104 RAE v. 42 n. 2 Abr./Jun.

2002
Prmio PricewaterhouseCoopers: Inovao em Gesto
Sabrina Addison Baracchini
Graduanda em Administrao Pblica na FGV-EAESP.
E-mail: sabarac@hotmail.com
A INOVAO PRESENTE
NA ADMINISTRAO
PBLICA BRASILEIRA
RESUMO
possvel afirmar que esto ocorrendo mudanas no padro das polticas pblicas brasileiras,
sobretudo na esfera local de governo. Tais mudanas podem ser entendidas como parte de
um processo de construo de novas formas de gesto pblica e verificadas a partir de
prticas inovadoras na prestao de servios por governos subnacionais no pas. Com o
objetivo de discutir a inovao sob a perspectiva de um administrador pblico, ser
apresentado um caso prtico premiado pelo Programa Gesto Pblica e Cidadania, em
1996 que exemplifica a ocorrncia dessas mudanas.
ABSTRACT
It is possible to affirm that changes are occurring in the pattern of Brazilian public policies,
above all, in the sphere of local government. Such changes can be understood as part of a
process of constructing new forms of public administration, verified from the innovative
practices and rendered services for state and local governments in the country. With the
objective of discussing innovation through a public administrators perspective, a practical case,
awarded by the Public Administration and Citizenship Program, in 1996, will be presented
which exemplifies the occurrence of these changes.
PALAVRAS-CHAVE
Accountability, governo local, cidadania, polticas pblicas, gesto pblica.
KEY WORDS
Accountability, local public management, citizenship, public polices, public management.
RAE - Revista de Administrao de Empresas Abr./Jun. 2002 So Paulo, v. 42 n. 2 p. 104-109
A inovao presente na administrao pblica brasileira
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2002, RAE - Revista de Administrao de Empresas/FGV-EAESP, So Paulo, Brasil.
INTRODUO
Ao descobrir a oportunidade de participar de um
concurso de monografias, veio-me o interesse, porm,
com ele, veio a dvida: por onde comear? Inicialmen-
te, o que muitos pensam sobre o tema est voltado
inovao dentro de organizaes privadas, pois o que
mais se tem comentado no presente momento, especi-
almente dentro de um ambiente de mudana organiza-
cional, no qual muitas organizaes esto inseridas para
enfrentar os novos desafios propostos pelo sculo XXI.
Por que no pensar tambm nas organizaes p-
blicas? Foi, ento, que decidi escrever a presente
monografia
1
, por consider-la de carter inovador,
empenhando-me na discusso do tema inovao nas
gestes pblicas municipais , tendo como pano de
fundo programas, projetos e atividades considerados
inovadores pelo Programa Gesto Pblica e Cidada-
nia. Essa uma iniciativa da Fundao Ford e da Fun-
dao Getulio Vargas, com apoio do BNDES, que tem
como objetivo a disseminao e a premiao de prti-
cas revolucionrias introduzidas por governos esta-
duais e municipais brasileiros, as quais demonstrem que
h um processo de mudana e de reforma do Estado
brasileiro. Antes, porm, preciso conhecer o cenrio
em que tais prticas esto inseridas, remetendo-se
histria e ao processo de reforma de Estado pelo qual
todos os pases tm passado.
Desde que Margareth Thatcher, h quase 20 anos,
iniciou seu projeto de reforma do Estado, a maior par-
te dos pases j passou, vem passando ou prepara-se
para enfrentar reorganizaes, mais ou menos profun-
das, de suas estruturas estatais, como assinala Costa
(1998). As administraes pblicas em pases ditos
desenvolvidos tm sido alvo de freqentes reformas,
visando ao aumento da eficincia e da eficcia na pres-
tao de seus servios pblicos.
Por outro lado, nos pases em desenvolvimento,
onde os problemas de eficincia e eficcia das admi-
nistraes pblicas so considerados mais graves, a
necessidade de reformas estruturais do Estado aparece
no discurso das elites polticas locais como algo
inquestionvel. A discusso sobre tais reformas incor-
pora o debate sobre Estado e mercado, tradicionalmente
um eixo de polarizao na Amrica Latina.
