A gesto do processo de aquisies como fator de sucesso na

execuo de projetos de inovao

Elton Dietrich
Instituto de Estudos Avanados IEAv
So Jos dos Campos SP Brasil
dietrich@ieav.cta.br
Arnoldo Souza Cabral
Instituto Tecnolgico de Aeronutica - ITA
So Jos dos Campos SP Brasil
cabral@ita.br
Raquel Dias
Instituto Tecnolgico de Aeronutica - ITA
So Jos dos Campos SP Brasil
raqueldias2006@gmail.com
Abstract
Sustainable economic growth depends directly on the technological development which
should not be the sole responsibility of free enterprise. Research and technological
innovation projects should be funded with public resources. Although its growing in
comparison to the rest of the world, brazilians volume of public investment in research and
development is not efficiently executed. This study addresses the main difficulties faced by
research institutions which are financed by public resources in Brazil, with the focus placed
on acquisition management. An analysis of public bidding processes and their impacts on
project execution is shown, followed by a study of successful models used in the United
States and by research funding institutions in Brazil. The main objective of this research is
to present a set of proposed solutions to the posed problems.
Keywords: acquisition management, innovation project management, public bidding
processes, legislation.
Resumo
O crescimento econmico sustentvel dependente direto do desenvolvimento tecnolgico
o qual no deve ficar exclusivamente a cargo da iniciativa privada. H que se investir
recursos pblicos para financiar pesquisas e projetos de inovao tecnolgica. Embora
crescente em relao ao resto do mundo, o volume de investimentos pblicos brasileiros em
pesquisa e desenvolvimento no executado de forma eficiente. Este estudo aborda os
principais problemas enfrentados por instituies de pesquisa que executam projetos de
inovao tecnolgica financiados com recursos pblicos no Brasil, com foco no
gerenciamento das aquisies. feita uma anlise do processo de licitaes pblicas e seus
o impactos sobre a execuo dos projetos, seguido de um estudo sobre modelos de sucesso
adotados pelos Estados Unidos da Amrica e por rgos de pesquisa e fomento pesquisa
no Brasil. O principal objetivo desta pesquisa a apresentao de um conjunto de propostas
com solues para os problemas apontados.
Palavras-chave: gesto de aquisies, gesto de projetos de inovao, aquisies pblicas,
legislao.
1. Introduo e Objetivos
Segundo o Guia Project Management Body of Knowledge - PMBOK o gerenciamento das
aquisies de um projeto inclui os processos necessrios para adquirir produtos, servios ou
resultados externos equipe do projeto (PMI, 2008).
O gerenciamento das aquisies faz parte de um conjunto de nove reas de conhecimento
definidas pelo PMBOK como o conjunto de conhecimentos necessrios para a execuo de
um projeto. Este gerenciamento est no mesmo nvel de importncia que as gestes de
escopo, custos, tempo, qualidade, recursos humanos, riscos, comunicaes e integrao.
Caso o gerenciamento de aquisies no seja bem executado, o projeto no reunir condies
de prosseguir, mesmo que existam recursos financeiros suficientes para as aquisies e
contrataes necessrias.
Alguns processos de aquisies so bastante complexos. Estes envolvem contratos, diversos
participantes, necessitam de assessoria jurdica, alguns dependem de acordos internacionais
e normalmente demandam tempo. Outras aquisies so bem mais simples, envolvem
produtos e servios facilmente encontrados no mercado. Independente da natureza destas
aquisies ou contrataes o processo deve ser muito bem executado e controlado para que
os custos, o tempo e os riscos, por exemplo, no sejam impactados. O objetivo garantir que
todos os produtos ou servios externos ao projeto estejam a disposio da equipe no
momento em que forem necessrios de acordo com o plano de trabalho aprovado.
As equipes de projetos das universidades e dos institutos de pesquisa pblicos, responsveis
por uma grande parte das inovaes cientficas produzidas no Brasil e, principalmente, pela
produo de quase toda a pesquisa bsica, encontram grandes dificuldades para executar as
aquisies necessrias, sejam de produtos ou servios. O estudo mostrou claramente que o
motivo a burocracia imposta e o conjunto de leis que regulamenta este processo e que no
adequado para este tipo de atividade.
