Estado, Governo e Politicas Publicas

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6 P U S Q G V _ ^ Q 1
Lste texto discute a produao intelectual brasileira no campo
cia analise de polticas pblicas e sobre a tematica do Lstado e
goerno. Nao se trata de um .vrre, da literatura, mas uma discus
sao sobre as condioes que presidiram a emergncia c o desenol
imento dessa subarea disciplinar2, dos paradigmas interpretati-
os que inormaram as analises, e sobre as questoes empricas e
tericas centrais da atual agenda de pesquisa em torno do tema.
Lssa delimitaao do escopo do texto em termos tematicos e tem-
1. Agradeo aos participantes do seminario promoido pela Anpocs para a
discussao do projeto c, em particular, a Argelina ligueiredo, Lourdes Sola,
Nilson Costa, Renato Lessa, llaio Rezende e Sergio M iceli, pelos com en
tarios aliosos que izeram ao texto.
2. Nesse sentido nao repetiremos o esoro, ja realizado, em resenhas realiza
das sobre p ar te da literatura sob escrutnio neste artigo. C., entre outros,
Vianna ,1989, e Lima Jr. ,1998,.
6 0
8/=1 VT /92=[ 837:
porais - trata-se basicamente da produao nas ltimas duas dca
das - impoe-se, nao s pela necessidade de assegurar comparabili-
clade entre as arias areas objeto das diersas contribuioes neste
olume, mas undamentalmente pela magnitude e heterogeneida
de dessa produao.
Aps consideraoes iniciais sobre as especicidades da area
de pesquisa sobre o Lstado brasileiro e sobre as polticas pbli
cas, o texto reconstitui as mudanas ocorridas na agenda dc pes
quisa em torno do tema, nas ltimas duas dcadas, com base nas
mudanas mais amplas ocorridas na sociedade brasileira, em par
ticular, o processo de transiao democratica. A produao terica
recente sobre a reorma do Lstado analisada com base em uma
p e r i o dizaao - ten ta tia.
/ / 9 l 7 6 > 3 2 3 ; : 7 m ? 6 1 / > 1 : 8 : 1 / 8 ; : 2 6 > 1 6 ; 7 6 9 / =
Nao precisamos trazer o Lstado de olta` como ariael
conceituai para a relexao - como prescreeu um conjunto in
luente de autores, ha uma dcada, reerindo-se a tradiao anglo-
saxonia das cincias sociais3. Na realidade, a histria do pensa
mento poltico brasileiro, neste sculo, se conunde, em larga
medida, com a histria de uma relexao sobre o Lstado nacional.
As bases conceituais do Lstado interencionista entre ns, para
citar apenas um exemplo, oram lanadas por autores como Oli
eira Vianna e Azeedo Amaral, aos quais se seguiram contribui
oes de autores como laoro e a escola do ISLB. A comunalidade
de expectatias normatias em relaao ao processo de .tate bvitaivg
bra.iteiro", em ambos os poios do espectro ideolgico, ez coner
gir a atenao de parcela importante da imaginaao social brasilei
ra para a questao do papel do Lstado.
3. C. Lans, Rueschmeyer c Skocpol ,1985,.
L S 1 A D O , G O V l . RN IO l. P O 1 . 1 I C A S P B L I C A S
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Vale ressaltar que a primeira onda de produao acadmica
sobre o Lstado brasileiro, no incio da dcada de 60, mantinha
orte continuidade com essa produao anterior. Como sera deti
damente discutido nas seoes subseqentes deste texto, essa re
lexao sobre o Lstado brasileiro, tratado de orma generalista
como uma entidade monoltica, dara lugar, paulatinamente, a uma
produao mais empiricamente reerida e que se recusa a temati-
zar o Lstado de orma globalizante -ou mais acertadamente o
papel do Lstado -, e que discute uma poltica ou areas de polti
ca. Lsse deslocamento cognitio expressa, nao s uma maior
especializaao lograda na produao cientica, mas tambm guar
da estreita ligaao com o ocaso da era desenolimentista e com
a crescente penetraao e legitimidade intelectual do ideario libe
ral. O que se em denominando de area de polticas pblicas
recobre exatamente essa ltima produao. Antes de examinar, de
orma sistematica, esse deslocamento analtico e metodolgico,
no entanto, aremos um aetovr inicial sobre a area de polticas
pblicas como um campo disciplinar.
A analise cie polticas pblicas entendida tato .ev.v como a
analise do Lstado em aao` ,Jobert & Muller 1989, constitui-se
em uma tradiao intelectual de orte identidade anglo-saxonica
e - mais especiicamente - norte-americana. Com eeito, ela re
mete ao progressiismo americano e ao reormismo republicano
das primeiras dcadas deste sculo, alm de ser ortemente mar
cada pela tradiao emprica anglo-saxonica nas cincias sociais. O
progressiismo deitou razes no otimismo constitutio desse campo
disciplinar que se unda no suposto das irtudes dogooagorervvevt,
e que os problemas de goerno podem ser equacionados pelo uso
do conhecimento social. Lxaminando a genealogia intelectual desse
campo, Nelson conclui que esse americanismo pode ser melhor
compreendido como uma isao sobre as polticas que assume a
existncia de democracia estael e a persistncia de plataormas
ora do goerno de onde especialistas podem analisar e criticar a
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M A R C U S A N D R L M L .O
conduao de aoes pblicas` ,Nelson, 1996, p. 552,. A resultante
separaao entre assessoria independente e responsabilidade pol
tica - inexistente em outros pases onde a tradiao de robtev
.otrivg no discurso poltico se centra undamentalmente na aao
do Lstado` ibia.), conduziu a institucionalizaao dessa subdisci-
plina. Lsta passou a ser desenolida, no ambito das uniersida
des, nos departamentos de cincia poltica4, sociologia, economia
e administraao pblica, ou em centros interdisciplinares. lora
das uniersidades centros independentes importantes de pesquisa
oram criados, como a Brookings e a llooer Institution, e o
Urban Institute, dentre muitos outros. Lssa relaao de exteriori
dade da produao analtica ri.ari. o Lstado unda-se tambm no
antiestatismo liberal americano e na idia proundamente enraizada
na cultura poltica de tivitea gorervvevt ,Lowi & Ginsberg, 1992,
p. 635,. Onde essa produao oi internalizada no aparelho de
Lstado - como na lrana - a institucionalizaao oi bloqueada e
o estudo de polticas conerteu-se em problema de gestao goer
namental a cargo de burocracias especialistas ,1hoenig, 1985,5.
No ambito uniersitario, a produao intelectual assume um cara
ter eminentemente crtico, maximalista c dissociada da pratica de
goerno6.
4. Poucas uniersidades instituram departamentos especicos de polticas
pblicas, como c o caso das uniersidades de Chicago e larard ,na qual
lecionaam, at ha pouco tempo, iguras conhecidas como James \ ilson,
1hom as Schelling c Robert Reich,, ou Stratchclyde, na Gra-Bretanha.
5. Como sugere Leca, no mercado am plam ente consagrado das polticas
pblicas, a presena dos politicistas | politlogos, .ic` nao tao orte quan
to nos LUA ou na Alemanha. Nao temos o equialente de um \ ildaski,
de um Lowi ou de um leclo`. 1al ato explicado pelo autor pela orm a
ao jurdica dos cientistas polticos ranceses e pela tradiao de aaliaao
de tipo sociolgico ou tcnicas realizadas pelas instituioes goernam en
tais rancesas, ,Leca, 1982, p. 395, a..iv).
6. Lm contraste, como assinalou Raymond Boudon, o am plo debate pblico
em torno da poltica social nos Lstados Unidos alimentou o desenoli-
L S 1 A D O , G O V L R N O L P O L 1 I C A S P B L I C A S
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Lmbora muitos cientistas polticos de grande expressao nos
Lstados Unidos como James \ilson, 1heodore Lowi ou Arnold
\ilenski - todos ex-presidentes da American Political Science
Association - se apresentem como especialistas em analise de
polticas pb,icas, a institucionalizaao desse campo ou subcisci-
plina, mesmo nos LUA, relatiamente problematica e muito
recente. Isso se explica undamentalmente pelo carater interdisci-
plinar da produao intelectual que ator de ragmentaao orga
nizacional da comunidade cientica. Para Nelson ,1996, p. 556,,
a histria do campo de polticas pblicas mais a histria de um
discurso do que de uma disciplina conencional composta de idias
mais instituioes, reistas, e controle de recursos essenciais. Na
realidade, a ausncia nessa area de um aparato material caracters
tico de um campo intelectual um achado notael de pesquisa`.