Lechner (1993) props, j no incio dos anos 90, a
superao da polarizao mercado x Estado com base
em dois argumentos principais. O primeiro diz respei-
to ao fato de que nem o mercado nem o Estado so
capazes, por si ss, de compatibilizar as exigncias do
desenvolvimento socioeconmico e as condies para
consolidao da democracia. O segundo trata da no-
existncia de uma diviso de funes que atribua ao
Estado a integrao nacional e ao mercado, a insero
internacional. Assim, o autor, a partir de uma reviso
histrica sobre os pases da Amrica Latina, mostra
como o Estado assumiu a tarefa de instaurar uma socie-
dade moderna. Alm disso, expe que a economia de
mercado no s depende da economia estatal, como
guarda uma estrita relao com a razo do Estado
questo nacional, questo social.
Ainda referindo-se a Lechner (1993), pode-se di-
zer que o fim do sculo XX esteve marcado por uma
grande tenso: o duplo processo de globalizao e
fragmentao. De um lado, assistimos ao acelerado
fenmeno da globalizao, que tem resultado em uma
grande internacionalizao dos mercados; de outro,
globalizam-se os padres e expectativas de consumo,
os campos culturais e, sobretudo, forma-se um consenso
global sobre o quadro normativo da ao poltica.
O Estado, contudo, encontra crescentes dificulda-
des no s para dar conta da complexidade da globali-
zao, mas tambm para assumir o que sempre foi sua
funo primordial: a coeso social. Nesse contexto, a
reforma do Estado tornou-se um tema muito freqente
nos discursos nacionais, bem como entre alguns rgos
internacionais. Embora haja um consenso sobre a ne-
cessidade de reforma do modelo de Estado adotado na
Amrica Latina, a abordagem deste tema mostra-se ain-
da bastante controvertida.
No Brasil, a dcada de 80 foi marcada, em um pri-
meiro momento, pela formulao de uma agenda p-
blica de reformas orientada para a democratizao das
polticas do ponto de vista das decises e da extenso
do acesso uma vez que se tem, como um dos princi-
pais pontos de estrangulamento na conduo das pol-
ticas, o fraco desempenho do governo quanto execu-
o de metas coletivas. Mais tarde, h a necessidade
de reformulao dessa agenda diante de uma crise fis-
cal, tambm havendo incorporao de preocupaes
com a eficincia e o uso dos recursos pblicos e com a
eficcia e a efetividade da ao estatal.
Draibe (1997) mostra como eram tratadas as polti-
cas sociais na Amrica Latina, ressaltando que elas
estiveram associadas a outros traos dos programas
sociais: os problemas de ineficcia do gasto, a m
focalizao dos objetivos e a baixa efetividade social.
Sob essa tica, nos anos 80, os programas sociais de
O TEMA DA INOVAO QUASE
SEMPRE TRATADO COMO SE FOSSE
EXCLUSIVO DAS EMPRESAS PRIVADAS,
PORM EST TAMBM PRESENTE
NAS ORGANIZAES PBLICAS.
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Prmio PricewaterhouseCoopers: Inovao em Gesto
todos os pases da Amrica Latina examinados pela
autora
2
projetavam um imperfeito Estado do bem-
estar, que admitia amplas margens de melhorias. Por
outro lado, pode-se afirmar que, ao falar de reforma,
no caso das polticas sociais na Amrica Latina, cria-
se uma nova institucionalidade que busca superar ca-
ractersticas crticas apontadas por Draibe (1997) e por
Farah (2000) para o caso brasileiro.
Para Farah, as principais crticas que se faz ao pa-
dro brasileiro de interveno do Estado na rea social
so: centralizao decisria e financeira na esfera fede-
ral; fragmentao institucional; conduo das polticas
sociais segundo lgicas clientelistas; atuao setorial;
penetrao da estrutura estatal por interesses privados;
padro verticalizado de tomada de decises; excluso
da sociedade civil dos processos decisrios; impermea-
bilidade das polticas e das agncias estatais aos cida-
dos e usurios e ausncia de controle e avaliao.