Os recursos financeiros necessrios para a execuo dos projetos, os quais provm do
oramento da Unio, tm sido alocados aos projetos, porm, os gerentes, mesmo tendo
planejado corretamente a sua aplicao, no esto conseguindo executar os mesmos. Isto
tem causado atrasos, quando no, o encerramento prematuro destes projetos. Quando estes
projetos so finalmente concludos, muitas vezes a janela de oportunidade j se fechou e eles
no alcanam sucesso por falta de difuso. Equipes so desmontadas, recursos so
desperdiados e at mesmo laboratrios onde foram investidas considerveis quantias de
dinheiro pblico so fechados, causando prejuzos e aumento da dependncia do pas em
relao a tecnologias sensveis.
O primeiro objetivo deste trabalho apresentar os resultados do estudo que buscou
identificar as origens destes problemas e as principais causas. A partir das informaes
levantadas, o segundo objetivo a proposta de solues para os problemas, tendo como base
a literatura disponvel sobre as melhores prticas e solues adotadas por outros pases e por
instituies pblicas brasileiras que adotaram modelos de gesto que minimizaram tais
problemas.
2. Metodologia
A primeira etapa do estudo foi executada atravs de entrevistas com gerentes de projetos de
inovao tecnolgica e os gerentes administrativos envolvidos com o processo de aquisies
para projetos financiados com recursos pblicos. O objetivo foi identificar junto a estes
gerentes, as dificuldades que eles enfrentam para executar o processo de aquisies. O passo
seguinte foi conduzido atravs de um estudo sobre o processo de aquisies existente na
esfera pblica federal abordando principalmente a legislao especfica. O objetivo desta
etapa foi relacionar os problemas apontados pelos gerentes ao marco legal que rege o
processo e identificar o que poderia se melhorado.
Como objetivo principal deste trabalho a proposta de um conjunto de solues para os
problemas levantados, foi conduzida uma pesquisa bibliogrfica que identificou as solues
propostas para o problema por rgos de pesquisa americanos e brasileiros cujos projetos
tambm so financiados com recursos pblicos. Estas informaes e as sugestes dos
prprios gerentes entrevistados permitiram a elaborao do conjunto de solues
apresentado no captulo 3.
2.1 A Legislao Brasileira sobre Aquisies Pblicas
A administrao pblica no Brasil guia-se conforme os ditames constitucionais por meio de
quatro princpios bsicos que podem ser entendidos na forma de regras de observncia de
carter permanente e obrigatrio, que so: legalidade, moralidade, finalidade e publicidade.
Estes princpios esto diretamente relacionados ao processo de aquisies pblicas,
conforme est definido nos ditames do Artigo n 37 inciso XXI da Constituio da Repblica
Federativa do Brasil de 1988 (BRASIL, 1988).
Para regulamentar o Artigo n 37 inciso XXI da Constituio foi criado um conjunto de leis,
decretos e portarias. A Lei n 8.666 Licitaes e Contratos Administrativos (BRASIL,
1993) a principal lei que rege o processo de licitaes pblicas no Brasil. Outra lei que
impacta o processo de licitaes a Lei n 10.520 (BRASIL, 2002) que trata do uso do
prego nas licitaes pblicas (low bid). Alm destas duas leis, foram criadas mais seis leis
complementares, dez decretos, cinco instrues normativas e uma portaria, sendo que estes
tratam do prego na forma eletrnica, cotaes eletrnicas, contrataes sustentveis,
aquisies de bens e servios de informtica, preferncias por aquisies de microempresas
e empresas de pequeno porte, importaes entre outros.
Este grande arcabouo legal foi criado para garantir probidade ao processo, planejamento
dos gastos, igualdade de competio entre os diversos fornecedores e a aquisio pelo menor
preo possvel. Este, por exemplo, um dos principais objetivos do prego eletrnico
(BRASIL, 2005).
2.1.1 O Processo de Licitaes
O estudo demonstrou que para o caso dos projetos de inovao financiados com recursos do
oramento da Unio, o gerenciamento de aquisies totalmente dependente da legislao
comum sobre licitaes. No existe uma legislao especfica para aquisies relacionadas
com a pesquisa e desenvolvimento, ou seja, o mesmo processo usado em uma licitao para
a contratao de servios de uma sofisticada obra pblica de engenharia deve ser usado para
a contratao de um servio de usinagem de uma pea que ser usada em um prottipo de
um projeto de inovao.
Este complexo conjunto de leis de licitaes criou um processo muito burocratizado e
restritivo para o solicitante, no caso o gerente do projeto. A compra de um simples
componente de laboratrio pode gerar processos com dezenas de pginas.
