Dezembro, 1996

Legitimidade, Controvrsias e Tradues em Estatsticas Pblicas

Simon Schwartzman
Verso revista de trabalho apresentado na reunio conjunta da Sociedade de Estudos Sociais da Cincia e Associao Europia para o
Estudo de Cincia e Tecnologia, Bielefeld, Alemanha, 10-13 de Outubro, 1996, sesso sobre "A Sociologia das Estatsticas Pblicas",
organizada pelo Comit de Pesquisa sobre a Sociologia da Cincia e Tecnologia da Associao Sociolgica Internacional. Publicado em
Teoria & Sociedade (Revista dos Departamento des Cincia Poltica e de Sociologia e Antropologia, Universidade Federal de Minas Gerais),
vol. 2, dezembro 1997, 9-38. Publicado em ingls em Science, Technology & Society 1999, 4, 1, J an-J une, 1-34
Sumrio:
Estatsticas Pblicas
Fontes de Legitimao e Credibilidade
Um estudo de caso: o IBGE no Brasil
Tradues e Controvrsias
Traduo I - Da pesquisa emprica aos direitos legais
Traduo II - Das preocupaes sociais para a pesquisa estatstica
Concluso: a sociologia da cincia e o futuro das estatsticas pblicas
Referncias Bibliogrficas
Notas
Estatsticas Pblicas
"Estatstica pblica", ou "estatstica oficial", refere-se informao estatstica produzida pelas agncias estatsticas do
governo rgos de recenseamento, departamentos de estatstica e instituies semelhantes. Elas so de especial interesse
para o socilogo de cincia porque elas so produzidas em instituies que so, simultaneamente, centros de pesquisa,
envolvendo, portanto, valores cientficos e tecnolgicos, alm de perspectivas e abordagens tpicas dos seus campos de
investigao e instituies pblicas ou oficiais sujeitas s regras, valores e restries do servio pblico. Os seus produtos
nmeros relativos a populao, renda, produto nacional, urbanizao, emprego, natalidade, e muitos outros so
publicados na imprensa, utilizados para apoiar polticas governamentais e avaliar os seus resultados, e podem criar ou
limitar direitos e benefcios legais e financeiras para grupos, instituies e pessoas especficas. Essa pluralidade de papis,
contextos e perspectivas associadas s estatsticas pblicas est na prpria origem deste campo.
Alain Desrosires, que escreveu extensamente sobre o assunto, mostra como as estatsticas modernas emergiram de pelo
menos duas grandes tradies, uma originria da Alemanha e a outra da Inglaterra. A tradio alem essencialmente
descritiva, taxionmica e preocupada em prover o governo com a informao necessria para administrar seu Estado. A
associao entre estes dois termos, "Estado" e "Estatstica", no fortuita. O nascimento da estatstica alem assim
resumido por Desrosires:
Ela apresenta ao prncipe ou ao funcionrio responsvel um quadro para a organizao das informaes
multiformes disponveis sobre um Estado, ou seja, uma nomenclatura dotada de uma lgica de inspirao
aristotlica. Essa forma foi codificada, por volta de 1660, por Cornring (1606 - 1681). Ela foi transmitida mais
tarde, ao longo de todo o sculo XVIII, pela Universidade de Gottingen e sua "escola estatstica",
notadamente por Achenwall (1719-1772), reconhecido como o criador da palavra "estatstica", e depois por
seu sucessor na cadeira de estatstica, Schlzer (1735-1809). Este ltimo, autor de um "Tratado de
Estatstica" traduzido para o francs em 1804 por Donnant (que tornar conhecido esse modo de pensar
alemo dentro da Frana no incio do sculo XIX), foi o primeiro dessa corrente a recomendar a utilizao de
nmeros precisos em vez de indicaes expressas em termos literrios, sem no entanto o fazer com
freqncia ele prprio. Uma formulao de Schlzer significativa da tendncia predominantemente
estruturalista e sincrnica da estatstica alem: "A estatstica a histria imvel, a histria a estatstica em
marcha" (Desrosires, 1993, p. 30).
Desrosires liga a tradio britnica, conhecida no passado como "aritmtica, poltica", ao papel relativamente pequeno do
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Estado naquele pas, em comparao a outros grupos sociais e instituies. Estes grupos e instituies necessitavam de
indicadores precisos para objetivos especficos, e desenvolveram mtodos de mensurao por amostragens e estimativas
indiretas, aproximando a estatstica da matemtica. Os estatsticos ingleses, diz ele,
"No so tericos universitrios que edificam uma descrio global e lgica do Estado em geral, mas sim
pessoas de origens diversas que forjam saberes prticos dentro de suas atividades e que as propem ao
"governo". {...} Assim se esboa um papel social novo: o do especialista de competncia especfica que
prope tcnicas aos governantes, procurando convenc-los de que, para realizar seus desgnios, eles devem
recorrer a ele. Eles oferecem uma linguagem precisamente articulada, enquanto que os estatsticos alemes,
identificando-se ao Estado, propem uma linguagem geral abrangente." (P.30).
Esta breve referncia ao nascimento da estatstica suficiente para mostrar as ligaes que existiam entre mtodos e
abordagens estatsticas e as condies sociais de seu surgimento. Como muitos outros campos do conhecimento, a
estatstica pblica tinha que obter legitimidade aos olhos de seus patrocinadores, e para isso tinha que se estabelecer como
uma disciplina cientfica confivel e como um empreendimento prtico. Um dos insights mais interessantes da sociologia da
cincia que o que comumente conhecido e entendido como "cincia" e "tecnologia" no passam de segmentos de redes
muito mais amplas de pessoas, instituies, instrumentos, equipamentos e da prpria natureza. Um computador pessoal
(um dos exemplos desenvolvidos por Latour, 1987), liga acadmicos, fsicos e matemticos, engenheiros, fabricantes de
hardware e software, escritrios de patentes, comits de normas, agncias de marketing, lojas, redes de assistncia tcnica
e usurios de todos os tipos; e depende das propriedades fsicas e da disponibilidade de semicondutores e de uma ampla
gama de matrias-primas. As pessoas localizadas em uma das extremidades desta cadeia geralmente no entendem o que
as outras pessoas esto fazendo na outra extremidade, o que significa que existe um trabalho constante de traduo
acontecendo entre atores adjacentes. Fabricantes de aplicativos tm que entender as possibilidades e limitaes dos
sistemas operacionais que dependem de hardware, que por sua vez depende das propriedades fsicas dos materiais que
podem ser produzidos pela indstria. Na direo oposta, os usurios tm que entender a linguagem dos programadores (os
quais, por sua vez, se esforam por traduzir os seus dispositivos em termos de linguagens naturais ), e os vendedores tm
que antecipar as necessidades dos compradores. Uma vez no lugar, essas cadeias afetam a maneira pela qual o trabalho
organizado em escritrios e empresas, influenciam os currculos das escolas, e introduzem mudanas no mercado de
trabalho. Essas cadeias nunca so criadas linearmente, seja de cima para baixo (uma teoria conceptual levando a um
modelo experimental, que leva a um produto testado, que leva a um desenvolvimento posterior e sua comercializao no
mercado, e da por diante) ou de baixo para cima (a demanda do consumidor levando a um produto, que leva a pesquisa,
que leva a novos conceitos e teoria). A inovao pode ter lugar em qualquer dos elos, a qualquer momento, sendo comuns
impasses e fracassos brilhantes ao longo de toda a cadeia (David, 1992; Latour, 1993; Gibbons e outros, 1994). Ao final,
para parafrasear Bruno Latour, no necessariamente o melhor produto, teoria ou tecnologia que se estabelece; ao invs
disso, o produto, teoria ou tecnologia que se estabelece que se torna o melhor, no apenas porque o "vencedor", mas
porque ele ir se beneficiar de investimentos crescentes de todas as partes envolvidas. Uma das mais extraordinrias
caractersticas da sociedade moderna o estabelecimento de tais redes, o que no necessariamente um procedimento
pacfico e inofensivo, como se pode ver na expanso da cincia e tecnologia ocidental para o resto do mundo. No entanto,
uma vez estabelecidas, essas redes geram benefcios crescentes para todos os participantes, forjando alianas que parecem
crescer sem limites ou barreiras.