Na ausncia desse aparato, diicilmente pode-se alar em discipli
na acadmica no sentido literal de uma comunidade que exerce
controle ,disciplina`, sobre padroes de qualiicaao proissional,
qualidade da produao e conduta de seus membros, alm do con
trole de recursos organizacionais como acesso a carreiras8.
O problema central da institucionalizaao de um campo dis
ciplinar nesse caso duplo: para alm do problema classico de
demarcaao do objeto v o iv te rior das cincias sociais - e v tr e a
sociologia e a cincia poltica ,e historicamente em relaao ao
campo do direito, a relatia indistinao entre os cientistas so
ciais c os especialistas setoriais em polticas pblicas debilita o
mento da teoria poltica, cm particular, o trabalho de autores como Rawls e
Nozick ,citado por Leca, 1982, p. 403,.
. Apenas em 1983 oi criado o grupo tematico Polticas Pblicas na American
Political Science Association.
8. Nos LUA, a produao intelectual esta dispersa nas reistas vaivtreav de
cincia poltica e em algumas reistas de polticas setoriais , ]ovrvat o f ociat
Povc,, ]ovrvat o f Pvbtic .avivi.tratiov etc.,. Uma das poucas reistas exclusi
as existentes o ]ovrvat o f Pvbtic Potic,.
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M A R C U S A N D R L M t i . o
esoro de demarcaao da especiicidade da analise ancorada dis
ciplinarmente ,nas cincias sociais, em relaao a analise dos espe
cialistas setoriais em uma area de poltica pblica. A obseraao
anterior particularmente alida para um subconjunto especico
de trabalhos da area de polticas pblicas ,conorme a classiica
ao adotada ao longo deste texto,: aqueles oltados para a analise
de polticas setoriais, produzidos por especialistas em sade p
blica, preidncia social etc. Os trabalhos ancorados na tradiao
disciplinar da cincia poltica padecem menos desse problema ge
ntico` de institucionalizaao. Mas, de qualquer orma, subme
tem-se ao duplo critrio de legitimaao de sua produao pelos
seus pares na academia e em relaao aos especialistas setoriais.
lora das instituioes americanas, obsera-se, na ltima d
cada, uma rapida expansao dessa subarea, expressa pela produ
ao intelectual e prolieraao de reistas especializadas, sobretu
do nos pases europeus9. Lssa expansao empobrecedora para
um dos mais destacados autores dessa area na dcada de 60 e 0:
1heodore Lowi. Segundo Lowi ,1994,, a area de polticas pbli
cas juntamente com as de vbtic cboice e opiniao pblica,compor
tamento eleitoral conerteram-se em subdisciplinas acadmicas
hegemonicas nos Lstados Unidos em irtude de seu potencial
para abordagens quantitatias, nas quais importam-se instrumen
tos conceituais da cincia economica -a que denomina a noa
9. D entre estas estao o vroeav ]ovrvat o f Pvbtic Potic,, o vtevafiovat]ovrvat o f
Covaratirc Pvbtic Potic,, c o ]ovrvat o f Potic, Re for,,,, Corervavce. 1ambcm
bastante reelador desse boov a expressia comunidade de especialistas
italianos e escandinaos - em que os especialistas em poltica tm .tatv.
sem elhante aos economistas cm pases cm desenolimento - especializa
dos em polticas pblicas, e a criaao de centros como o Juan March
Institute em Madrid e o Instituto Uniersitario Luropeu ,llorena,, onde a
tem atica bastante explorada. Lm bora incipiente, bastante reelador
tambm o nmero crescente de liros e artigos sobre polticas pblicas na
lrana ,em reistas como a Rerite ravai.e cie cievce Potitiqve, entre outras,.
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6 5
linguagem do Lstado`, em substituiao ao direito. Mais que uma
expansao disciplinar, pode-se entreer nesse moimento uma certa
americanizaao -expressa em tematicas e estilos de analise - da
cincia poltica em escala global.
L curioso obserar que a recente diusao e popularizaao
da expressao poltica pblica, em escala internacional, pode ser
ista como um concomitante de processos de democratizaao e
institucionalizaao liberal10. Lowi ,1994, p. 8, obserou que a
expressao poltica pblica um termo engenhoso que relete a
interpenetraao entre o goerno liberal e a sociedade, insinuando
a existncia de uma lexibilidade e reciprocidades maiores que do
que permitem alguns sinonimos unilaterais tais como tei., e.tatv
to., eaito e semelhantes`. Lssa diusao relete noos alores na
cultura poltica relatios a publicizaao de decisoes e a noao da
esera pblica como distinta da esera estatal.
Do ponto de ista de sua institucionalizaao, o campo de
estudo de polticas bastante incipiente no Brasil, e sua genealogia
intelectual, como examinada a seguir, relatiamente curta. No
Brasil obseram-se aspectos comuns a trajetria europia conti
nental - no sentido de que as cincias sociais distanciaram-se da
gestao de goerno e que a analise de polticas estee associada a
entidades goernamentais -, e muitos trabalhos na area, sobretu
do os que estao associados a aaliaao de polticas, oram e con
tinuam sendo realizados por instituioes goernamentais". A cria
10. A irtual consagraao do neologismo poltica pblica` no lxico poltico
brasileiro, ao longo da dcada de 90, pode ser lida como um a consequncia
do processo de democratizaao.
11. Lste o caso da lundaao para o Desenolimento Administratio ,lundap,,
em Sao Paulo, e do Instituto de Pesquisa Lconomica Aplicada ,IPBA,, do
Ministrio do Planejamento, criado cm 1965, c que passou a desenoler
pesquisas na area, sobretudo nos anos 80. O IPLA edita, desde 1989, uma
das reistas de m aior isibilidade na area, e para a qual contribuem cientis
tas sociais de diersas ormaoes, Ptave;avevto e Pottica. Pvbtica.. C tambm
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M A R C U S A N D R L M L L O
ao, em 1984, da primeira instituiao uniersitaria oltada para a
analise de polticas pblicas, o Ncleo de Lstudos de Polticas
Pblicas ,NLPP, da Uniersidade Lstadual de Campinas, ao qual
se seguiram outras instituioes similares, constituiu-se em marco
importante na institucionalizaao dessa subarea no Brasil12. De
outro lado, a instituiao, em 1983, no ambito na Associaao Bra
sileira de Ps-graduaao e Pesquisa em Cincias Sociais ,Anpocs,,
do Grupo de 1rabalho de Polticas Pblicas, reelou um passo
importante para a gradatia consolidaao da comunidade de pes
quisadores uniersitarios nessa subarea no pas13.
/ 7 L U H S D U V S D 0 S D T L N H L S D T Q ES H Q 3 T U D G Q H ; Q N 6 U L F D T ; e E N L F D T
A area tematica recoberta pelo que se passou a denominar
analise de polticas pblicas abrange um conjunto bastante hete-
a srie Para a aecaaa ae 0: rioriaaae. e er.ectira. ae ottica. vbtica. ,4 ols.,,
publicada em 1989. Vale notar que, no caso brasileiro, a prealncia de
burocracias pblicas na produao de analises sobre polticas esta intima
mente relacionada ao irtual monoplio que desrutam em termos de aces
so as inorm aoes releantes. A diusao de bancos de dados pblicos na
internet proocou melhor diusao de inormaoes. No entanto, o padrao
existente o de pouca transparncia na produao e disseminaao dc dados
e apropriaao de inormaoes pblicas por consultores e instituioes.
12. A srie editada pelo NLPP, ra.it: retatrio .obre a .itvaao .ociat ao ai., em
1986, 1988 e 1989, oi seguramente o trabalho isolado de m aior repercus
sao no campo das polticas pblicas no pas. Na Amrica Latina, surgiram
na dcada de 80 centros independentes como o Centro Interdisciplinario
de Lstdios de Politicas Pblicas ,Ciepp,, na Argentina, e o Centro dc
Inestigation Lconmica e Planiicadn ,Cieplan,, em Santiago.
13. No Brasil, ao contrario dos Lstados Unidos e da Inglaterra, praticamente
inexiste um a tradiao analtica no campo da administraao pblica, nao
ocorrendo nenhum tipo de dialogo entre essas subclisciplinas ,Souza, 1998,.
L digno de registro que um a das reerncias mais citadas e inluentes da
literatura de cincia poltica anglo-saxonica -v.iae bvreavcrac,, de Anthony
Downs - seja um trabalho sobre a burocracia pblica.
