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Center for Studies on Inequality and Development

Texto para Discusso No 77 Maio 2013 Discussion Paper No. 77 May 2013

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Notas sobre as tendncias recentes do welfare statee possveis lies para o Brasil1 Celia Lessa Kerstenetzky

1. Novos riscos sociais Com as transformaes estruturais ocorridas nas ltimas dcadas, um novo cenrio de riscos sociais emergiu -- riscos incorridos por pessoas e grupos sociais decorrentes da forma particular de organizao da sociedade em que vivem deixando para trs o cenrio das velhas contingncias que motivaram a existncia do welfare state do ps-guerra. Trs mbitos de mudanas se destacam: o mercado de trabalho, a demografia e a composio das famlias. Para alm da alterao dos parmetros institucionais que balizavam a interao econmica internacional, com o fim do sistema de Bretton Woods, e as crises do petrleo dos anos 1970, mudanas tecnolgicas, da composio intersetorial da economia e do eixo de dinamismo em direo economia do conhecimento se associaram desregulamentao dos mercados globais na disseminao de um novo padro de risco relacionado participao no mercado de trabalho. Mercados de trabalho polarizados (com elevados prmio qualificao e penalidade no qualificao), instveis, precrios geraram empregos de baixos salrios, temporrios, desprotegidos, quando no desemprego duradouro e excluso social permanente. Acoplados proteo social tradicional, desenhada para o trabalho industrial, esses empregos deixaram muitos trabalhadores sem acesso a direitos sociais e garantias mnimas de bem-estar. Quanto demografia, as ltimas dcadas assistiram ao envelhecimento acelerado das populaes, fenmeno que combina a elevao das expectativas de vida com a queda das taxas de fecundidade, o que traz o fantasma do aumento das razes de dependncia -- uma populao ativa relativamente menor tendo que sustentar uma populao inativa relativamente maior e a demanda crescente por cuidados e assistncia de sade.
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Comunicao preparada para o Seminrio Desafios e Oportunidades para o Desenvolvimento Brasileiro: Aspectos sociais, Instituto de Economia da UNICAMP, 7-9 de maio de 2013.

Do lado das famlias, houve mudanas profundas com a proliferao de famlias no tradicionais, sobretudo monoparentais e famlias sem filhos , e o significativo aumento do emprego feminino. Esses fatores muito provavelmente interagiram para formar um cenrio de alerta que sinalizava pelo menos dois problemas: (1) a incapacidade do mercado de trabalho e das famlias de darem conta das necessidades de bem-estar, bem como a disfuncionalidade do estado de bemestar tradicional para disparar respostas automticas, uma vez que havia sido desenhado para um contexto de riscos inteiramente diferente; (2) frente mera escala do problema, a inexistncia de soluo possvel ao alcance do Estado (j financeiramente combalido) -- o que representaria uma vitria para os proponentes do recuo do Estado para funes tradicionais e, quanto ao bem-estar, para a mera proviso de uma rede de proteo social mnima. 2. Novas respostas A previso de fim do welfare state no se materializou nas dcadas subsequentes s mudanas estruturais mencionadas. Ao contrrio, o gasto social (segundo vrios indicadores) seguiu aumentando, nos pases desenvolvidos, ainda que em velocidade inferior aos anos do ps-guerra. Isso ocorreu em boa parte pelo aumento da demanda (previdncia, sade, desemprego), mas tambm, o que relevante no nosso contexto, em funo de novas iniciativas. Sabe-se, contudo, que o comportamento do gasto no a nica varivel relevante; sua composio crucial para entendermos a qualidade da interveno pblica. Nesse sentido, outra previso era que o welfare state europeu convergiria para o tipo liberal, com nfase em transferncias focalizadas com testes de meios, o que tampouco se verificou: se alguma convergncia teria ocorrido entre os anos 19802008 teria sido em direo a aumento do gasto, principalmente em servios. Contudo, os welfare states avanados sofreram reformas e estas, de um lado, intensificaram os aspectos de individualizao do risco social, mas de outro, marcaram o avano do Estado em reas tradicionalmente relegadas s famlias.