Um quadro semelhante de redes, tradues e alianas pode ser utilizado para descrever um procedimento estatstico j bem
estabelecido, seguido por uma agncia pblica de estatstica. Tomemos como exemplo os ndices de custo de vida, quase
universalmente utilizados para medir inflao, para estabelecer polticas de renda e para avaliar as perspectivas de uma
dada economia. Para o economista, os preos esto ligados a uma srie de conceitos tais como investimento, consumo,
padres de poupana, taxas de cmbio, produtividade, taxas de juros, etc. Vrios desses conceitos so utilizados pelos
governos nos seus esforos de controlar e dirigir a economia, e para servir de base a tomadas de deciso por atores
privados com relao a investimentos, consumo e emprego. Sindicatos utilizam os ndices de custo de vida para estabelecer
metas para suas negociaes, e partidos polticos os usam para organizar campanhas em favor ou contra governos. Para a
imprensa, os ndices de custo de vida podem ser um assunto "quente" para seus leitores, especialmente se eles puderem
ser facilmente interpretados em termos de suas expectativas pessoais e da imagem do desempenho de autoridades
pblicas.
Indo na direo oposta da cadeia, os conceitos do economista so traduzidos por estatsticos em uma srie de
procedimentos para medir variaes no ndice. Eles incluem a identificao de itens e setores que devero ser monitorados
(bens de consumo, bens durveis, bens de capital, servios), o seu peso relativo, baseado nos padres de consumo de
grupos especficos (trabalhadores, classe mdia, segmentos mais pobres da populao), e sua distribuio no espao
geogrfico. Amostras de informantes, regies e produtos devem ser estabelecidas, limites aceitveis de erro so definidos, e
so criados mecanismos permanentes para a coleta e processamento de dados. Estas duas ltimas tarefas vo alm do
escopo de trabalho do estatstico, e incluem outros atores no processo. Os dados podem ser coletados por firmas
especializadas, trabalhadores temporrios ou staff permanente, que estabelecem suas prprias rotinas para ir a campo e
trazer os dados. O processamento de informao realizado por especialistas em computao, que tomam decises acerca
do equipamento a ser utilizado, o software adequado, os prazos e os formatos para o processamento e disponibilizao das
informaes
Descries semelhantes podem ser feitas a respeito de outros tipos de indicadores tais como emprego, nveis de pobreza,
previses de safras, produo industrial, comrcio internacional, padres de migrao, crescimento populacional, renda
nacional e distribuio de renda.(1) Para manter a analogia com o computador pessoal, todos os atores teriam problemas se
eles tivessem que lidar com produtos diferentes e incompatveis PCs da IBM, Machintosh e Amiga ou trs diferentes
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ndices de emprego e inflao e dois diferentes valores de renda per capita. Sempre que uma cadeia tecnolgica atinge a
escala de mercados de consumo de massa, a tendncia de um produto ou padro industrial prevalecer, enquanto que os
outros ou desaparecem ou encontram nichos especiais de usurios e aplicaes.
Fontes de legitimao e credibilidade
Esta lgica de padronizao explica a inquietude criada sempre que nmeros ou informaes conflitantes so apresentados
para descrever ou quantificar "realidades" presumivelmente idnticas. Instituies estatsticas internacionais, tais como a
Comisso de Estatstica das Naes Unidas, Eurostat e outros rgos regionais, dedicam a maior parte de seus esforos
busca de padres para unificar e tornar compatveis os dados produzidos por diferentes pases. As agncias estatsticas
nacionais querem que seus dados sejam aceitos dentro de seus prprios pases e pela comunidade internacional, e reagem
sempre que nmeros ou indicadores discordantes so apresentados por outras instituies nacionais ou organizaes
internacionais. Os jornais reclamam e falam de "confuso" sempre que diferentes nmeros aparecem. Os governos,
naturalmente, no ficam satisfeitos quando os nmeros que utilizam para estabelecer suas metas e avaliar seus resultados
so confrontados com informao divergente. A padronizao conceptual e emprica sempre um processo muito
complicado, caro e incerto. A ironia disso que, no final das contas, todas as partes envolvidas esto comprometidas com a
noo de que eles esto falando sobre a mesma "realidade" que j estava l desde o comeo, fazendo com que fique muito
difcil explicar porque ento custa tanto chegar at ela.
Seria de se esperar desta confluncia de interesses que as estatsticas pblicas fossem naturalmente evoluir na direo de
uma unificao em termos de padres bem estabelecidos, deixando pouco espao para controvrsias e disputas. Isso no
assim to simples, no entanto, uma vez que sempre que uma agenda de pesquisa definida e uma seqncia de
procedimentos estabelecida, outros so rejeitados, e alguns interessados ficam insatisfeitos. A agenda de rgos pblicos
de estatstica estabelecida a partir de uma combinao de requisies do governo, demandas sociais, conceitos
desenvolvidos por economistas, demgrafos e cientistas sociais, e metodologias desenvolvidas e testadas por estatsticos.
Agencias internacionais, tais como os rgos estatsticos regionais e especializados das Naes Unidas, o Eurostat, o Banco
Mundial, a Organizao Internacional do Trabalho e instituies semelhantes, desempenham um papel muito importante no
estabelecimento desta agenda, definindo padres de comparao e suprindo os rgos de estatstica no mundo inteiro de
treinamento tcnico. Apesar dessa constante presso na direo padronizao, um exame das prticas atuais ir mostrar
uma ampla gama de variaes no modo como os rgos de estatstica respondem s demandas de seus diferentes clientes
e comunidades profissionais.(2)
Existem muitas razes para se resistir padronizao. Na sua forma mais simples, a questo envolvida a de quem ir
obter os recursos ou os contratos para realizar o trabalho. Se os nmeros produzidos por uma instituio so adotados por
todos, essa instituio ir conseguir os recursos e o apoio para continuar seu trabalho, enquanto outras iro se eclipsar. Mas
as conseqncias podem ser muito mais extensas, uma vez que, por exemplo, diferentes estimativas de distribuio de
renda poderiam levar a diferentes polticas de investimento e de alocao de recursos por parte dos governos. As razes
pelas quais tais conflitos no permanecem irresolvidos para sempre so as mesmas que explicam porque outros conflitos
sociais no final acabam sendo superados: a longo prazo, os ganhos coletivos de sistemas estabilizados tendem a ser
maiores do que os benefcios privados obtidos atravs de conflitos alimentados por longo tempo. Conceitos estatsticos e
dispositivos tcnicos desempenham importantes papis no processo de estabilizao da interao social, um "papel moral"
que no imediatamente visvel a partir de seus aspectos tcnicos, enganosamente simples.(3)
Como se poderia esperar, os rgos de estatstica se esforam por manter suas informaes estveis, incontroversas e
tecnicamente bem fundamentadas. Um expediente simples a utilizao de nmeros. Na sociedade moderna, se voc pode
se expressar em nmeros, sua credibilidade aumenta (Porter, 1995). O problema quando os nmeros so instveis ou
conflitantes. Ivan Fellegi, Estatstico-Chefe do Canad e uma personalidade dominante no seu campo, insiste, em um artigo
recente, que "os valores centrais dos sistemas estatsticos eficazes so a legitimidade e a credibilidade" (Fellegi, 1996).
Governos autoritrios podem definir quais devam ser os nmeros oficiais, mas a questo se algum ir acreditar neles
(isso nos lembra os 99% de votos sempre conseguidos por candidatos oficiais em eleies na ex-Unio Sovitica). A
credibilidade, assim, um componente essencial para a aceitao e adoo de padres e procedimentos uniformes. Mas
quais so as origens da credibilidade; de onde ela vem?
A informao confivel , desde logo, aquela que vem de uma instituio confivel, que no esteja identificada como a
servio de um grupo de interesse ou ideologia especfica (Fellegi se refere, no artigo mencionado acima, "objetividade
no-poltica"). A credibilidade das instituies pblicas depende muito da cultura poltica de cada pas. Por exemplo,
instituies pblicas na Alemanha ou Frana so tidas como confiveis, enquanto instituies semelhantes nos Estados
Unidos (4) ou no Brasil nunca podem contar com sua credibilidade como coisa garantida.