6
rogneo de contribuioes. Lsse conjunto pode ser algo arbitraria
mente desagregado em trs subconjuntos de trabalhos. O riveiro
.vbcov;vvto toma como objeto o regime poltico, instituioes pol
ticas ou o Lstado brasileiro em termos de seus traos constituti
os, para inestigar uma poltica especica. O .egvvao .vbcov;vvto
de trabalhos engloba trabalhos sobre polticas setoriais que com
binam a analise do processo poltico com a analise de problema
ticas internas as prprias areas setoriais. O terceiro .vbcov;vvto con
siste nas analises de aaliaao de polticas.
;QNbULFDT FQOQ ;QNbULFD. SHJLOH! LPTULUVL_dHT H
LPUHSOHGLD_^Q GH LPUHSHTTHT
O primeiro subconjunto ilia-se mais diretamente a tradiao
vaiv.treav da cincia poltica e toma como objeto o regime polti
co, instituioes polticas ou menos reqentemente, o Lstado bra
sileiro em termos de seus traos constitutios, como o patrimo-
nialismo, o clientelismo ou o autoritarismo. Uma area substantia
de poltica c analisada com base no suposto de que uma inestiga
ao comparatia ou estudo de caso permite que se explore analti
ca e empiricamente uma problematica poltica ou de natureza
institucional tato .ev.v. As tecnicalidades da subarea em pauta bem
como a especializaao do pesquisador em uma area substantia
setorial sao menos eidentes nesses trabalhos. A produao brasi
leira recente em torno da reorma do Lstado se inscree nesse
estilo de analise.
;QNbULFDT THUQSLDLT. DSSDPMQT LPTULUVFLQPDLT!
FLGDGDPLD H RSQFHTTQ GHFLTcSLQ
O segundo subconjunto de trabalhos recobre grupos dier
sos de contribuioes reeridos a uma problematica relacionada ao
padrao de interenao do Lstado, em que as questoes de nature
za institucional ou mais especiicamente polticas sao pouco ex
ploradas. Do ponto de ista de sua abordagem, esse subconjunto
*,
MA R C U S A N D R L M L L O
de trabalhos menos canonicamente disciplinar. lbrido teorica
mente e mantendo um dialogo mais estreito com disciplinas con
solidadas -como a sociologia e a economia, e com a prpria
produao de conhecimento interna a certas especializaoes como
os estudos de preidncia social, sade ou assistncia social
esses trabalhos exigem tios seus autores uma especializaao subs
tantia em uma area de poltica. Lsses sao, portanto, inestidos
de uma dupla identidade: de especialistas setoriais e cientistas
polticos. Paradigmatico desse tipo de abordagem o asto n
mero de contribuioes em torno do sistema brasileiro de prote
ao social, nas quais a problematica central que inorma as anali
ses sao as especiicidades do vt;are tate brasileiro. Lssa subarea
aquela que exibe maior dialogo com a sociologia, e o debate
com a cincia poltica centra-se sobretudo em questoes relatias
a cidadania e participaao poltica, a processos decisrios e gru
pos de interesse.
/WDNLD_^Q GH ;QNbULFDT%(
O terceiro subconjunto de trabalhos apresenta uma dbil ou
mesmo inexistente inculaao com a tradiao disciplinar da cin
cia poltica e esta associado undamentalmente a contribuiao
dos especialistas setoriais, muitos dos quais produzem seus tra
balhos na burocracia pblica. Nesse subconjunto tambm poder-
se-iam classiicar os estudos interdisciplinares de aaliaao de
programas goernamentais. Assim, certos tipos de estudo sobre
o impacto redistributio de polticas exige pouca ou nenhuma
consideraao de natureza institucional ou sobre questoes tipica
mente polticas relatias a padroes de dominaao ou conlito.
14. Por razoes de espao e maior representatiidade disciplinar para a cincia
poltica, a anal ise neste trabalho abordara apenas os dois subconjuntos
reeridos anteriormente.
L S 1 A D O , G O V L R N O r . P O I . 1 I C A S P B L I C A S
6 9
Ancorados de orma diusa nas cincias sociais -o que reela a
dbil institucionalizaao dos campos disciplinares no Brasil
tais estudos mantm uma inculaao mais estreita com especiali
zaoes proissionalizantes como a administraao pblica, mas
tambm com a tradiao disciplinar da sociologia e da economia.
Nao inrequente, no entanto, a consideraao de questoes relati
as ao papel de ariaeis polticas na implementaao ou no de
sempenho de programas goernamentais.
Lmbora nao explicitamente inormados por um quadro con
ceituai, os estudos cie aaliaao de polticas podem ser entendidos
tambm como um teste das hipteses que sao assumidas como
erdadeiras pelos ormuladores de uma poltica pblica, c nesse
sentido a analise pode nao corroborar tais hipteses ou ainda ree
lar eeitos nao antecipados no processo de implementaao15.
Nao obstante o grande interesse recente em torno da ques
tao da aaliaao de polticas, o estoque de conhecimento acumu
lado ainda muito dbil. Dentre os poucos trabalhos existentes,
destaca-se, pelo escopo cla analise emprica, e utilizaao de
mtodologias mais soisticadas ,enolendo regressao logstica,,
aquele desenolido, no Nepp,Unicamp, por Draibe ,1998,. Me
rece tambm registro o amplo esoro de aaliaao desenolido
em Nepp,Unicamp ,1999,.
2 / / 9 l 7 6 > 3 2 : 3 > ? / 2 : h / 9 l 7 6 > 3 2 3 ;: \ ? 6 1 / >
A primeira geraao de estudos de polticas pblicas no Brasil
representa uma inlexao em relaao as analises de natureza hist
15. Na linguagem de \ess ,1992,, tais hipteses e seus problemas de imple
mentaao constituem dois programas de pesquisa associados, respectia
mente, ao que denomina rograv tbeor, e a ivtevvtatiov tbeor,. Um a das
poucas reerncias brasileiras na area de aaliaao Ricco ,1998,.
0
rica e sociolgica, predominantemente ensasticas, sobre as rela
oes Lstado,sociedade no Brasil16. Ancorada em uma base emp
rica mais rigorosa, essa primeira geraao de trabalhos introduziu
uma agenda emprica no debate em torno de temas classicos como
o autoritarismo, o clientelismo e o corporatiismo. Lsses traba
lhos assumiram undamentalmente o ormato de estudos deotic,
va/ivg nos quais se tomam como ariael independente regimes
polticos especicos: o regime burocratico autoritario`, o popu-
lismo e o corporatiismo autoritario do Lstado Noo. A ariael
dependente explcita ou implicitamente utilizada nesses trabalhos
eram os padroes de intermediaao de interesse e arranjos decisrios
que caracterizaam tais regimes polticos.
Os primeiros trabalhos sobre oiic,va/ivg centraam-se nas
questoes relatias a agenda do Lstado desenolimentista: o pla
nejamento economico, as polticas industriais ou as polticas de
desenolimento regional. Lste o caso, para uma listagem nao-
exaustia, de Martins ,196, sobre a poltica economica do Lsta
do desenolimentista, de Laer ,195, sobre o processo de or
mulaao e implementaao do Plano de Metas, de Diniz ,199,
sobre as burocracias e conselhos economicos durante o Lstado
Noo, de Abranches ,199, sobre a poltica industrial brasileira
nos anos 0, e, mais tardiamente, Sola ,1982,, e Draibe ,1984,.
Muitos trabalhos tomaram a questao do corporatiismo como
baliza terica e ocalizaram os processos de intermediaao de
interesses na ormaao de polticas com nase no papel das
elites empresariais. O debate sobre o corporatiismo ganhou o
lego a partir das decisias contribuioes de Schmitter. Schmitter
,191, representou um amplo esoro de inestigaao emprica
sobre o corporatiismo no Brasil, cuja estratgia de inestigaao
inluenciou uma importante geraao de trabalhos posteriores. Por
16. Lssa literatura aptam entc reisada em Diniz & Boschi ,19, e Lamounier
,1982,.
*$
sua ez, a contribuiao de Schmitter ,194, muito enriqueceu
analiticamente o debate comparatio sobre padroes de interme
diaao de interesses nas modernas poliarquias e nos pases lati
no-americanos. Juntamente com Schmitter, a contribuiao isolada
mais inluente oi Guillermo O`Donnell, atras do conceito de
autoritarismo burocratico. Malloy ,199,, Diniz & Boschi ,198,,
Boschi ,199,, Cruz ,199,, e Leopoldi ,1984, representam im
portantes exemplos da noa geraao de analises.