Estas leis, criadas ao longo do tempo para resolver problemas especficos e cujos efeitos se
generalizam para todos os processos, permitem multiplicidade de interpretaes e geram
insegurana jurdica para os agentes responsveis pela autorizao, adjudicao e
homologao dos processos de licitao, pois a legislao existente bastante rgida com
respeito a improbidades, sejam estas intencionais ou no. A necessidade de diversos nveis
de aprovao e controle, a chancela de uma consultoria jurdica externa, publicao de
editais, entre outros, so etapas que fazem estes processos se estenderem por meses.
Por outro lado, a compra pelo menor preo, que uma regra da legislao sobre licitaes
pblicas, no a melhor estratgia para a aquisio de insumos e servios para um projeto
de inovao tecnolgica. O desenvolvimento de um conjunto de fornecedores qualificados,
a aquisio de componentes de alta qualidade e preciso so fatores cruciais ao sucesso de
um projeto de inovao e, na maioria dos casos, estes fornecedores no tm condies de
competir com os demais licitantes que oferecem componentes ou servios com menores
preos, porm, com qualidade inferior. A concluso que este tipo de legislao e
procedimento de aquisies no adequado para a conduo de projetos de tecnologia e
inovao.
2.2 - Os Problemas Gerados para a Execuo dos Projetos
Com o objetivo de levantar quais os principais problemas relacionados ao processo de
aquisio e que podem afetar a execuo de projetos de pesquisa e desenvolvimento, foi
realizada uma pesquisa de campo junto aos gerentes de projetos de dois institutos de pesquisa
do Ministrio da Defesa. So projetos de inovao tecnolgica, classificados como
estratgicos e financiados com recursos do oramento da Unio.
Foi elaborado um questionrio com seis questes relacionadas a problemas que foram
frequentemente citados por gerentes de projetos j encerrados. Estas informaes foram
levantadas atravs pesquisas conduzidas sobre a documentao de projetos j encerrados.
Entre os problemas mais citados est a dificuldade de executar os recursos financeiros
recebidos diretamente do oramento da Unio. Este questionrio se encontra discriminado
na Tabela 1 abaixo e foi enviado para um total de doze gerentes destes institutos. Todos os
doze gerentes responderam.
Para obteno destas respostas, foi solicitado aos gerentes destes projetos que escolhessem,
dentre os seis problemas descritos, os trs principais que estavam afetando diretamente a
execuo de seus projetos. Estes problemas deveriam ser classificados por ordem de
importncia. Alm disso, foi apresentada tambm uma opo para que os gerentes pudessem
descrever outras dificuldades encontradas por eles, durante a execuo de seus projetos.
Indique e classifique em ordem de importncia, os trs principais problemas encontrados
na execuo do projeto
Opo Problema Sugerido
1 Dificuldades tcnicas como a ausncia de equipamentos, laboratrios
inadequados, etc.,
2 Falta de conhecimento tcnico/cientfico para a execuo de alguma atividade
do seu projeto
3 Dificuldade para executar os recursos recebidos do oramento da Unio
(burocracias relacionadas ao processo de aquisies)
4 Falta de recursos humanos
5 Dificuldade de acesso a informaes quanto a processos necessrios e j
desenvolvidos por outras instituies de pesquisa, principalmente de outros
pases
6 Falta de recursos financeiros
7 Outros (favor descrever)
Tabela 1 Pesquisa efetuada junto aos gerentes de projetos
Como se pode observar na Figura 1, dentre as doze respostas recebidas, 50%indicaram que
o principal problema enfrentado est relacionado ao processo de execuo dos recursos
financeiros, ou seja, o gerenciamento das aquisies.
Quando perguntados sobre os motivos pela escolha da opo 3, as respostas mais citadas
foram: 1) a burocracia, pois para a execuo destes recursos faz-se necessrio o mnimo de
trs oramentos, o preenchimento de vrios formulrios referentes ao planejamento da
aquisio/contratao, justificativas, aplicaes, projetos bsicos, entre outros; 2) a demora
do processo de aquisio/contratao uma vez que alguns processos chegam a levar oito
meses ou mais para a sua concluso e, com exceo dos casos de urgncia, nenhum processo
leva menos de dois meses; 3) a baixa qualidade dos produtos e servios adquiridos ou
contratados (aquisio pelo menor preo); e 4) a dificuldade de aprovao, principalmente
pelo rgo responsvel pelo parecer jurdico, que externo ao instituto de pesquisa.