Assim, o tema leva a uma discusso sobre o sentido
e o contedo de reformas e programas sociais, tendo
como ponto de partida a instaurao de novas capacida-
des das polticas sociais para se enfrentar, adequadamen-
te, os atuais nveis de desigualdade e pobreza, conforme
apontam as prticas de governo aqui citadas.
Dessa forma, busca-se, por ora, justificar a neces-
sidade de inovao em gesto a partir da perspectiva
de um administrador pblico diante do cenrio de cri-
se do Estado e de um novo estilo governamental a
que Diniz (1997) chama de governance , e tambm
refletir sobre um novo padro de polticas pblicas, que
redefina a articulao entre Estado e sociedade e as
prticas da administrao pblica, como apontado por
Farah (2000).
possvel, portanto, constatar que comea a ha-
ver algo no pas que se pode chamar de inovao.
Inovao que passa a ter igual significado quele usa-
do pelo mundo empresarial o da utilizao de algo
novo ou a melhoria de um produto, processo ou cos-
tume com sucesso no mercado, por meio da criati-
vidade, da responsabilidade, do comprometimento ou
da simplicidade.
NOVAS FORMAS DE GESTO PBLICA
Muitas aes realizadas pelos projetos de governo
analisados pelo Programa Gesto Pblica e Cidadania
refletem as citadas tendncias, na medida em que tm
procurado realizar aquilo a que se propem fazer, ou seja,
reunir esforos e contar com a participao e conscienti-
zao da populao, como ser exemplificado adiante.
Esses projetos, programas ou atividades remetem-
nos a uma reflexo sobre o novo paradigma que o pro-
cesso de reforma levanta e, com isto, faz-nos perceber
que a preocupao com a eficincia, a eficcia e a
efetividade da ao estatal alia-se s orientaes pr-
democratizao das polticas e dos processos decis-
rios em muitas administraes pblicas subnacionais
(Farah, 2000).
Pode-se afirmar, tambm, que, de forma generali-
zada, todos eles hoje reunidos em um banco de da-
dos e em diversas publicaes do Programa Gesto
Pblica e Cidadania apontam para uma capacidade
de resposta s novas circunstncias em que esto inse-
ridos, mostrando que sua realidade exige esforos de
reequacionamento da questo social.
Analisar o que tem sido feito no Brasil, sobretudo
na esfera local, tomando como base algumas das inici-
ativas reunidas e premiadas pelo prprio Programa
Gesto Pblica e Cidadania , acima de tudo, desco-
brir que, nas diversas reas de atuao do governo, entre
elas Gesto e Planejamento, Educao, Sade, Cida-
dania e Direitos Humanos e Desenvolvimento Econ-
mico e Social, existe a possibilidade de se caminhar
para uma proposta de reorganizao, reinsero e rees-
truturao dos valores dentro das administraes p-
blicas subnacionais, especialmente as de mbito muni-
cipal, podendo todas elas serem resumidas em uma s
palavra: inovao.
Vale ressaltar, porm, que a realidade dessas inicia-
tivas no aponta para um processo planejado de aes
voltadas para a descentralizao. Ao contrrio, apontam
para um conjunto simultneo de transformaes em di-
ferentes nveis. Mais recentemente, de acordo com Spink
et al. (1999), o tema da descentralizao adquiriu um
nvel adicional de significado, com relao a seu papel
no fortalecimento de um processo social mais amplo.
Em primeiro lugar, porque o crescente reconhecimen-
to do papel desempenhado por organizaes no gover-
namentais (ONGs) e a importncia da participao po-
pular trouxeram a descentralizao de volta arena so-
cial. Em segundo lugar, pode-se dizer que a arena eco-
nmica tambm entrou em cena em funo do debate
sobre a nfase de organizaes filantrpicas e particula-
res na articulao de aes de poltica social.
O que vem sendo mostrado que, paralelamente
reduo da atuao do Estado em face do novo modelo
de poltica econmica, a sociedade civil reage com
AO ANALISAR O QUE TEM SIDO
FEITO NO BRASIL, DESCOBRE-SE
A POSSIBILIDADE DE DESENVOLVER
UMA PROPOSTA DE REESTRUTURAO
DOS VALORES NAS ADMINISTRAES
PBLICAS SUBNACIONAIS.