Muitos dos trabalhos realizados sobre as polticas estatais
examinaram a questao sobre o ponto de ista da expansao do
Lstado ,Martins, 1985, Lima J r & Abranches ,198,. A tematica
recorrente nesse tipo de analise o processo de ragmentaao
organizacional e balcanizaao do Lstado brasileiro e seu impacto
sobre padroes de otic,va/ivg. As burocracias economicas e os
colegiados de decisrios na esera do planejamento e poltica
economica constituem-se em objeto priilegiado de estudo: o
Conselho Monetario Nacional ,Vianna, 1983,, o Conselho Inter-
ministerial de Preos, O Conselho de Desenolimento Lcono
mico, O Conselho Consultio de Planejamento, A Cacex entre
outros ,Lima Jr. cc Abranches, 198,l. Lssas contribuioes com
binaram a discussao do autoritarismo e corporatiismo com ana
lises de arranjos institucionais e processos decisrios, e incorpo
raam a literatura norte-americana produzida por autores como
Lowi, Salisbury e \ ilson'8.
1. A maioria desses trabalhos oram elaborados no Iupcrj com ortes inanci
amentos da linep e da recm-criada Secretaria de M odernizaao do Lsta
do ,Semor,, do goerno ederal. C. o trabalho de M artins citado no texto,
Guimaraes, Csar et a i , Lxpansao do Lstado e interm ediaao de interes
ses no Brasil`, Iupcrj, 199, e Circulaao de elites, autonomia e poder
dierencial de agncias goernam entais`, 19, Connio Semor,Iuperj.
18. Um esoro pioneiro de sistematizaao da literatura norte-americana de
estudo de polticas pblicas sob uma perspectia da cincia poltica esta
2
Vista em seu conjunto, essa primeira onda de produao
cientica deixa entreer um certo encantamento` pelo Lstado.
Reitera-se aqui o mesmo padrao identiicado por Lamounier ,1982,
em relaao a literatura de cincia poltica como um todo produzi
da na dcada de 60: antes que ampliaao de leque tematico, ob
sera-se um adensamento` em torno de temas anteriores - nes
se caso, o Lstado e sua expansao e papel. Com eeito, o Lstado
como objeto passou a atrair um nmero expressio de cientistas
sociais. lalido o aticnio geral reormas de base ou estagna
ao`, restaa a perplexidade diante da modernizaao consera
dora promoida pelo Lstado autoritario, que se ez acompanhar
de um noo ciclo de expansao do setor produtio estatal e uma
prounda transormaao organizacional das bases materiais do
Lstado. Nesse contexto, muitas analises oram produzidas a par
tir de uma perspectia supradisciplinar integrando o marxismo -
que reiindicaa um estatuto compreensio em relaao as cin
cias sociais - com a economia poltica ,c., entre muitos outros,
Martins, org., 19,.
1QSRQSDULWLTOQ! 2HOQFSDULYD_^Q H ;QNbULFD >QFLDN
A agenda de pesquisa sobre a poltica social oi subsumida,
nessa primeira geraao de estudos, na crtica ao regime autorita
rio que pressupunha equiocadamente a prpria inexistncia de
uma agenda social do regime ,Aureliano & Draibe, 1989,. Varios
trabalhos, no entanto, tomaram a relaao entre regime poltico e
poltica social com reerncia especica a partidos e sindicatos
,Cohn, 1980,, ou elites burocraticas ,Malloy, 199,19. Nao por
acaso esses dois trabalhos abordaam o perodo populista - pe-
em Reis ,19,. Um estudo pioneiro sobre a poltica oramentaria - tema
classico da literatura internacional de polticas pblicas - Lima Jr. ,19,.
19. D entre outras analises oltadas para polticas setoriais, c. Andrade & Aze
edo ,1982,.
12S1ADO, GOVLRNO 11 POL1ICAS PBLICAS
3
rodo no qual supostamente existia uma poltica social digna de
registro.
Os trabalhos mais signiicatios sobre polticas pblicas de
corte social oram produzidos durante a ase inal do regime
autoritario e exibiam orientaao ortemente normatia oltada
para o diagnstico do estado social da naao e para a reconstru
ao da poltica social sob a democracia emergente. Paradoxal
mente oi nesse perodo que se assistiu a uma inlexao no que se
reere a qualidade da pesquisa realizada sobre o tema, que se
torna simultaneamente mais internacionalizada em sua agenda de
questoes e mais madura no que se reere aos aspectos metodol
gicos. A publicaao de ra.it 1:: retatrio .obre a .itvaao .ociat ao
a. pelo Ncpp,Unicamp constitui-se em importante diisor de
aguas no que se reere a noa agenda dc pesquisas, ao mesmo
tempo em que exibe orte engajamento normatio com a noa
agenda goernamental da Noa Repblica ,c tambm laria, 1992,
Sila, 1984, .
A noa agenda de pesquisas relete a renoaao importante
ocorrida nos estudos sobre poltica social no inal dos anos 0 e
incio dos anos 80. Balizas importantes dessa renoaao oram as
analises extremamente inluentes de Lsping-Andersen ,1985,
1992,, Skocpol ,1988,, leclo ,194,, c de llora ,1986,. 1ais
analises introduziram um marco comparatio nos estudos sobre
os retfare .tate. e permitiram um reinamento analtico considera
el nas discussoes ancoradas na abordagem marxista e at entao
caracterizadas pelo carater generalista e teleolgico. Nessas lti
mas -exempliicadas por autores como Gough, Oe ou 0 `Connor
- as categorias centrais de analise das polticas sociais sao os
processos de acumulaao e legitimaao20. Lclticas do ponto de
20. Conerir, entre outros, laleiros ,1980,. Alguns estudos realizados por eco
nomistas sao exempliicatios desse tipo de abordagem, c. Braga & Paula
,1981,.
4
ista conceituai e com robusta sustentaao emprica e comparati
a, tais analises ormularam teorias de alcance mdio que permi
tiram uma discussao sobre tipos ou regimes de bem-estar social,
e introduziram os partidos polticos, os sindicatos, as burocracias
e os legados histricos como ariaeis independentes.
A literatura classica anterior a dcada de 0 - de autores
como Rimlimger e, sobretudo, 1itmuss e Marshall - oi redesco-
berta pela comunidade acadmica brasileira a partir da releitura
que dela izeram os autores da noa geraao. A partir da
reormulaao da tipologia de 1itmuss eita por Ascoli ,1984,
Draibe ,1986, discutiu as especiicidades do sistema brasileiro de
proteao social ,Aureliano & Draibe, 1989,. Apontando para a
maturidade institucional da poltica social brasileira - em termos
de sua complexidade organizacional, estrutura de inanciamento e
diersidade de benecios - a autora explora, a cliagem entre essa
estrutura e os neis de bem-estar social e as patologias que ali
gem o sistema -o clientelismo, a centralizaao decisria, a rag
mentaao institucional, e os escassos controles sociais existentes.
Distinto a um s tempo dos modelos residual liberal e redistribu-
tio uniersalista de interenao do Lstado, o modelo brasileiro
tampouco exibe as caractersticas do modelo conserador bismar-
c/iavo,covtivevtat evroev ;ivav.triat acbierevevfrerforvavce, v o .
termos titmussianos,. Variante perersa deste ltimo - sobretudo
em irtude a o veo c ov tr i b v t i r o v o .i.teva de .egvriaaae o
modelo brasileiro, por suas patologias, denominado por essa
autora de meritocratico-clientelista21.
A analise de polticas desse perodo em diante passa a isi
tar temas mais empricos a partir de uma problematizaao de
natureza mais marcadamente sociolgica: tipos de clientelas de
21. L curioso, no entanto, que o clientelismo no bojo do sistema de proteao
social brasileiro tenha sido objeto de um nmero muito reduzido de anali
ses sistematicas ,c. Vianna, 198, Aelino, 1991,.
5
polticas ,Nepp,Unicamp, 198,, impacto de polticas sobre es
trutura social e amlia ,Abranches 1985, laria & Sila, 1985,,
exclusao social ,laria, 1992,, entre outros. O deslocamento
tematico ocorrido relete tambm a aglutinaao de pesquisadores
em um grupo paulista a partir da criaao do NLPP na Unicamp.
Os estudos sobre processos decisrios resenhados acima oram
realizados no Iuperj onde se consolidou uma isao mais canoni
camente disciplinar da cincia poltica e, portanto, menos orien
tada para problematicas de ordem sociolgica22.
