seu trecho mdio inferior considerada boa, enquanto que na RMSP considerada m ou pssima (CETESB, 1993).

25

Tal instrumento equivale aplicao de uma multa (non-compliance charge) com target igual a 100%. Uma discuso sobre a aplicao tima de non-compliance charges pode ser vista em Seroa da Motta e Mendes (1996).

84 Grfico 7.5. Distribuio espacial dos custos de controle associados

Meta: 75% de remoo global Meta: 50% de remoo global

14%

12%

39% 24% 34%

30%

23%

24%

Tiet Alto Zona Metropolitana

Tiet Mdio Inferior

Piracicaba

outras

Tiet Alto Zona Metropolitana

Tiet Mdio Inferior

Piracicaba

outras

Em termos de distribuio de custos, verifica-se no Grfico 5 que a distribuio dos custos associados ao controle da poluio varia de acordo com o cenrio de remoo adotado. Quanto mais alta a taxa, maior a participao da Tiet Alto Zona Metropolitana nos custos, e menor a participao da Tiet Mdio Inferior. O Grfico 7.6 mostra a variao dos custos mdios de controle, expressos como a razo entre custos de controle incorridos e a carga poluidora efetivamente removida. Verifica-se que (1) os custos mdios de controle so mais elevados quando o nvel de controle atingido maior (em funo dos custos marginais de remoo crescentes) e (2) que a distribuio espacial destes custos mdios tambm varivel, chegando a ser 21% maior que o custo mdio agregado no caso da Tiet Zona Metropolitana e cerca de do custo mdio agregado no caso da bacia do Piracicaba. Dessa maneira, verifica-se que a introduo de uma poltica uniforme de tributao sobre a poluio para todo o Tiet levaria a ineficincias relativas no controle da poluio industrial na RMSP. Grfico 7.6. Distribuio espacial dos custos mdios de controle
Meta: 75% de remoo global
0,500
Custos de controle por carga remanescente removida Custos de controle por carga remanescente removida

Meta: 50% de remoo global

0,500 0,450 0,400 0,350 0,300 0,250 0,200 0,150 0,100 0,050 -

0,450 0,400 0,350 0,300 0,250 0,200 0,150 0,100 0,050 Tiet Tiet Alto Zona Metropolitana Tiet Mdio Inferior Piracicaba

0,331 0,274 0,256 0,209

0,135

0,145

0,135

0,119

Tiet

Tiet Alto Zona Metropolitana

Tiet Mdio Inferior

Piracicaba

Estendendo-se a anlise anterior de modo a incorporar a distribuio setorial dos nveis de remoo e custos associados, verifica-se tambm que a aplicao de um nico IE sobre uma bacia pode introduzir problemas intersetoriais de cunho distributivo. O Grfico 7.7 mostra a distribuio dos nveis de remoo e o Grfico 8 os custos de controle entre os diversos setores industriais na Bacia do Tiet.

85 Grfico 7.7. Distribuio setorial dos nveis mdios de remoo no Tiet

Meta: 75% de remoo global
100 90 80
remoo % de carga remanescente

Meta: 50% de remoo global

96 99
100 90

94

90 85 85

79

75
remoo % de carga remanescente

80 70 60 50 40 30 20

70 60 50 40 30 20 10 -

52

55 49 45

49

50

17

11
10

0
11

0
12 14 15 17

0
19 20 21 22 24 26 27 total

0
11

0
12

0
14

0
15

2
17

0
19 20 21

0
22 24 26 27 total

Grfico 7.8. Distribuio setorial dos custos de controle associados no Tiet

Meta: 75% de remoo global
4.000 4.000

Meta: 50% de remoo global

3601
3.500 3.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500

remoo % de carga remanescente

2688 2504
custos de controle

2.500 2.000 1.500 1.000 500 -

1806

1085
1.000

389 0
11

386

542 0

643 360 14
20 21 22 24 26 27 500

462 0
11

0
12 14 15 17

0
12

0
14

0
15

7
17

0
19 20 21

0
22

83
24 26

215

19

27

A leitura dos grficos indica que, para a Bacia do Tiet como um todo, as indstrias de bebidas (27), alimentos (26) e farmacutica (21) removem mais carga orgnica que a mdia em ambos os cenrios, e que a indstria qumica (20) controla sua poluio em nveis prximos mdia da indstria. Ou seja, so estes setores que efetivamente esto sendo induzidos pelo IE a controlarem sua poluio. A distribuio dos custos indica que o nus de controlar a poluio recai (taxa de $0,83) mais sobre a indstria qumica e sobre as indstrias de alimentos e txtil, que juntas respondem por quase 80% dos custos de controle totais previstos. Tais resultados podem ser atribudos distribuio das cargas poluidoras a serem removidas, como mostra o Grfico 7.2. No caso do outro cenrio (taxa de $0,31) os resultados so diferentes pois os custos marginais de controle da indstria de alimentos, bem como os da indstria qumica, fazem com que eles sejam os primeiros a optar pelo controle, fazendo com que eles respondam por mais de dos custos totais. O Grfico 7.9 mostra a distribuio setorial dos custos mdios de controle no Tiet. Grfico 7.9. Distribuio setorial dos custos mdios de controle no Tiet
Meta: 75% de remoo global
0,80 0,80

Meta: 50% de remoo global

0,71
0,70 0,60
custo mdio de remoo

0,70 0,60
custo mdio de remoo

0,50
0,50 0,40 0,30 0,20 0,10

0,49 0,45 0,45

0,50 0,40 0,30

0,29 0,25 0,18 0,12

0,27

0,20
0,20 0,10

0,14

0,14 0,07

0,14 0,08

0,13

0,00 11

12 14 15 17

0,00 19 20 21 22 24 26 27 total

11

12

14

15 17

19 20 21

22 24 26 27 total

86 Em termos de custos de controle por unidade de poluio removida, verifica-se que no cenrio de taxa $0,31 os setores que mais investem e controle o fazem aproximadamente pelo custo mdio encontrado para a bacia. No outro caso, porm, verifica-se uma maior variao de custos mdios: enquanto que a indstria qumica controla sua poluio a um custo mdio prximo daquele observado para a bacia como um todo, a indstria txtil o faz com um custo mdio muito mais elevado do que o verificado pela indstria alimentcia. Consequentemente, em funo do menu tecnolgico disponvel, pode-se penalizar mais determinados setores industriais do que outros.

7.8 Concluses Os efeitos distributivos observados, tanto espaciais quanto setoriais, devem-se aos diferentes mix de indstrias existente em cada sub-bacia, que levam a composies diferenciadas de custos marginais de controle e nveis preexistentes de remoo de poluentes, que levam por final a diferentes respostas a um mesmo IE. Tais respostas, mesmo levando-se em conta um modelo onde os custos marginais de controle so bastante uniformes (pelo menos dentro de cada setor industrial), so praticamente imprevisveis. Em uma estrutura real, onde h uma infinidade de custos marginais de controle diferentes (em funo das mltiplas alternativas tecnolgicas disponveis para cada estabelecimento em particular), a determinao das respostas aos IE praticamente impossvel. Por outro lado, necessrio determinar-se um nvel de taxao que gere os resultados esperados. Como j foi exposto em Seroa da Motta e Mendes (1996), mesmo com um modelo simplificado, as respostas das firmas so muito sensveis a pequenas variaes nos nveis de taxao (e/ou target no caso de NCC). Consequentemente, no possvel garantir-se que os efeitos agregados do controle de poluio atinjam os nveis previstos. Adicionalmente, nada garante, como verificamos neste trabalho, que os nveis de controle distribuam-se de maneira uniforme, tanto geogrfica quanto setorialmente. Dessa forma, certos trechos da bacia podem estar sendo penalizados em relao a outros tanto em termos de custos associados como em termos de distribuio de cargas poluidoras lanadas -- e consequentemente de qualidade ambiental. Um outro aspecto fundamental diz respeito aos objetivos implcitos no processo de desenho e aplicao dos IE. O modelo empregado neste trabalho trabalha apenas as redues de emisses de cargas poluidoras decorrentes da adoo de IEs. O que importa para a sociedade, porm, a qualidade ambiental resultante, que pode no caso da poluio ser medida atravs de ndices de qualidade de gua. Estabelecer uma correlao entre nveis de emisso e qualidade da gua, porm, no uma tarefa trivial. Para atingir-se tais objetivos de qualidade ambiental indispensvel uma delimitao das reas das bacias hidrogrficas (a partir de critrios que envolvam a distribuio geogrfica das indstrias e outras fontes poluidoras e das caractersticas dinmicas de cada corpo receptor) antes de se desenhar quaisquer instrumentos de mercado para o controle da poluio, sob pena de ao invs de se induzir uma maior eficincia econmica no controle da poluio acabar-se apenas acentuando desigualdades econmicas intersetoriais e, pior, com o risco de no se atingir os nveis desejados de qualidade da gua em pontos crticos. Idealmente, IEs diferenciados deveriam ser aplicados sobre pequenos trechos de cada corpo receptor, de modo a minimizar a disperso dos efeitos distributivos. Porm, as dificuldades de cunho legal, poltico e econmico citadas anteriormente dificultam tal prtica. A implementao de instrumentos econmicos para o controle da poluio requer a construo de uma base de dados complexa e um modelo de simulao de custos detalhado, ambos muito custosos. Tais dificuldades explicam em parte a adoo de taxas a partir de critrios empricos ou que privilegiem primordialmente a gerao de receitas fiscais ao invs de induzir redues de poluio. Por fim, podemos concluir que a adoo de IE tem uma boa fundamentao terica, mas para conjugar os resultados ambientais esperados (no em termos de reduo agregada de cargas, mas sim de concentrao de poluentes) eficincia alocativa de custos de controle necessrio incorrer em elevados custos de informao e perder tal tempo em desenvolvimento de um sistema de informaes que talvez um sistema mais convencional de regulao seja mais adequado, mesmo do ponto de vista econmico.

87

7.9 Referncias CETESB. Relatrio de Qualidade Ambiental do Estado de So Paulo. CETESB, So Paulo, 1993. JANTZEN, J. Cost-effective pollution control in Brazil. Netherlands: TME Institut, The Hague, 1992, mimeo (Comissioned by the World Bank). ----------. Technology databases -- Moses. Netherlands: TME Institut, The Hague, 1994, mimeo. MENDES, F. E. Uma avaliao dos custos de controle da poluio hdrica de origem industrial no Brasil. Rio de Janeiro: PPE/COPPE/UFRJ, maio 1994 (Tese M.Sc.). SEROA DA MOTTA, R. & MENDES, F.E. Instrumentos econmicos na Gesto Ambiental: aspectos tericos e de implementao. In: A Economia Brasileira em Perspectiva - 1996. IPEA/DIPES, Rio de Janeiro, 1996.

88

8.

MODELO DE 26 LQUIDOS

TAXAO

SOBRE

COMBUSTVEIS

Ronaldo Seroa da Motta (IPEA) Francisco Eduardo Mendes (COPPE/UFRJ) 8.1 Introduo27 Os nveis de concentrao de poluentes do ar nas grandes cidades brasileiras devem-se principalmente s fontes veiculares. Embora em termos de emisses totais os nibus contribuam mais do que os carros particulares, em termos de emisso per capita ocorre o inverso, ou seja, a emisso por pessoa transportada maior quando se trata de transporte individual.

Conforme ser discutido posteriormente, a maioria das medidas de controle de poluio veicular at agora implementadas com sucesso no pas procuraram a reduo dos nveis de emisses veiculares atravs de inovaes tecnolgicas. Contrariamente a algumas afirmaes equivocadas, os novos carros a lcool no poluem menos que os novos carros movidos a gasolina. Assim sendo, o controle da poluio de automveis de passageiros no depender da substituio de combustveis, mas sim de alteraes nos padres de consumo.

Dessa forma, em centros urbanos com problemas srios de poluio atmosfrica a medida mais eficiente para contorn-los seria, paralelamente reduo dos nveis de emisso por veculo ou combustvel, a reduo do uso de transporte individual e a ampliao do uso do transporte coletivo.

Um dos mecanismos ainda no adotados para reduzir o uso do transporte individual seria a criao de um imposto ambiental sobre a gasolina e o lcool (IAGA), objetivando reduzir as emisses de poluentes via reduo do consumo destes combustveis e financiar alternativas limpas e eficientes de transporte de massa.

Como o transporte pblico usado primordialmente pelas pessoas de mais baixa renda, no se cogita propor uma tributao semelhante sobre os preos dos combustveis usados pelo transporte pblico (dos quais o principal o leo diesel), uma vez que isto certamente geraria impactos distributivos e inflacionrios negativos. Conforme ser discutido mais adiante, a relutncia em aumentar os preos relativos do diesel esteve sempre baseada nesta argumentao.

A falta de transporte pblico mais eficiente (i.e., mais rpido e confortvel) implica em baixa produtividade no trabalho, particularmente para os trabalhadores de baixa renda que moram em reas remotas e dispendem longo tempo locomovendo-se de e para o trabalho e em desincentivos para que os proprietrios de automveis particulares reduzam o seu uso.
26

Este texto adaptado do relatrio de pesquisa Reviso de Estimativas dos Impactos de um Imposto Ambiental sobre os Combustveis Lquidos no Brasil, elaborado por Francisco Eduardo Mendes A concepo original da proposta de um imposto ambiental sobre combustveis no Brasil apresentada em Sera da Motta e Mendes (1996), do qual so extradas inmeras passagens. 27 Esta seo foi extrada de Sera da Motta e Mendes (1996). 88

89

Vale notar que para o indivduo que tem a alternativa do transporte individual, o custo de oportunidade do transporte coletivo no se restringe ao valor da passagem, mas inclui tambm os custos associados a conforto, segurana e confiabilidade. Assim, as possibilidades de substituio do transporte individual dependem tambm da eficincia e qualidade das alternativas de transporte coletivo.

Portanto, plausvel a proposio de um imposto ambiental sobre gasolina e lcool com dois objetivos: (i) complementar os atuais instrumentos de controle de poluio veicular e (ii) gerar fundos para a expanso da oferta de outras modalidades de transporte publico de massa.

A seo seguinte apresenta alguns indicadores da poluio atmosfrica nos centros urbanos brasileiros, enquanto que a terceira seo discute o desempenho e as limitaes dos instrumentos atuais de controle de emisso veicular. A quarta seo analisa as polticas de preos dos combustveis lquidos no pas, e a ltima seo discute os aspectos fiscais, legais, e econmicos resultantes da implementao desse tipo de imposto ambiental.

8.2 A Poluio Atmosfrica nos Centros Urbanos Brasileiros

A qualidade do ar tem se tornado um dos principais temas de preocupao ambiental nos grandes centros urbanos.

Entre os principais poluentes, as partculas inalveis (PI) so as que mais afetam as condies respiratrias da populao, por se reterem nos pulmes, enquanto que exposies prolongadas a xidos de enxofre (SOx) podem agravar tambm as doenas respiratrias e cardiovasculares. O monxido de carbono (CO), embora sem efeito cumulativo, pode gerar mal-estar diminuindo reflexos e acuidade visual. Os xidos de nitrognio (NOx) em reao com os hidrocarbonetos (HC) formam por reaes fotoqumicas o gs oznio (O3), que alm de irritao ocular tambm agrava doenas respiratrias. A presena constante de NO2 nos pulmes pode ser um agente cancergeno.

As emisses cumulativas de outros gases atmosfricos, especialmente compostos de carbono como dixido de carbono(CO2), metano(CH4) e monxido de carbono(CO), alm de compostos nitrogenados, oznio e clorofluorcarbonos (CFCs) podem gerar mudanas climticas futuras significativas no planeta, embora sem afetar instantaneamente a sade humana. Tais gases no sero aqui discutidos por no se tratarem de uma questo de soluo unicamente brasileira. Todavia, no se poderia negar sua importncia distributiva entre naes28

Somente o Estado de So Paulo mantm uma rede integrada e automtica de monitoramento do ar com medies de diversos poluentes para a Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP) e Cubato29. A
28

Isto quer dizer que as solues globais tm um contedo distributivo significativo. Ver, por exemplo, Parikh et alii (1994) e Rose (1994). 29 Pontos de monitoramento so tambm encontrados em outros 18 municpios do estado, mas sem apresentar informaes suficientes para critrios mnimos de representatividade. 89

90 anlise aqui apresentada, por conseguinte, ser baseada apenas nas informaes consolidadas pela CETESB.

A Tabela 8.1 apresenta a participao de cada fonte de poluio urbana estimada na RMSP para 1990. Tabela 8.1. Contribuio relativa das fontes para os problemas de poluio do ar na Regio Metropolitana de So Paulo - 1994 (%) FONTES Veculos pesados Veculos leves Indstria(2) Queima ao ar livre(3) Ressuspenso de partculas Aerossis secundrios TOTAL CO 26,8 68,7 2,1 2,4 ----100,0 POLUENTES HC NOx SOx 19,0 81,5 59,4 74,9 14,7 6,0 2,8 3,1 34,3 3,3 0,7 0,3 ------------100,0 100,0 100,0 PI(1) 30,6 9,4 10,0 --25,0 25,0 100,0

Notas: (1) Contribuio conforme estudo de modelo receptor para partculas inalveis. Contribuio dos veculos (40%) rateada entre veculos a gasolina e diesel de acordo com os dados de emisso disponveis. (2) Dados de 1990 (3) Dados de 1978 CO - monxido de carbono HC - hidrocarbonetos NOx - xido de nitrognio SOx - xido de enxofre Fonte: CETESB (1994).

Observa-se nesta tabela que os veculos automotivos so as principais fontes de poluentes atmosfricos. Estes contribuem com mais de 95% das emisses de monxido de carbono, 93% de hidrocarbonetos, 96% de xidos de nitrognio, 65% de xidos de enxofre e 40% de particulados.