A inovao presente na administrao pblica brasileira
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novas solues que pretendem ocupar espaos vazi-
os criados pela ausncia de aes ou projetos gover-
namentais (Draibe, 1997). Pode-se dizer, ento, que
nos espaos vazios deixados pela ao do governo
federal, cresce tambm a ao criativa dos governos
locais (Spink et al., 1999).
claro que medir o quanto inovador um progra-
ma, projeto ou atividade no uma tarefa simples para
o administrador pblico. Mas existem alguns critrios,
construdos pelos professores Peter Spink e Marta
Ferreira Santos Farah coordenadores do Programa
Gesto Pblica e Cidadania e definidos com base em
uma agenda de reforma do Estado, que podem ajudar a
pensar em termos de inovao em gesto pblica.
importante esclarecer que tais critrios tambm
norteiam o processo de avaliao e seleo dos pro-
gramas, os quais passam por uma anlise do comit
anual do Programa Gesto Pblica e Cidadania, bem
como foram objeto de estudo da pesquisa Mudana
no padro das polticas pblicas e da gesto pblica no
Brasil (Baracchini, 2001). Em seguida, sero mencio-
nados alguns desses critrios, por estarem diretamente
ligados a um processo chamado inovao.
Quando se fala em incluso de novos atores no
processo de formulao, implementao, avaliao e
controle das polticas pblicas (sero utilizadas aspas
sempre que os critrios forem citados, como em suas
formas originais), est-se pensando em termos de am-
pliao do acesso informao e, acima de tudo, da
consolidao do dilogo entre sociedade civil e agen-
tes pblicos, ou seja, mais atores participando de um
mesmo processo e isso certamente uma forma de
inovar.
Ao mesmo tempo, ao observarmos impactos de
melhoria na qualidade do pblico-alvo a partir de um
programa, certamente perceberemos que tais aes pri-
vilegiam resultados para os beneficirios ou, muitas
vezes, para a populao como um todo.
A utilizao dos recursos de forma responsvel
permite-nos ampliar as oportunidades de desenvolvimen-
to sustentvel, na medida em que programas, projetos
ou atividades desenvolvidos por algumas administraes
pblicas municipais onde podem ter espao para cres-
cer inovam em relao a fazer o que nunca tenha sido
feito anteriormente. J um outro critrio que vale ser
descrito diz respeito possibilidade de se transferir um
projeto ou programa a outras gestes e administraes,
dada sua abrangncia nos processos e eficcia dos re-
cursos utilizados. claro que, em muitos casos, as pe-
culiaridades de cada regio estaro presentes, mas sua
estrutura poder sempre servir de modelo.
O conceito de accountability tornou-se parte dos
discursos polticos, mas acredito que pouco se sabe so-
bre ele. Faz-se necessrio, ento, lembrar que, ao atuar
na esfera pblica de governo, preciso ter a preocupa-
o com os mecanismos que a sociedade tem dispon-
veis para a cobrana ou a responsabilizao dos agentes
na ao estatal, o que se pode chamar de cidadania.
Atualmente, quando se pensa em poltica pblica,
deve-se estar atento questo da eficincia, eficcia e
efetividade de tal poltica, uma vez que as perspecti-
vas de sucesso apontam para a promoo de eqidade
e de justia social cada vez mais voltadas a diferentes
categorias, em seu direito ao acesso a servios pbli-
cos e informaes. claro que os direitos sempre esti-
veram presentes, porm, em muitos casos, a prtica que
se tinha (ou se tem) era outra.
Utilizar-se do universalismo de procedimentos,
ou seja, do direito de acesso ao servio pblico defi-
nido e divulgado previamente, como mecanismo de
gesto estar pondo fim s prticas clientelistas e
corporativistas (Farah, 2000). Neste sentido, a demo-
cratizao do acesso informao e a facilitao da
relao do cidado com os servios pblicos presta-
dos tambm caracterizam o modelo das gestes que
pensam de forma inovadora.
Alm disso, os processos voltados s articulaes que
esses programas realizam, seja com a participao de
outros rgos governamentais, outras esferas de gover-
nos, articulaes horizontais do tipo consrcio , seja
com todas elas correlacionadas, demonstram, mais uma
vez, a necessidade de que novos agentes participem e
garantam a promoo desse tipo de atividade.