De um modo geral, pode-se afirmar que os pases desenvolvidos incorporaram um novo princpio aos seus welfare state tradicionais, o princpio da ativao, aqui entendido como a nfase em intervenes para intensificar a participao da populao em idade ativa no mercado de trabalho. A expectativa era a reduo de encargos e aumento de receitas. Essas intervenes, em conjunto com as reformas, tm muitas vezes sido objeto de crticas pela crescente individualizao dos riscos representada seja pela remercantilizao do bem-estar (com reduo de taxas de reposio ou reduo do perodo dos benefcios ou ainda co-pagamentos), seja pelo chamado workfare (condicionalidade de trabalho para o recebimento de benefcios). Contudo, os (em alguns casos dramaticamente) diferentes resultados dos pases, em termos de taxa de participao no emprego, emprego feminino, emprego de idosos, reduo da pobreza e das desigualdades, autorizam -- e mais do que isso recomendam -- a anlise dos casos pelas lentes dos regimes de bem-estar, orientados que so por princpios distributivos, instituies e economias polticas diferentes. Assim, podemos falar de distintas ativaes: houve uma ativao liberal (que se baseou fortemente no princpio do workfare ou make work pay ou work first), da qual a experincia norte-americana dos anos 1990 d um bom exemplo; houve uma ativao bismarckiana tardia (aps sucessivas experincias de reduo da oferta de trabalho para lidar com o problema do desemprego e de aumento das contribuies para melhorar as contas da previdncia, com programas de insero/reinsero no mercado de trabalho voltados para os trabalhadores fora da proteo social tradicional); houve uma ativao escandinava (com polticas ativas de mercado de trabalho inseridas em uma estratgia de investimento social que inclui emprego pblico, polticas de conciliao da famlia com o trabalho e educao). A ativao dos dois regimes europeus difere marcadamente nas polticas voltadas para as famlias: enquanto pases de tradio bismarckiana como a Alemanha, a ustria, a Holanda e a Itlia seguiram a perspectiva familista de contar com os cuidados providos pelas famlias (substancialmente pelas mulheres dentro das famlias), pases nrdicos desenvolveram polticas de conciliao da vida familiar com o trabalho que permitiram a maior participao feminina no emprego e a retomada de taxas de fecundidade prximas a nveis de reposio. 3. A perspectiva do investimento social (PIS)

A experincia escandinava tem estimulado o debate sobre a emergncia de um novo paradigma de estado do bem-estar, a perspectiva do investimento social. Esse paradigma contrasta com trs outros: o paradigma da poltica social compensatria do welfare state keynesiano do ps-guerra, o paradigma neoliberal dos anos 1990, da poltica social irrelevante quando no perversa, e o paradigma da poltica social capacitadora da terceira via (de Anthony Giddens, o third way, que significa uma via intermediria entre o mercado e o Estado). A abordagem do investimento social enfatiza os aspectos de preveno da interveno do estado social, sem abjurar dos aspectos de proteo. Na realidade, o Plano Beveridge tinha um componente de preveno importante. As pr-condies para a efetividade da poltica social incluam o direito ao trabalho e o pleno emprego, e de certo modo as polticas sociais tambm eram supostas afetar as pr-condies, ao criar emprego pblico e garantir renda via seguridade social para a sustentao da demanda de consumo. Mas o componente compensatrio, de seguridade social, foi a pea do welfare state keynesiano que prevaleceu, contribuindo para a sinonmia welfare state e proteo social. Ademais, a seguridade keynesiana, tendo como eixo a famlia tradicional, tem como sujeito de direitos sociais os trabalhadores do sexo masculino, sendo insensvel questo dos cuidados como um risco social que, se abatendo desproporcionalmente sobre um grupo social especfico, as mulheres, tem consequncias preocupantes que o superam, como a absteno do trabalho e a fecundidade reduzida. Uma linha de influncia direta vem dos Myrdal (Gunnar e Alva), que, j na Sucia dos anos 1930, propunham a adoo de uma poltica social produtiva (Gunnar teria cunhado a expresso). Naquele momento, o produtivismo da poltica social encontrou expresso nas polticas de conciliao da vida das mulheres em famlia com o seu trabalho, indicando que a diviso sexual do trabalho acabava de entrar no radar da poltica social -- com as creches e benefcios como as licenas maternidade e uma srie de polticas que tinham como objetivo facilitar o emprego feminino, sustentar taxas de fecundidade mais altas e investir na qualidade da populao. Algo que pudesse assegurar a crescente produtividade da populao, no apenas sua reproduo. A nfase nos efeitos produtivos da poltica social (isto , a conciliao entre igualdade e crescimento) se tornou uma marca sueca; um dos seus

desenvolvimentos nos anos 1950 so as polticas ativas de mercado de trabalho introduzidas no Plano Rehn-Meidner e as polticas ativas de treinamento/retreinamento dinamarquesas dos anos 1990. A difuso dessa orientao de poltica social por um bom tempo se confinou aos pases escandinavos. Enquanto o contraste claro entre a PIS e a alternativa neoliberal de poltica social mnima (para a qual a poltica social produtiva aquela que make the work pay) , a fronteira com a alternativa da terceira via menos ntida isto se o foco for o produtivismo da poltica social. Na verdade, a terceira via se singulariza por propor um estado capacitador e esperto, que d condies a indivduos, famlias e comunidades de prover o seu prprio bem-estar e reduzir os aspectos de seguridade social associados poltica social tradicional. Em contraste, a perspectiva do investimento social retm a seguridade social como uma pea fundamental da poltica social, na compreenso das disfuncionalidades intrnsecas economia de mercado, enquanto considera como seu objetivo aumentar a participao econmica dos indivduos, homens e mulheres, associando na medida do possvel a poltica passiva poltica ativa. Trata-se de uma segunda via atualizada para as novas circunstncias. O ncleo de polticas da PIS inclui educao (desde a tenra infncia e ao longo de toda a vida ativa do indivduo), conciliao da vida familiar com o trabalho (servios externos de cuidado e transferncias monetrias vrias, incluindo licenas parentais) e trabalho (polticas ativas com nfase em qualificao, benefcios monetrios para trabalhadores, emprego protegido para grupos especiais, seguro desemprego com alta reposio e relativamente curta durao). A nfase no curso da vida e na combinao crescimento e equidade. Pessoas que no tiveram acesso a servios e proteo cedo na vida encontram-se mais vulnerveis em um sistema econmico marcado por destruio criadora schumpeteriana. As intervenes devem ser, o mximo possvel, preventivas e tanto quanto possvel prolongadas, j que no h preveno total possvel. O welfare state keynesiano responde bem a problemas sociais decorrentes do ciclo econmico, mas no a melhor resposta para problemas sociais inscritos no ncleo dinmico do sistema econmico: o compartilhamento de riscos e de servios deve