Outra fonte de credibilidade a tcnica e cientfica. A informao aceita como confivel se ela fornecida por pessoas ou
instituies com um forte perfil cientfico e tcnico. Isso um paradoxo curioso, uma vez que as cincias empricas so
dominadas por controvrsias e descobertas provisrias, experimentais, probabilsticas e mesmo contraditrias, ao invs de o
ser por uma lgica slida, evidncias e demonstraes, como muitas vezes se propala. A coisa se torna ainda mais
complicada pelo fato de que a produo de estatsticas pblicas no limitada a uma nica disciplina, ou seja quela do
estatstico. As equipes dos rgos de estatstica so compostas por economistas, cientistas sociais, analistas de programas,
estatsticos e matemticos, cada um com sua prpria cultura profissional, inclinaes e preferncias. Alm de suas
diferenas de origem, esses diferentes grupos mantm ligaes com suas comunidades profissionais, e disputas por espao
e precedncia profissional tendem a ocorrer. Ajuda quando se pode argumentar que uma disciplina central, e responsvel
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por manter a coerncia e a integridade do todo. A introduo de contas nacionais e a elaborao de matrizes de input-
output na maior parte dos institutos de estatstica deu aos economistas um papel proeminente, pareceu oferecer uma lgica
para o sistema como um todo e o ligou a outra imagem importante, aquela do planejamento econmico (Fourquet, 1980).
medida que a fora da imagstica do planejamento diminua, esse argumento perdeu muito de sua fora, sendo substitudo
pela busca de outro referencial disciplinar, aquele da prpria estatstica como uma disciplina abrangente que tudo cobre.
Uma outra fonte de credibilidade a estabilidade e a consistncia. Nmeros produzidos sempre de acordo com os mesmos
procedimentos so mais facilmente aceitos do que aqueles que variam dependendo de diferentes metodologias, conceitos e
procedimentos.(5) Instituies organizadas para defender os interesses de grupos especficos so menos confiveis do que
aquelas tidas como independentes, pelo menos para os outros setores da sociedade. Um centro de pesquisa financiado pela
indstria do cigarro ter dificuldades em ganhar aceitao para resultados que mostrem que o fumo passivo inofensivo. As
instituies de pesquisa associadas a organizaes de classe tero muita dificuldade em convencer os outros de que seus
nmeros para desemprego e custo de vida so os melhores. Para ganhar credibilidade, elas devem tentar se desvincular dos
setores que as apoiam, e elevar suas credenciais cientficas e tcnicas.
Outros fatores, relacionados mais especificamente natureza dos dados, podem influenciar a credibilidade de estatsticas
pblicas. Sempre que os dados afetam interesses especficos (como os ndices de preo ao consumidor, quando utilizados
para corrigir salrios ou penses pela inflao, ou nmeros relativos populao e que afetem a distribuio de receitas
derivadas de impostos, subsdios ou rateios eleitorais), eles tendem a ser questionados; se o setor afetado limitado, o
qestionamento provavelmente menos ameaador do que quando toda a sociedade afetada. Pesquisas avulsas tendem a
ser questionadas com mais freqncia que os resultados de prticas estatsticas permanentes e continuadas; dados a
respeito de prticas ilegais ou "ocultas", tais como evaso fiscal, jogos de apostas e transaes econmicas "informais"
tambm tendem a ser desacreditadas. s vezes, a desconfiana se volta contra quem fornece a informao, outras vezes
a independncia do rgo estatstico que questionada, e algumas vezes sua competncia tcnica.(6)
Dada a pluralidade de atores e interesses que participam ou que podem ser afetados pelo trabalho dos rgos de estatstica,
alianas estveis tm que ser construdas para apoiar este tipo de trabalho. Michel Callon trata desta questo em termos
bem amplos, sugerindo o seguinte esquema para a constituio do que ele chama de "sociologia de traduo", mas que
poderia ser melhor denominada "sociologia de alianas" (Callon, 1986, 196-233). O primeiro passo no seu esquema a
"problematizao, ou como tornar-se indispensvel". Um elemento essencial neste primeiro estgio a "definio de pontos
de passagem obrigatrios". Se eu quero desenvolver uma nova pesquisa sobre inovao tecnolgica, por exemplo, todas as
partes interessadas devem ser convencidas de que, se eles querem incorporar tecnologia moderna em suas atividades, eles
tero que obter os dados adequados para medi-la e avali-la, e minha instituio e grupo de pesquisa so os melhores para
fazer este tipo de trabalho. O segundo passo "interressement": um processo muito complicado e imprevisvel de se
convencer a todos os atores potenciais de que eles tm um interesse comum, a ser suprido desta maneira especfica. Para
usar as palavras de Callon, "para todos os grupos envolvidos, o 'interessement' ajuda a pressionar as entidades a serem
alistadas. Alm disso, ele tenta impedir a formao de possveis associaes concorrentes, e construir um sistema de
alianas. Estruturas sociais, envolvendo tanto entidades sociais como naturais, so formadas e consolidadas" (Callon, 1986,
p.211). O terceiro passo o "enrollment", ou seja, o recrutamento, conseguir que todos os atores se comportem de maneira
compatvel e coerente. No nosso exemplo, eu preciso convencer as empresas a responder aos questionrios, preciso
convencer o governo a fornecer os recursos necessrios, e os definidores das polticas a tomar estas informaes em conta
em suas decises futuras quanto a investimentos. O quarto passo a "mobilizao de aliados". Todos os atores tm que
estar de acordo que o instituto de pesquisa o seu porta-voz, e que os dados produzidos expressam os interesses e as
realidades comuns de todas as partes envolvidas.
Um estudo de caso: o IBGE no Brasil
O caso do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica ilustra bem as diferentes percepes e dilemas, negociaes e redes
que fazem parte dos processos de institucionalizao e funcionamento de um rgo nacional de estatsticas. O IBGE foi
criado nos anos 30 como um dos elementos de uma tentativa ambiciosa de se organizar um Estado moderno e autoritrio,
que poderia conhecer e governar um vasto e desconhecido territrio, e sua populao dispersa. As ideologias da poca
pressupunham que o governo central devesse derivar sua fora dos cantes do pas, os municpios, passando ao largo das
oligarquias tradicionais dos Estados. No incio, o objetivo era coordenar o trabalho estatstico executado pelos municpios em
todo o pas, e a inspirao alem foi explicitamente reconhecida pelo seu fundador, Jos Bulhes de Carvalho. Um Conselho
Nacional de Estatstica foi formalmente estabelecido em 1936, sendo seguido por um Conselho Nacional de Geografia em
1937. Em 1942, quando o Brasil se juntava aos aliados na Segunda Guerra Mundial, um sistema muito rgido de
centralizao econmica e administrativa foi estabelecido, sob a inspirao dos EUA, e as instituies estatsticas e
geogrficas seguiram o exemplo. As entidades geogrficas e estatsticas locais foram abolidas e absorvidas em uma
burocracia nacional que permaneceu pelas dcadas seguintes.(7)
A geografia era provavelmente mais importante, nos primeiros anos, que a prpria estatstica, para o cumprimento desta
tarefa. A influncia mais direta vinha dos gegrafos franceses, que tiveram tambm uma forte presena no estabelecimento,
quela poca, das primeiras universidades brasileiras, mas, novamente, o pensamento geopoltico derivado de autores
alemes era forte.(8) O volume introdutrio do censo de 1940, o primeiro realizado pelo Instituto, foi um volumoso e
ambicioso livro chamado A Cultura Brasileira, escrito por Fernando de Azevedo, um socilogo da educao que participou da
criao da Universidade de So Paulo, e que editou, alguns anos depois, o primeiro quadro abrangente das tradies, grupos
e instituies cientficas do Brasil (Azevedo, 1971 e 1955). Era tarefa do gegrafo descrever a terra, definir suas fronteiras e
identificar os recursos disponveis para a construo de uma poderosa nao-estado; era tarefa do socilogo e educador
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identificar os elementos culturais que estavam transformando o pas em uma sociedade moderna, nos moldes ocidentais.