Uma contribuiao importante e decisia na renoaao dos
estudos de poltica social oi a publicaao de Ciaaaavia e ;v.tia,
de \anderley G. dos Santos em 199. Proundamente original
no seu tratamento da singularidade da ormaao da cidadania no
pas, e so ist ica do no tratam ento das questoes de justia
distributia, esse liro introduz a noao de cidadania regulada, e
passa a alimentar o debate incipiente sobre a poltica social a
partir do angulo da literatura sobre desenolimento poltico
americana.
A estrutura da argumentaao desse autor combina concei
tos relatios ao tivivg do desenolimento poltico23 e mecanis
mos de estruturaao de demandas - tais como discutidos por
22. Sobre o papel do Iuperj na consolidaao institucional da cincia poltica,
c. lorja,. ,199,.
23. R e i r o - m e aos t ra ba l ho s c o l e t i o s o r g a n i z a d o s por Myron \ i e ne r,
Lapalom bara e Raymond Grew e, ora desse grupo, a reerncia ubqua a
Dahl. Os conceitos de crise de integraao, crise de participaao, crise de
distribuiao, e a consideraao da .eqvvcia, como ariael analtica impor
tante, sao caros a essa literatura. Ao longo de sua importante obra, Santos
tem oscilado entre argumentaoes caras a essa tradiao - como o caso de
Ciaaaavia e ;v.tia e os ensaios Cve.e e .ocati.e e sua contribuiao a obra
coletia editada por llio Jaguaribe, ra.it: .ocieaaae aevocratica -, e outras,
em que se centra inteiramente em ariaeis institucionais e estratgicas,
como o caso de sua tese de doutorado.
6
Salisbury. O autor argumenta que a expansao da cidadania social
no Brasil oi balizada pelos processos de reconhecimento, pelo
Lstado, de demandas, cujas bases organizacionais eram de natu
reza undamentalmente ocupacional ,c tambm Reis, 1989,. A
regulamentaao das proissoes, a carteira proissional, c o sindi
cato pblico deinem assim, os trs parametros no interior dos
quais passa a deinir-se a cidadania.` ,p. 6,. Os direitos dos
cidadaos sao decorrncia dos direitos das proissoes e as prois
soes s existem ia regulamentaao estatal. . cbare aa argvvevta
ao, qve e.caov a vvito. ao. teitore. ae..e teto, qve evergarav aeva.
avtoritari.vo va ciaaaavia regvtaaa, e qve eta re.vttov aa .eqvvcia ao.
ae.evrotrivevto. e ao aarao ae aevavaei. re.vttavte especiicamente
o ato de que a regulamentaao do que o autor chama de ordem
da produao ,lei sindical etc.J receaev as iniciatias goernamen
tais na area da eqidade ,em particular, a preidncia social,, e
que a poltica social tato .ev.it nas areas de sade, saneamento,
educaao etc. passou a exibir um aarao aifv.o ae aevavaa. ,no
sentido salisburiano,, nao existindo cov.titvevcie. legtimas ,reco
nhecidas, que canalizassem demandas nessas areas. A arbitragem
dos conlitos nessa esera da poltica social e compensatria ica
a cargo da burocracia pblica. Lssa analise, em ltima instancia,
explora os nexos entre corporatiismo e poltica social, e conclui
que a poltica social sanciona desigualdades entre os grupos
ocupacionais e produz estratiicaao.
Lm uma instigante crtica, l.\. Reis ,1989, argumenta cor
retamente que a conotaao negatia de cidadania regulada no
texto inadequada, e sua utilizaao sugere a possibilidade, aa
liada como positia, de uma cidadania nao-regulada. A regulaao
estatal, lembra Reis, inerente a prpria expansao da cidadania
em quaisquer de suas dimensoes, ciil, poltica e social. A expan
sao de direitos corresponde mais juridicaao` das relaoes so
ciais. O conceito tambm apresenta uma conotaao negatia no
sentido em que sugere manipulaao autoritaria da cidadania. Reis

assinala que experincias autoritarias nao implicam retrocessos
na cidadania social como as experincias bismarckiana e brasilei
ra ps-64 exempliicam. Por im, Reis critica o suposto implcito
na analise de Santos de que a manutenao do nculo entre con
tribuioes e benecios, na preidncia social brasileira, resulte do
corporatiismo ou do autoritarismo. Lsse mecanismo inerente
a idia de seguro social praticada em inmeras democracias con
temporaneas. Ora, indaga Reis, se esse mecanismo sanciona uma
situaao criada pelo mercado, como criticar como perersa a aao
do Lstado se ele tao-s consagra um estado de coisas criado pelo
mercado
Lxtremamente instigante do ponto de ista analtico, o con
ceito de cidadania regulada oi ormulado em um perodo cm
que os estudos comparatios do irctfarc .,a,e nao haiam sido
diundidos. Sua debilidade resulta do suposto de um certo mode
lo ideal representado pelo modelo bceridgiano - criticado nos
trabalhos mais recentes pela adoao de nooes liberais como a de
mnimos uniersais ] b t bevefi,.), e pela assimilaao do modelo
brasileiro a um suposto mecanismo singular dc seguro social. A
prpria idia de regulaao como ingrediente essencial da preser
aao e expansao de direitos pode ser criticada segundo as linhas
apresentadas por Reis, e analisada detidamente por autores como
lolmes & Sunstein ,1999,24. No entanto, essa crtica nao ai a
essncia do argumento de Santos, qual seja, a de que o modelo
uniersalista ,erroneamente identiicado como beeridgiano, nao
emergiu em irtude da especiicidade de nosso desenolimento
poltico, no qual os atores sociais estruturaram suas demandas de
orma ragmentada e nao uniersalista deido ao modo dc incor
poraao corporatiista das classes trabalhadoras a sociedade pol
tica. A suposta singularidade da seqncia brasileira de expansao
24. Os autores contradizem o argumento liberal conencional c argumentam
que os direitos ciis implicam maior regulaao e gastos pblicos crescentes.
8
de direitos sociais tambm merece reparos. A experincia de
regulaao estatal da ordem da produao seguida de regulaao na
ordem da eqidade irtualmente uniersal, e nao especica do
caso brasileiro.
Lm outro texto, em que Santos expande as idias do item
4.3 de Ciaaaavia e ;v.tia, o autor argumenta que atores unda
mentais da ordem poltica brasileira, como a burocracia e as lor
as Armadas, ormaram suas identidades coletias antes da con
solidaao do processo de liberalizaao, ou seja, em termos
dahlsianos, da instituiao das regras de competiao poltica e de
acatamento de seus resultados. O processo de participaao, ou
seja, de incorporaao de atores sociais, tambm precedeu a esta
bilizaao liberal.
Santos ,1988, conclui que a poltica social emergiu e oi
utilizada como instrumento de ampliaao da participaao, em um
contexto de baixa institucionalizaao liberal. O resultado oi o
estabelecimento de uma cliagem entre a arena legislatia e a
burocracia estatal ,que se torna o tocv. das decisoes substantias,
enolendo a arbitragem dos conlitos capital,trabalho e a aloca
ao dos custos e benecios das polticas sociais,. O Legislatio
se conerte assim em um tocv. de irresponsabilidades, onde se
ormulam c se propoem polticas sociais redistributias como se
ossem distributias.
Nao obstante ter se constitudo em reerncia obrigatria e
objeto de uma certa triializaao supericial em leituras eniesadas,
Ciaaaavia e;v.tia nao produziu um programa de pesquisa empri
co sobre o tema na area de Lstado e Polticas Pblicas. Uma
hiptese explicatia que sua ormulaao nos marcos da literatu
ra de desenolimento poltico exigiria uma inestigaao histri-
co-sociolgica para a qual poucos pesquisadores da area estaam
equipados metodologicamente. Sua inluncia oi proaelmente
maior nos estudos do processo brasileiro de .tate bvitaivg, ou
ainda nos estudos sobre a histria da legislaao social.
L S 1 A D O , G O V L R N O L P O L 1 I C A S P B U C A S
9
A orientaao emprica, que gradatiamente oi se impondo
e eio a substituir os ensaios ou pesquisas de cunho mais
generalista, implicou uma orte dierenciaao tematica segundo
as arias areas de poltica. Noas areas passam a ser sistematica
mente pesquisadas produzindo uma literatura especializada nos
arios setores das polticas pblicas, sobretudo as de corte social.