na medida do possvel tambm ser schumpeteriano, operar numa temporalidade mais longa que o curto prazo em que opera a seguridade social e aumentar a resilincia das pessoas a mudanas abruptas. Isso no se faz de uma vez por todas, como suposto pela terceira via de Tony Blair e Gerhard Schroeder, mas requer interveno constante, preventiva e protetora, por parte de um Estado crescentemente provedor de servios. As finanas pblicas devem refletir essa nova orientao da poltica social e adotar a perspectiva do investimento social na contabilizao desse gasto social. A igualdade vista como uma condio de sucesso e como um resultado esperado da perspectiva do investimento social. O investimento em educao (quanto mais cedo e quanto mais prolongado, para permitir adaptao e criatividade), nas famlias e no trabalho, acompanhado de segurana econmica, equaliza as oportunidades de realizao e as chances de vida; ao mesmo tempo em que isso ocorre, os efeitos agregados se fazem sentir sob a forma de inovao, maior produtividade, crescimento econmico, receitas pblicas e menores desigualdades econmicas. A pergunta no ar at que ponto essa inovao nrdica se difundir? As restries mais fortes so as caractersticas dos diferentes regimes e, evidentemente, a persistncia da crise europeia. 4. Lies para o Brasil H lies sobre o que no devemos fazer estas talvez mais ntidas e indicaes sobre o que deveramos fazer. Mas muito depende do ponto de partida. Vou tomar como ponto de partida o desenvolvimento incompleto e as desigualdades normalmente os obstculos apontados para a constituio de um estado do bem-estar social. Vou supor que, ao contrrio, o desenvolvimento de um estado do bem-estar pea fundamental para a superao do desenvolvimento incompleto e eliminao de desigualdades com base meramente na experincia histrica internacional. Mas preciso admitir que somamos aos velhos riscos sociais do subdesenvolvimento (a questo agrria, a questo urbana, a informalidade, a subalternidade, a discriminao e o preconceito), os novos riscos sociais de

economias globalizadas e sociedades que envelhecem. Nosso aprendizado , portanto, difcil: precisamos aprender lies antigas tanto quanto experimentar ideias que ainda no se precipitaram em cnones. Talvez a primeira lio seja aprender com a heurstica da economia do desenvolvimento: identificar e analisar as experincias e tecnologias de ponta; imitar, adaptar, criar. Mas como se trata de modelos de sociedade e no de matria inerte e prottipos para montar, o aprendizado complexo. Limito-me a enumerar reas onde o aprendizado parece profcuo. (1) Pensar a poltica social em interao com a poltica econmica e com a dimenso democrtica; (2) Pensar a poltica social de modo integrado (creche no pode fechar nas frias, idoso no responsabilidade precpua da famlia, escola no pode ter meio jornada, programa de renda no pode ter condicionalidade e no ter o servio de qualidade). Sobretudo, pensar a proteo em interao com a preveno: com a disjuntiva, a educao fica sem lugar; (3) nfase nos servios, com especial ateno para os servios de cuidados. Dois aspectos a ressaltar: o emprego pblico que gerado na proviso de servios pblicos de educao, sade, mercado de trabalho e de cuidados (entre outros) e o investimento nas pessoas (e a conexo bvia com a educao). Em particular, polticas ativas de mercado de trabalho so de vrios tipos e tm potencialmente vrias implicaes: queda no desemprego, aumento da mobilidade ocupacional, queda da oferta de trabalho com o retardamento da entrada do jovem no mercado de trabalho, incremento da inovao. Polticas de conciliao da vida familiar com o trabalho, sobretudo creches, tm vrios efeitos: emprego feminino, desempenho educacional, queda da desigualdade educacional e da renda laboral, queda da transmisso intergeracional de desigualdades; (4) Ateno poltica da poltica social, que requer coalizo abrangente. Eleitor fundamental no apenas a classe mdia, mas, sobretudo, as mulheres. O voto feminino est fortemente associado ao avano das polticas de conciliao da vida familiar com o trabalho e de educao; (5) Computar o gasto social da PIS como investimento, no mbito das finanas pblicas.