Finalmente, o conceito de auto-sustentabilidade
fundamental nesta anlise, pois requer que um pro-
grama ou projeto busque caminhos que o tornem in-
dependente (financeiramente) ao longo dos anos e
atinja os objetivos propostos, distantes de interesses
individuais.
UM CASO REAL
Um exemplo prtico que reflete tudo aquilo que se
conseguiu reunir de mais inovador dentro de uma mes-
ma gesto o programa Gesto de Resduos Slidos,
de Belo Horizonte, Minas Gerais, que participou do
ciclo de premiao de 1996 do Programa Gesto P-
blica e Cidadania e foi classificado entre os 20 melho-
res daquele ano.
MEDIR QUANTO UM PROGRAMA,
ATIVIDADE OU PROJETO INOVADOR
NO TAREFA SIMPLES PARA
OS ADMINISTRADORES PBLICOS.
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Prmio PricewaterhouseCoopers: Inovao em Gesto
A Superintendncia de Limpeza Urbana (SLU), r-
go vinculado Prefeitura Municipal de Belo Horizon-
te, assumiu a responsabilidade, em 1993, de realizar
iniciativas que incorporassem a participao e a for-
mao de uma conscincia ambiental nos cidados a
partir do manejo adequado dos resduos produzidos em
ambientes domiciliares e comerciais.
um programa que veio suprir a carncia de aes
voltadas para o manejo adequado dos resduos slidos,
tendo como proposta a coleta seletiva de lixo dentro
do municpio, bem como a melhoria das condies de
limpeza pblica e o envolvimento da populao,
conscientizando-a para a questo do lixo. Anteriormen-
te implantao do programa, o lixo era separado ape-
nas nas usinas de compostagem, porm, aps o incio
das atividades, os resduos passaram a ser coletados
seletivamente na fonte geradora.
Como um dos resultados do programa, tem-se a
melhoria das condies de trabalho dos trabalhado-
res da limpeza pblica (os garis), os quais passaram
tambm a auferir ganhos salariais diretos e indiretos.
Alm disso, o programa tem como uma de suas pro-
postas a gerao de emprego e de renda, visto que a
parceria firmada com a ASMARE (Associao dos
Catadores de Papel, Papelo e Materiais Reaprovei-
tveis) possibilitou garantir aos catadores de papel
uma renda mensal que varia de um e meio a trs sal-
rios mnimos.
Esse programa conseguiu no s trazer impactos
positivos sociedade no que se refere s questes am-
bientais, como tambm possibilitou a reintegrao so-
cial dos trabalhadores que serviam limpeza e a cons-
cientizao de toda a populao quanto ao manejo ide-
al dos resduos. A seguir, ser feita uma breve anlise
quanto existncia dos critrios supramencionados,
para, ento, concluir que, seno todos, a maioria estar
presente.
No que se refere incluso de novos atores no pro-
cesso de avaliao, formulao e implementao de
polticas pblicas, vrios so aqueles que passaram a
fazer parte, direta ou indiretamente, das atividades
desse programa: dos garis e catadores de papel so-
ciedade como um todo. Desta forma, fica clara a am-
pliao do dilogo entre sociedade civil e agentes
pblicos, uma vez que toda a comunidade esteve sen-
sibilizada.
Esse , sem dvida, um programa que trouxe in-
meros benefcios sociedade em questo, mas princi-
palmente no que se refere aos impactos de melhoria
na qualidade de vida dos beneficirios diretos, que
tiveram renda e auto-estima elevadas, alm dos indire-
tos, que puderam beneficiar-se das questes ambien-
tais incorporadas. O mesmo vale para a presena de
auto-sustentabilidade como uma de suas caractersti-
cas mais marcantes, uma vez que parte dos recursos
est voltada gerao de renda o caso dos catado-
res de papel, em parceria com a Associao dos Cata-
dores de Papel, Papelo e Materiais Reaproveitveis
ASMARE.
Alm disso, medida que o programa Gesto de
Resduos Slidos articula mltiplas dimenses tais
como desenvolvimento social, sade, educao am-
biental e gerao de emprego e de renda , ele pode
no somente ser considerado articulador de vrios pro-
cessos, mas tambm amplamente inovador.