Nos anos 60 e 70 a economia passou a ter precedncia sobre a geografia. O Instituto foi colocado sob uma nova Secretaria
ou Ministrio do Planejamento, que inclua tambm o Conselho Nacional de Pesquisa e o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico, teve seu papel redefinido, e passou a ser o fornecedor de informaes para os planos de
desenvolvimento econmico do pas (Fishlow, sem data). Alm do mapeamento e das informaes demogrficas usuais, o
Instituto tornou-se responsvel pela organizao das contas nacionais, e a sua pea central passou a ser uma ambiciosa
matriz de insumo-produto (input-output) que permitiria a identificao de gargalos no sistema e a avaliao do impacto
potencial dos investimentos em energia, transporte, produo de ao, petroqumicos e outros insumos na economia do pas.
A Frana, de novo, pode ter fornecido o modelo intelectual e organizacional no mais os gegrafos, mas os economistas
do Institute National de la Statistique et des tudes conomiques (INSEE), o rgo de estatstica central da Frana, em
combinao com a assistncia tcnica vinda dos Estados Unidos. Toda uma nova gerao de economistas foi recrutada e
incumbida de redesenhar a estratgia do Instituto, partindo do pressuposto de que todas as informaes deveriam se
encaixar em um modelo econmico abrangente.
Escrevendo em 1972 o ento presidente do IBGE, Isaac Kerstenetzky, apresentou sua viso de como o sistema de
planejamento do pas deveria ser organizado, e o papel que o rgo de estatstica deveria desempenhar neste grande
esquema (Kerstenetzky, 1972) :
A teoria da poltica implcita no modelo sinptico ou de deciso segue uma seqncia que o inverso daquela
usada na anlise econmica convencional. Primeiro, identificamos algumas metas que consideramos
desejveis; em segundo lugar, procuramos definir o que deveria ser feito de maneira a manipular os
instrumentos que temos nossa disposio para atingir nossas metas. (9)
E mais adiante:
O conjunto de atividades no campo da estatstica e pesquisa scio-econmica iria reunir e organizar dados e
conduzir estudos necessrios para construir modelos com os aspectos mais relevantes da estrutura scio-
econmica do pas. Tais modelos permitiriam a identificao de trajetrias alternativas de desenvolvimento. O
setor poltico, baseado numa avaliao dos principais objetivos sociais, estabeleceria um plano de acordo com
a trajetria escolhida (sublinhados no original). (10)
A associao entre geografia, estatstica e planejamento econmico no era difcil de justificar, pelo menos em princpio(11):
o planejamento no deveria ser feito pela simples manipulao de variveis macroeconmicas, mas pela direta interveno
na paisagem fsica e econmica do pas. Mas no era to fcil ligar esse projeto totalizante conscincia de que a
modernizao do Brasil estava deixando uma grande parte de sua populao margem e afetando a sociedade de modos
imprevisveis. Nem a geografia nem a economia forneciam boas respostas para estas questes, e um grupo de antroplogos
sociais foi convidado a desenvolver um sistema de indicadores sociais que deveriam, assim se esperava, ser integrados com
o modelo global de planejamento econmico, tornando-o mais humanitrio e consciente socialmente.(12)
Na prtica, a economia brasileira nunca foi dirigida a partir do Ministrio do Planejamento (13), e duvidoso que os dados
produzidos pelo Instituto de Estatstica tenham jamais sido utilizados sistematicamente pelos governos para seu
planejamento de longo prazo, exceto em termos muito gerais. Mas a imagstica do planejamento teve profundas
conseqncias para a organizao interna do Instituto. Agora cada linha de pesquisa poderia ser considerada como tendo
um lugar definido dentro de um quadro coerente, e no poderia ser facilmente questionada ou modificada. Enquanto a
imagstica do planejamento mantivesse seu apelo, a legitimidade do rgo permaneceria intacta. Quando, anos mais tarde,
o rgo passou por um perodo difcil de falta de recursos e perda de prestgio, a interpretao usual para a crise entre seus
tcnicos era de que ela era uma conseqncia da perda da capacidade de planejamento por parte do governo. Hoje, sua
organizao e agenda de pesquisa so ainda muito semelhantes s daqueles tempos, e difcil reconcili-las com o atual
ceticismo a respeito do planejamento centralizado e das polticas intervencionistas de governo.
A prpria estatstica, no entanto, como uma disciplina, no parece ter sido jamais um componente intelectual central da
constituio profissional e tcnica do Instituto.(14) Em uma tentativa de seguir a tradio francesa das "grandes coles"
controladas pelo governo, o IBGE criou a sua prpria Escola Nacional de Cincias Estatsticas (ENCE), que deveria se tornar
a sua principal fonte de recrutamento profissional. Embora a escola ainda exista, ela nunca preencheu tal papel, por vrias
razes. O instituto nunca teve sucesso no seu esforo de assegurar emprego para profissionais formados pela ENCE(15);
como um estabelecimento isolado, ele no foi capaz de se manter a par dos desenvolvimentos cientficos e intelectuais do
seu campo, e perdeu lugar para outros cursos e programas em universidades; e, acima de tudo, os estatsticos no
pareciam dominar o conhecimento e as tcnicas associadas com a imagstica de planejamento ento prevalecente.
Seria interessante examinar at onde essa experincia brasileira foi singular ou semelhante ao que aconteceu em outros
pases. medida que outros assuntos so includos nas agenda dos departamentos de estatstica - questes como emprego,
educao, sade, agricultura, condies ambientais, participao social e poltica, raa, linguagem, discriminao social , o
perfil profissional das instituies de estatstica tambm se modifica. Outras identidades profissionais a dos economistas,
naturalmente, mas tambm a dos socilogos, educadores, especialistas em ambiente e sade podem ser mais fortes, em
muitas agncias estatsticas, do que a do prprio estatstico. possvel argumentar que estas outras profisses so,
sobretudo, usurias de informaes, enquanto que so os estatsticos que detm os conhecimentos, o treinamento e a
cultura profissional desenvolvida para as atividades de amostragem, coleta, processamento e validao de dados, tpicas do
trabalho dirio das agncias de estatstica. Mas na prtica, hoje, a estatstica, enquanto matria acadmica,
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essencialmente um ramo especializado da matemtica, enquanto que as tcnicas estatsticas so um componente cada vez
mais presente da formao profissional em todos os campos relacionados com o social e o econmico, e grandemente
simplificada por software prontos para a utilizao. Em muitos pases, essas especialidades separadas esto associadas com
a multiplicao de instituies estatsticas os Estados Unidos so provavelmente o extremo, com vrias dezenas de
instituies nacionais de estatstica funcionando de forma separada - mas no o nico caso. Quando os departamentos de
estatsticas so unificados como no Brasil ou no Mxico, que incluem tambm geografia a conseqncia pode ser o
desenvolvimento de culturas tcnicas internamente diferenciadas, muitas vezes mais relacionadas com as reas acadmicas
respectivas do que com outros setores de dentro da instituio.
fragmentao de disciplinas acadmicas deve-se acrescentar a tendncia generalizada das instituies e centros de
pesquisa a se tornarem muito mais pragmticos e orientados por metas do que no passado. Existe crescente ceticismo a
respeito de sistemas abrangentes de anlise e interpretao social, ceticismo este associado ao abandono do planejamento
abrangente como ferramenta de poltica de governo e com a expanso da pesquisa aplicada orientada por metas e
produtos. Um importante elemento dessa mudana a queda das barreiras disciplinrias e o desenvolvimento de todos os
tipos de cooperao e de redes interdisciplinares e interinstitucionais, em todos os campos do conhecimento (Gibbons e
outros, 1994). Essas tendncias esto relacionadas, por sua vez, s crescentes presses sobre as universidades e institutos
de pesquisa, no sentido de que estabeleam elos mais ntimos com a indstria e se relacionem com outros grupos sociais
alm dos estudantes convencionais que deixem a torre de marfim e respondam mais pragmaticamente s demandas de
curto prazo. Para os institutos de estatstica, essa tendncia leva a um movimento no sentido de substituir os grandes
sistemas abrangentes de informaes estatsticas por um trabalho mais orientado para produtos, temas e servios
especficos, que afetam no s as formas pelas quais os dados so distribudos e divulgados, mas tambm as maneiras
pelas quais eles devam ser coletados e analisados.