Figura 1 Resultado da pesquisa de campo relacionada Tabela 1
Segundo os gerentes, os outros problemas tambm so importantes, mas sobre eles existe
um controle, o que no acontece com os problemas referentes s aquisies, pois aps o
incio da fase de licitaes de um produto ou servio, o processo passa a depender de outros
rgos da administrao. O segundo maior problema apontado foi a falta de recursos
humanos com25%das respostas obtidas e o terceiro foi relacionado s dificuldades tcnicas
como a ausncia de equipamentos, laboratrios inadequados, etc., com 25% das respostas
obtidas.
Segundo foi levantado, esta demora do processo de aquisies tem um efeito colateral
importante. Devido necessidade de respeitar o exerccio fiscal para a execuo dos recursos
oramentrios, todos os recursos que no forem comprometidos at o final do exerccio
financeiro (processos de licitao adjudicados, homologados e empenhados), so recolhidos
aos cofres da Unio. Segundo a legislao oramentria brasileira, definida no Artigo n
165 da Constituio Federal (BRASIL, 1988), o processo de elaborao do oramento
pblico no Brasil obedece a um ciclo integrado ao planejamento de aes que compreende
a elaborao de propostas oramentrias que, se aprovadas, iro fazer parte da Lei
Oramentria Anual - LOA do exerccio seguinte. Estas propostas oramentrias devem ser
elaboradas no incio de um exerccio. Na prtica isto significa que, se o projeto perder um
recurso financeiro por no se ter conseguido execut-lo no exerccio financeiro atual, o
gerente precisa incluir o mesmo na proposta oramentria no incio do exerccio seguinte.
Se for aprovada, esta proposta ser contemplada um ano depois, podendo causar at dois
anos de atraso na aquisio de um produto ou servio.
Em um dos institutos pesquisados, responsvel pela execuo de cinco projetos de inovao
tecnolgica financiados com recursos do oramento da Unio, os gerentes reportaram que
Principal problema apontado
Opo 1
25%
Opo 3
50%
Opo 4
25%
no exerccio de 2012, 45,9% dos recursos foram recolhidos ao final do exerccio por no
terem sido executados. O projeto que recebeu mais recursos teve 65,4% dos recursos
recolhidos. Em todos os casos citados, os gerentes informaram que os processos de aquisio
para a execuo total dos recursos recebidos foram emitidos por eles dentro do prazo e
conforme planejado, ou seja, o problema est na esfera administrativa, fora do escopo do
projeto.
Devido a estes problemas, estes gerentes tiveram que postergar a data de concluso dos
projetos em no mnimo um ano. Considerando que autores como Chris Freeman e Luc Soete
(FREMMAN; SOETE 2008), Paul Kirschner (KIRSCHNER ET AL., 2005), Gerhard Shewe
(SCHEWE, 1994), e Gerben van der Panne (PANNE; BEERS; KLEINKNECTH, 2003)
destacaram a importncia do tempo de resposta s demandas dos clientes como fator chave
para o sucesso dos projetos de inovaes tecnolgicas, estes atrasos passam a ser
preocupantes. Neste mesmo instituto, um projeto estratgico foi paralisado devido as
constantes postergaes na sua data de concluso, motivadas, principalmente, por problemas
de gerenciamento do processo de aquisio, o que inviabilizou tcnica e financeiramente a
sua continuidade. Projetos que envolvem parcerias estratgicas com universidades e
institutos de pesquisa no pas e at mesmo em outros pases esto sendo penalizados e os
acordos esto sendo ameaados devido demora no alcance e publicao de resultados que
deveriam ser compartilhados.
2.3 - As Boas Prticas Relacionadas ao Processo
A pesquisa exploratria para identificar as boas prticas relacionadas ao processo de
gerenciamento das aquisies teve como foco o modelo americano, principalmente aquele
utilizado pelo Departamento de Defesa (DoD). Embora isto possa sugerir direcionamento,
uma vez que os projetos analisados neste estudo estejam sendo executados por instituies
de pesquisa do Ministrio da Defesa do Brasil, o foco no modelo usado pelo DoD foi devido
disponibilidade de informaes e a semelhana da origem oramentria dos recursos
usados para o financiamento de tais projetos.
2.3.1 - O Modelo Americano
O modelo de crescimento e posicionamento global de liderana dos Estados Unidos est
fortemente ligado sua capacidade de liderar o desenvolvimento tecnolgico mundial.