Existem outros critrios, j definidos ou no, que
podem ser aplicados na tentativa de se medir at que
ponto uma gesto inovadora. O programa Gesto de
Resduos Slidos, porm, partiu de uma idia sim-
ples, e no nova, mas conseguiu reunir esforos e me-
canismos, tornando-se referncia para outras admi-
nistraes.
AFINAL, O QUE INOVAO?
Finalmente, faz-se necessrio elucidar que os crit-
rios aqui apresentados e discutidos no impem perfis
certos ou errados, mas revelam estar em curso um pro-
cesso de mudana e de reforma do Estado no pas e
que o sentido de inovao, que se procurou aqui apre-
sentar, no busca nenhum tipo de rigidez quanto pre-
sena de tais critrios em uma ou outra gesto. Pelo
contrrio, ele nos permite conhecer para onde estamos
caminhando e aonde queremos chegar.
Para todas essas aes, que tm merecido destaque
nos ltimos anos e que no so novas, existem experi-
ncias que abordam tais conceitos, mesmo que no
partam de uma teoria (previamente definida) para de-
senvolver um programa, projeto ou atividade. A reali-
dade tem nos mostrado a direo para a qual devemos
traar nossos objetivos enquanto gestores.
Mas o que inovao, do ponto de vista que se ten-
tou aqui contemplar? A melhor resposta diante da rea-
lidade das gestes pblicas especialmente as munici-
pais pode ser entendida como um processo que acon-
ALGUNS PROGRAMAS TRAZEM
UM BENEFCIO DUPLO:
POSSIBILITAM A REINTEGRAO
SOCIAL DOS TRABALHADORES
ENVOLVIDOS E ELEVAM O NVEL DE
CONSCIENTIZAO DA POPULAO.
A inovao presente na administrao pblica brasileira
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tece a todo momento. O que se tem percebido, porm,
uma valorizao da inovao diante da construo de
programas, projetos e atividades que tm como princ-
pios os critrios contemplados nesta anlise.
Pode-se dizer, portanto, que os programas inova-
dores promovidos por governos municipais podem ser
entendidos como parte de um processo de mudana que
envolve alteraes na ao do Estado, mas tambm
mudanas nos processos de formulao e implementa-
o das polticas pblicas. Assim, tomando como base
o caso aqui apresentado e tambm outros programas,
possvel verificar o quanto se caminhou para a cons-
truo de novas formas de gesto pblica no nvel
municipal de governo e para a elaborao de novos
padres de polticas pblicas no pas.
Diante do reconhecimento da existncia de uma
crise na gesto pblica e no padro de polticas pbli-
cas prevalecente no pas at os anos 80, acredita-se na
necessidade de proposio de mudanas, de modo a
permitir a superao das principais caractersticas cr-
ticas do modelo anterior. E, ainda, lembrar que h muito
a ser feito para o avano das polticas pblicas e das
gestes pblicas no pas, pois, ao pensar em termos de
inovao, j se est avanando, mesmo que o primeiro
passo, concretamente, no tenha ainda sido dado.
Finalmente, vale ressaltar que avanar no conhe-
cimento sobre tais programas pode contribuir para a
formao profissional na rea da Administrao P-
blica no Brasil, alm de proporcionar um aumento de
informaes sobre atividades, programas e projetos
inovadores no nvel local de governo, ainda incipien-
tes no pas.
PROGRAMAS INOVADORES
PROMOVIDOS POR GOVERNOS
MUNICIPAIS SO PARTE DAS
MUDANAS NOS PROCESSOS DE
FORMULAO E IMPLEMENTAO
DAS POLTICAS PBLICAS.
NOTAS
Este artigo foi premiado em 1 lugar no Concurso
de Monografi as sobre I novao em Gesto
r eal i zado pel a RAE com o pat r oc ni o da
PricewaterhouseCoopers na categoria Graduao.
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1. Esta monografia foi inspirada em minha pesquisa de
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orientadora a professora Marta Ferreira Santos Farah.
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Costa Rica, Chile e Mxico.