Os veculos leves contribuem 2,5 vezes mais que os veculos pesados em CO e quase quatro vezes mais em HC, mas 5,5 vezes menos em NOx, 9,9 vezes menos em SOx e 3,2 vezes menos em particulados. Entretanto, considerando a emisso por passageiro transportado, o transporte coletivo representa uma emisso per capita inferior ao transporte individual.

A indstria, exceto com relao ao SOx , contribui com no mais de 10% da emisso de outros poluentes. No caso de CO e HC sua contribuio prxima da queima de lixo.

A poluio atmosfrica de origem industrial, todavia, no pode ser considerada sem importncia. Locais que apresentam alta concentrao industrial e condies atmosfricas de diluio desfavorveis podem gerar nveis de concentrao de poluentes elevados, com efeitos negativos desastrosos. Um exemplo amplamente citado a cidade de Cubato, onde at medidas de evacuao da populao j foram necessrias. A despeito de uma campanha agressiva de controle de poluio industrial, esta cidade ainda apresenta nveis de concentrao de poluentes bastante acima, por exemplo, dos observados em vrios pontos da RMSP.

90

91 Estudo recente [Seroa da Motta e Fernandes Mendes (1995)] sobre os efeitos na sade humana devido a poluio do ar (particulados) na cidade de So Paulo indicam que os casos de bitos por doenas respiratrias est fortemente associado a este tipo de poluio, e que os gastos hospitalares anuais com internaes30 seriam da ordem de US$ 750 000,00.

Deve-se lembrar tambm que as principais fontes de emisso de particulados so os veculos leves e pesados. Adicionalmente, o uso de automveis deve ser entendido como um benefcio da riqueza, e no como conseqncia da pobreza. O transporte coletivo com base em veculos automotivos, embora essencial no transporte de massa, tambm no representa a forma mais eficiente em termos ambientais e energticos.

Estas evidncias demonstram que, no caso da poluio do ar, as camadas mais pobres da populao tornam-se as maiores prejudicadas ao assimilarem custos ambientais equivalentes aos dos mais ricos sem, contudo, usufrurem igualmente dos benefcios do crescimento econmico que originam esta forma de degradao.

8.3 Instrumentos de Controle da Poluio Veicular no Brasil

Conforme mostra a Tabela 8.2, os carros novos movidos a lcool produzidos no pas no podem ser considerados mais limpos do que os movidos a gasolina (misturada com 22% de lcool anidro). Os dados mais recentes da CETESB indicam que as emisses mdias dos carros novos movidos a lcool so 3% maiores em termos de CO, 50% maiores em HC, 40% maiores em NOx e 110% maiores em aldedos31.

30

Vale mencionar que estes valores no refletem os custos ambulatoriais de tratamento destas doenas e tampouco a perda de bem-estar que estas doenas acarretam. 31 A principal vantagem do lcool, como energtico renovvel, a reduo dos nveis globais de emisso de carbono e outros gases de efeito estufa, com a consequente diminuio do aquecimento global. Em termos de poluio local, porm, pode-se verificar as desvantagens do uso do lcool com as tecnologias vigentes. 91

92

Tabela 8.2. Fatores mdios de emisso de veculos leves novos

GASOLINA (78%+22%) CO HC NOx CHO (g/km) (g/km) (g/km) (g/km) 54,0 33,0 28,0 22,0 18,5 15,2 13,3 11,5 6,2 6,0 3,8 4,7 3,0 2,4 2,0 1,7 1,6 1,4 1,3 0,6 0,6 0,4 1,2 1,4 1,6 1,9 1,8 1,6 1,4 1,3 0,6 0,7 0,5 0,05 0,05 0,04 0,04 0,04 0,04 0,04 0,04 0,013 0,036 0,019 LCOOL HIDRATADO CO HC NOx CHO (g/km) (g/km) (g/km) (g/km) 18,0 16,9 16,0 13,3 12,8 10,8 8,4 3,6 4,6 3,9 1,6 1,6 1,6 1,7 1,6 1,3 1,1 0,6 0,7 0,6 1,0 1,2 1,8 1,4 1,1 1,2 1,0 0,5 0,7 0,7 0,16 0,18 0,11 0,11 0,11 0,11 0,11 0,035 0,042 0,040

ANO Antes de 88 80 - 83 84 - 85 86 - 87 88 89 90 91 92 94 96

Mdias ponderadas de cada ano-modelo pelo volume de produo CO - Monxido de Carbono HC - Hidrocarbonetos NOx - xidos de Nitrognio CHO - Aldedos Fonte: CETESB, Relatrio de Qualidade do ar - 1996

Tal fato deve-se ao grande avano das tecnologias de controle de emisses veiculares, especialmente dos veculos movidos a gasolina. No Brasil, tais tecnologias foram incorporadas atravs da implementao do Programa Nacional de Controle da Poluio do Ar por Veculos Automotores (PROCONVE). Este programa, criado em 1986, definiu metas ambiciosas de emisso de poluentes para os carros novos, de acordo com um cronograma firmado com a indstria. Uma nova fase com metas ainda mais restritivas iniciou-se a partir de 1997.

No caso dos veculos movidos a diesel, principalmente nibus e caminhes, o PROCONVE foi igualmente bem sucedido, apesar de menos ambicioso. Novas fases esto previstas para 1998 e 2002.

O PROCONVE foi o responsvel pela adoo de filtros catalisadores e outras tecnologias de reduo de emisses nos carros novos, contribuindo tambm para a melhora na qualidade dos combustveis usados, como a fixao de percentuais elevados de mistura de lcool gasolina (impedindo o uso de chumbo tetraetila como anti-detonante) e o uso de diesel com baixo teor de enxofre em reas crticas.

As conquistas de um programa como o PROCONVE, porm, no sero plenamente alcanadas sem a contnua manuteno e regulagem da frota de veculos. Para tanto, a Resoluo CONAMA 07/93 prev a implantao de programas de inspeo e manuteno (I/M) segundo regras e normas por ela especificadas.

A implementao dos programas de I/M, todavia, ainda no ocorreu em sua plenitude. A partir de julho de 97 o Governo o Estado do Rio de Janeiro iniciou uma inspeo anual de emisses veiculares em paralelo a uma vistoria das condies gerais dos veculos. Neste ano os resultados da I/M ainda so

92

93 informativos, mas prev-se que os veculos fora dos padres sero impedidos de circular a partir de 1998. Uma taxa de R$ 40 foi cobrada de cada veculo registrado na RMRJ quando do pagamento do IPVA a ttulo de taxa de vistoria, para financiar a implementao do programa (compra de equipamentos, etc.). A Secretaria Municipal do Verde da Cidade de So Paulo iniciou em 1995 um processo de implementao de um programa semelhante, mas controvrsias sobre os nveis de competncia entre o estado e municpio tm retardado a sua efetiva realizao32.

Em vrias cidades do pas, notadamente em So Paulo e no Rio de Janeiro, diversas tentativas de reduzir as emisses de poluentes do nibus urbanos foram tentadas, a maioria obtendo sucesso apenas por curtos espaos de tempo. O uso de gs natural em substituio ao leo diesel resulta comprovadamente em redues significativas de emisso veicular. Todavia, a possibilidade de comercializao deste gs a preos mais elevados junto ao setor industrial tem impedido que este uso veicular seja contemplado nos planos de ampliao de oferta deste energtico.

Na ltima semana de agosto de 1995, perodo de altas concentraes de poluentes devido s condies climticas adversas, a Secretaria Estadual de Meio Ambiente de So Paulo promoveu uma campanha cvica destinada a testar a aplicao de um esquema onde os carros deveriam deixar de circular pelo menos durante um dia til daquela semana. Este esquema baseou-se em parte na experincia do programa Hoy No Circula adotado na Cidade do Mxico e foi chamado de Operao Rodzio.

No caso paulistano, a operao procurava induzir que os carros deveriam circular de acordo com o nmero final de suas placas. Placas com final 1 e 2 na segunda-feira e assim por diante. Desta maneira, todos os dias 20% da frota deveria ficar nas garagens, reduzindo os congestionamentos e as emisses de poluentes.

Como a experincia contava com a adeso voluntria dos cidados, os resultados no foram muito expressivos em termos de reduo da circulao de veculos. De qualquer maneira, acredita-se (e a opinio pblica est sensibilizada neste sentido) que a sua adoo em conjunto com medidas coercitivas possa gerar resultados bastante positivos.

A indisponibilidade de opes eficientes de transporte coletivo para atender aos cidados que deveriam manter seus veculos particulares em casa tambm contribuiu para que adeso voluntria Operao Rodzio fosse menos ampla.

Em 1997 o rodzio est novamente em vigor no inverno, cobrando multas sobre os veculos e tem sido uma iniciativa que, se por um lado gera descontentamento por parte dos usurios de automveis tem sido bem sucedida na diminuio dos nveis de congestionamento e evitado que, nas condies climticas adversas do inverno, a poluio na RMSP agrave-se ainda mais.

32

Embora controvertido, o processo de adoo de um programa de I/M na cidade de So Paulo j realizou uma licitao para a escolha da empresa que ser responsvel pelo exame dos veculos. Estimase que o custo anual de cada inspeo situe-se pouco abaixo R$ 20,00. 93

94 8.4 As Polticas de Preos da Gasolina e lcool

Os gastos com gasolina para o transporte urbano no representam mais de 5% dos gastos totais das famlias no Brasil. A princpio, ento, estes gastos no deveriam ser motivo de preocupaes relacionadas a expectativas inflacionrias, pois no afetam substancialmente as medidas diretas das taxas de inflao.

Os ajustes freqentes e indexados do preo da gasolina como mecanismo de correo automtica de dficits cambiais na conta petrleo durante a crise dos anos 80 criaram, porm, uma percepo pblica desse preo como um indicador das expectativas inflacionrias dentro do governo.

Dessa forma, o ajuste dos preos da gasolina, semelhana do das tarifas pblicas, tornou-se um item chave dos diversos planos de estabilizao macroeconmica implementados no pas.

Tal preocupao evidente na Constituio de 1988, que em seu artigo 155, 3 probe a criao de novas taxas sobre combustveis lquidos, lubrificantes, eletricidade e minrios.

Um dos tributos sobre combustveis previstos na Constituio era o Imposto de Vendas a Varejo de Combustveis (IVVC), de competncia municipal. A existncia de tal proviso permitiria facilmente a destinao de suas receitas, a critrio de cada municpio, para investimentos em transporte coletivo. A negociao em torno da aprovao do antigo IPMF, porm, levou extino pelo Congresso Nacional do IVVC em 1996, exigindo assim uma emenda constitucional para a criao de um novo tributo de competncia municipal.

A incidncia do imposto ambiental aqui proposto ser restrita aos centros urbanos onde existe o problema de poluio veicular. Alm disso, o nvel do imposto ser diretamente proporcional ao nvel da poluio. Dessa forma, tal imposto no geraria presso inflacionria generalizada em termos de custos.

Na medida que a compreenso do imposto pela opinio pblica seja bem sucedida, o aumento do preo do combustvel no deveria ser transmitido para outros bens e servios, j que ele seria um tributo condicionado qualidade ambiental e no uma resultante da elevao geral dos preos ou de deteriorao das contas governamentais. Ou seja, a natureza ambiental deste imposto reduziria seus eventuais efeitos inflacionrios.

Ademais, a gradual recomposio em termos reais dos preos dos combustveis verificada ao longo do ano de 1996 sem uma aparente retomada das expectativas de inflao pode estar indicando que a percepo dos preos dos combustveis como um forte indicador de expectativas inflacionrias est aparentemente se desvanecendo. 8.5 A Gasolina e o lcool

94

95 Durante a crise do petrleo, o preo internacional do petrleo manteve-se como referncia de custo dos derivados, principalmente com elevaes no preo real da gasolina. Tal mecanismo possibilitou que a Petrobrs gerasse receitas substanciais para intensificar suas atividades de explorao e ainda promovesse subsdios cruzados entre derivados. No perodo 1979-85 a produo domstica de petrleo cresceu em mais de 250%.

Alm do aumento do preo da gasolina, o lcool passou a ser considerado como uma alternativa estratgica para a reorganizao da matriz energtica nacional. Em meados da dcada de 70 foi criado o PROLCOOL, sendo um de seus objetivos oferecer um substituto nacional para o petrleo importado. Como parte do programa foi incentivado o desenvolvimento e a produo de veculos movidos exclusivamente a lcool etlico hidratado, e elevada a proporo de mistura do etanol anidro gasolina.

Os preos do lcool hidratado foram fixados com paridade muito favorvel em relao aos preos da gasolina e carros a lcool foram vendidos em condies favorveis de financiamento e com incentivos fiscais. A reduo no consumo de gasolina, por outro lado, representou uma importante perda de recursos para a PETROBRS.

A queda acentuada dos preos internacionais do petrleo na segunda metade da dcada de 80 e a necessidade premente do controle de preos e do dficit pblico dos programas de estabilizao acabaram por reduzir paulatinamente a expanso do programa do lcool atravs da reduo dos subsdios.

Na dcada de 90, as montadoras gradativamente perderam o interesse no veculo movido exclusivamente a lcool, que exigia tecnologia dedicada e que sofria uma forte reduo da demanda em funo das perdas de vantagens comparativas como o preo do litro do combustvel, a reduo dos subsdios para a compra de carros novos e o aumento da eficincia dos motores a gasolina, e voltaram-se cada vez mais para a produo de veculos a gasolina.

Como consequncia, a produo de automveis movidos exclusivamente a lcool hidratado, que atingira um pico de 76% em 1986, no passou 10 anos depois de 1% dos carros novos fabricados no pas. Isto sinaliza uma virtual extino deste tipo de veculo, que hoje ainda representa cerca de 30% da frota total de automveis e veculos comerciais leves, em um horizonte de cerca de 15 a 20 anos.

Os altos preos relativos da gasolina na dcada de 70 tambm foram um fator decisivo para induzir a troca dos veculos leves de carga movidos a gasolina por modelos a diesel. Como conseqncia a PETROBRS foi compelida a mudar sua estrutura de refino e seus preos relativos, em funo da elevao da demanda por diesel.

Conforme observa-se no Grfico 8.1, esta tendncia est sendo corrigida gradualmente nos ltimos anos, apesar de que a proporo dos preos relativos ainda seja muito favorvel ao diesel. Isto verifica-se porque o diesel um importante fator de custo nas atividades de transporte e servios e uma elevao acentuada em seus preos poderia representar um aumento nas expectativas inflacionrias.

95

96 Grfico 8.1. Preos relativos dos combustveis no Brasil, 1973-93

250

200 US$/BEp 1993 Petrleo importado 150 Diesel leo combustvel 100 Gasolina Etanol

50

0 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992

Fonte: Balano Energtico Nacional - 1993

Aps o Plano Real (entre julho de 1994 e meados de 1995) os preos ao consumidor da gasolina e do lcool foram mantidos razoavelmente estveis em termos nominais, fazendo com que os preos apresentassem uma queda em termos reais. Em fins de setembro de 1995, um aumento de 11% a 13% nos preos dos principais derivados no cobriu totalmente a inflao acumulada dos 12 meses anteriores, que chegou a pouco mais de 35%.

Durante o ano de 1996 os preos elevaram-se em termos nominais e reais, subindo cerca de 30% no perodo janeiro-dezembro, contra uma inflao na casa de 10%, sinalizando um movimento de recomposio dos preos dos combustveis aps a consolidao do plano econmico em vigor.

8.6 Consideraes Sobre a Implementao do Imposto Ambiental sobre Gasolina e lcool (IAGA)

Esta seo conclui este estudo analisando algumas consideraes para implementao de um imposto ambiental sobre gasolina e lcool (IAGA), de base municipal. Ser considerada tambm, de maneira simplificada, a hiptese de tal imposto incidir somente sobre a gasolina.

A natureza do IAGA proposto difere substancialmente do IVVC extinto em 1996. O principal objetivo do imposto proposto ser o de contribuir para a reduo do uso de automveis para transporte individual nas grandes cidades, e, consequentemente, reduzir as concentraes de poluentes do ar nestas reas. Um objetivo complementar, e igualmente importante, ser o de gerar fundos para investimentos em transporte coletivo mais eficiente e menos agressivos ao meio ambiente.

A seguir so discutidos esta consideraes finais sobre a proposta do IAGA.

96

97 8.6.1 Restries Fiscais e Legais

Teoricamente, o nvel de um imposto ambiental deve ser fixado de acordo com o nvel do dano ambiental, o qual por sua vez uma funo dos nveis de emisso e da capacidade assimilativa local.

A imposio de nveis de tributao acima deste nvel timo resultaria em perdas lquidas de bem-estar. Por exemplo, um nvel de tributao uniforme a nvel nacional ou estadual poderia, em localidades onde a poluio do ar no seja problemtica, gerar uma perda de bem-estar devido ao uso reduzido dos automveis superior ao ganho de bem-estar resultante de uma melhoria na qualidade do ar.

Consequentemente, o nvel de tributao ambiental deveria ser determinado localmente e fixado de acordo com o grau de resilincia ambiental. Esta caracterstica discricionria certamente aumentaria os custos de administrao fiscal.

O principal objetivo da Reforma Fiscal atualmente em curso no Congresso o de reduzir a complexidade do sistema tributrio e aumentar a uniformidade da aplicao dos tributos. Se por um lado, esta tendncia necessria para reduzir a evaso fiscal e os custos administrativos, por outro, ela completamente desfavorvel para a aplicao de instrumentos fiscais para a gesto ambiental.33

O novo sistema tributrio proposto [ver Varsano (1995)], porm, sugere um tratamento diferenciado s exportaes, aos investimentos e aos itens da cesta bsica. Desta forma, a qualidade ambiental tambm poderia merecer tratamento tributrio diferenciado semelhante na reforma tributria, embora no caso do IAGA seja necessria a criao de emendas constitucionais especficas.