Destacam-se os estudos sobre poltica de terras e poltica indus
trial ,Rua, 1996, 1992, Cruz, 199,, poltica de energia ,Castro
Santos, 1993,, pecuaria de corte ,Paixao & Castro Santos, 1988,,
c planejamento urbano ,Cintra, 1983,. No campo das polticas
sociais oram realizados estudos sobre preidncia social ,Sila,
1992,, poltica de sade ,Sila, 1984,, entre outros.
L surpreendente que muitos poucos estudos de poltica p
blica utilizaram-se da literatura de sociologia das organizaoes
que, historicamente, tieram grande impacto na literatura norte-
americana sobre o tema. Mesmo os estudos sobre expansao da
burocracia pblica e agncias burocraticas nao izeram uso dessa
literatura. Uma isolada e notael exceao oram Paixao & Prates
,1981, e Paixao cc Castro &. Santos ,1988,.
A tematica da relaao entre regime poltico c produao de
polticas oi alimentada pelo processo de democratizaao na d
cada de 80. As relaoes causais reerem-se, na noa produao
cientica, ao impacto dos noos atores da ordem democratica e
da noa institucionalidade pluralista sobre as polticas pblicas
,Moura, 1989, Melo, 1989, Melo, 1993,.
Impulsionada pela transiao democratica, a analise de pol
ticas pblicas experimentou um boov na dcada de 80. Lsse eno
meno oi triplamente determinado. Lm riveiro tvgar, pelo deslo
camento ocorrido na agenda pblica. Durante os anos 0, esta
estruturou-se em torno de i..ve. relatios ao modelo brasileiro
de desenolimento`, nos quais a discussao se cingia aos impac
tos redistributios da aao goernamental e ao tipo de racionali
dade que ertebraa o projeto de modernizaao conseradora do
8 0
M A R C U S A N D R l . M l.L O
regime burocratico autoritario. A democratizaao do pas acele
rou a passagem da analise crtica e maximalista do Lstado autori
tario a pesquisa sistematica, que produz diagnsticos e que busca
inormar o projeto reormista da Noa Repblica. Lsse noo
tipo de pesquisa olta-se assim para questoes relatias ao voctv.
oeravai do Lstado. Centrais para essa agenda emergente de pes
quisa sao as questoes de desenho institucional: descentralizaao,
participaao, transparncia, e redeiniao do vi pblico-priado
nas polticas. O progressiismo a bra.iteira dos anos 80 orte
mente marcado pelo otimismo republicano de que a democracia
irtuosa - produz resultados tangeis para a maioria da popu
laao - e pela crena de que uma noa institucionalidade demo
cratica precondiao, nao s necessaria, mas tambm suiciente
para a superaao do legado histrico de desigualdade e pobreza.
Reerindo-se ,i uma erdadeira reoluao copernicana`, Car
doso ,19B3, obserou com bastante acuidade que os temas da
noa agenda sao simtricos aos temas centrais da agenda do inal
dos anos 50 e incio dos anos 60. As questoes relatias as deman
das salariais e reormas de base daam lugar as demandas de
consumo coletio da populaao e a questoes de participaao e
organizaao comunitaria -julgadas irreleantes e reacionarias
pelos analistas e atores polticos de esquerda. Lsse deslocamento
encontraa um paralelo no toca. poltico-organizacional das de
mandas que se moiam da escala nacional para a escala local. A
essa transormaao da agenda poltica seguiu-se de perlo uma
redescobcrta na agenda de pesquisas das polticas municipais e
da questao da descentralizaao.
Outra dimensao importante dessa reoluao copernicana re
ere-se a alorizaao dos elementos ormais da democracia. Se
antes adquiria centralidade a eicacia do Lstado para corrigir as
desigualdades sociais e promoer o desenolimento economico
- mesmo que produzidos sob o dicit de accovvtabitit, -, nos
anos 80, a questao democratica passa a importar em uma chae
8 1
dupla: como um im em si mesmo e como precondiao para
maior eicacia da aao do Lstado.
Lm .egvvao tvgar, a prpria perplexidade, causada pela cons
tataao de que, indo o perodo autoritario, os obstaculos a con
secuao de polticas sociais eetias prosseguiram sendo basica
mente os mesmos ,Vianna, 1989, p. 5,, paradoxalmente, seriu
para ortalecer os estudos sobre polticas. O reconhecimento, nos
anos 90, de tais constrangimentos constitui-se em precondiao
para a produao de conhecimento na area. Lm outras palaras,
oi o desencantamento` em relaao ao Lstado - e em relaao a
sua capacidade de interenao social -que leou a um maior
interesse sobre as condioes de eetiidade da aao pblica.
Lm terceiro tvgar, a prolieraao de estudos de polticas p
blicas nos anos 80 oi alimentada pela diusao internacional da
idia de reorma do Lstado. Lssa idia passou a ser o princpio
organizador da agenda pblica nos anos 80 e 90. A agenda inte
lectual acompanhou de perto esse moimento de deslocamento
ocorrido ,Melo & Costa, 1995,. As questoes de desenho institu
cional reeridas acima adquiriram grande centralidade nessa agenda.
Com eeito, ao tomar-se o modo e a qualidade da interenao
pblica na economia e na sociedade como objeto de estudo, cria-
se por extensao um programa de pesquisa de carater emprico
sobre questoes relatias a eicincia de polticas e programas.
lortemente inluenciados pelo rerirat dos estudos sobre cul
tura poltica nos anos 80, e pela noa agenda de questoes trazidas
pelos conceitos de capital social, sociedade ciil e cultura cica,
alguns trabalhos recentes oltaram-se para o exame das bases de
sustentaao social das polticas sociais ,Cheibub, 1995, ,c. tam
bm Martins, 1995,. Na realidade, essa noa tematica acompanha
o deslocamento ocorrido em relaao a agenda de pesquisa em
torno da transiao democratica dos anos 80 para os anos 90. Se a
nase anterior recaa nos aspectos procedurais ou minimalistas -
as regras do jogo -da democracia, as noas pesquisas sobre
8 2
M A R C I J S A N D R L M L L O
consolidaao democratica alargam a discussao com a introduao
de elementos maximalistas` reeridos a dimensao social da de
mocracia. O debate analtico detm-se nas implicaoes da disjuntia
cultura poltica,desenho institucional. A questao de undo se a
cultura poltica logicamente anterior ao desenho institucional,
ou, antes, se o desenho institucional -ou a manutenao de regras
e procedimentos ao longo do tempo - produz uma cultura polti
ca especica. No caso dos estudos de polticas, o oco sobre a
incidncia da cultura poltica sobre a eetiidade e eicacia de
polticas ,Boschi, 1999,. Lm outras palaras, a cultura associatia
local produz maior eicincia de um programa de goerno
A ariabilidade das experincias de descentralizaao das po
lticas pblicas oi examinada a partir da ariael cultura associatia
em Arretche ,1998,, que tambm examina o papel d e otic, tcgaci.e.
- o legado institucional de uma area de poltica sobre uma noa
poltica ,c. tambm, nessa linha, Coelho, 1996,. Parte importan
te da literatura produzida, no entanto, tornou-se presa de uma
relexao apressada e redentora` de sociedade ciil, que assimila
o conceito ao de poo` ,c., para esse ponto, Reis, 1998,. Boschi
chama a atenao para o ato de que as praticas participatias e de
goernana urbana` podem conerter-se em mecanismos que
sancionam a idia de conerir a quem pode o poder, a quem nao
pode a participaao` ;ibia. ).
Na esteira do inluente trabalho de Putnam, arias analises
enxergaram estoques importantes de capital social nas comuni
dades de baixa renda, e muito pouco discutiu-se sobre o eeito
desagregador da situaao de priaao aguda e hobbesianismo
social pr-participatrio` ,Santos, 1993, sobre a eetiidade das
polticas pblicas.
Pode-se obserar que, em um certo sentido, se antes o obje
to do encantamento` da imaginaao social brasileira era a aao
estatal, nos anos 90, esse objeto passa a ser representado, cle
orma paulatina e ainda embrionaria, pela sociedade ciil.
L S 1 A D O , G O V L R N O L P O I . 1 I C A S P B L I C A S
8 3
/ = 3 4 : = 8 / 2 : 3 > ? / 2 :
O programa cie pesquisas brasileiro acerca das questoes da
reorma do Lstado oi ortemente inluenciado pela literatura
internacional sobre o tema, que se expandiu celeremente na d
cada de 80. A literatura sobre o Lstado, no incio dessa dcada,
estaa centrada em temas como a questao da autonomia e capaci
dade do Lstado ,Lstados ortes` e racos`,, tomando-se un
damentalmente o Lstado como uma ariael conceituai` ,Lans
et v t , 1985,. No caso brasileiro, trataa-se de discutir as especii-
cidades do que \anderley G. dos Santos chamou de Leiata
anmico`.