O atual Governo Americano, ainda no seu primeiro mandato, definiu uma estratgia bastante
clara em relao importncia da liderana tecnolgica para garantir a liderana mundial.
Esta estratgia est detalhada em A Strategy for American Innovation: Securing Our
Economic Growth and Prosperity (UNITED STATES, 2009). Em seu prefcio, o
presidente americano, deixou claro que, se os Estados Unidos almejam manter no sculo 21
a mesma posio de liderana que manteve durante quase todo o sculo 20, principalmente
no cenrio competitivo e desafiante dos dias atuais, a inovao passa ser hoje mais
importante do que nunca.
Conforme mostra o documento mencionado, o detalhamento das diretrizes deixa claro o
objetivo de garantir vantagens sobre o processo inovativo. Estas diretrizes abrangem reas
como sade, educao, energia limpa, tecnologia da informao, pesquisa bsica e aplicada,
veculos ecologicamente corretos, mercados, exportaes, infra-estrutura de pesquisa, entre
outros. A estratgia define que a inovao deve ser o principal motor da retomada do
crescimento sutentvel e geradora de empregos de qualidade para a futura gerao de
americanos.
O posicionamento claro e explcito do governo americano em priorizar a inovao como
motor de crescimento, sinaliza para toda a estrtutura governamental e poltica que as aes
de governo, incluindo a legislao, devem ser adequadas para o alcance destes objetivos. O
governo americano, principalmente o Departamento de Defesa, um dos principais
fomentadores de iniciativas de inovao, vem se adequando para alcanar estes objetivos.
Os Estados Unidos tambm possui legislao especfica para as compras pblicas. Ela est
definida na Federal Acquisition Regulation (FAR) (UNITED STATES, 2005). uma
legislao ampla e complexa, que aborda todos os pontos relacionados ao processo de
aquisio. Porm, ao contrrio da legislao brasileira que no diferencia as compras para
as atividades de pesquisa, desenvolvimento e inovao (PD&I) das demais aquisies
comuns da administrao, a FAR possui em seu bojo mecanismos que permitem que as
diversas agncias governamentais, como exemplos a National Aeronautics and Space
Administration (NASA) e a Defense Advanced Ressearch Project Agency (DARPA),
possam incluir regulamentaes especficas da sua rea com o objetivo de otimizar seus
processos de aquisio. claramente uma legislao mais flexvel do que a brasileira.
Uma diferena importante do modelo americano comparado ao brasileiro est relacionada
ao processo de autorizao das aquisies. No modelo americano os projetos so conduzidos
conforme as cinco fases previstas no PMBOK (PMI, 2008). O incio da execuo somente
autorizado quando todas as atividades relacionadas s fases de iniciao e planejamento
estiverem concludas e aprovadas. Isto significa que necessrio que toda anlise de
viabilidade esteja elaborada, os riscos avaliados, os recursos necessrios internos e externos
(aquisies e contrataes) ao projeto estejam detalhados, cronogramas elaborados, equipes
definidas, entre outros. O programa de trabalho deve conter todas as atividades necessrias
organizadas no tempo e acompanhadas do detalhamento dos servios ou produtos externos,
com seus respectivos valores estimados.
Este processo todo posteriormente analisado e aprovado, ou no, pelo Poder Executivo e
pelo Congresso. Somente depois de aprovado e com recursos financeiros garantidos
possvel iniciar sua execuo. Este mecanismo de aprovaes garante que tudo o que foi
solicitado estar disponvel para a equipe do projeto no momento que for necessrio. Quando
as aquisies so solicitadas j ocorreu um processo prvio avaliao e autorizao, no
existe mais questionamentos por parte dos rgos de acompanhamento e controle se o
produto ou servio necessrio ou no e o processo flui com mais agilidade.
Existe um rgo de controle externo que audita este processo. O U.S. Government
Accountability Office (GAO) uma agncia independente e no partidria que trabalha para
o Congresso Americano. Seu objetivo auditar as contas do Governo. Uma das funes do
GAO auditar as agncias com relao ao uso dos recursos pblicos, se estes esto sendo
aplicados de forma eficiente e efetiva de acordo com o que foi planejado.
O modelo americano mais eficiente, flexvel e gil quando comparado ao modelo
brasileiro. Os gerentes simplesmente executam as aquisies ou contrataes planejadas, no
existem mais questionamentos ou a necessidade de se elaborar e aprovar extensos processos
para comprovar e justificar uma aquisio. Em havendo uma aplicao incorreta dos recursos
por parte dos gerentes ou outros agentes da administrao a apurao ser posterior atravs
de auditorias por parte do GAO.