Uma das principais barreiras para a implementao de um imposto sobre combustveis est na prpria Constituio, que em seu artigo 155 3 probe a criao de novas taxas sobre combustveis lquidos, lubrificantes, eletricidade e minrios. Conforme j discutido, o Congresso Nacional extinguiu o IVVC a partir de 1996.

Em suma, deve-se considerar que, apesar de assuntos referentes ao meio ambiente j serem parte da agenda nacional, qualquer tentativa de introduzir um mecanismo como o IAGA necessitaria de uma estratgia de persuaso muito bem dirigida no Congresso Nacional de modo a abrir espao poltico para aprovar emendas ou leis para um tributo que, alm de ser inconstitucional no momento, contraria a tendncia atual da reforma fiscal.

8.6.2 Restries Regionais

33

Esta restrio j foi apontada tambm para o caso da cobrana do uso dos recursos hdricos.Ver Seroa da Motta e Mendes(1996b). 97

98 Como o IAGA deve ser definido a nvel local, em princpio um tributo municipal semelhana do IVVC deveria ser proposto.

Uma variao significativa dos preos dos combustveis em um municpio poderia, contudo, induzir uma evaso das vendas de combustvel para municpios vizinhos.34

Uma ao de controle cabvel seria a proibio do abastecimento de combustveis em postos de municpios diferentes do de origem do veculo. Esta medida, alm dos problemas de restrio aos direitos de cidadania, poderia tambm disseminar prticas evasivas como falsos registros de veculos e outros subterfgios que acabariam por reduzir a arrecadao.

Uma soluo mais plausvel seria a realizao de acordos tributrios entre municpios35. Estes acordos promoveriam a uniformizao do nvel do tributo entre municpios vizinhos e estabeleceriam pagamentos de compensaes aos municpios onde o nvel timo do imposto fosse inferior ao nvel uniformizado. Estas compensaes poderiam, por exemplo, ser realizadas na forma de investimentos em transporte intermunicipal.

Outra possibilidade seria um IAGA de competncia estadual. Neste caso, os acordos poderiam ser includos como parte da legislao seguindo critrios especficos de compensao. Se por um lado a competncia estadual permite uma implementao mais mandatria, por outro ela cria dificuldades polticas dada a fragilidade institucional do estado em atuar de forma parcial e eficiente junto aos municpios.

8.6.3 Receitas Vinculadas e a Percepo do Pblico

Outra barreira constitucional tambm presente na atual reforma fiscal a proibio de fundos rubricados. Existe sempre a necessidade da aprovao do Legislativo para a introduo de quaisquer novas fontes de receita.

A idia de financiar o transporte pblico com as receitas do IAGA no seria teoricamente recomendada pelo fato de estas serem previamente rubricadas, mas existem vantagens prticas. A alocao de recursos pblicos no pas no tem historicamente sido realizada com base em critrios econmicos slidos e, portanto, vincular receitas pode ser mais eficiente na consecuo de objetivos setoriais. Um caso exemplar deste tipo de evaso o da taxa florestal de Minas Gerais. Ver Seroa da Motta(1996). 35 Um exemplo de negociao entre municpios bem sucedida ocorreu na Colmbia, onde os municpios vizinhos a Cli e Bogot uniformizaram a taxa municipal sobre combustveis, que tinham sido fixadas em patamares mais elevados nas cidades principais. Na Colmbia os municpios tm ampla liberdade para criar taxas rubricadas, e taxas sobre a gasolina so cobradas para gerar fundos para obras de infraestrutura viria. O valor da taxa varivel de cidade para cidade, sendo de 8% sobre o preo da gasolina em cidades como Bogot e Cli. Como cidades da periferia adotaram taxas menos elevadas (de 4%) em Cli observou-se uma forte evaso dos consumidores, resolvida aps uma negociao entre as prefeituras. No caso de Bogot a negociao ocorreu antes da aplicao das taxas. (L.G. Murillo U., com. pessoal, Seminrio Sobre Meio Ambiente Urbano na Amrica Latina, Rio de Janeiro, 2-8 outubro 1995). 98
34

99

A percepo popular dos problemas associados poluio do ar alta, mas os preos do combustvel tambm representam uma questo sensvel para a populao, principalmente a classe mdia.

Um imposto ambiental para fins de fomento ao transporte de massa pode, entretanto, ganhar apoio popular se o seu objetivo for devida e amplamente divulgado. A experincia recente do rodzio de veculos em So Paulo demonstra a boa vontade da populao no sentido de colaborar com a reduo da poluio, e a troca de medidas restritivas como a proibio de circulao por uma que permita a circulao de quem realmente precisa do automvel pode ser uma alternativa mais bem aceita pelo pblico.

fato tambm j percebido pelo cidado que um sistema de transporte coletivo eficiente resulta em benefcios para todos e, portanto, o IAGA pode ser aceito como um tributo socialmente justo e distributivo e ganhar, assim, respaldo na opinio pblica.

8.7 Modelando as Respostas ao IAGA

Esta seo procura simular as consequncias em termos de reduo de consumo e arrecadao fiscal advindas da elevao dos preos finais dos combustveis provocada pela adoo do IAGA.

O Grfico 8.2 apresenta as tendncias recentes para o consumo agregado de gasolina e lcool e seu preo ao consumidor e tambm valores do PIB (usado como proxy da renda) para o pas como um todo. Grfico 8.2. Variao do consumo e do preo da gasolina e lcool, 1988-1996 (1 trimestre de 1988 = 100)
200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1/1988 Preo de Gasolina + lcool PIB Consumo de Gasolina + lcool

1/1989

1/1990

1/1991

1/1992

1/1993

1/1994

1/1995

1/1996

99

100 Conforme pode ser observado, o Grfico 2 mostra que a evoluo do consumo de combustveis inversamente proporcional a dos preos at a entrada em vigor do Real em meados de 1994, mudando de comportamento a partir de ento.

A introduo dos novos dados (aps 1995) no permitiu a determinao de elasticidades preo-consumo e preo-renda baseada no modelo apresentado em Seroa da Motta e Mendes (1996a), baseado em Ramos (1983).

Testes com formas funcionais alternativas usando os dados apresentados acima levaram a um modelo mais simples, que relaciona dados trimestrais de consumo de combustveis com seus preos e a renda do perodo, tendo sido ainda necessria ainda a introduo de uma varivel inercial de consumo. A seguinte equao foi determinada para estimar as elasticidades relevantes:

Ct = 0 + 1 Pt + 2 Yt + 3 Ct 1
Onde Ct o consumo agregado da gasolina e do lcool medido em tonelada equivalente de petrleo (tEP) no trimestre t, Pt a mdia do preo do tEP de combustvel no trimestre t, Yt o PIB do trimestre t, e Ct-1 uma varivel lag que representa um fator inercial de consumo medido pelo consumo no trimestre t-1. A Tabela 3 abaixo apresenta as elasticidades relevantes calculadas36: Tabela 8.3. Estimativas da elasticidade preo-consumo de gasolina no Brasil elasticidades preo renda curto prazo -0,070 0,235 longo prazo -0,362 1,221

Uma demanda agregada pela gasolina e lcool bastante plausvel, j que a paridade de preos entre ambos representa bem as diferenas de eficincia de consumo de ambos, alm do fato de ambos os combustveis serem substitutos entre si e no apresentarem alternativas triviais de substituio.

Esta abordagem, porm, uma interpretao limitada da demanda por lcool e gasolina porque no leva em considerao a possibilidade de substituio entre a gasolina/lcool e o diesel, o gs natural e outros combustveis.

Como pode ser observado na Tabela 8.4, a elasticidade de longo prazo de preo ainda relativamente importante, apesar de menor do que a observada para a renda. Em linhas gerais, porm, os resultados foram similares queles previamente obtidos para o Brasil por Seroa da Motta e Mendes (1996a), Ramos (1983) e para o Mxico por Eskeland (1994).

O R2 ajustado foi de 0,998 e os valores do teste-t para 1, 2 e 3 foram respectivamente -2,91, 2,28 e 8,08. O valor de teste-F foi de 4466. 100

36

101 Deve ser notado que estes valores de elasticidade so tomados para o pas como um todo. Para ter-se uma estimativa mais precisa do efeito de um IAGA sobre o consumo de combustveis em um municpio seriam necessrios dados de consumo e preos locais, bem como indicadores mais detalhados da renda local. Devido a indisponibilidade de tais informaes, esta anlise no foi realizada neste trabalho.

Utilizando a estimativa da elasticidade de longo prazo da Tabela 8.3, a aplicao do IAGA com diversas alquotas causariam os seguintes impactos, mostrados na Tabela 8.4: Tabela 8.4. Efeitos da aplicao do IAGA sobre a gasolina e o lcool
Alquota do IAGA1 Reduo no consumo Arrecadao fiscal na RMSP2,3 km de metr em SP4

1% 1,5% 5% 10% 20% 30% 50% 100%

-0,4% -0,5% -1,8% -3,6% -7,2% -10,9% -18,1% -36,2%

18.475.871 27.663.426 91.035.871 178.713.033 343.991.226 495.834.579 759.216.765 1.182.562.534

0,2 0,3 0,9 1,9 3,6 5,2 7,9 12,3

(1) Ad valorem; (2) Sobre preo mdio ponderado da gasolina e lcool de R$ 0,74 (jul/97); (3) Sobre um consumo anual estimado de 2,5 x 109 litros; (4) considerando um custo de capital total por km de linha de US$ 96 milhes [Banco Mundial, 1996].

Os resultados apresentados na Tabela 8.4 mostram que para atingir os efeitos previstos pela Operao Rodzio em So Paulo seria necessrio um aumento de preos prximo de 50%, o que geraria uma receita fiscal de cerca de R$ 760 milhes, o suficiente para construir quase 8 km de linhas de metr na cidade por ano.

Outras alternativas tambm podem ser apreciadas. Para atingir uma meta anual de expanso da malha metroviria na RMSP de 2 km/ano, por exemplo, seria necessria a introduo de um IAGA com alquota de aproximadamente 10%.

A partir da introduo de um IAGA com alquota semelhante do extinto IVVC (1,5%), pode-se esperar uma reduo de apenas 0,5% no consumo agregado de gasolina e lcool. A receita fiscal decorrente (cerca de 27 milhes de reais) seria suficiente apenas para implantar 1 km de linhas de metr a cada 3 anos em So Paulo.

8.8 Um Imposto Ambiental Somente sobre a Gasolina?

A introduo de um Imposto Ambiental sobra a Gasolina (IAG) apenas sobre a gasolina, como medida de incentivo ao uso do carro a lcool tambm vem sendo defendida por alguns setores do Governo, da academia e da iniciativa privada.

101

102 A Tabela 8.5 sumariza os eventuais efeitos de curto prazo da introduo do IAG apenas sobre os veculos a gasolina, sem considerar uma eventual recomposio da frota de carros a lcool. Tal suposio no de todo irrealista, na medida que muito provavelmente ser necessrio um tempo consideravelmente maior que um trimestre para o mercado responder positivamente no sentido de substituir carros a gasolina por carros a lcool, devido a uma srie de fatores tais como: (1) o investimento necessrio para a troca de veculo relativamente grande por parte do consumidor; (2) a indstria automobilstica no est preparada para atender em to pouco tempo a aumentos importantes na demanda; e (3) existe uma desconfiana residual no consumidor em relao ao carro a lcool - o que indica uma tendncia a postergar mais um pouco qualquer deciso de trocar de veculo. Tabela 8.5. Efeitos da Aplicao do IAG sobre a Gasolina
Alquota do IAG1 Reduo no consumo de gasolina Arrecadao fiscal na RMSP2,3 km de metr em SP4

1% 1,5% 5% 10% 20% 30% 50% 100%

-0,4% -0,5% -1,8% -3,6% -7,2% -10,9% -18,1% -36,2%

13.373.876 20.024.345 65.896.888 129.362.553 249.000.213 358.912.980 549.563.833 856.005.331

0,1 0,2 0,7 1,3 2,6 3,7 5,7 8,9

(1) Ad valorem; (2) Sobre preo mdio da gasolina de R$ 0,767 (jul/97); (3) Sobre um consumo anual estimado de 1,75 x 109 litros; (4) considerando um custo de capital total por km de linha de US$ 96 milhes [Banco Mundial, 1996].

Pode-se observar uma perda importante na eficcia do instrumento. A aplicao do IAG apenas sobre a gasolina resultaria em uma renncia fiscal de cerca de 28% da receita que poderia ser auferida se o imposto tambm incidisse sobre o lcool. Tal renncia representaria a no construo de cerca de 2,2 km de linhas de metr por ano no cenrio de um IAG de 50% e de 0,6 km por ano no cenrio de um IAG de 10%.

102

103

8.9 Referncias Banco Mundial. Urban Transport. A World Bank Policy Study. World Bank, Washington, 1986. Barbosa, F.H. et al. Aspectos Econmicos das Empresas Estatais no Brasil: Telecomunicaes, Eletricidade e Petrleo. Ensaios Econmicos da EPGE, 184, EPGE/FGV, dez/1991. Brasil, Ministrio das Minas e Energia. Balano Energtico Nacional. Ministrio das Minas e Energia, Braslia. CETESB. Relatrio de Qualidade do Ar no Estado de So Paulo. Srie Relatrios/Secretaria do Meio Ambiente, CETESB, So Paulo. Correia, E.L. Os Preos do Petrleo no Brasil: Instrumentos de Poltica Econmica e Preos de Eficincia. Dissertao de Mestrado, IEI/UFRJ, Rio de Janeiro, fevereiro de 1993. DNC. Preos ao consumidor dos derivados do petrleo. Mimeo, DNC, Braslia. Eskeland, G.S. A presumptive Pigouvian tax: complementing regulation to mimic an emission fee. The World Economic Review, 8(3), 1994. IBAMA. Relatrio do Departamento de Registro e Licenciamento - DEREL. Mimeo, Braslia, maro de 1994. IBGE. Produto Interno Bruto. Mimeo. IBGE/DECNA. Ldi, C.F.G. Subsdios e Estruturao de Preos de Derivados do Petrleo e de lcool Carburante no Brasil, Mimeo, 1993. Macedo, P. Programa Nacional de Controle da Poluio do Ar por Veculos Automotores PROCONVE. Mimeo. IBAMA, Braslia, fevereiro de 1997. Oliveira, L.M.S.R.N. Formao de Preos dos Derivados de Petrleo e seus Desdobramentos: Um Estudo Retrospectivo - 1974/1984. Tese M.Sc., COPPE/UFRJ, Rio de Janeiro, 1987. Parikh, I et alii. Padres de consumo: a fora propulsria do esgotamento ambiental. In: May, P.H. & Sera da Motta, R. Valorando a Natureza: Anlise Econmica para o Desenvolvimento Sustentvel, Ed. Campus, 1994. Petrobrs. Consumo Nacional Aparente - Derivados de Petrleo, Gs Natural e lcool Carburante. Mimeo. Petrobrs/ABAST-MKC/GEMARK/SEPLAN. Ramos, L.R.A. Cenrios de demanda de derivados de petrleo. Textos para Discusso do Grupo de Energia, XVI. IPEA/INPES, dezembro de 1993. Rose, A. Uma abordagem de certificados negociveis poltica de aquecimento global: o papel da eqidade na instituio de alocaes. In: May, P.H. & Sera da Motta, R. Valorando a Natureza: Anlise Econmica para o Desenvolvimento Sustentvel, Ed. Campus, 1994. Sera da Motta, R. Indicadores ambientais no Brasil: aspectos ecolgicos, de eficincia e distributivos. Texto para Discusso, 403, IPEA/DIPES, Rio de Janeiro, fevereiro de 1996. Sera da Motta, R. & Fernandes Mendes, A.P. Custos de sade associados poluio do ar no Brasil. Pesquisa e Planejamento Econmico, 24(1) IPEA/DIPES, Rio de Janeiro, 1995. Sera da Motta, R. & Mendes, F.E. Proposta de um Imposto ambiental sobre os Combustveis Lquidos no Brasil. In: A Economia Brasileira em Perspectiva - 1996, IPEA/DIPES, Rio de Janeiro, 1996 (a). 103

104 Sera da Motta, R. & Mendes, F.E. Instrumentos econmicos na gesto ambiental: aspectos tericos e de implementao. In: A Economia Brasileira em Perspectiva - 1996, IPEA/DIPES, Rio de Janeiro, 1996 (b). Varsano, R. A tributao do comrcio interestadual: ICMS atual versus ICMS partilhado. Texto para Discusso, 382. IPEA/DIPES, setembro de 1995.

104

105

PARTE III

105

106

9.

ASPECTOS JURDICOS DA INSTRUMENTOS ECONMICOS AMBIENTAL

APLICAO DE PARA GESTO

Carlos Eduardo Frickmann Young (IE/UFRJ) Marcia Cristina Frickmann Young (ENCE/IBGE) 9.1 O meio ambiente como objeto de direito 9.1.1 Interesses difusos e Direito Ambiental O rpido processo de crescimento das sociedades modernas trouxe consequncias preocupantes para um conjunto de bens coletivos e individuais, como os recursos naturais e o patrimnio histrico-cultural, cuja destruio transformou-se em problema global. Como consequncia, o surgimento de uma nova srie de demandas sociais passou a exigir uma grande reciclagem em todas as cincias sociais para enfrentar adequadamente a nova realidade. A melhoria da qualidade de vida em todos os seus aspectos tem sido objetivada por diferentes movimentos sociais reivindicatrios, onde temas relacionados aos interesses difusos ensejam uma nova conduta para o Direito e sua funo.