Tradues e controvrsias
Argumentamos at aqui que existem fortes estmulos, no campo das estatsticas pblicas, para procurar nmeros unificados
e consistentes e conceitos que sejam aceitos por uma ampla gama de atores, incluindo os cientistas sociais de diferentes
disciplinas, estatsticos profissionais, burocratas de rgos de estatstica, governos, legisladores, grupos de interesse, a
imprensa, partidos polticos e organizaes internacionais. Para cada ator, a vantagem de conceitos e nmeros unificados
que eles podem sempre argumentar que no esto apenas defendendo seu prprio interesse, mas fazendo uso de dados
"objetivos" e "cientficos" acima de qualquer discusso. Ao mesmo tempo, eles prefeririam trabalhar com nmeros e
conceitos que fossem mais convenientes e adequados a suas respectivas culturas profissionais e interesses. Em outras
palavras a tendncia para a unificao no acontece sem tenses, uma vez que est sempre em jogo quem ir estabelecer
os padres e controlar o processo de produo e avaliao de dados. Estas tenses encontram meios de expresso e campo
frtil nas fissuras e inconsistncias que tem lugar nos processos de traduo entre diferentes atores e ambientes em que a
produo e o uso das estatsticas pblicas se do.
Michel Callon usa o conceito de "traduo" no sentido de transformao, de converter os atores em alguma outra coisa.
"Traduzir deslocar". "A traduo o mecanismo pelo qual os mundos social e natural progressivamente tomam forma. O
resultado uma situao em que certas entidades controlam outras" (Callon, p. 223-224). Utilizo o termo aqui em um
sentido mais tradicional, tambm adotado por Glifford Geertz (1983): traduzir ser capaz de se comunicar, mesmo que
imperfeitamente, entre culturas e linguagens que permanecem diferentes. O que natural e apropriado na academia pode
ser questionvel e problemtico em outros contextos (16). Uma vez publicadas, as estatsticas pblicas ganham vida
prpria, o que normalmente no plenamente compatvel com o modo com que elas so construdas. s vezes elas so
traduzidas em decises que envolvem obrigaes legais; s vezes so recebidas pela imprensa e traduzidas para o pblico
geral em termos simplificados. s vezes elas so aproveitadas pelos partidos polticos e organizaes no-governamentais,
que as utilizam para justificar suas aes. Sempre que conceitos e expectativas de um setor so utilizados para avaliar o
que acontece em outro, tenses e mal entendidos tendem a ocorrer. Ainda assim, uma vez que existe uma tendncia de
cada setor a procurar sua legitimao alhures, mant-los separados impossvel. Os exemplos abaixo, tirados da
experincia brasileira dos ltimos vrios anos, ilustram isso.
Traduo I da pesquisa emprica a direitos legais
Salrios, aluguis e outros preos no Brasil com freqncia tm sido vinculados aos ndices de custo de vida, que no
podem ser definidos em termos probabilsticos. Da maneira que isso feito, o presidente do rgo de estatstica assina um
ato oficial a cada ms anunciando qual o nmero oficial da inflao. O que diferencia este ato de um decreto arbitrrio o
pressuposto de que este nmero foi obtido atravs da utilizao de procedimentos cientificamente vlidos, abertos a
qualquer um que os queira inspecionar e reproduzir. Na prtica, as coisas so muito mais complicadas. Embora os
procedimentos estatsticos gerais, tcnicas de amostragens e ponderaes sejam pblicos, os detalhes so mantidos
confidenciais para proteger a privacidade dos informantes, e para proteger o ndice da manipulao externa, real ou
presumida, inclusive pelo prprio governo. Limites de erro amostrais normalmente no so divulgados, e os sistemas de
coleta e processamento de dados, incluindo os pesos atribudos aos diferentes itens nas "cestas" de produtos, a partir das
quais os ndices so calculados, so mantidos estveis por longos perodos, apesar das mudanas constantes nos hbitos de
consumo dos diferentes grupos populacionais. Essa situao tornada ainda mais complicada pela existncia de vrios
ndices de inflao, produzidos pelas mesmas ou diferentes instituies, que levam a resultados nem sempre convergentes.
Essas diferenas no so difceis de explicar em termos tcnicos mas, especialmente em tempos de inflao alta, so quase
impossveis de explicar para o pblico. Para o especialista, os preos claramente no sobem e descem ao mesmo tempo no
todo da economia, e a existncia de diferentes instituies produzindo estimativas independentes de dados similares pode
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ser vista como uma caracterstica positiva de uma sociedade aberta e democrtica. O governo, no entanto, precisa de
apenas um nmero para estabelecer sua poltica, e pode suscitar suspeitas quanto sua propenso a escolher, entre vrios
indicadores, aquele que melhor o atende.
Outro exemplo est relacionado s estimativas populacionais. No Brasil, as projees anuais de populao dos municpios,
feitas pelo IBGE, so em princpio utilizadas para distribuir parte dos recursos dos impostos federais entre os municpios (o
"Fundo de Participao dos Municpios"). Por causa dessa legislao, e de regras que impediam que os municpios que se
desmembrassem tivessem suas quotas reduzidas, o nmero de municpios no Brasil aumentou cerca de 50% em poucos
anos, atingindo um valor prximo a seis mil, e em cada caso foi pedido ao IBGE que informasse a populao e os limites da
nova jurisdio. A qualidade dos nmeros fornecidos, entretanto, depende da qualidade do recenseamento populacional
anterior (o ltimo realizado no Brasil foi o de 1991, antes da Contagem Populacional de 1996) e de pressupostos relativos a
padres de migrao e taxas de natalidade e mortalidade derivadas de diferentes estudos. Erros estatsticos so inevitveis,
e tendem a se tornar tanto maiores quanto menor o grupo populacional ao qual as projees se referem, ou quanto mais
distante o ano de produo dos dados originais. Alm disso, uma das principais descobertas do recenseamento brasileiro
de 1991, confirmada pela Contagem de 1996, foi uma dramtica reduo nas taxas de natalidade, levando a uma populao
muito menor, e projees muito mais baixas para os anos 90, do que o que era geralmente esperado. Milhares de
reclamaes e pedidos enviados por municpios, requisitando uma reviso das estimativas populacionais, inundaram o rgo
de estatstica. O Tribunal de Contas da Unio decidiu continuar a usar as estimativas populacionais dos anos 80 em vez
daquelas baseadas no recenseamento de 1991, para a distribuio de recursos. Em 1996 o IBGE obteve apoio
governamental para fazer uma enumerao populacional de meio-de-dcada para ajustar as estimativas populacionais do
pas. Os especialistas em populao do Instituto acreditavam que isto era necessrio por razes tcnicas, e o pedido
oramentrio obteve amplo apoio no Congresso, em grande parte devido s reclamaes dos municpios. Os dados de 1996
confirmaram e em muitos casos acentuaram ainda mais as projees anteriores de crescimento populacional decrescente.
Os dados agora so tecnicamente melhores, mas a insatisfao e os qestionamentos dos municpios que no cresceram
continuam intensos.
Outros exemplos poderiam ser tirados das atividades cartogrficas e geogrficas. As fronteiras entre pases, estados e
municpios dependem de mapas detalhados e precisos mas, antes disso, de decises legalmente vlidas, baseadas em
acordos, negociaes, litgios e mesmo guerra. Se um conflito no pode ser decidido pela fora ou negociao, quem sabe
seria possvel obter uma soluo "tcnica" para o problema, vinda do instituto geogrfico do pas? Se se soubesse como
dividir a regio martima entre os estados do Paran e Santa Catarina, que esto voltados um para o outro no Atlntico, se
saberia tambm quanto cada um deveria receber de royalties sobre o petrleo que produzido pela Petrobrs naquela rea.
Uma vez que no existe uma soluo tcnica nica para o problema (linhas retas podem ser desenhadas com base em
diferentes tipos de pressupostos relativos a uma linha costeira irregular), o Instituto est sob constante acusao de uma
parte como estando favorvel outra, enquanto que impossvel para as partes obterem uma deciso legal da Suprema
Corte.
O padro em todos estes exemplos semelhante. Existem interesses em conflito, e o rgo de estatstica convocado a
fornecer uma soluo tcnica. um pedido por arbitragem, que normalmente melhor para as partes envolvidas do que um
conflito prolongado. Mas os rbitros geralmente decidem em favor de wm dos litigantes, e portanto podem ver sua
autoridade questionada pelo perdedor. Para desempenhar seu papel, o rbitro tem que convencer os litigantes que suas
virtudes morais, legais e tcnicas esto acima de qualquer dvida ou crtica. H um processo constante de traduo em
andamento conflitos de interesse sendo traduzidos em questes tcnicas, e processos tcnicos e cientficos sendo
traduzidos em decises com peso de lei. Como em qualquer traduo, a comunicao entre diferentes linguagens e culturas
possvel, mas algo tambm perdido no processo.