A diusao internacional das reormas neoliberais, que isa
am reduzir o escopo da interenao pblica, tornou essa agenda
obsoleta, e um conjunto noo de questoes oi ormulado para
explicar as reormas neoliberais: quais os atores que determi
nam as reormas c sua diusao internacional Que atores expli
cam a diersidade de tivivg, resultados e padroes dierenciados
dc resposta as reormas economicas de mercado Que atores
polticos explicam as dierentes trajetrias na implementaao das
reormas ,c. Nelson, 1989, laggard & Kauman, 1992, laggard
& \ebb, 1994, Sola, 1995, laggard & Kauman, 1995,25.
Lsse programa de pesquisa reatualiza a tematica das rela
oes entre regime poltico e padrao de interenao pblica na
economia e na sociedade. Poaev.e ai.cervir ava.geraoe. ae e.tvao.
.obre a reforva ao .taao. . riveira geraao cevtrov.e vo ivacto
aiferevciat aa trav.iao aevocratica .obre a covavao aa. ottica. ae refor
25. Lssas obras coletias congregam o mais inluente conjunto de aer. com
paratios sobre tais questoes por autores, alm cios organizadores, como
Barbara Stallings, Karen Remmer, John \ aterbury e James Malloy. Para
uma discussao recente dessa literatura, c. Diniz ,1998,.
8 4
va ae vercaao. Por .va re`f a .egvvaageraao ae e.tvao. ae.tocov o eio
cte avati.e ao regive ;aevocracia, avtoritari.vo etc.) ara a ai.cv..ao ao
ivacto aa. iv.titvioe. forvai. .obre a. ottica.. Suas principais con
tribuioes sao o objeto da discussao a seguir.
Na riveira geraao de estudos, a capacidade de insulamento
das elites burocraticas em relaao as noas pressoes de curto
prazo da dinamica eleitoral e dos grupos de interesse oi conside
rada para muitos atores como ariael central para experincias
bem-sucedidas de reormas estruturais e programas de estabili
zaao ,\hitehead, 1991, Geddes, 1995,. O pressuposto basico
dessa linha de argumentaao que o ambiente democratico colo
ca em risco a racionalidade economica26. Duas razoes sao re
qentemente enumeradas na literatura. A primeira delas que os
constrangimentos da conexao eleitoral` ou da competiao pol
tica leariam a i rresponsabilidade iscal e a uma poltica
macroeconomica populista` - expressao cunhada por Jerey Sachs,
e que passou a ser moeda corrente nas analises das experincias
latino-americanas de reormas de mercado. Ou seja, os goernantes
nao poderiam dizer nao`, para nao por em risco sua sobrei
ncia poltica. A segunda dessas razoes que, com a democra
cia, as elites burocraticas correm o risco de se contaminarem`
pelas paixoes polticas e de se deixarem capturar por interesses
de grupo, setores ou, no limite, irmas indiiduais. O isolamento
- ou insulamento` - burocratico dessas elites asseguraria a
prealncia da racionalidade tcnica sobre a racionalidade polti
ca, eitando-se assim a balcanizaao do Lstado`. Varios atores
contribuiriam para garantir esse insulamento: o isolam ento
decisrio ;e.g., autonomia de bancos centrais etc,, o recrutamento
meritocratico etc.
26. Para um .vrre, da literatura de cincia poltica americana sobre as im plica
oes econmicas da com petiao poltica em pases democraticos, c. Keech
,1995,.
85
Lsse argumento estee na base do surgimento na Amrica
Latina, nos anos 80, de elites burocraticas com ormaao econo
mica ,tecbvoot., que passaram a desrutar de autonomia decisria
sem precedentes2. Sola ,1988, examinou o extremo coninamento
das arenas decisrias cruciais para a ormaao da poltica econo
mica, e o duplo processo de politizaao das decisoes tcnicas e
de perda de consistncia na gestao economica.
Gradatiamente surgiram trabalhos mais cautelosos sobre o
tema e que nao estabelecem relaoes causais entre regime c desem
penho economico ou reormas. Lm outros termos, questionam,
pararaseando Maraall, o mito das antagens do autoritarismo`.
Outros trabalhos apontam para o dicit de accovvtabitit, ho
rizontal e ertical dos experimentos de reorma do Lstado na
regiao. Diniz ,199, critica o argumento de que o insulamento
burocratico` seria pr-requisito para o xito na conduao da po
ltica economica. Insurgindo-se contra o padrao tecnocratico de
ormaao de polticas, a autora mostra como esse argumento
encontra-se ortemente disseminado na agenda de reorma do
Lstado. A crtica que o insulamento burocratico ele prprio
alimcntador da ingoernabilidade. A taxa de sucesso na imple
mentaao de planos economicos estaria inersamente correlacio
nada com o grau de insulamento alcanado pelas elites decisrias.
O insulamento burocratico engendra um dicit democratico e
de accovvtabitit,. Na realidade, o dbil enraizamento social dos
decisores diiculta a implementaao de polticas. A orte tensao
no ambiente poltico da Noa Repblica, entre o hiperatiismo
decisrio expresso na sucessao de planos malogrados de estabili
zaao e a incapacidade de implementaao de polticas, s pode
ser entendida, como assinala a autora, pelo padrao de insulamen-
2. Um trabalho isolado que escapa a classiicaao proposta Gouea ,1994,,
cujo objeto a lgica de aao interna da burocracia.
86
M A R C U S A N D R L M l. L O
to do processo decisrio prealecente. Implementaao exige co
operaao, coordenaao, e legitimidade.
Lssa linha de argumentaao encontra sustentaao em estu
dos comparatios que m sendo realizados em torno da reor
ma do Lstado, em outros pases, por autores como Lans ,199,,
que cunhou a expressao autonomia inserida` ou embutida`,
para analisar enomenos da mesma natureza, e relete tambm a
renoaao ocorrida nos estudos de polticas a partir de contribui
oes da chamada noa sociologia economica sobre o papel de
redes de atores e otic, vetrror/..
A agenda brasileira nessa primeira geraao de trabalhos tam
bm contribuiu para a analise do esoro reormista da Noa
Repblica e suas icissitudes28. A questao da paralisia decisria c
agenda orertoaa resultante do excesso de demandas democraticas
oi amplamente discutida ,Almeida, Melo, Diniz,, em relaao a
questao da goernabilidade29, O argumento da paralisia decisria
reqentemente aanado em termos da suposta ingoernabili-
dade da Noa Repblica. De inspiraao huntingtoniana, esse ar
gumento sustenta que o excesso de demandas distributias e par
ticipaao - em uma situaao como a da Noa Repblica em que
o sistema poltico, ainda pouco institucionalizado, apresentaa
baixa capacidade de processamento -, teria leado a uma satura
ao da agenda pblica. Varios autores ,c Diniz 199, argumen
taram, de orma persuasia, que, ao contrario, o ponto de es
trangulamento` das polticas -sobretudo aquelas associadas as
reormas economicas e sociais -radica, nao na ormulaao de
polticas, mas em outro plo, o da implementaao de polticas.
28. Para uma a i . c v . . a o compreensia do tem a, combinando analise terica e
experincia de ractitiover, c. Bresser Pereira ,1996, 1998,.
29. Lsse ponto sera discutido em outro captulo deste olume, e, portanto, nao
sera examinado em detalhes.
8
Ou seja, o problema reside cm escassa capacidade de azer aler
decisoes e nao na capacidade decisria como tal.
A questao dos processos decisrios permitiu uma atualiza
ao da discussao sobre corporatiismo e neocorporatiismo, so
bretudo com reerncia a experincia das Camaras Setoriais ,Diniz,
199,. A idia de que a Noa Repblica teria se caracterizado
por paralisia decisria oi questionada do ponto de ista empri
co e terico. Na realidade, a Noa Repblica esta associada a
uma espcie de hiperatiismo decisrio. Nesse perodo multipli
caram-se os planos economicos, as polticas salariais e os pa
droes monetarios, ao mesmo tempo em que prolieraram os ex
perimentos reormistas, nao s no campo economico, mas tam
bm no das polticas sociais. 1rala-se de um dos perodos mais
intensamente reormistas da histria contemporanea.