Dentro deste novo quadro assumido pelo sistema capitalista, comumente descrito como globalizao, torna-se necessria a construo de uma nova ordem jurdica baseada em um compromisso com a justia social. Uma das principais caractersticas deste momento de transformaes est no fato da sociedade organizar-se em associaes com finalidades especficas. Ao perceberem que o Estado j no capaz de dar soluo aos novos problemas, as organizaes no governamentais (ONGs), com forte influncia coletivista, comeam a modificar a organizao estatal, principalmente no que se refere ao sistema jurdico.

Entretanto, para que tais circunstncias sejam superadas, novos mecanismos devem ser agregados ao arcabouo institucional do Estado, sendo reconhecida sua legitimidade assim definida como a aceitao de um status quo e a justia da sua aplicao. O Direito encontra-se como instrumento-chave para o controle da situao, j que a partir de uma estrutura normativa adaptada a essas novas demandas, os diferentes conflitos podem ser absorvidos pelo Poder Judicirio, e sua completa dominao exercida.

O art. 129, III da atual Constituio Federal, ao disciplinar funes institucionais do Ministrio Pblico, nomeou ao meio ambiente, ao patrimnio pblico e social, dentre outros bens, como interesses difusos, formando a base de uma trajetria jurdica que possa servir aos avanos sociais. Apesar da problemtica relacionada definio da expresso interesse, esta torna-se a mais adequada, j que em alguns casos especficos torna-se impossvel identificar o sujeito de direito, o titular da relao jurdica cogitada, o valor a ser atribudo ao que chamamos bem coletivo ou bem ambiental, cuja definio jurdica no precisa. Alis, podemos inclusive citar dentro dos aspectos mais caractersticos dos interesses difusos a questo controvertida da legitimidade para agir, e a conflituosidade derivada de posicionamentos polticos diversos, que so resumidos como: a ausncia de uma clara associao entre os interessados; o alcance de um nmero indeterminado de agentes; a leso massiva; a associao meramente ftica entre os titulares do interesse e o objeto juridicamente indivisvel.

O tema interesses difusos possui um contedo muito vago, indeterminado, onde o sistema jurdico o preenche de acordo com situaes concretas. Enseja a estruturao de novos ramos do Direito no sentido

106

107 de buscar as solues jurdicas para os conflitos que deles decorrem, mas sem que isto signifique uma ruptura radical com o Direito tal como se estrutura nas sociedades capitalistas.

Dentro destes novos ramos, encontramos o Direito Ambiental como um novo campo de atuao da cincia jurdica, possuindo caractersticas peculiares, conceitos prprios mas aguardando uma organizao normativa, objeto de sistematizao que permitir a construo de uma nova ordem jurdica fincada em bases diversas da ora vigente, totalmente voltada para a contruo social. O Direito ambiental no , contrariamente ao que se pretende, se cr e se repete, um Direito unilateralmente favorvel defesa do meio ambiente, um direito de compromisso entre interesses divergentes, o do desenvolvimento industrial e o da qualidade de vida das comunidades humanas (Lacoumes 1988, p.30).

O artigo 170 da Constituio Federal enuncia princpios constitucionais que devem garantir o funcionamento harmnico da ordem econmica. Este artigo especifica precisamente em seu inciso IV a defesa do meio ambiente, enquanto que o artigo 225 da Carta Magna trata da questo do meio ambiente de forma ampla, no vinculando a proteo aos princpios que regem a ordem econmica, mas remetendo legislao complementar ao tratar especificamente da matria. Esta constatao demonstra o quanto a questo dos interesses difusos e sua soluo poltica e no institucional. Alm disso, o fato de ser reconhecido legalmente um direito no significa que este direito ser exercido e prontamente atendido, pois h de se verificar as dificuldades jurdicas, tcnicas, econmicas e polticas envolvidas.

9.1.2

A Conferncia Internacional de Direito Ambiental e sua relao com Direito Tributrio

Em 1991, foi realizada no Rio de Janeiro a Conferncia Internacional de Direito Ambiental, como evento preparatrio Conferncia Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, ECO-92. Este evento destinou-se a comprometer a comunidade jurdica nacional e estrangeira busca de um futuro melhor, em cujo esforo o Direito se presta como instrumento fundamental ao regrar a conduta humana, normatizando padres ticos consolidados pela moral e os costumes que vm sendo modificados com o desenvolvimento da sociedade, respondendo simultaneamente satisfao dos seus anseios (Oliveira, 1995, p.8).

Discutiu-se dentre vrias propostas, a utilizao e a importncia do Direito Tributrio que, atravs da implementao da tributao ambiental, pode ser utilizado como poderosa ferramenta de transformao na tarefa de provocar uma reao imediata e modificadora dos padres de comportamento considerados ultrapassados. Entendeu-se o Direito Tributrio como veculo para adequao de instrumentos econmicos de controle e preservao ambiental. Atravs da tributao ambiental, possvel implementar uma poltica efetiva, com a utilizao de espcies tributrias, quer para aferir recursos aos rgos ambientais, quer para alcanar uma conscientizao e alterao de comportamento por parte dos contribuintes em face ao meio ambiente.

A utilizao das espcies tributrias como instrumentos econmicos torna-se uma alternativa no sentido de suprir recursos prestao de servios pblicos ambientais, e tambm funciona para orientar a atuao dos contribuintes em face ao meio ambiente. Necessita, entretanto, de sistematizao e enfoque jurdico prprio para justificar a sua adequao aos princpios fundamentais da tributao, como a legalidade, a proporcionalidade e a destinao pblica dos tributos.

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9.1.3 Os Princpios Jurdicos Relativos ao Meio Ambiente adotados pela ONU

O relatrio da Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, mais conhecido por Relatrio Bruntland (WCED 1987), estabeleceu um regramento jurdico da conduta humana, da sociedade e do Estado em face do meio ambiente. Ao direito humano fundamental a um meio ambiente adequado sade e bem-estar de todos os homens, formulou princpios-deveres, dentre o quais (Oliveira, 1995, p.11-13): o estabelecimento de uma responsabilidade social fundada na equidade entre as geraes ao realizar um emprstimo ambiental em relao ao futuro, no se questionando opinio, licena ou voto dos potenciais prejudicados; a implementao da solidariedade e da igualdade internacionais, prevenindo simultaneamente o desenvolvimento s custas da espoliao e degradao da qualidade de vida de outros povos; a atribuio como meta econmico-social o chamado desenvolvimento sustentvel, que consiste no progresso da atividade econmica compatvel com a utilizao racional de recursos ambientais, representando a rejeio ao desperdcio, da ineficincia e do desprezo por estes recursos.

Atravs da adoo destes princpios jurdicos relativos ao meio ambiente adotados pela ONU, surge a nvel internacional a responsabilidade que deve ser assumida pelo Poder Pblico de cada pas na preservao do meio ambiente.

Para promover esta ao, h a necessidade de estruturar-se o servio pblico para que possa fiscalizar, monitorar, planejar, executar polticas de natureza pblica ou privada, desenvolver pesquisas e estudos tcnicos especficos com quadro tcnico prprio. Essas atividades resultam em despesas e, consequentemente, exigem do Poder Pblico normas e prticas para o custeio da proteo ambiental.

Torna-se indispensvel a atribuio ou imputao aos agentes poluidores, da responsabilidade da integrao do valor das medidas de proteo ambiental nos seus custos de produo, o que se denomina princpio poluidor-pagador, definido como a exigncia de que o poluidor arque com os custos das medidas de preveno e controle da poluio. (idem, p.14)37

O conceito de poluidor-pagador adquire importncia fundamental, encontrando respaldo na legislao especfica ambiental bsica: a lei no 6.938/81, que trata da Poltica Nacional do Meio Ambiente. O artigo 4o,VII, define juridicamente o princpio poluidor-pagador como imposio, ao poluidor e ao predador, da obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usurio, da contribuio pela utilizao de recursos ambientais com fins economicos. Este ponto ser aprofundado mais adiante.

O conceito de usurio-pagador mais amplo pois inclui a depleo de recursos naturais, alm de manter o poluidor como umas das categorias de usurio (ver, por exemplo, Lanna et al. 1997). Neste texto, ser mantida a denominao usual de poluidor-pagador (mais antiga), mas no h incompatibilidade em generalizar-se para usurio-pagador, como ser visto na seo que discute recursos hdricos. 108

37

109 9.2 A tutela constitucional do meio ambiente

A Constituio Federal dedica captulo exclusivo ao meio ambiente, onde o tem como parte da ordem social, tratando-se de direito social do homem (Cap.VI do Ttulo VIII, art. 225), instituindo o direito ambiental ao destacar seu ncleo normativo.

Dispe, ainda, sobre a competncia para proteo, preservao e combate poluio, delegando-a no s Unio mas tambm aos Estados, Distrito Federal e Municpios (Cap.II do Ttulo III, artigo 23, que dispe acerca da organizao poltica-administrativa do Estado).

A preocupao com a proteo do meio ambiente foi um dos aspectos mais importantes e inovadores da atual Constituio Federal. Trata-se de um tema abordado em linhas gerais no artigo 225, da Carta Magna, fundamentado como direito de todos os cidados conservao da natureza atravs de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, sendo bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida.

delegado ao Poder Pblico e coletividade o dever de defender e preservar o sistema fsico e biolgico no qual vivem os homens e os outros organismos38, para as presentes e futuras geraes.

O Poder Pblico ficou incumbido de impor e prestar condutas preservacionistas para que seja salvaguardado o direito qualidade do meio ambiente como manifestao de direito vida, onde todos tm direito a um meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado. Assim, tambm possui o dever de proteg-lo, incumbindo ao Estado observar e resguardar a aplicao eficaz desse direito e o racional aproveitamento dos recursos naturais, observando a capacidade de regenerao e estabilidade ecolgica, apoiando-se na indispensvel solidariedade coletiva.

reconhecido a todos os cidados e instituies de fins ambientais e ecolgicos a legitimao processual para a defesa do meio ambiente e qualidade de vida, assim como ao Ministrio Pblico federal e estadual, onde a lei fixa as sanes penais, administrativas e civis39.

A Lei no 6.938/81, que trata da Poltica Nacional do Meio Ambiente, obteve respaldo tanto no artigo 225 quanto no artigo 23 do texto constitucional, constituindo o Sistema Nacional do Meio Ambiente e o Cadastro de Defesa Ambiental. A Poltica Nacional do Meio Ambiente objetiva no s a preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental mas tambm compromete-se a assegurar as condies para o desenvolvimento scio-econmico, aos interesses da segurana nacional e proteo da dignidade da vida humana, atendendo os princpios j previstos na constituio e constituindo outros que asseguram a tutela jurdica do meio ambiente.

38 39

Definio de meio ambiente dada pelo Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente. Revista dos Advogados 18/50, junho1985. 109

110 9.2.1 Poder de polcia

O artigo 225 da Constituio Federal, elegeu o meio ambiente como bem comum de uso comum do povo, atribuindo ao poder pblico e coletividade o dever de zelar pela sua proteo e preservao. Ao Estado compete a necessidade de tutelar preservando e resguardando a paz sociale o bem comum.

A natureza efetiva do chamado poder de polcia encontra-se na concepo do Estado como gerente reprodutor da correlao de foras polticas, sociais e econmicas. legtimo ao Estado impor o seu poder a fim de assegurar a permanncia de uma determinada concepo de mundo, dentro de um regime poltico previamente estabelecido. A questo refere-se s relaes entre o Estado e os cidados, bem como aquelas que dizem respeito possibilidade de o Estado intervir na vida social como agente ativo. No direito pblico esto compreendidas as manifestaes de autoridade da administrao; no direito privado, encontramos localizadas as exteriorizaes de vontade dos indivduos enquanto agentes econmicos onde os sujeitos de direito elaboram os chamados negcios jurdicos.

O poder de polcia teve sua origem no Regime Absolutista. Sofreu grande alterao em seu conceito a partir de transformaes jurdicas e polticas com a asceno da burguesia revolucionria. Com o advento do chamado Estado de Direito, fundamentado na lei e em princpios jurdicos claros e definidos, onde prevalecem a impessoalidade e a generalidade da lei, o conceito de poder de polcia passou a ser vinculado a prerrogativas e deveres da administrao pblica enquanto estrutura tendente a assegurar um mnimo de coeso social dentro do limite do Estado de Direito.

Ao longo do tempo, as matrias submetidas ao interesse pblico so variveis, assim como varivel o regime e a organizao do Estado. Atualmente o poder de polcia exercido no sentido de estabelecer freios atividade individual de modo a assegurar a preservao da paz pblica e do bem estar geral.

Esta uma restrio imposta coercitivamente pelo Estado aos cidados, que atinge fundamentalmente a liberdade e a propriedade individual. Os limites impostos pelo poder pblico ao cidado decorrem da lei, sendo, portanto, vinculados. Esta vinculao uma garantia do administrado e da sociedade. estabelecida com a finalidade de evitar que o administrador extrapole o mandato que lhe foi conferido.

O artigo 37, caput, do texto constitucional impe a obrigao do poder pblico a submeter-se ao princpio da legalidade e aos demais que dele decorrem. No direito positivo brasileiro, encontramos a conceituao de poder de polcia no Cdigo Tributrio Nacional, regulamentado pela Lei no 5.172, de 25/10/88, artigo 78: Considera-se poder de polcia a atividade da administrao pblica que, limitando ou disciplinando o direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, do exerccio da atividade economica dependentes de concesso do poder pblico, tranquilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais e coletivos. Pargrafo nico: considera-se regular o exerccio do poder de polcia quando desempenhado pelo rgo competente nos limites da lei aplicvel, com observncia do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionria, sem abuso ou desvio de poder.

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111 O poder de polcia uma atividade tipicamente estatal e indelegvel a particulares. a atuao estatal, preventiva ou repressiva, visando coibir ou evitar eventuais danos sociais. Tudo aquilo que for de interesse privado est completamente imune atividade estatal, entendendo que no pode a atividade privada prejudicar a ordem pblica, a sade, a segurana, a moralidade pblica.

Por ser a atividade submetida lei, o Estado no pode, no uso de seu poder de polcia, violar a intimidade dos cidados nem o seu domiclio, ao tratar dos interesses difusos, denominados direitos da personalidade, consagrados no texto constitucional no artigo 5o, X e XL. O Estado age por meios coativos que so postos a sua disposio pela lei. A execuo de todas as normas relativas ao tema em exame atribuio da autoridade de polcia que a capacidade para promover a respectiva regulamentao a ser posta em prtica pelo pessoal de polcia, isto , pelos agentes responsveis pelo cumprimento e observncia da ordem emanada da autoridade competente, nos exatos termos em que foi proferida, no estando obrigados a cumprir a determinao manifestamente ilegal.

Embora o poder de polcia seja um ato auto-executrio, no pode ser exercido sem observar os princpios da legalidade e da proporcionalidade entre a infrao eventualmente cometida e a sano administrativa aplicada ao caso concreto. O importante que se estabelea uma real equidade entre o dano e a pena.

A Constituio Federal aponta outros princpios que devem ser acrescentados, como a impessoalidade, moralidade, etc., reafirmando exigncias que j se fizeram presentes no moderno conceito de Administrao Pblica. A administrao estabelece condies e limites para o exerccio de determinadas atividades. Mediante expedio de alvars pode conceder licenas ou autorizaes para que um particular desempenhe certa atividade. A licena possui carter de definitividade. S pode ser revogada por interesse pblico ou violao das normas legais mediante indenizao. A autorizao concedida a ttulo precrio, revogvel a qualquer tempo pelo poder autorizante.

As sanes administrativas possuem vrias formas, variando de intensidade conforme a gravidade da leso praticada ao interesse pblico. So sanes administrativas (Antunes, 1990): 1- Multa; 2- Interdio de atividade; 3- Fechamento do estabelecimento; 4- Demolio; 5- Embargo de obra; 6- Destruio de objetos; 7- Inutilizao de gneros; 8- Proibio de fabricao ou comrcio de produtos; 9- Vedao de localizao de indstria ou comrcio em determinadas reas.

A autonomia do Direito Ambiental depende de que se defina e fundamente o que se denomina a ordem pblica do meio ambiente, e que se diferencie claramente polcia ambiental dos demais ramos da atividade. Assim podemos enxergar o Direito Ambiental tal qual se apresenta no texto constitucional, ao nomear em seu artigo 225, pargrafo nico, um conjunto de normas jurdicas pertinentes matria. Determina uma imposio ao poder pblico de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras geraes. Compreende a imposio de um dever genrico de preservao e defesa, determinando que sejam adotadas medidas mnimas para que a tutela ambiental seja devidamente atendida.

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112 A ordem pblica do meio ambiente fundamentalmente uma obrigao estatal que tem por objeto o conjunto de fatos materiais que atentam contra o meio ambiente e que por esta razo esto submetidos s regulamentaes. Estabelece a Constituio, no artigo 225, IV, pargrafo 1o: exigir, na forma da lei, para a instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade. O estado, no uso de sua atribuio, poder no licenciar a atividade que o particular pretende desenvolver. Tal licenciamento feito de forma extremamente complexa, na medida em que a atividade potencialmente poluidora depende, para a sua instalao, de prvio estudo de impacto ambiental (Oliveira 1995, p.40).

O Decreto no 99.274/90, em seu artigo 19, refere-se ao sistema a ser utilizado para caracterizao do devido licenciamento para cada atividade poluidora. Elabora trs tipos de licenciamento:

1- Licena prvia; (LP). Na licena prvia realizada uma anlise prvia do projeto, onde a administrao autoriza o prosseguimento de estudos fazendo algumas exigncias contendo requisitos bsicos a serem obedecidos nas fases de localizao, instalao e operao observados os planos municipais, estaduais ou federais de uso do solo. A licena prvia no autoriza o incio de obras ou atividades que no estejam dentro dos padres mnimos exigidos pelas normas ambientais.