Traduo II das preocupaes sociais para a pesquisa estatstica
Os economistas e socilogos profissionais dizem normalmente que os conceitos, categorias e procedimentos utilizados nas
suas pesquisas derivam de teorias sociais e econmicas em seus campos de pesquisa. Na prtica, a sociedade coloca
demandas sobre os institutos de estatstica que no apenas no derivam de modelos tericos e conceituais existentes, mas
que so com freqncia extremamente difceis de conceituar e medir de maneiras tecnicamente aceitveis. Trs exemplos
que se destacam so raa, pobreza e emprego.
Deveriam as estatsticas brasileiras incluir nmeros sobre raa? O Brasil um pas multirracial (ndios nativos, colonizadores
portugueses e holandeses, escravos negros africanos, colonos alemes e italianos, imigrantes da Europa Central, judeus,
alm de imigrantes rabes e japoneses neste sculo) com uma grande populao miscigenada. A discriminao racial
crime, mas existe evidncia de que a raa (ou a cor da pele) est fortemente relacionada a todos os indicadores de
mobilidade e bem-estar social. A discriminao social, mesmo quando no explcita, comum. Diferentemente dos Estados
Unidos, no entanto, a linha que divide brancos e negros pouco precisa. Nos Estados Unidos algum "negro" se um de
seus pais (ou mesmo avs) negro; no Brasil diferentes tons de negritude trazem diferentes definies sociais, e muito
fcil "passar" de uma raa para outra se se consegue associar um tom de pele mais claro com alguma educao e uma
renda razovel. A interpretao dominante que no Brasil no existe uma "questo racial" central, mas uma ampla questo
social, e uma alta correlao entre pobreza e a cor da pele, explicada pela histria ainda relativamente recente da
escravido negra. Por algum tempo, a raa foi mantida fora dos recenseamentos e das estatsticas oficiais. Primeiro, por que
seria impossvel fazer uma classificao racial "objetiva" da populao, dados os altos nveis de miscigenao; e em segundo
lugar; por que o levantamento de nmeros sobre raa poderia levar ao desenvolvimento de clivagens raciais que antes no
existiam.
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Quando a questo sobre raa foi finalmente introduzida no questionrio de recenseamento de 1980, ela foi colocada em
termos de "cor da pele", e as respostas eram classificadas em negro, branco, pardo e amarelo, a ltima combinando
descendentes de japoneses e chineses com ndios nativos.(17) Uma vez que se tratava de uma auto-classificao, a
resposta poderia apenas ser interpretada culturalmente. Os dados confirmaram que a raa ou cor da pele tinha um efeito
independente sobre condies sociais, mas no questionavam a viso dominante de que a raa (ou cor) no era critrio a
ser utilizado para poltica social. Mais recentemente, no entanto, tem havido uma demanda de grupos de militantes negros
no sentido de se introduzir polticas de ao afirmativa semelhantes quelas adotadas nos Estados Unidos, demanda essa
que inclui a introduo de questes raciais em todos os tipos de documentos pblicos, incluindo o registro de nascimento,
casamento e morte. A expectativa que, atravs disso, uma classificao racial seja introduzida na sociedade brasileira,
criando direitos a benefcios sociais e econmicos. O argumento que essa classificao j existe, e apenas no bem
retratada pelas estatsticas existentes; a viso oposta que a coleta desses dados iria acentuar e deslocar as atuais
questes sociais para outras arenas, convertendo as auto-classificaes raciais atuais, que so flexveis, em categorias
estanques. A longo prazo, as pessoas poderiam fixar suas identidades de acordo com a classificao oficialmente definida, e
a identificao racial poderia ser requerida em carteiras de identidade e mesmo em faixas no brao,; clivagens raciais
acentuadas e intimidantes, que no existem hoje, poderiam se materializar, em um tipo amedrontador de profecia
auto-cumprida.
A pobreza e o emprego, ou desemprego, so conceitos semelhantes na percepo popular, mas questes muito diferentes
tanto do ponto de vista histrico como do ponto de vista das estatsticas oficiais. Desrosires associa os primeiros estudos
estatsticos sobre a pobreza com a Inglaterra do sculo XIX, e a emergncia das estatsticas de desemprego com o New
Deal quase um sculo mais tarde (Desrosires, 1993). A pobreza tem sido uma presena constante na histria do homem,
mas o seu significado tem se modificado atravs do tempo (Castel, 1995). A maior parte das pessoas em sociedades
tradicionais eram pobres, e isso era aceito como natural e inevitvel. O pauperismo se torna uma questo pblica quando os
pobres so deslocados de seu ambiente e padres de vida usuais, e levados para fora de suas regies procura de comida,
abrigo ou trabalho. A pobreza foi uma fonte constante de preocupao e debate na Inglaterra desde o incio da revoluo
industrial, sendo que a maior parte da discusso se voltava para a questo de se os pobres deveriam ser tratados como
vtimas, tendo portanto direito proteo e apoio, ou como moralmente ineptos, devendo ser deixados a seu prprio
destino. A segunda viso acabou por prevalecer no apenas entre economistas liberais mais radicais, mas para o prprio
Marx, com seu conhecido desprezo pelo lumpenproletariat. A pobreza se torna uma questo moral, uma questo de carter
ou boa vontade, no algo relacionado maneira com que a sociedade era organizada.
Sc voc no trabalhasse, mas quisesse faz-lo, voc no era pobre, mas desempregado. Flutuaes econmicas criavam
desemprego, e a crise de 1929 produziu milhes de desempregados nos Estados Unidos e na Europa. Diferente da pobreza,
o desemprego era entendido como um subproduto cclico da economia industrial moderna, e mecanismos deveriam ser
criados para reduzi-lo, ou compensar suas conseqncias. Todo mundo, em princpio, deveria ter um emprego estvel, e
alguma ao era necessria quando isso no acontecia. Polticas anti-cclicas, de um lado, e compensao pelo desemprego,
de outro, foram marcos do capitalismo do Estado do Bem-Estar Social do ps-1929. O desemprego tinha que ser medido
atravs de estatsticas adequadas, mas no deveria ser confundido com pobreza. Estar desempregado era um atributo de
trabalhadores industriais, no de pessoas fora do sistema produtivo donas-de-casa, idosos, mendigos, o
lumpenproletariat. A definio estatstica padro atual de desemprego, adotada e implementada pela Organizao
Internacional do Trabalho, mede exatamente isso. Desempregados so aqueles que esto sem emprego, mas que esto
ativamente procurando por um, ou vivendo de benefcios de desemprego. Se voc no est procurando por um trabalho, se
voc vive de assistncia social, se voc vive de doaes de sua famlia, se voc mendiga nas ruas, voc no est
desempregado, mas simplesmente fora da populao economicamente ativa. As estatsticas de desemprego se tornaram um
excelente instrumento para medir as flutuaes de curto prazo da atividade econmica, e a utilizao generalizada de
metodologias semelhantes permitiu comparaes internacionais significativas.
O pressuposto de que todos devam ter um emprego estvel, no entanto, est sendo questionado nos pases
industrializados, e nunca realmente existiu nas sociedades subdesenfolvidas e em desenvolvimento. A preocupao com o
fato de que o desenvolvimento econmico estava deixando grandes segmentos da populao sua margem levou
emergncia da marginalidade, primeiro (Germani, 1973) e da pobreza, mais recentemente, enquanto objetos de pesquisa
social e, gradualmente, ao estabelecimento de procedimentos estatsticos regulares em rgos de estatstica. As estatsticas
sobre a pobreza e o desemprego se desenvolveram independentemente e hoje no Brasil elas esto sujeitas a duas
controvrsias bastante distintas.