A .cgvv/i geraao de estudos sobre a reorma do Lstado
ortemente institucionalista: priilegiado o impacto de ariaeis
explicitamente poltico-institucionais na explicaao dos padroes
dierenciados de reorma do Lstado. O neo-institucionalismo no
estudo da reorma do Lstado oi alimentado por trs desenoli
mentos30. Lm primeiro lugar, pela emergncia do neo-institucio-
nalismo na cincia poltica, que se constituiu em desenolimen
to autonomo. Lm segundo lugar, pela experincia malograda dos
programas de reorma do Lstado no Leste Luropeu e parte da
Amrica Latina cujas razoes oram localizadas no arcabouo ins
titucional dos pases dessas regioes. Ou, no caso do Leste Luro
peu, da inexistncia das instituioes economicas do capitalismo.
As instituioes multilaterais que tieram enolimento atio nes
sas reormas justiicaram tais malogros - eidentes, sobretudo,
nos programas de ajustes estruturais - pelas deicincias da estru
tura poltico-institucional e atores como i, ragilidade do Judicia-
30. Para uma analise desse programa de pesquisa, c, laggard ,1995,.
,,
M A R C U S A N D R L M l.1.O
rio e do sistema de propriedade, ii, inexistncia de um marco
institucional adequado garantidor do evforcevevt de decisoes de
poltica e creaibte covvitvevt. por parte de oti,va/er.` iii, proble
mas institucionais na separaao de poderes de natureza horizon
tal ,Judiciario, Legislatio Lxecutio, e ertical ,ederalismo,, i,
escassa capacidade institucional e goernatia ,debilidade da ad
ministraao pblica, da capacidade de extraao e administraao
de recursos,, , das regras eleitorais e do sistema partidario. Para
raseando Nan ,1994,, as instituioes multilaterais substituram
os choques macroeconomicos pela terapia institucional`. Cen
tral para esse desenolimento oi a emergncia do chamado neo-
institucionalismo economico31.
Lm terceiro tvgar, a reorma do Lstado no perodo ps-esta-
bilizaao implica uma robusta construao institucional - sobre
tudo de agncias regulatrias - em contraste com as tareas de
gestao macroeconomica nas quais a dimensao institucional inexiste
,Abranches, 199,.
A literatura brasileira centrou-se em um dois temas especi
cos: a importancia do ederalismo brasileiro e o papel do Con
gresso Nacional na ormulaao e implementaao das reormas.
Com eeito, esses temas reletem um deslocamento da nase,
dos trabalhos sobre processos decisrios, da burocracia executia
para a arena legislatia e para atores de ordem institucional.
O ederalismo brasileiro oi objeto de um grande nmero
de pesquisas no perodo recente ,Aonso & Sila, 1996,. O re
cente interesse pelo tema dee ser contrastado com a obseraao
de Lamounier, em sua resenha sobre a cincia poltica brasileira,
de que o ederalismo representaa uma das grandes lacunas te
31. A inluncia do neo-intitucionalismo economico sobre a noa agenda de
pesquisas na area de polticas pblicas oi resenhada por Majone ,1996, no
êr avaboo/ o f Potiticat cievce.
8 9
maticas dessa literatura. Do ponto de ista da reorma do Lsta
do, o ederalismo oi associado as diiculdades de implementa-la
e para o tivivg erratico de sua implementaao no Pas. Para al
guns autores ,Sola, 199, Sola et a , 1998,, a autonomia iscal e
tributaria dos goernadores e sua capacidade de resistncia as
reormas ditadas pelo centro - representam o principal ator
explicatio para o passo erratico da reorma do Lstado na esera
economica. O ederalismo adquire o .tatv. de ariael indepen
dente crucial para o entendimento do conlito distributio e sua
mediaao atras do regime monetario ,Sola, arios trabalhos,. O
ederalismo tambm explorado em um conjunto de trabalhos
sobre as reormas tributarias ,Castro Santos et ai, 1994, Azeedo
& Melo 199,, c administratia ,Melo, 1998, Azeedo & Aureliano,
199,.
Abrucio ,1999, explora as caractersticas do sistema polti
co que reoram o poder dos goernadores, em outras palaras,
o que chama de ultrapresidencialismo estadual. O ortalecimento
dos goernos estaduais resultou na coniguraao de um edera
lismo estadualista e predatrio. Lstadualista porque o pndulo
ederatio estee a aor das unidades estaduais em termos pol
ticos e inanceiros - embora a crise recente aponte no sentido da
reersao desse padrao. Por sua ez, o carater predatrio do ede
ralismo brasileiro resulta do padrao de competiao nao-coopera-
tia que existe nas relaoes dos Lstados com a Uniao e deles
entre si.
A pesquisa recente de inspiraao neo-intitucionalista sobre
ormulaao de polticas tem destacado tambm o papel do
Legislatio, especiicamente o papel de ariaeis internas a orga
nizaao congressual, alimentando-se da rica discussao recente
sobre o tema ,Argelina & Limongi, 1998, c. tambm Melo ,1995,
Lima & Lima Jr., 199,. A poltica de priatizaao oi examinada
em Moya & Almeida ,199, e Almeida ,1998,, e a reorma admi
nistratia em Diniz & Boschi ,1998,.
9 0
Lsse debate encontra-se bastante polarizado entre a literatura
que enatiza a ragmentaao e os pontos de eto no sistema polti
co ,deidos ao ederalismo, a elementos consocialistas, ou a legis
laao eleitoral,presidencialismo,, e a literatura que nega o alor
explicatio de tais ariaeis e identiica elementos internos a orga
nizaao legislatia como garantidores de integraao do sistema
poltico ,c os arios trabalhos de ligueiredo & Limongi,. Pode-se
argumentar que esses dois padroes de argumentaao nao sao ne
cessariamente excludentes em termos gerais. O argumento que
nega a ragmentaao centra-se no padrao de otaao de projetos e
propostas no Congresso, e az fabvta ra.a sobre o contedo subs
tantio dos projetos cuja negociaao ocorre antes da otaao. Nes
se momento, por exemplo, ariaeis de natureza ederatia,
consocialista podem ter grande alor explicatio para dar conta do
padrao de negociaao ocorrido. Da mesma orma, essas ariaeis
apresentam grande alor explicatio para a analise da implementa
ao de reormas ,Azeedo & Melo, 199, Melo c Azeedo, 1998,.
: 0 > 3 = A / Z j 3 > 4 6 9 / 6 >
Marcadamente heterognea e exibindo escassa e recente ins
titucionalizaao, a area tematica Lstado, Goerno e Polticas P
blicas apresenta desaios importantes. Lm primeiro lugar, desta
ca-se a questao da cumulatiidade do conhecimento. Nao se trata
de postular, de orma vaie, uma acumulaao linear de conheci
mento, mas de uma desejael cumulatiidade no interior de um
programa vorvat de pesquisa ,no sentido kuhniano,, enolendo
a comunidade de pesquisadores. O principal obstaculo nessa di
reao resulta da ragmentaao organizacional e tematica da area.
A desagregaao da area nas trs sub-areas propostas permite en
treer com maior precisao os problemas que a aligem. O proble
ma localiza-se no conjunto de estudos de polticas setoriais, em
9 1
que a prolieraao de estudos de caso obstaculiza a consideraao
de questoes analticas comuns ao conjunto de polticas. A produ
ao na area tende a expandir-se horizontalmente -pela diersii
caao de noos objetos empricos - sem que se obsere um or
talecimento ertical`, especiicamente analtico, da produao.
Na mesma direao, como ja oi mencionado, a interdiscipli-
naridade e a inexistncia de bases organizacionais dessa subdisci-
plina debilitam sua institucionalizaao.
Por im, ale acrescentar que a proximidade da disciplina`
com os prprios rgaos goernamentais enseja um risco duplo: a
possibilidade de a dimensao analtica ser subsumida em analises
normatias c prescritias, e de a agenda de pesquisa ser pauta
da` pela agenda de goerno.
Lssa nota azada em tom pessimista nao dee obscurecer
aanos importantes. O estoque de conhecimento disponel so
bre as polticas, estruturas goernamentais e padroes decisrios
, hoje, muito superior aquele existente ha duas dcadas. Nao
obstante lacunas signiicatias - subareas classicas da literatura
internacional, tais como iolncia e crime, ou estudos de impacto
das polticas sobre as dimensoes de gnero e etnicidade32, atra
ram um nmero muito reduzido de pesquisas a qualidade e o
olume da produao apontam para a maturidade ja alcanada
pela produao cientica na area.
= 3 4 3 = k 9 1 6 / > 0 6 0 7 6 : 5 = l 4 6 1 / > .
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