2- Licena de instalao; (LI). Na licena de instalao autorizado o incio da implantao do projeto, desde que, de acordo com as especificaes constantes do projeto executivo aprovado.

3- Licena de operao; (LO). Na licena de operao, autorizado aps verificaes necessrias o incio da atividade licenciada e o funcionamento dos equipamentos de monitoramento e controle da poluio, de acordo com o previsto nas licenas anteriores.

O estado atuando como interventor no que concerne proteo do meio ambiente, se investe de poder para tanto. Atravs da atividade da administrao pblica, o estado capaz de utilizar instrumentos econmicos como a taxa, para a implementao de uma poltica ambiental satisfatria s necessidades sociais. Tal posicionamento possvel graas ao poder de polcia ambiental, concedido pelo poder pblico aos rgos administrativos ambientais que, se valem deste meio jurdico para atuar como gestor do patrimnio coletivo, sem poder deixar de mencionar, todo um aparato institucional obediente aos princpios legais que servem como limitadores da lei aplicvel, ao tratar de atividade que a lei tenha como discricionria, evitando o uso abusivo de poder.

A concesso das licenas realizada atravs de poltica gerida e fiscalizada pelo SISNAMA - Sistema Nacional de Meio Ambiente, regulamentado atravs da lei no 6.938/81, em seu artigo 6o , com respectiva redao alterada posteriormente pelas leis no 8.028/90 e no 7.804/89. O SISNAMA possui competncia para: a concesso das licenas, que deve ser feita tendo em vista os princpios da tutela ambiental e os preceitos legais pertinentes; a definio das reas prioritrias de ao governamental relativas ao equilbrio biolgico, atendendo aos interesses da Unio, Estados e Municpios; o estabelecimento de critrios e padres de qualidade ambiental e as normas relativas ao uso e manejo dos recursos ambientais; o desenvolvimento de pesquisas orientadas para o uso dos recursos ambientais; a difuso de tecnologia de manejo do meio ambiente; a divulgao de dados e informaes ambientais e a formao de uma

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113 conscincia pblica sobre a necessidade de preservao da qualidade ambiental e do equilbrio ecolgico; a preservao dos recursos ambientais com vistas a sua utilizao racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manuteno do equilbrio ecolgico propcio vida; a implantao ao poluidor e ao predador da obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usurio da contribuio pela utilizao de recursos ambientais com fins econmicos.

9.3

A utilizao de espcies tributrias como instrumentos de aplicao do princpio poluidor-pagador

9.3.1 As limitaes ao poder de tributar

O Direito Tributrio o ramo do Direito que rege a relao jurdico tributria entre o Estado e o sujeito passivo, o contribuinte, e essa relao extingue-se com o pagamento do tributo devido, e a consequente entrada de receita nos cofres pblicos.

O artigo 150, incisos I,II e III, a e b da Constituio Federal ressaltam os principais direitos individuais no que concerne matria tributria. Atravs desta abordagem, consagra o chamado Estado de Direito, onde o governo esteja baseado em uma idia de justia, que se formaliza atravs da instituio de princpios e normas jurdicas que objetivam a garantia do cidado contra eventuais abusos de poder por parte do Estado.

O poder de tributar exercido pelo Estado por delegao do povo. O Estado encontra-se investido de poder de soberania para obter das pessoas juridicamente ele subordinadas as contribuies pecunirias necessrias consecuo de seus fins, prestados pelos cidados de forma compulsria.

O poder de tributar consiste no exerccio do poder geral do Estado aplicado na imposio de tributos. A sua fundamentao reside na soberania que o Estado exerce no seu territrio, podendo exigir de todos os cidados que a ele esto submetidos, que contribuam, de forma obrigatria, com recursos para que possa, atravs do servio pblico satisfazer as necessidades pblicas.

A doutrina jurdica diferencia poder de tributar e poder de polcia. Atravs desta diferenciao, conceitua poder de polcia como o poder que o Estado possui para restringir o direito de cada um em favor do interesse da coletividade. Assim, vincula os tributos com finalidade meramente fiscal ao poder de tributar, e poder de polcia aos tributos com fins extra-fiscais, como instrumentos de interveno no domnio economico.

No Brasil, tanto o poder de tributar quanto o poder de polcia, encontram limitaes nas disposies constitucionais e normas complementares relativas matria tributria. A Constituio, lei bsica que determina a estrutura geral do Estado, institui autoridade, delimitando a organizao dos poderes pblicos e define os direitos fundamentais dos indivduos e da coletividade, protegendo a sociedade civil. Como ente constitucional, uma vez constitudo, realiza seus fins por meio das funes em que divide sua atividade, seja legislativa, onde cria o direito; administrativa e judiciria onde realiza o direito, fiscalizando e dirimindo possveis conflitos.

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114

As Constituies adentram em todos os setores onde se faz necessria a ao equilibradora do Estado penetrando profundamente no econmico e social. Portanto, atravs do exame da Constituio Federal que se deve partir para a compreenso de qualquer sistema poltico-jurdico, ao se ter a inteno de destrinar os temas postos ao estudo do jurista.

Nas Repblicas Federativas, a Constituio no apenas institui o poder de tributar, como tambm o reparte entre as pessoas polticas que convivem na federao. O exerccio da tributao fundamental aos interesses do Estado dada a necessidade de auferir receitas necessrias realizao de seus fins, e para utilizar o tributo como instrumento extra-fiscal, como tcnica desenvolvida pelos Estados intervencionistas para atuar nas reas poltico-econmicas. Contudo, tal poder h de ser disciplinado, fiscalizado e contido pelos cidados. Atravs de processos legislativos constitucionais d-se a repartio de competncias tributrias e a repartio de fontes de receitas.

Neste complexo processo jurdico-legislativo que h de se limitar o poder de tributar em prol da cidadania. Tais limitaes so de diversas naturezas: umas contm o Poder Legislativo, outras o Poder Executivo, umas especficas, outras genricas, etc. (Calmon 1990).

As limitaes constitucionais ao poder de tributar resultam de princpios gerais de direito tributrio que decorrem de todo o sistema jurdico tributrio brasileiro e se encontram em sua maioria na Constituio Federal e no Cdigo Tributrio Nacional. A instituio de princpios e normas jurdicas e dos principais direitos individuais objetiva proteger os cidados contra os atos arbitrrios por parte do Estado e formalizam a consagrao do Estado de Direito em matria tributria.

Tais princpios so classificados como expressos quando claramente delimitados nas normas jurdicas; implcitos quando resultam do regime federativo do sistema tributrio nacional; gerais referindo-se a todos os tributos e especficos quando pertinentes a determinados tributos (os princpios constitucionais tributrios expressos so apresentados no Anexo 9.1).

9.3.2 O princpio do poluidor pagador na legislao brasileira

A determinao de medidas prximas ao princpio do poluidor-pagador j estavam previstas no Cdigo de guas de 1934: (...) o Cdigo de guas admite que, mediante expressa autorizao administrativa, e se os interesses da agricultura ou da indstria o exigirem, as guas podem ser inquinadas, mas os agricultores ou industriais devem providenciar para que elas se purifiquem, ou sigam o seu esgoto natural. Pelo favor concedido, os agricultores ou industriais devem indenizar os poderes pblicos ou os particulares lesados (Pompeu 1997, baseado nos arts. 111-112 do Cdigo de guas).

A utilizao das espcies tributrias como instrumentos jurdicos efetivos na captao de recursos para a adoo e aplicao do princpio poluidor-pagador j era cogitada na dcada de 70 pelo jurista Diogo de Figueiredo Moreira Neto (1977). No se trata, portanto, de matria inovadora, fazendo constar no art. 4o e

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115 no pargrafo 3o do art. 14 da Lei Federal 6.938/81, obtendo respaldo no pargrafo 2o do art. 225 da Constituio da Repblica, que determina o dever de impor ao usurio do meio ambiente uma contribuio pela utilizao dos recursos ambientais.

Esta orientao de ordem financeira j est consagrada de forma expressa em algumas Constituies Estaduais vigentes. A Constituio do Estado de So Paulo, em seu artigo 211, estabelece a cobrana dos recursos hdricos, segundo as peculiaridades de cada bacia, de modo a garantir a utilizao racional, aproveitamento mltiplo e determinar a adoo da tributao das atividades econmicas como instrumento de proteo ambiental. A Constituio Fluminense, no artigo 258, pargrafo 1o, XVIII, incumbe ao Poder Pblico, estabelecer poltica tributria visando efetivao do princpio poluidorpagador e o estmulo ao desenvolvimento e implantao de tecnologias de controle e recuperao ambiental mais aperfeioadas. A Constituio do Estado da Bahia, em seu artigo 214, XIII, obriga ao Estado e aos Municpios, atravs da atuao da Administrao direta e indireta, a estabelecer, na forma da lei, a tributao das atividades que utilizem recursos ambientais e que impliquem potencial ou efetiva degradao

Contudo, ainda h uma enorme distncia entre estas propostas no papel e legislaes efetivas que utilizem a tributao como instrumento de gesto ambiental. Os maiores avanos tm ocorrido nas legislaes de recursos hdricos que tm aplicado o princpio do usurio pagador, generalizao do princpio do poluidor pagador. Pode-se citar como exemplos a lei federal 9433/97 e as leis estaduais 7.763/91 de So Paulo e 10.350/94 do Rio Grande do Sul. Este tpico ser discutido mais detalhadamente nos estudos de caso (anlise das legislao de recursos hdricos e proposta de tributo sobre emisses areas).

9.3.3 Espcies tributrias

Para a efetiva implementao de instrumentos tributrios de carter ambiental preciso obedecer aos fundamentos jurdicos da tributao, matria de grande complexidade. Um dos problemas concretos na aplicao do princpio do poluidor pagador a definio da espcie tributria a ser assumida pelo instrumento econmico proposto. Esta questo usualmente omitida no debate acadmico, particularmente entre os economistas, mas de fundamental importncia para assegurar a validade jurdica do instrumento a ser proposto.

O tributo uma prestao compulsria, feita em dinheiro ou em valor que se possa exprimir. uma prestao pecuniria obrigatria, proveniente do poder de imprio do Estado, soberania esta que corresponde a uma obrigao de todos os cidados que ele esto submetidos para que contribuam, desde que no se constitua sano de ato ilcito. O tributo obedece prontamente ao princpio da legalidade, j que quem o institui atravs de lei formal, onde se observa todas as formalidades exigidas na Constituio da Repblica, pr-requisito para sua validade. Trata-se de uma receita derivada porque decorre do patrimnio do particular; exigido e cobrado pelo Estado em decorrncia de seu poder de imprio, correspondendo, portanto, a uma prestao compulsria, sendo ainda receita legal e de direito pblico (Rosa Jr., 1995).

Assim tambm ocorre com o princpio da tipicidade tributria, definido no artigo 97 do Cdigo Tributrio Nacional (CTN), que exige que sejam fixados no fato gerador, desde j, todos seus aspectos, sejam objetivos, subjetivos, espacial, temporal e valorativos. Todos os elementos da obrigao tributria so caracterizados, evitando que haja interferncias por parte da autoridade administrativa ou judiciria.

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A vinculao da autoridade administrativa justifica-se pela obrigatoriedade do procedimento do lanamento da obrigao tributria. Logo, uma vez institudo o respectivo tributo e ocorrendo o fato gerador, o Estado no poder deixar de cobrar o tributo (pois o momento em que ocorre o fato gerador o mesmo momento em que se concretiza a obrigao tributria).

A obrigao tributria o vnculo jurdico pelo qual o Estado, com base exclusivamente na legislao tributria, pode exigir do particular uma prestao tributria, seja positiva ou negativa. Possui trs fases: a lei, o fato gerador e o lanamento.40

Na primeira fase, ou seja, a lei propriamente dita, caracteriza a obrigao tributria de forma abstrata, definindo uma hiptese de incidncia. Tal obrigao se concretizar quando efetivamente ocorrer o fato gerador, isto , quando materializar-se a situao prevista na lei, consagrando a segunda fase, transformando a obrigao tributria de abstrata em concreta. Nestas duas fases, a obrigao tributria tem natureza ilquida, porque o fisco no sabe que ocorreu o fato gerador, quem o sujeito passivo da obrigao, etc.

A natureza jurdica especfica do tributo determinada somente atravs do exame do fato gerador da obrigao tributria, tal qual dispe o artigo 4o do CTN, no possuindo importncia para definio do tributo a destinao do produto de sua arrecadao e a denominao adotada assim como as demais caractersticas adotadas pela lei.

No lanamento temos a terceira fase. o conjunto de medidas adotadas pela autoridade administrativa para verificar a ocorrncia do fato gerador, determinar a matria tributvel, calcular o montante do tributo devido e identificar o sujeito. O lanamento formaliza e individualiza a obrigao tributria, transformando-a em obrigao lquida,constituindo o crdito tributrio.

Entretanto, o crdito tributrio s se tornar exigvel depois que o sujeito passivo for regularmente notificado para tomar cincia do procedimento do lanamento e deixar transcorrer o prazo legal sem impugn-lo.41

A Constituio de 1988 atribui natureza tripartida aos tributos (art.145): impostos, taxas e contribuies de melhoria. Essas espcies tributrias apresentam em comum determinadas caractersticas, mas diferenciam-se pela natureza jurdica especfica do fato gerador que as institui.42

O fato gerador da obrigao tributria expresso utilizada pelo Cdigo Tributrio Nacional, que caracteriza a situao jurdica que, ocorrendo, determina a incidncia do tributo. Entretanto, a doutrina adota outras expresses para o termo que o CTN denomina fato gerador, sendo sinnimos: fato jurgeno, fato tributvel, situao de fato, fato imponvel, suporte ftico, etc. 41 O exame do art. 156 do Cdigo Tributrio Nacional nos informa da extino do crdito tributrio que provoca o fim da obrigao tributria. No existe crdito tributrio sem obrigao tributria precedente. Entretanto poder haver obrigao tributria sem crdito tributrio, como nos casos em que o fisco decai do direito de constituir o crdito tributrio pelo lanamento. 42 Exite divergncia em relao natureza tripartitida dos tributos. este tema aprofundado no Anexo II. 116

40

117 O imposto conceituado como sendo o tributo cuja obrigao tem como fato gerador uma situao independente de qualquer atividade estatal especfica relativa ao contribuinte (CTN, art. 16). A taxa tem seu fato gerador definido como o exerccio regular do poder de polcia, ou a utilizao efetiva ou potencial de servio pblico especfico e divisvel, prestado ao contribuinte ou posto sua disposio (CTN, art. 77). A contribuio de melhoria o tributo que tem por fato gerador a valorizao imobiliria decorrente de obra pblica, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acrscimo de valor que da obra resulta para cada imvel beneficiado (CTN, art 81).

O fato gerador possui importncia fundamental para a diferenciao dos tributos em gnero (impostos, taxas e contribuio de melhoria) e em espcie (cada espcie de imposto). Atravs desta circunstncia de fato em decorrncia da qual nasce um tributo, que se constitui o aspecto objetivo da relao jurdicotributria. De acordo com essa viso, os emprstimos compulsrios e contribuies parafiscais posicionam-se como taxa ou imposto, dependendo do exame de seu fato gerador descrito na lei. Se o fato gerador estiver vinculado a uma atividade estatal especfica, devem ser considerados como taxas. Se, no entanto, seu fato gerador independer de qualquer atividade especfica, devem ser posicionados como impostos.43

A vinculao do tributo , portanto, crucial para caracteriz-lo. As taxas so tributos vinculados, ou seja, seu fato gerador depende sempre de uma atuao estatal. So objeto de competncia comum de todos os entes polticos. Entretanto as leis que as instituem devem definir seus fatos geradores vinculando-os a uma atividade estatal especfica relativa ao contribuinte, para que se caracterize como tal, porque, se o fizerem, os entes polticos s podem cobrar as taxas se os servios pblicos existirem efetivamente.

O fator determinante da natureza jurdica do tributo o exame de seu respectivo fato gerador, considerando irrelevante e desprezvel o nome dado pela lei ao respectivo tributo. O Artigo 4o do Cdigo Tributrio Nacional determina que a natureza jurdica especfica do tributo determinada pelo fato gerador da respectiva obrigao, sendo irrelevantes para qualific-la: a denominao e demais caractersticas formais adotadas pela lei; e a destinao legal do produto da sua arrecadao.