A controvrsia do desemprego se centra na existncia de duas pesquisas regulares e independentes sobre desemprego no
Brasil. Uma, a PME (Pesquisa Mensal de Emprego), feita pelo IBGE, e a outra, a PED (Pesquisa de Emprego e
Desemprego), realizada pelo rgo de estatstica do Estado de So Paulo, a Fundao SEADE, em associao com um
centro de pesquisa mantido pelos sindicatos, o DIEESE, e replicada em vrias capitais. O aspecto mais evidente da
controvrsia que os nmeros da PED so consistentemente mais altos do que aqueles da PME. Parte da diferena bem
explicada em termos tcnicos: a PME centrada no conceito de "desemprego aberto", enquanto que a PED inclui tambm
"desemprego oculto" e situaes de trabalho precrio. Mas mesmo quando essa diferena eliminada na anlise e so feitas
comparaes para um mesmo perodo de referncia, ainda assim surgem discrepncias, que podem ser atribudas
seqncia na qual as questes so apresentadas aos entrevistados durante o trabalho de campo, durao das entrevistas
e a outros detalhes tcnicos. As diferenas tcnicas entre duas pesquisas no parecem ser incontornveis, embora essa
afirmao por si prpria possa ser controversa. Alem dos nmeros finais, ambas as pesquisas medem diferentes tipos de
desemprego (aqueles que esto procurando por empregos na ltima semana, ou no ltimo ms, por exemplo). Ambas
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incluem informao sobre a qualidade dos empregos que se tem, distinguindo entre emprego estvel (o que no Brasil requer
um contrato formal e o pagamento de diversos impostos de previdncia social) e diferentes tipos de trabalho precrio.
O Ministrio do Trabalho do Brasil, que prov fundos para a pesquisa do SEADE DIEESE, tomou a iniciativa de reunir
especialistas e as diversas instituies envolvidas, e promover a unificao destas diferentes pesquisas. A previso que
uma pesquisa unificada passar a existir a partir de 1999, com maior cobertura territorial e temtica. A razo pela qual uma
soluo tcnica no prontamente fornecida para reconciliar as duas pesquisas que existem muitos outros nveis nessa
controvrsia alm do nvel tcnico. Parte da discusso precisamente com relao a se as diferenas entre as duas
pesquisas so apenas tcnicas ou se tm um contedo subjacente ideolgico ou poltico. A arena da controvrsia muda
completamente se se aceita uma ou a outra interpretao; ou, inversamente, pode-se desejar deslocar a controvrsia para
aquela arena onde se sente mais forte. O fato de que uma pesquisa conduzida pelo Governo Federal e a outra por uma
instituio associada aos sindicatos pode ser utilizado de ambos os lados como um argumento para a hiptese poltica. E
uma pesquisa unificada tem tambm implicaes institucionais, j que afeta a distribuio de recursos e a atribuio de
responsabilidades quanto ao trabalho de campo, processamento das informaes, disponibilizao e publicao dos
resultados.
A controvrsia sobre a pobreza se desenvolve em torno da questo de quantos pobres e indigentes existem no Brasil: os
nmeros podem variar de 8 a 64 milhes, para um populao de 157 milhes. Uma controvrsia semelhantes existe a
respeito do nmero de crianas pobres que vivem nas ruas do pas, com os nmeros variando de alguns milhares a vrios
milhes. Contrariamente controvrsia do desemprego, todos os dados utilizados na controvrsia da pobreza advm de
uma nica fonte, o IBGE.
Esta questo tem um bvio apelo em termos de opinio pblica, e nmeros absolutos de pobres, indigentes e crianas
carentes so avidamente buscados pela imprensa brasileira e internacional. A marginalidade e a pobreza so questes
moralmente carregadas, levantadas por grupos religiosos, instituies de caridade e, mais recentemente, por organizaes
internacionais que tendem cada vez mais a colocar o tema da pobreza no topo de suas agendas. Sociedades com altos
ndices de pobreza so vistas como moralmente condenveis, requerendo, conseqentemente, uma mudana de atitude que
possa levar a um compromisso tico de no permitir que esta situao persista. Nesta perspectiva, as questes de emprego
e desemprego como indicadores da atividade econmica passam necessariamente ao segundo plano. De outro ponto de
vista, no entanto, parece bvio no basta a indignao: necessrio identificar as aes que possam ter impacto
significativo de reduo da pobreza, o que requer, por sua vez, informao detalhada e bem diferenciada com relao s
necessidades e condies de grupos especficos, para os quais polticas tambm especficas poderiam ser ento elaboradas.
A incluso da temtica da pobreza na agenda de organizaes internacionais tem levado a uma busca quase impossvel por
uma definio "objetiva" de pobreza, que sirva de base para comparaes internacionais e medio de progresso atravs do
tempo (Naes Unidas, 1996; Banco Mundial, 1993; Rocha, 1992; Barros e outros, 1994). Que dados utilizar? A renda
declarada pela populao em uma pesquisa ou recenseamento nacional um dado obviamente inadequado, no apenas
devido a declaraes falseadas para menos, mas tambm devido a problemas incontornveis de taxas de cmbio e dos
diferentes pesos de rendimentos no monetrios em diferentes regies e culturas. Outra alternativa medir as condies de
nutrio e sade da populao, mas a informao sistemtica sobre essas questes difcil de obter e no existem
definies consensuais de seu significado exceto em condies extremas. Outra possibilidade tentar definir uma cesta
mnima de produtos considerados essenciais sobrevivncia, e usar o acesso a essa cesta como uma linha divisria. Hbitos
de consumo diferentes, diferente disponibilidade de produtos de primeira necessidade e, para comparaes internacionais,
taxas de cmbio flutuantes, tornam essas avaliaes extremamente inconfiveis e instveis.
Essas dificuldades no significam, naturalmente, que as questes de pobreza devam ser deixadas de lado. possvel - e
necessrio - medir e comparar indicadores de desigualdade social, e desenvolver instrumentos para avaliar quo diferentes
os grupos populacionais so em face de problemas de privao social, e as polticas alternativas que poderiam ser
concebidas para prover suporte a esses grupos. Nmeros globais significam muito pouco, por que eles variam amplamente
dependendo de diferentes pressupostos, e em todo caso abrangem muitas situaes e condies sociais diferentes. Da
perspectiva da opinio pblica, no entanto, como refletida na imprensa escrita e por grupos militantes envolvidos em
questes de pobreza, nmeros diferentes so uma demonstrao inaceitvel de "confuso estatstica", "falta de clareza" ou
ofuscao tecnocrtica.
Concluso: a sociologia da cincia e o futuro das estatsticas pblicas
A sociologia da cincia pode prover estatstica pblica o mesmo servio que ela presta para a cincia e a tecnologia em
geral: mostrar como a produo de conhecimento organizada em um campo particular, os diferentes atores que tomam
parte na sua produo, as tradues complexas, as mudanas de significado, interpretao e responsabilidades que tm
lugar, e os conflitos e alianas cambiantes que acompanham todo esse processo. No propsito desse artigo tomar partido
em controvrsias, ou tomar posio contra ou a favor da "cincia", mas explicitar o que com freqncia implcito e no
dito e, nesse processo, realizar um trabalho que til e necessrio. uma tarefa arriscada. Sempre que se faz tradues e
se que busca um fundamento tcnico para controvrsias e questes tpicas das esferas poltica, legal e da opinio pblica,
comeam-se a se revelar as incertezas que tambm existem na rea tcnica. A primeira e tpica reao dos rgos de
estatstica a essa invaso de seu domnio tcnico enrijecer sua posio: "este o nmero correto, ns fazemos isso
cientificamente, ns somos legalmente autorizados a faz-lo, ns defendemos nossa tradio e reputao, nossos
procedimentos tcnicos so por demais complexos (ou confidenciais) para vocs examinarem e entenderem". Esta reao
pode limitar a capacidade do rgo de aprimorar sua metodologia e permanecer aberto a crticas, inovaes e novas
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abordagens; mas pode ser bem sucedida a curto prazo, uma vez que ela reduz a ambigidade. A reao oposta ser mais
sincero, reconhecer as limitaes e escolhas implcitas presentes em todos os tipos de procedimentos estatsticos e
cartogrficos, e insistir que impossvel oferecer solues tcnicas a conflitos de interesse que no podem ser acomodados.
Esse tipo de reao est em sintonia com o ethos da pesquisa acadmica e os padres usuais de honestidade intelectual,
mas corre o risco de no ser bem recebida, e pode ser interpretada simplesmente como uma indicao de que falta
competncia ao Instituto para prover informaes adequadas e inquestionveis sobre as realidades econmicas e as
necessidades sociais.