Esta considerao obteve respaldo em deciso de inconstitucionalidade de algumas taxas institudas por municpios que na realidade no passavam de impostos, fato que levou a determinar a natureza jurdica dos tributos obtido atravs do exame do fato gerador. Tal procedimento trata-se de uma verdadeira garantia do prprio Sistema Tributrio Nacional no intuito de garantir o equilbrio do sistema federativo que poderia ser abalado se fosse lcito o legislador ordinrio iludi-lo, pela troca dos nomes de cada tributo para a invaso do campo tributrio reservado a competncia diversa. (Aliomar Baleeiro, citado em Rosa Jr. 1995)

A vinculao ou no do tributo refere-se hiptese de incidncia do tributo, que ao ser examinada o seu aspecto material, ou consiste em uma ao estatal, ou em uma atividade inteiramente estranha a atuao estatal. Logo, o tributo vinculado aquele cuja obrigao tem por hiptese de incidncia uma situao dependente de uma atividade estatal especfica relativa ao contribuinte. So tributos vinculados as taxas (art.145, II e III, C.F.) e a contribuio de melhoria (art. 77 e art. 81, CTN). J o tributo novinculado aquele cuja obrigao tem por hiptese de incidncia uma situao independente de qualquer atividade estatal especfica, relativa ao contribuinte. So tributos no-vinculados os impostos (art.145, I, C.F.; art. 16, C.T.N). As contribuies especiais e o emprstimo compulsrio no existindo autnomamente como espcies tributrias, podem ser considerados como tributos vinculados ou novinculados, dependendo do exame da hiptese de incidncia, descrita na lei que a institua, estarem ou no vinculados a uma ao estatal. 117

43

118 Assim, no basta se rotular de taxa determinada espcie de receita tributria para que a mesma assim seja caracterizada. Somente atravs do exame do fato gerador poder precisar a espcie tributria correta. Alm disto, o fato de se denominar incorretamente a espcie tributria por si s, j o suficiente para que a lei que a instituiu seja considerada inconstitucional, sendo necessrio que tenha havido verdadeira violao de sua essncia. Entretanto, h de se considerar que efetivamente tenha ocorrido o dolo, pois, ao contrrio, poderemos estar diante de um mero erro tcnico financeiro.

A capacidade contributiva do sujeito passivo outro fator de diferenciao das espcies tributrias. O tributo contributivo o que encontra sua justificativa na prpria capacidade contributiva, cujos fatos geradores consistem em situaes denotadoras de capacidade contributiva; so tributos fundados na capacidade contributiva os impostos e contribuio de melhoria.

O tributo comutativo ou retributivo baseia-se no princpio custo/benefcio ou da equivalncia, como acontece com as taxas e as contribuies. So tributos graduados pela capacidade contributiva (taxas), cujos fatos geradores no se consubstanciam em situaes reveladoras da capacidade contributiva. Tm como fato gerador um fato da administrao pblica (o servio pblico), e no uma manifestao de riqueza do contribuinte; sofrem a incidncia do princpio da capacidade contributiva apenas na quantificao da correspondente obrigao; e as bases de clculo ou alquotas so variveis em funo de situaes subjetivas do contribuinte conexas com o custo dos servios pblicos sujeitos s taxas.

9.3.4 Competncia para tributar

Todo ente poltico tem poder de tributar, que consiste no exerccio do poder geral do Estado aplicado no campo da imposio de tributos. A Constituio da Repblica estabelece trs tipos de competncia para a instituio de tributos: competncia privativa, comum e residual.

A competncia privativa aquela conferida pela Constituio de forma exclusiva a um ente poltico para a instituio de determinados tributos. A sua atribuio feita pela Constituio Federal a um determinado ente poltico exclui a das demais pessoas de direito pblico. No caso de desrespeito, a lei pertinente ser inconstitucional por invaso de competncia privativa daquele outro ente. So tributos privativos os impostos, emprstimo compulsrio e contribuies especiais.

A competncia comum aquela concedida pela Constituio indiscriminadamente a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, para instituir determinados tributos. Tal competncia comum, no significa que um mesmo tributo possa ser institudo por mais de um ente. Isso porque a competncia no ser somente da pessoa de direito pblico que tiver a atribuio administrativa para prestar o servio pblico, no caso da instituio de taxas; ou executar a obra pblica, se tratando de contribuio de melhoria. O artigo 77 do Cdigo Tributrio Nacional versa acerca do mbito das respectivas atribuies dos entes federativos no que concerne a cobrana de taxas explicitado no artigo 80 do referido cdigo e compatveis Constituio Federal, Constiuties dos Estados, Leis Orgnicas dos Municpios e legislao correlata.

A competncia residual caracteriza as situaes de fato e de direito no previstas pela Constituio Federal mas que podem constituir hiptese de incidncia da instiuio de tributos. A Constituio da Repblica estabelece em favor da Unio a competncia residual no tocante a tais situaes por ela no

118

119 previstas. Portanto, o tributo residual aquele instituido como objeto do exerccio desta competncia. Compete Unio, mediante lei complementar, instituir outros impostos no previstos no artigo 153 da Constituio Federal.44

A no-cumulatividade dos impostos residuais constitui pressuposto sua instituio, isto , devem incindir apenas sobre o valor acrescido de circulao da riqueza, e no sobre o valor total de cada operao. Por isso, os tributos residuais no podem ter fato gerador ou base de clculo prprios discriminados na Constituio, evitando a ocorrncia da bitributao ou de bis in idem.45

9.3.5 Finalidade

Alm do fator gerador, o outro critrio de classificao das espcies tributrias mais relevante matria ambiental o de finalidade (Oliveira 1995).

O tributo fiscal aquele institudo com o objetivo de proporcionar recursos ao Estado para o cumprimento de suas finalidades, ou seja, a satisfao das necessidades pblicas.

Os tributos parafiscais se destinam ao custeio de atividades paralelas s atividades da administrao pblica direta, como a seguridade social.46

O tributo extrafiscal aquele cuja instituio visa a sua utilizao pelo Estado como instrumento para interveno no domnio econmico ou social, atendendo a outros fins que no a arrecadao, mas geralmente se destinando a corrigir situaes sociais indesejadas e a conduzir a economia. Todavia, a inteno de arrecadao pelo Estado no desaparece, ficando apenas em segundo plano. Caracterizam-se como tributos extrafiscais o imposto de importao, exportao, imposto sobre produtos industrializados, operaes de crdito, cmbio e seguro, imposto territorial urbano e rural progressivo no tempo.

A criao dos tributos residuais deve-se dar somente atravs de lei complementar, pois o exerccio da competncia residual deve ser considerado como exceo em matria de competncia impositiva. 45 Ocorre a chamada bitributao quando dois entes federativos, dotados de competncia constitucional concorrente para o exerccio do poder impositivo, decretam contemporaneamente imposto idntico ao mesmo contribuinte, com fundamento no mesmo fato gerador. Diferentemente ocorre bis in idem quando a mesma entidade tributante exige, em relao ao mesmo contribuinte, dois ou mais tributos com base no mesmo fato gerador. 46 As contribuies parafiscais, embora possam ter uma finalidade extra-fiscal, caracterizam-se pelo fato de no serem arrecadados pela Unio, mas por outras entidades, pblicas ou privadas, designadas pela lei em proveito de suas prprias finalidades, como por exemplo INSS, OAB, CREA, SENAI, SESC, SESI, sindicatos etc. A expresso parafiscal designa, portanto, atividade paralela, isto , ao lado do fisco, porque no se destinam aos cofres da Unio, no se misturam com suas outras receitas tributrias. So arrecadadas por rgos paraestatais em razo dos servios que prestam, paralelos aos do Estado. Assim, determinadas pessoas jurdicas de direito privado tambm tm capacidade ativa para exigir o cumprimento das referidas prestaes cumpridas, j que a prpria Constituio Federal permitiu que as contribuies parafiscais sejam arrecadadas, ficando letra morta o disposto no artigo 119 do Cdigo Tributrio Nacional, que no mais prevalece sobre a matria. 119

44

120 A finalidade extrafiscal desses impostos a razo da Constituio ressalv-los do princpio da legalidade tributria, sendo facultado ao Poder Executivo, atendidas as condies e os limites estabelicidos em lei, alterar as alquotas dos mencionados impostos, por fora no disposto do artigo 153, pargrafo 1o da Constituio da Repblica.

Dada essa diferenciao, preciso definir-se a finalidade do tributo a ser institudo como forma de aplicao do princpio poluidor pagador. Caso o objetivo principal o tributo seja financiar a ao pblica na gesto ambiental, a categoria mais adequada a de tributo fiscal. Contudo, caso o objetivo principal seja o de alterar o comportamento dos agentes scio-econmicos, o tributo deve ser enquadrado como extrafiscal (e, portanto, com maior fleibilidade ao Poder Executivo para determinar alquotas).

9.3.6 Preos pblicos

Outra possvel interpretao sobre a natureza jurdica dos instrumentos de cobrana baseados no princpio do poluidor pagador a de que eles podem ser preos pblicos, e no tributos. Para tal preciso compreender a diferenciao entre receitas derivadas e originrias.

Os tributos so receitas derivadas, provenientes do patrimnio do particular e obtidas pelo Estado mediante seu poder de constranger o pagamento de valores. Nas espcies tributrias clssicas, o que vale o interesse pblico, tratando-se de receitas obrigatrias de economia pblica, impostas aos cidados em razo de sua soberania, no desempenho de atividades em que prevalece o interesse pblico.

J as receitas originrias so as que procedem do patrimnio do Estado ou do exerccio de suas atividades (Pompeu 1997). So, portanto, preos - receitas voluntrias que o Estado aufere atravs da explorao do seu prprio patrimnio ou de sua atuao em atividades paralelas agindo como particular e no investido de seu poder de imprio. Nesses pagamentos predomina o interesse privado por se tratar de receitas contratuais, no estando os indivduos obrigados a realiz-las e satisfaz-las. Por isso, no se confundem com os tributos, no estando submetidos ao exame dos princpios constitucionais retores da tributao (embora h de se resssaltar que a taxa muitas vezes confundida com o preo, j que ambas as receitas so obtidas pelo Estado em razo da prestao de servios pblicos divisveis).

Cabe ainda diferenciar, dentre as receitas originrias, preos quase-privados e preos pblicos. Os primeiros referem-se aos pagamentos voluntrios por bens ou servios vendidos pelo Estado, onde o interesse exclusivamente privado, ou seja, o Estado age como qualquer agente privado. Os preos pblicos tambm referem-se a pagamentos voluntrios efetuados por bens ou servios vendidos pelo Estado que beneficiam diretamente o indivduo pagador, mas que tambm resultam em benefcios para a comunidade. A Tabela 9.1 abaixo, baseada em Rosa Jr. (1995), resume a classificao das receitas pblicas a partir da anlise dos diferentes graus de interesse pblico: Tabela 9.1. Classificao de receitas pblicas Classificao Preos quase-privados Caractersticas A atividade financeira do Estado refere-se exclusivamente ao interesse privado. O Estado age como particular, no campo estritamente contratual no exercendo sua soberania, no sendo denominado de preo privado apenas por ter o Estado como um dos sujeitos da relao. O interesse privado na atividade financeira desenvolvida pelo Estado se

Preos pblicos

120

121 apresenta em um grau menor, apesar do interesse privado ainda preponderar sobre o interesse pblico. O Estado tende a monopolizar o exerccio da atividade financeira para evitar que o particular tenha controle sobre os preos. Receitas pblicas onde o interesse pblico prepondera sobre o interesse privado. A taxa seria o pagamento feito pelo indivduo ao Estado para atender o custo de cada servio que executado para servir ao interesse pblico, mas do qual resulta em uma vantagem para o particular. Receitas pblicas decorrentes de atividades onde se destaca o interesse pblico, resultando, todavia em uma vantagem para uma determinada classe ou grupo de indivduos. A contribuio de melhoria corresponde a um pagamento feito pelos cidados que se beneficiariam pela valorizao de imvel s custas de obras pblicas feitas pelo Estado que em contrapartida obtm o ressarcimento do custo dos servios realizados atravs do pagamento do tributo. so cobrados pelo Estado ao particular pelo exerccio de uma atividade que visa exclusivamente o interesse pblico, Trata-se de uma contribuio obrigatria devida que permite ao Estado a execuo de servios que so necessrios ao cumprimento de suas finalidades.

Taxas

Contribuies de melhoria

Impostos

Na medida em que a cobrana baseada no princpio do poluidor (usurio) pagador pelo acesso a recursos naturais resulta tambm em benefcio para a comunidade, a categoria a ser usada a de preo pblico, e no preo quase-privado. Cabe, contudo, reafirmar que a diferenciao entre preo pblico e taxa mais delicada pois, para definir-se como preo pblico, o instrumento de cobrana deve estar calcado na utilizao de bem pblico dominial e no no poder de polcia ou na utilizao efetiva ou potencial de servio pblico (ao que corresponderia a taxa de polcia ou a de servio pblico, respectivamente - ver Pompeu 1997).

No debate acerca de recursos hdricos, alguns autores argumentam que, dentro do arcabouo legal que se est criando no Brasil, a categoria mais adequada para a aplicao do princo do poluidor/usurio pagador a de preo pblico (Sera da Motta 1997, Lanna et al. 1997, Pompeu 1997). Esse ponto ser detalhado na prxima seo.

9.4 Exemplificao - cobrana pelo uso da gua

A utilizao de instrumentos econmicos como medidas de proteo ao meio ambiente e promotoras do chamado desenvolvimento sustentvel vem produzindo modificaes considerveis no quadro institucional brasileiro. A aplicao de medidas de proteo e a preocupao em adequar o desenvolvimento econmico constituiu princpios que gradativamente vem alterando a legislao e as normas de conduta que regem o Direito brasileiro. A rea que mais tem se destacado em termos de inovaes legais a cobrana pelo uso da gua.

9.4.1 Histrico e aspectos constitucionais

121

122 O histrico legislativo brasileiro versando sobre o tema guas bastante antigo. Pode-se citar as Ordenaes do Reino, na forma da Resoluo de 17/08/1775; o Alvar de 27/11/1804, e a Consolidao das Leis Civis de Teixeira de Freitas. O Cdigo Civil de 1916 trouxe a preocupao com a proteo dos recursos hdricos e atribuiu um regime geral das guas submetendo a normas de direito comum.

O principal marco divisrio, no entanto, foi o Cdigo de guas (Dec. 24.643 de 17/01/1934), que formou o quadro normativo que trata especificamente do tema. O Cdigo de guas abordou a proteo dos recursos hdricos atravs da regulamentao da apropriao da gua com vistas a sua utilizao como fonte geradora de energia eltrica, possuindo mecanismos capazes de assegurar a utilizao sustentvel dos recursos hdricos, bem como garantindo o acesso pblico s guas. Tratando-se de lei complementar, foi sendo adaptada aos preceitos constitucionais vigentes de modo a condicionar-se s transformaes nas necessidades scio-econmicas.

Na Constituio de 1988, as guas foram introduzidas como recurso econmico dotado de importncia fundamental para o desenvolvimento do pas. As guas foram classificadas como bem pblico de uso comum ou dominical, pertencentes Unio e aos Estados e Distrito Federal. A Constituio de 1988 inovou ao introduzir como bens pertencentes Unio, os terrenos marginais e as praias fluviais, assim como consolidou situaes controvertidas como a reafirmao do domnio federal sobre lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de um Estado da federao, ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele sejam provenientes. Alm disso tornou inexistentes as guas comuns, as municipais e as particulares previstas anteriormente pelo Cdigo de guas. Por fim, os rios foram compreendidos a partir da conceituao de bacia hidrogrfica, sendo atualmente dada pela Lei de Recursos Hdricos, possibilitando a gesto integrada dos recursos hdricos como forma de assegurar a sua proteo e gesto racional (Antunes 1996).

Os bens pblicos s perdem a inalienabilidade nos casos prescritos em lei. Com o advento do novo Cdigo Civil tais aspectos tornam-se ainda mais restritivos, j que uma das alteraes fundamentais contidas no projeto em aprovao no Senado a introduo do direito ambiental e as disposies acerca das medidas de proteo ao meio ambiente. Assim, por fora do artigo 225 da Constituio, esto includas as guas enquanto bem comum de uso do povo.

Os bens pblicos so insucetveis de apropriao. Entretanto, dentro das relaes jurdicas tornam-se titulares aqueles entes designados sua administrao, aos quais confiada a sua guarda e gesto. Assim, podem ser de uso comum quando exercidos em igualdade de condies, ou de uso privativo quando utilizados com exclusividade mediante autorizao administrativa outorgadas pelo titular de seu domnio. O uso comum pode ser ordinrio, sem exigncias ou extraordinrio quando depende de outorga, podendo ser de acordo com a destinao do bem ou em desacordo apesar da obrigatoriedade de ser compatvel com o fim a que o bem esteja destinado.

9.4.2 Gratuidade X cobrana da gua

A utilizao dos bens pblicos, via de regra, gratuita. Entretanto, previsto legalmente que seu uso possa ser retribudo conforme as leis pertencentes entidade administrativa detentora do seu domnio. O uso privativo geralmente no gratuito, j que cabe ao beneficirio compensar a comunidade pela desigualdade ocasionada pela utilizao deste bem. Assim equipara-se ao conceito de usurio-pagador, onde compete aquele que usufrui do bem pblico o nus gerado coletividade a quem este bem se destina normalmente.

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123

O que se pretende exatamente retirar a gratuidade da gua. No sistema atual, cobrada do usurio uma remunerao dos servios ligados ao seu fornecimento. Logo o que se cobra no o valor do bem econmico gua, mas sim o direito sua utilizao. O princpio poluidor-pagador, diferentemente aplicado no sentido de fazer com que cada estado-membro adote medidas regionais fazendo com que as pessoas singulares e coletivas, de direito pblico ou privado, responsveis por poluio, paguem as despesas para evit-la ou reduzi-la.

O Cdigo de guas, em consonncia com a legislao ambiental admite, mediante autorizao administrativa expressa, a emisso de substncias poluidoras em guas desde que sejam tomadas providncias para que elas se purifiquem por qualquer processo, ou sigam esgoto natural. Atravs da cobrana, os agentes poluidores devem indenizar o poder pblico e/ou os particulares lesados. No se trata, portanto, de uma desculpa para pagar e continuar poluindo ou privatizar o recurso mas, atravs do encarecimento do recurso, estimular aes que favoream o seu uso mais racional. Como apontam Lanna et al. (1997, p.37): nesta situao que a sociedade pode decidir pela interveno do Poder Pblico - no limite, estabelecendo a propriedade estatal do recurso, que passa a no ser mais de livre aceso - no sentido de racionar e racionalizar os recursos. 9.4.3 A Lei federal 9.433/1997

A regulamentao da cobrana pelo uso da gua ensejou na instituio da Lei de Recursos Hdricos - Lei no 9.433, que entrou em vigor em 08/01/1997. A nova Lei de Recursos Hdricos veio estabelecer uma poltica de combate ao desperdcio permitindo aos entes federativos estabelecerem um preo para a captao da gua. Atravs da estipulao de um preo possvel que este sirva de elemento fundamental na conscientizao dos usurios, de forma a implementar a idia de que a gua um recurso finito e que lhe atribudo um valor que ao ser arrecadado gera uma receita que pode ser utilizada como recurso financeiro para a melhoria da qualidade da prpria gua captada.

Aps seis anos de debates e da apresentao de alguns projetos de lei, a Lei de Recursos Hdricos (autoria do deputado Aroldo Cedraz) foi sancionada pelo presidente de Repblica com 12 vetos. A nova lei institucionaliza os conceitos de usurio-pagador e o de poluidor pagador, desonerando os cofres pblicos. O reconhecimento do sistema de outorga significa que a gua s poder ser usada por quem tiver permisso para faz-lo, e a cobrana pelo uso da gua dever gerar receitas considerveis. Os recursos devero ser aplicados prioritariamente na bacia onde so recolhidos, viabilizando financeiramente o setor. O objetivo criar mecanismos locais para administrar, planejar, controlar, comercializar, fiscalizar, preservar e recuperar o potencial hdrico, simultaneamente arrecadando recursos para a realizao de projetos, desde a construo de barragens sofisticadas at redes de abastecimento de gua e saneamento bsico.

No h especificao da forma pela qual a cobrana ser exercida. Contudo, por tratar-se de pagamento voluntrio pelo uso de bem pblico, a cobrana dever ser estabelecida atravs de preo pblico, e no tributo (no caso, taxa). Isso garantir grande autonomia e flexibilidade ao gestor para a fixao do valor a ser cobrado.

123

124 Por outro lado, caso no haja a fixao por instncia superior de valor mnimo pela gua, possvel que haja dumping por parte de algumas bacias interessadas na atrao de investimentos produtivos nas suas reas de atuao. Tal prtica poder resultar em perda de eficincia econmica do sistema como um todo, e deteriorao da qualidade ambiental nas bacias em questo.

A resoluo deste e de outros aspectos prticos de funcionamento, tais como a especificao do poder de outorga e detalhamento da repartio dos recursos arrecadados, depender dos dispositivos legais complementares a serem elaborados para a regulamentao e funcionamento do sistema.

9.4.4 Legislaes estaduais

A mudana na regulamentao sobre recursos hdricos no se d apenas a nvel federal. J existe uma mobilizao em vrios Estados que possuem anteprojetos prontos versando a respeito da matria, esperando apenas a elaborao da lei federal para se adaptarem. Pode-se citar os seguintes estados que j possuem legislao sobre recursos hdricos aprovada: So Paulo, Cear, Distrito Federal, Minas Gerais, Santa Catarina, Rio Grande do Norte, Paraba, Sergipe, Rio Grande do Sul e Bahia. Como estes Estados j incorporaram a gesto participativa dos recursos, ser menos complicado implantar o sistema de cobrana. Para faz-lo, ser necessrio um modelo capaz de determinar os valores da contribuio de acordo com as necessidades locais e caractersticas scio-econmicas e geo-fsicas (dados hidrolgicos, pluviomtricos, vazo dos rios, qualidade da gua, etc.).

Assim, todos os modelos tero que ser adaptados nova lei federal. Cada bacia dever ter sua autoridade local preservada, possuindo poderes para definir, fiscalizar, aplicar, cobrar e reinvestir nas suas prioridades e com a participao dos interessados locais.

Como exemplo de legislao estadual avanada no assunto, pode-se citar o caso de So Paulo. J est em debate, aberto inclusive a audincias pblicas, um anteprojeto de lei de cobrana pelo uso da gua. Dentre os fundamentos jurdicos do anteprojeto, destacam-se (Pompeu 1997): a cobrana pela utilizao das guas de domnio estadual j est determinada na Constituio de So Paulo e admitida pelo Cdigo de guas e pela Lei sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente (6.938/91), alm de ser prtica adotada em vrios pases e ser recomendada por organismos internacionais. tratando-se de bem pblico includo entre os seus demais bens, os Estados tm o poder-dever de exercer sobre eles a autotutela administrativa, bem como poder de outorgar o direito de seu uso a contraprestao a ser paga pela utilizao da gua consiste em receita originria do Estado, ou seja um preo (e no tributo), pois configura-se como a retribuio do uso de um bem pblico

Existem propostas alternativas no que se refere s formas de realizao, administrao e vinculao do produto da cobrana. Os rgos mais ligados gesto ambiental e de recursos hdricos (SRHSO/SMA/CETESB) propem vinculao do produto da cobrana e sua administrao aos comits de bacia onde foi arrecadado (podendo haver repasses de at 50% para outras bacias, desde que haja benefcios para a prpria jurisdio). O Departamento de guas e Energia Eltrica (DAEE) prope uma forma mais genrica de aplicao, desvinculando o uso do recurso ao local de sua arrecadao (a ser definido pelo Plano Estadual de Recursos Hdricos), e cabendo ao Estado a administrao de 50% do produto da cobrana. As propostas tambm diferem no volume de recursos a ser repassado ao Fundo Estadual de Recursos Hdricos (FEHIDRO). Esse conflito espelha interesses diferenciados dos agentes

124

125 envolvidos, e a resoluo poltica a ser alcanada ser de vital importncia pois os demais Estados da Unio sero certamente influenciados pela experincia pioneira de So Paulo.

Outra experincia em curso que tambm merece ateno refere-se ao Rio Grande do Sul. A Lei estadual 10.350/1994 estabelece em seu artigo 1 que a gua um recurso natural de disponibilidade limitada e dotado de valor econmico que, enquanto bem pblico de domnio do Estado, ter sua gesto definida atravs de uma Poltica de Recursos Hdricos nos termos desta Lei. A cobrana pelos diversos usos da gua, tanto com o objetivo de obter financiamento para a gesto quanto para incentivar o uso adequado do recurso, apresentada como princpio regente de tal Poltica (art 3, IV).

H forte influncia da experincia internacional (francesa, em particular) de agncias de bacia: a descentralizao da gesto assegurada pela criao de comits de gerenciamento de bacia hidrogrfica envolvendo representantes dos usurios da gua, da populao da bacia e dos rgos da administrao pblica. Alm disso, prev-se a criao de agncias de regio hidrogrfica, com o intuito de assessorar tecnicamente os comits de bacia (art.20, I, II e III) e tambm arrecadar e aplicar os valores correspondentes cobrana pelo uso da gua de acordo com o plano de cada bacia (art. 20, VI).

Os valores da cobrana sero estabelecidos nos planos de Bacia Hidrogrfica (art.33), sob a forma de preo pblico pois artigo constitucional j definiu a cobrana pelo uso da gua atravs de tarifa (Lanna et al. 1997).

A vinculao no uso dos recursos arrecadados na bacia de origem outra caracterstica importante. O art. 32 estabelece que os valores arrecadados sero destinados a aplicaes exclusivas e no transferveis na gesto dos recursos hdricos da bacia hidrogrfica de origem, mas tal cobrana est vinculada existncia de intervenes dentro da bacia, sendo vedada a cobrana para outros fins (art 32, I). Os custos administrativos tambm esto definidos: at 8% dos recursos para o comit e agncia locais e at 2% para o rg ambiental estadual (art. 32, II e III). Obras de uso mltiplo tero custos rateados segundo critrios a serem estabelecidos atravs de regulamenta complementar (art.34).

9.5 Exemplificao - imposto ambiental sobre combustveis

A utilizao das espcies tributrias como instrumentos de controle ambiental apresenta-se como uma alternativa para auxiliar o controle da poluio atmosfrica. A qualidade do ar nos grandes centros urbanos tornou-se questo de ordem poltica para os governantes locais. O maior exemplo desse problema a Grande So Paulo, onde j foram adotadas medidas radicais do tipo comando-e-controle (rodzio na circulao de veculos). Contudo, como discutido exaustivamente na literatura, essas medidas so insuficientes, havendo a necessidade de combin-las com instrumentos econmicos. Em outros grandes centros urbanos o problema se repete, embora menos dramaticamente: a presena de concentraes muito altas de agentes poluentes, ultrapassando sistematicamente os limites de tolerncia contaminao, acabam por afetar a sade e outros aspectos da qualidade de vida dos habitantes.

Os veculos automotores so responsveis por grandes nveis de concentrao de poluentes nos grandes centros urbanos. Em termos proporcionais, os automveis a gasolina ou lcool contribuem mais do que os transportes coletivos movimentados a diesel, j que a emisso por pessoa transportada muito maior quando se trata de transporte individual.

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126

Tabela 9.2. Contribuio relativa das fontes para os problemas de poluio do ar na Regio Metropolitana de So Paulo - 1995 (%) Fonte de emisso Tubo escapamento veculos Crter evaporativa de Gasool de lcool Dieselb Taxi Motocicletas e similares e Gasoola lcool Motocicletas e similares de Gasoola de lcool
a

Operaes transferncia combustvel Operao de processo industrial (1990) 2 3 3 15 10 Ressuspenso de partculas 25 Aerossis secundrios 25 Total 100 100 100 100 100 Fonte: Secretaria do Meio Ambiente do Estado de So Paulo (1997) a Gasool = 78% gasolina + 22% lcool b Veculos pesados c Contribuio conforme estudo de modelo receptor para partculas inalveis, elaborado pela CETESB A utilizao de uma efetiva poltica de controle poluio atmosfrica deve ser adotada no sentido de obter uma alterao considervel no padro de comportamento dos indivduos ao invs de se idealizarem inovaes tecnolgicas que podem levar muito tempo para serem elaboradas no sentido de apresentar transportes ambientalmente limpos ao alcance de serem comercializados de forma a atender o mercado popular. Portanto, a questo no se apresenta de forma a substituir o tipo de combustvel a ser utilizado, mas tornar o acesso ao transporte coletivo uma soluo vivel em termos de conforto, segurana e economia.

CO 49 17 28 2 2 -

HC 19 9 21 2 1 31 9 1 3 1

Poluentes (%) NOx SOx 10 8 5 81 77 1 -

PI3 10 30 -

9.5.1 Experincia internacional

A experincia internacional rica em exemplos de instrumentos de cobrana por emisses atmosfricas (ver Parte I deste relatrio). Entre as formas mais usuais, a incidncia de taxao sobre emisses (ou subsdios para a sua reduo), mecanismos de crdito e depreciao acelerada, e certificados transacionveis de emisso. A maior parte dos exemplos de taxas sobre emisso proveniente de pases da OCDE, incluindo programas de cobrana sobre emisses de NOx, SO2 e CO2. As taxas sobre emisso podem incidir diretamente sobre a venda de energticos, sobre usinas termeltricas e plantas de incinerao, sobre a venda de veculos ou autorizao para circulao, ou sob formas de multas a estabelecimentos que no atendem a metas previamente estipuladas.47

Os mecanismos de taxao tm relativa facilidade administrativa pois dependem da atuao do mesmo rgo fiscalizador para a determinao dos valores a serem cobrados. Contudo, a taxao exige um procedimento bastante preciso na determinao de alquotas: no caso de uma taxa mal calibrada onde os
47

O Anexo III descreve sucintamente a experincia de alguns pases da OCDE com taxao sobre SO2 e NOx. 126

127 custos de controle sejam altos em relao ao valor cobrado, existe o risco de que o montante total de emisses exceda o desejado, com prejuzos qualidade ambiental.

9.5.2 Imposto Ambiental sobre lcool e Gasolina - IAGA48

Conforme apresentado no Captulo 8, Sera da Motta e Mendes (1996) propem a criao de imposto ambiental sobre a gasolina e o lcool carburante objetivando reduzir a poluio do ar de origem veicular nos centros urbanos e financiar um fundo de investimentos em transporte coletivo.

A incidncia do imposto ambiental proposto seria restrita aos centros urbanos onde existe o problema veicular, e o nvel do imposto seria proporcional ao nvel de poluio (e no emisso). A imposio de nveis de tributao acima dos nveis de dano ambiental (funo do conjunto de emisses e da capacidade assimilativa local) resultaria em perdas de bem-estar social, pois haveriam perdas econmicas decorrentes da tributao sem necessariamente ocorrer ganhos com a reduo de emisso (tpico caso de localidades afastadas com nveis de emisso muito baixos). Consequentemente o nvel de tributao ambiental deveria ser determinado localmente e fixado de acordo com o grau de resilincia ambiental.

Por isso, os autores sugerem que tal imposto tenha base municipal ou, no mximo estadual. Isso s seria possvel atravs de emenda constitucional, pois o art. 155 3 da Constituio probe a criao de novos tributos sobre combustveis lquidos e lubrificantes, e o estabelecimento de novos impostos de competncia exclusiva da Unio.

Outros problemas identificados na proposta seriam o da concorrncia intermunicipal e a resistncia atual em vincular tributos. O primeiro caso refere-se possibilidade de uma variao significativa dos preos dos combustveis em um municpio induzir consumidores a abastecer seus automveis em outros municpios. Com isso o municpio que baixasse mais o imposto ganharia mais receita (desde que o ganho em volume de abastecimento supere a reduo da alquota), embora como um todo os municpios sofressem com diminuio agregada da receita e frustrao das metas de reduo de emisso almejadas. Uma soluo posvel para o problema sera a realizao de acordos tributrios entre municpios. Estes acordos promoveriam a uniformizao do nvel do tributo entre municpios vizinhos e estabeleceriam pagamentos de compensaes aos municpios onde o nvel timo do imposto fosse inferior ao nvel uniformizado. Essas compensaes poderiam, por exemplo, ser realizadas na forma de investimentos em transporte intermunicipal.

Outra possibilidade seria um imposto de competncia estadual. Neste caso, os acordos poderiam ser includos como parte da legislao, seguindo critrios especficos de compensao. se, por um lado, a competncia estadual permite uma implementao mais mandatria, por outro ela cria dificuldades dada a fragilidade institucional do estado em atuar de forma parcial e eficiente junto aos municpios.

Por tratar-se de receita derivada, logo sujeita s limitaes constitucionais de tributar, existe sempre a necessidade aprovao do Legislativo para a introduo de qualquer novo imposto. H ainda outra barreira poltica: a resistncia a instituir fundos vinculados.

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Esta seo condensa inmeras passagens de Sera da Motta e Mendes (1996) 127

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Contudo, importante ressaltar que receitas vinculadas podem ser mais eficientes na consecuo de objetivos setoriais. A percepo popular, normalmente hostil introduo de novos tributos, ainda mais sobre um bem to essencial quanto o combustvel, pode ser revertida caso fique claro o objetivo de fomento ao transporte de massa. fato j percebido pelo cidado que um sistema de transporte coletivo eficiente resulta em benefcios para todos e, portanto, um imposto ambiental sobre o lcool carburante e a gasolina pode ser aceito como um tributo socialmente justo e distributivo e ganhar, assim, respaldo na opinio pblica.