No existe retorno, no entanto, em relao a esta segunda alternativa. A diviso estanque entre produtores e usurios de
conhecimento est sendo rompida em quase toda parte, no no sentido de que a "cincia" est se tornando acessvel a
todos (o que de fato no ocorre), mas em dois outros importantes sentidos. Primeiro, os produtores de conhecimento esto
sendo avaliados mais de perto pelo valor dos produtos que oferecem, e tm que se esforar para levar seus produtos at o
consumidor. No suficiente produzir estatsticas complexas para serem publicadas em extensos volumes, cheios de tabelas
ou interpretados em jornais esotricos, especializados; necessrio que os produtores de conhecimento viajem atravs de
toda a cadeia de tradues, desde a produo dos dados at a divulgao do produto, certificando-se de que as tradues
so confiveis e crveis. Em segundo lugar, graas em grande parte aos novos recursos da informtica disponveis ao usurio
informado, este muito mais capaz de rever e reorganizar a informao que recebe para seu uso pessoal do que no
passado. Para responder a essa demanda, os rgos de estatstica tm que ser capazes de viajar tambm na direo oposta
no processo de traduo, dos produtos produo, tornando mais abertas e explcitas as escolhas tcnicas e metodolgicas
que so parte da vida diria de qualquer instituio de pesquisa. Quando combinadas, essas duas tendncias podem tornar
a vida das instituies pblicas de estatsticas mais difcil do que no passado, mas talvez tambm mais desafiadora e
interessante.
Notas
1. Uma anlise muito interessante do desenvolvimento de classificaes profissionais nos rgos de estatstica da Frana,
Alemanha, Gr-Bretanha e Estados Unidos pode ser encontrada em Desrosires, 1990.
2. Existe uma crescente produo de literatura especializada sobre o desenvolvimento de prticas estatsticas
contemporneas, mas pouco, parece, em termos de comparaes sistemticas entre pases. Referncias bibliogrficas
extensas sobre desenvolvimentos histricos anteriores e contemporneos so fornecidas por Alain Desrosires, nas suas
publicaes. Como amostra, veja Bulmer, Bales e Kish Sklar, 1991; Fourquet, 1980; INSEE, 1977 e 1987; Wagner, Wittrock
e Whitley, 1991.
3. Essa observao vem de "Le fardeau moral dun porte-clefs", em Latour, 1993b, 47-55, e outros textos correlatos naquele
volume.
4. Este artigo acompanhado por comentrios feitos por Katherine K. Wallman, Estatstica-Chefe do Departamento de
Administrao e Oramento dos Estados Unidos, e outros. Fica claro, a partir dos comentrios da senhora Wallman, que as
instituies estatsticas nos Estados Unidos no desfrutam do mesmo grau de legitimidade que seus pares canadenses.
5. Existe um bvio paralelo, aqui, com duas das fontes de legitimidade poltica definidas por Max Weber, racionalidade e
tradio. Pode se especular a respeito do possvel papel da terceira - carisma -, neste contexto.
6. "Tudo isso leva ao seguinte: a credibilidade ceteris paribus uma funo do grau de ameaa (aguda ou difusa,
amplamente disseminada ou estreitamente enfocada); do elemento de surpresa (notvel em pesquisas one-off); do valor de
"fofoca" da estatstica; e de se sua publicao tem lugar em um ambiente em rpida transformao. Esses elementos no
so exaustivos, mas sim indicativos do tipo de anlise que a reao pblica s atividades de uma agncia pblica requer."(
Jacob Ryten, comunicao pessoal).
7. Penha, 1993. Ver as referncias bibliogrficas para fontes da histria do IBGE, disponveis na Biblioteca do Instituto, no
Rio de Janeiro.
8. O Brasil, junto com o Mxico, um dos poucos pases que juntam as atividades estatsticas, cartogrficas e geogrficas
na mesma instituio. As razes desta peculiaridade no so muito claras, mas ela coerente com a viso alem a respeito
das funes de conhecimento integrado das localidades e regies.
9. "A teoria da poltica, contida nos modelos de tipo sinptico ou de deciso, apresenta (...) uma seqncia inversa da
anlise econmica convencional. (...) Identificamos, em primeiro lugar, alguns objetivos que consideramos desejveis e
indagamos, em seguida, o que deve ser feito de modo a manipular os vrios meios (instrumentos) nossa disposio no
sentido de alcanar os objetivos desejados".
10. "O conjunto de atividades da rea de estatstica e pesquisa scio-econmica reuniria e sistematizaria dados e realizaria
estudos capazes de permitir a construo de modelos com os aspectos mais salientes da estrutura scio-econmica do pas.
Estes modelos permitiriam a identificao de trajetrias alternativas de desenvolvimento. A esfera poltica, em funo da
avaliao dos grandes objetivos sociais, estabeleceria um plano de ao segundo a trajetria escolhida".
11. Na prtica, houve problemas, s vezes graves, como no incio dos anos 50, quando todo o sistema estatstico
Legitimidade, controversias e traducoes em estatisticas publicas, Simon ... http://www.schwartzman.org.br/simon/estpub.htm
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organizado por Teixeira de Freitas foi colocado sob a ameaa de um novo presidente designado para o instituto, um militar
associado rea da cartografia (Freitas, 1952).
12. Em anos recentes tem sido feito um esforo para incluir questes ambientais neste grande esquema. A idia,
apresentada por organizaes internacionais e j sendo testada em diversos pases, desenvolver sistemas nacionais de
"contas ambientais", que poderiam ser ligadas s contas nacionais, assim se espera, com medidas associadas de "bem-estar
humano", ou desenvolvimento humano.
13. Ainda hoje, o Ministrio do Planejamento responsvel pelo processo oramentrio, investimentos e planejamento geral
de longo prazo, enquanto que o Ministrio da Economia, atravs do Banco Central, maneja as principais variveis
econmicas, tais como as taxas de cmbio e de juros e o controle dos gastos do governo.
14. O estatstico italiano Giorgio Mortara forneceu, por muitos anos, a principal orientao intelectual e profissional do
Instituto em questes de estatstica (Mortara,1985).
15. No servio pblico brasileiro, apenas os militares e o servio diplomtico podem garantir emprego para alunos de suas
instituies educacionais.
16. Ren Padieu fornece a seguinte lista de contrastes entre conceitos jurdicos e estatsticos, a partir de sua experincia no
INSEE, mostrando como a questo geral: "o status jurdico de empresas versus natureza econmica ou feio
organizacional; casamento oficial versus concubinato; regras fiscais para avaliao de estoques e desvalorizao de
equipamento versus "consumo de capital fixo" econmico, classificaes de taxa e tarifa versus classificaes tcnicas ou
econmicas; fronteira administrativa da cidade versus limite de aglomerao, etc".(Ren Padieu, Comunicao Pessoal).
Peter Wagner sugeriu uma distino mais sistemtica entre os dois tipos de linguagem, a estatstica e a jurdica: "no
primeiro caso, a estatstica est, por assim dizer, do lado "soft", coletando dados a partir da difusa realidade social, e uma
outra "linguagem" social, aquela da lei, que a torna "hard", criando limites reais onde antes haviam "apenas" classificaes
estatsticas. No segundo caso, ao contrrio, o movimento de uma observao "soft" de problemas sociais em direo
estatstica como um "hardener", uma ferramenta para apreender alguma coisa fixa e identificvel. Se voc concorda com
esta observao, poderia ser til reverter a ordem: partir de, primeiro, o desejo de "manter as coisas juntas", que se volta
para a estatstica como metodologia, para (o que em alguns casos pode realmente ser um segundo passo nessa poltica) o
caso onde classificaes estatsticas so traduzidas em direitos e obrigaes. E poder-se-ia pensar em exemplos onde o
processo revertido (ou ameaa ser revertido): quando direitos legais so abolidos, os nmeros perdem o seu significado e
o mundo social volta ao difuso." (Peter Wagner, Comunicao Pessoal).
17. Essa classificao deve ser comparada com a classificao usual adotada nos Estados Unidos entre "brancos anglo-
saxos", "negros", "ndios americanos" e "hispnicos".
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