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129 Anexo 9.1. Princpios Tributrios Dentre os vrios princpios constitucionais abordados, podemos considerar princpios retores da tributao a legalidade, a no-surpresa (anterioridade, anualidade e vigncia da lei) e o princpio da irretroatividade. Tais princpios formam o conjunto de leis que norteiam superiormente o exerccio do poder de tributar. O poder de tributar decorre diretamente da Constituio Federal e, portanto, s pode ser exercido atravs da lei. Assim, o ato do Estado que cria a tributao deve ser legislativo, tanto em sentido formal quanto material (vale dizer: lei escrita e estrita), e a norma jurdica deve preexistir ao exerccio do poder de tributar fundamentando o princpio da legalidade tributria. Nullum tributum, nulla poena sine lege: O estado de direito e a legalidade so termos equivalentes. Onde houver estado de direito haver respeito ao princpio da reserva legal em matria tributria. O princpio da legalidade significa que a tributao deve ser decidida no pelo chefe do Executivo, mas pelos representantes do povo, livremente eleitos para fazer as leis. O princpio da legalidade a base para aplicao dos princpios da irretroatividade e da anterioridade, todos fundamentados no princpio basilar da capacidade contributiva do cidado. O princpio da anterioridade expressa a idia de que a lei tributria seja conhecida com antecedncia, de modo que os contribuintes, pessoas naturais ou jurdicas, saibam com certeza e segurana a que tipo de gravame estaro sujeitas no futuro imediato, podendo desta forma organizar e planejar seus negcios e atividades. O princpio da irretroatividade da lei tributria define a necessidade de assegurar-se s pessoas segurana e certeza quanto a seus atos futuros em face da lei, atuando como uma negativa retroperante lei. Assim, indiretamente, estes princpios obrigam os governantes a planejarem com um mnimo de antecedncia a poltica tributria, atendendo a segurana jurdica, que tem por objetivo assegurar aos cidados uma expectativa precisa de seus direitos e deveres em face da lei. Antes de impor o tributo, seja qual for sua natureza, ao Estado cabe examinar a realidade subjacente atribuindo-lhe medida e valor. Deve o agente estatal, escolher os fatos, atos e situaes considerados a fazer nascer a obrigao de pagar o respectivo tributo ao estado. A definio do chamado fato gerador torna-se imprescindvel j que, como suporte ftico da tributao, sua pesquisa possui importncia fundamental e consubstancia a realidade economico-social ao ser ajuizada. O princpio da tipicidade possui peculiaridade ante aos demais, o qual nunca expresso na Constituio e nas leis, nominalmente. Trata da especificao do contedo da lei tributria, a norma. o lado funcional do princpio da legalidade que originalmente limita-se a requerer lei em sentido formal. Tipificada significa rigorosamente legislada, cerrada , para evitar que haja interferncia tanto pelo administrador quanto pelo juiz, na sua modelao, visando assim a uma melhor proteo para o contribuinte. A tipicidade do tributo, assim como suas espcies, dos impostos em particular, em face ao nosso sistema constitucional congrega o concurso nas leis complementares e ordinrias. O artigo 97 do Cdigo Tributrio Nacional consagra o princpio da tipicidade ao estabelecer a estrutura da norma tributria sendo formada por definio do fato gerador, fixao das bases de clculo e alquotas, a majorao dos tributos, as infraes lei fiscal e suas penalidades. Princpios Tributrios Expressos na Constituio Federal (Oliveira, 1995) 1. Art. 145, pargrafo 1o- Princpio especfico da personalizaco do imposto; 2. Art. 145, pargrafo 1o- Princpio geral da capacidade contributiva; 3. Art. 145, pargrafo 2o- Princpio especfico que probe que as taxas tenham base de clculo prpria dos impostos; 4. Art. 150, I- Princpio geral da legalidade tributria; 5. Art. 150, II- Princpio geral da igualdade tributria; 6. Art. 150, III, a- Princpio geral da irretroatividade da lei fiscal; 7. Art. 150, III, b- Princpio especfico da anterioridade da lei fiscal;

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130 8. Art. 150, IV- Princpio geral que veda a utilizao do tributo com o efeito confiscatrio; 9. Art. 150, V- Princpio geral que veda o estabelecimento de limitaes ao trfego de pessoas e bens, por meio de tributos interestaduais e intermunicipais; 10. Art. 150, VI- Princpio especfico da imunidade tributria; 11. Art. 150, pargrafo 6o- Princpio especfico que exige lei especfica para concesso de qualquer benefcio, subsdio ou iseno, reduo de bases de clculo, concesso de crdito presumido, anistia ou remisso, relativos a impostos, taxas ou contribuies; 12. Art. 151, I- Princpio geral da uniformidade tributria; 13. Art. 151, II- Princpio especfico que veda a Unio, tributar a renda das obrigaes da dvida pblica dos Estados, Distrito Federal e dos Municpios,bem como a remunerao e os proventos dos respectivos agentes pblicos, em nveis superiores aos que fixar para as suas obrigaes e para seus agentes; 14. Art. 151, III- Princpio geral que veda Unio instituir isences de tributos da competncia dos Estados, Distrito Federal ou dos Municpios; 15. Art. 152- Princpio especfico que veda os Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, estabelecer diferena tributria entre bens e servios de qualquer natureza em razo de sua procedncia ou destino; 16. Art. 153, pargrafo 2o, I- Princpios especficos relativos ao imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza : generalidade, universalidade e progressividade, na forma da lei; 17. Art. 153, pargrafo 2o, II- Princpios especficos da no incidncia nos termos e limites fixados em lei,sobre rendimentos provenientes de aposentadoria e penso, pagos pela previdncia social da Unio, dos Estados, Distrito Federal e dos Municpios, pessoas com idade superior a 65 anos, cuja renda total seja constituda, exclusivamente de rendimentos do trabalho; 18. Art. 153, pargrafo 3o, I- Princpios especficos pertinentes ao IPI : seletividade, em funo da essencialidade do produto; II- no-cumulatividade; III- no incidncia sobre produtos destinados ao exterior; 19. Art. 153, pargrafo 4o, Princpio especfico da extrafiscalidade relativo ao imposto sobre propriedade territorial rural ITR, no que toca a fixao de suas alquotas; 20. Art. 155, pargrafo 2o, I- Princpios especficos relativos ao ICMS : no-cumulatividade; Art. 155, pargrafo 2o, X, a- no incidncia sobre operaes que destinem ao exterior produtos industrializados, excludos os semi-elaborados definidos em lei complementar; Art. 155, pargrafo 2o, X, b- operaes que destinem a outros Estados petrleo, inclusive lubrificantes, combustveis lquidos e gasosos dele derivados e energia eltrica; Art. 155, pargrafo 2o, X, c- e sobre ouro, quando definido em lei como ativo financeiro ou instrumento ou instrumento cambial; Art. 155, pargrafo 2o, XI- no integrao na sua base de clculo do montante do IPI, quando a operao, realizada entre contribuintes e relativa a produto destinado a industrializao ou comercializao, configure fato gerador dos dois impostos; 21. Art. 155, pargrafo 3o- Princpio especfico da no incidncia sobre as operaes relativas energia eltrica, servios de telecomunicaes, derivados de petrleo, combustveis e mineirais do pas, com exceo do ICMS e dos impostos sobre importao e exportao. 22. Art. 156, pargrafo 2o, I- Princpio especfico relativo ao imposto sobre transmisso inter-vivos da no incidncia sobre transmisso de bens ou direitos incorporados ao patrimnio da pessoa jurdica em realizao de capital, nem sobre a transmisso de bens ou direitos decorrentes de fuso, incorporao, ciso ou extino de pessoa fsica, salvo se, nesses casos, a atividade preponderante do adquirente for a compra e venda desses bens ou direitos, locao de imveis ou arrendamento mercantil; 23. Art. 173, pargrafo 2o- Princpio que veda a concesso de privilgios fiscais empresas pblicas e sociedades de economia mista no extensivos s do setor privado.

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131 Anexo 9.2. Classificao de espcies tributrias A classificao das espcies tributrias um tema controvertido dentro do estudo da matria j que autores divergem acerca da compreenso das formas apresentadas. Alguns atribuem a forma bipartida dos tributos entendendo que seriam exclusivamente os impostos e as taxas. Outros tributaristas apresentam-se de acordo com a forma tripartida proveniente do texto legal. E ainda h aqueles que concebem os tributos a variante impostos, taxas, contribuies de melhoria e contribuies especiais que atribuem outras formas como os emprstimos compulsrios. A classificao das espcies tributrias defendida por Calmon (1990) como sendo na forma tripartida porque primeiramente a Constituio da Repblica assim o faz, adotando a teoria dos tributos vinculados A teoria tripartida s admite as trs espcies de tributos referidas anteriormente no Cdigo Tributrio Nacional (CTN) em seu artigo 5o. O referido cdigo no abordou em seu texto legislativo as contribuies parafiscais porque ao tempo de sua elaborao as mesmas no eram previstas na Constituio de 1946, no sendo recepcionadas pela Emenda no18 de 1965. Atravs de decreto ficou estabelecido o atual artigo 217 do CTN, considerando as contribuies parafiscais ou especiais como receitas de natureza tributria, sendo portanto sujeitas aos princpios norteadores dos tributos como a legalidade (a qual no recai por fora da Emenda Constitucional no1 de 1969, que consentiuque suas alquotas e bases de clculo possam ser alteradas por ato do Poder Executivo). Justificou-se assim a natureza tributria desta espcie de tributo pois no haveria razo para a ressalva j que o princpio da legalidade tributria no se aplica a receitas no-tributrias. Quanto aos emprstimos compulsrios, estes sempre integraram o captulo referente ao Sistema Tributrio, justificando sua natureza, no mais prevalecendo a Smula no 418 do STF que entendia o referido tributo como sendo contrato coativo de emprstimo pblico, que vigorava sob proteo da Constituio de 1946. Justifica-se ainda a natureza tributria do emprstimo compulsrio pelo fato do art. 4o do CTN, entender por irrelevante para determinar a natureza jurdica especfica do tributo, a destinao legal do produto de sua arrecadao, no que toca ao exame do fato gerador da respectiva obrigao tributria; at porque no est includo o destino do produto da arrecadao do tributo entre os elementos da sua definio j que depois que a receita auferida pelo Estado exaure-se a relao jurdico-tributria, e a matria passa a interessar somente ao Direito Financeiro.

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132 Anexo 9.3. Taxao sobre emisses de SO2 e NOx em pases da OCDE49 Taxao sobre SO2 Sucia Em 1991, uma taxa sobre emisses de SO2 foi introduzida na Sucia como forma de reduzir a deposio de enxofre, ao invs de adotar-se padres de emisso mais rigorosos. A taxa cobrada sobre o contedo de enxofre do carvo, leo (combustvel e diesel) e turfa consumidos, e seu valor de 30 SKr50 por quilo de enxofre. Grandes consumidores so taxados diretamente (estaleiros e refinarias possuem taxas mais baixas), e pequenos consumidores indiretamente (a taxa cobrada junto aos revendedores de combustvel). O valor da taxa depende da diferena entre a emisso potencial (isto , se no h nenhum esforo de reduo das emisses) e a emisso evitada (ou seja, a reduo nas emisses conseguida atravs de medidas de controle adotadas pelo consumidor). Grandes consumidores recebem devolues em funo de medidas de reduo de emisses. Na medida em que cerca de um quarto dos consumidores adotam medidas de controle, o valor efetivo arrecadado 70% do valor potencial. As receitas obtidas com a taxa no esto vinculadas a gastos na rea ambiental. Dinamarca Uma taxa sobre emisses de SO2 foi introduzida no incio de 1996, e est ligada ao compromisso da Dinamarca junto Unio Europia de reduzir suas emisses para 90000 toneladas em 2000 (80% das emisses de 1980). Emisses de todos os tipos de enrgia so taxadas, e tambm h devolues no caso de adotar-se medidas de reduo de emisses. O valor original da taxa 10 Dkr51 por quilo de enxofre, mas existe uma dotao mnima de emisso por combustvel que no taxada. Espera-se aumentar gradualmente a base de incidncia atravs da reduo ao longo do tempo desta dotao mnima, de modo a que no ano 2000 ela desaparea para leo combustvel e carvo (para gs a iseno permanecer ao nvel de 0,05%). Os combustveis usados para gerao de eletricidade esto isentos da taxa at 1999, mas a taxa sobre gerao de eletricidade dever aumentar. Noruega Uma taxa sobre emisso de SO2 j cobrada desde 1970, e at recentemente estava implcita dentro do sistema de cobrana da taxa sobre leo mineral (o valor da taxa variando de acordo com o contedo de enxofre do combustvel ). A partir de 1993, uma taxa especfica passou a ser cobrada diretamente sobre os leos combustvel e diesel (carvo isento por sua pequena representatividade na Noruega), tambm diferenciando-se em funo do contedo de enxofre por combustvel e admitindo reembolsos quando medidas de reduo de emisses so tomadas. Frana A taxao sobre emisses de enxofre iniciou-se em 1985 e, ao contrrio dos casos anteriores que se baseiam no contedo de enxofre dos combustveis, a taxa cobrada a partir das emisses propriamente ditas, medidas ou declaradas (na ausncia de medio, o declarante deve informar autoridade responsvel a metodologia utilizada no clculo da emisso; caso discorde, a autoridade pode corrigir o valor a ser pago). A taxa atualmente cobrada 250 FF/tonelada52, e esto sujeitas as estaes eltricas acima de 20 MW, plantas de incinerao com capacidade de pelo menos 3 toneladas/hora e fbricas cuja emisso anual supere 150 toneladas de enxofre/ano. Dado o seu baixo valor, o objetivo principal da taxa no tanto reduzir emisses mas sim subsidiar investimentos no controle de emisso e financiar centros de pesquisa no assunto (as receitas obtidas com a taxa esto vinculadas a esse tipo de atividade). Japo

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Este anexo baseado em Cansier e Krumm (1997). Taxa de cmbio Agosto 97: 7,8 SKr = 1 US$ 51 Taxa de cmbio Agosto 97: 6,8 DKr = 1 US$ 52 Taxa de cmbio Agosto 97: 6,0 FF = 1 US$ 132

133 A taxa sobre emisso de SO2 foi inicialmente introduzida em 1974. A base de clculo da taxa o contedo de enxofre nos combustveis usados, descontado o efeito de medidas de controle de emisso. Inicialmente as receitas geradas pela taxa foram usadas para pagar compensaes a pessoas que sofressem problemas de sade causados pela poluio do ar (o valor da taxa foi decidido de modo a que 80% das compensaes necessrias fossem financiados pela taxa). O sistema de taxao-compensao foi diferenciado regionalmente, e as taxas eram consideravelmente maiores nas reas mais poludas ou de maior concentrao populacional. A combinao deste instrumento econmico com medidas de comando-e-controle (padres compulsrios mais rigorosos) levou ao declnio das emisses, e em meados dos anos 80 a meta do programa foi mudada de compensao para preveno. Nesse sentido, criou-se um fundo de compensao, partindo-se do princpio de que tanto emisses presentes quanto passadas deveriam ser cobradas (pois a reduo presente de emisses no elimina automaticamente os problemas de sade, que so normalmente cumulativos). Atualmente mais de 75000 vtimas ainda recebem compensaes. Na medida em que os problemas de sade causados pela poluio do ar devero declinar (dada a reduo presente de emisses), espera-se que os valores atualmente cobrados sejam reduzidos no futuro. Taxao sobre NOx Sucia A taxa sobre emisses de NOx foi criada em 1992 com propsito semelhante ao da taxa sobre SO2, ou seja, reduzir o nvel de emisses sem tornar os padres compulsrios mais rigorosos. So sujeitas taxa as usinas termoeltricas com capacidade de ao menos 10 MW e produo anual de energia de 50 GWh. Na medida em que a taxa foi aprovada em 1990, mas s implementada dois anos aps, houve tempo para que as usinas se adaptassem ao novo contexto, e as emisses foram reduzidas em 35% entre 1990 e 1992. Em 1995 houve expanso do nmero de usinas taxadas, ao incluir-se plantas que produzissem mais de 40 GWh, e em 1997 nova ampliao, quando passou-se a taxar plantas de at 25 GWh. O valor da taxa de 40 Skr/kg emitido de Nox, medido como NO2. A taxa baseada nos nveis medidos de emisso, e para as plantas que no possuam equipamento de medio cobrado o valor de 1,5 vezes a mdia de emisso por unidade de eletricidade gerada (como forma de incentivar as plantas a adotarem elas prprias sistemas de medio). As receitas arrecadadas so utilizadas para reembolsar as usinas que produzem energia com nveis mais baixos de emisso (relao energia produzida/emisso). Funciona portanto como um sistema de compensao para as plantas que investem mais em controle de emisses. Frana Uma taxa foi estabelecida em 1993 com o valor original de 150 FF por tonelada de Nox emitida, posteriormente elevada para 250 FF/tonelada. A motivao e regulamentao desta taxa so similares estabelecida para SO2: a taxa incide sobre as emisses medidas ou declaradas, e cobrada no somente sobre usinas termoeltricas mas tambm sobre incineradores de lixo que excedam, respectivamente, 20 MW trmicos e um potencial de combusto de 3 toneladas/hora. A taxao s cobrada se as emisses anuais excedem 150 toneladas Nox/ano; nesse caso, toda emisso taxada. As receitas so utilizadas para financiar gastos em medio e reduo de emisses.

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9.6 REFERNCIAS Aliomar Baleeiro. 1992. Uma introduo ciencia das finanas. Rio de Janeiro: Forense. Antunes, Paulo de Bessa. 1990. Curso de Direito Ambiental: Doutrina, Legislao e Jurisprudncia. Rio de Janeiro: Renovar, 2a ed. Antunes, Paulo de Bessa. 1996. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris. Ataliba, Geraldo. 1973. Hiptese de incidncia tributria, Revista dos Tribunais, p.51, citado em Rosa Jr. 1995. Calmon, Sacha. 1990. Comentrios Constituio de 1988. Rio de Janeiro: Forense, 6 ed. Cansier, D., e Krumm, R. 1997. Air pollutant taxation: an empirical survey. Ecological Economics, 23(1), 59-70. FEEMA- Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente. 1992. Legislao ambiental bsica: coletnea de legislao federal e estadual de meio ambiente. Rio de Janeiro: FEEMA. Lacoumes, Pierre. 1988. Revista Judice (Sindicato da Magistratura Francesa), p. 30 Lanna, A.E, Cnepa, E.M. e Pereira, J.S. 1997. O princpio usurio pagador e a legislao de recursos hdricos do Rio Grande do Sul II Encontro da Sociedade Brasileira de Economia Ecolgica, So Paulo, 6-8 Novembro. Machado, Paulo Affonso Leme. 1996. Direito ambiental brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores. Moreira Neto, Diogo de Figueiredo. 1977. Introduo ao direito ecolgico e urbanstico. Rio de Janeiro: Forense. Oliveira , Jos Domingues de. 1995. Direito Tributrio e Meio Ambiente. Rio de Janeiro: Renovar. Pompeu, Cid Tomanik. 1997. Fundamentos jurdicos do anteprojeto de cobrana pelo utilizao das guas do domnio do Estado de So Paulo. Trabalho apresentado na Audincia Pblica sobre Anteprojeto de Lei de Cobrana pelo Uso da gua, So Paulo, 5 Agosto. Rosa Jr., Luiz Emygdio F. da. 1995. Manual de Direito Financeiro e Tributrio. Rio de Janeiro: Renovar. Secretaria do Meio Ambiente do Estado de So Paulo. 1997. Por um transporte sustentvel: documento de discusso pbica. So Paulo: CETESB. Sera da Motta, Ronaldo, e Mendes, Francisco Eduardo. 1996. Proposta de um imposto ambiental sobre os combustveis lquidos no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA, Texto para Discusso no 399. Silva, Jos Afonso da. 1995. Direito Ambiental Constitucional. So Paulo: Malheiros Editores, 2o ed. Svendsen, G.T., 1996. Public choice and environmental regulation: tradable permit systems in the United States and CO2 taxation in Europe. PhD dissertation presented at the Aarhus School of Business. Aarhus, Denmark. WCED - World Comission on Environment and Development. 1987. Our common future. Oxford: Oxford University Press.

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