2.3.2 - O Departamento de Defesa Americano
Embora o modelo americano tenha sido detalhado no item anterior, interessante apresentar
algumas caractersticas do processo de aquisio do Departamento de Defesa Americano
(DoD) que so essenciais para um novo modelo de aquisies para a rea de PD&I pblica
brasileira.
O DoD possui um sistema de aquisies e gesto de projetos diferenciado em relao aos
demais rgos da administrao americana. Este fato deve-se principalmente pela poltica
externa adotada pelo Estado americano, com presena militar em vrias regies do globo.
Esta estratgia obriga o DoD a manter um eficiente sistema de suprimentos alm de ser o
responsvel pela execuo dos grandes projetos de defesa americanos.
A importncia da gerncia de aquisies para o DoD fica destacada no fato de existir em sua
estrutura uma universidade voltada para o ensino na rea de aquisies, a Defense
Acquisition University DAU cuja misso proporcionar um ambiente de aprendizagem
global para formar profissionais qualificados e capazes de executar aquisies que daro
sustentao s foras de combate.
Esta universidade desenvolveu uma extenso do PMBOK exclusivo para o DoD (PMI,
2003). Nesta verso dada uma forte nfase para o processo de aquisies alinhado com as
outras fases do projeto, principalmente o gerenciamento de custos e o gerenciamento de
riscos. Este modelo enfatiza a aplicao rigorosa de todas as atividades relacionadas com as
cinco fases de um projeto e, em todas elas, existem especificidades relacionadas aos projetos
de defesa.
O DoD desenvolveu tambm um guia de aquisies para a defesa. Ele tem como base o
processo Planning, Programming, Budgeting and Execution PPBE (UNITED STATES,
2012), cujo objetivo planejar e alocar os recursos que o DoD vai aplicar nos projetos. Este
guia detalha todos os processos, especificaes, legislao aplicada, padres, procedimentos,
etapas, entre outros, relativos ao processo de aquisies. Embora seja um documento
complexo e detalhado, ele define de forma clara e precisa como o processo de aquisies
deve ser conduzido, sendo assim ele no deixa margem para mltiplas interpretaes.
O processo de aquisies do DoD foi recentemente aperfeioado para fazer frente a atual
realidade e os novos cenrios onde o DoD atua. Roger e Birmingham (ROGER;
BIRMINGHAM, 2004) publicaram um estudo sobre as mudanas efetuadas no sistema de
aquisies do Departamento de Defesa entre 1993 e 2003. O objetivo desta reforma foi dar
agilidade ao processo com a simplificao do modelo de aquisies atravs da eliminao
da legislao excessiva, eliminao da inrcia e da burocracia interna, mudar o foco do
processo para o resultado, revigorar a indstria da defesa que havia mudado seu foco para
outros mercados devido a inrcia do DoD e tambm atrair novos fornecedores comerciais
ou no exclusivos da defesa. Isto foi possvel com o relaxamento do rgido cdigo de
especifiaes militares (MILSPECs) que restringia o conjunto de fornecedores. Esta
reforma tambm teve o objetivo de diminuir o tempo dos processos de aquisio, adquirir
produtos de qualidade (focar exclusivamente no menor preo uma faca de dois gumes
segundo os autores), entre outros. Os autores concluiram que este um processo complexo
e difcil, principalmente porque envolve agentes polticos e estes so mais refratrios a
mudanas.
Porm, as mudanas so necessrias e esto sendo conduzidas como nica maneira de
alcanar as estratgias do governo americano de voltar a liderar o processo de inovao
mundial.
2.3.3 Os Fundos Setoriais Brasileiros de Fomento Pesquisa
No Brasil existe uma modalidade de financiamento de projetos que se assemelha ao processo
americano. O Governo Federal destina parte dos recursos oriundos de contribuies
incidentes sobre o resultado da explorao de recursos naturais pertencentes Unio e
parcelas do imposto sobre produtos industrializados - IPI de certos setores para criar um
fundo de investimento para financiar a cincia, a tecnologia e a inovao em empresas,
universidades, institutos tecnolgicos e outras instituies pblicas ou privadas. Estes
recursos so gerenciados pela Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), atual Agncia
Brasileira da Inovao e so distribudos em Fundos Setoriais de Cincia e Tecnologia com
o objetivo de financiar projetos de setores especficos. Os Fundos Setoriais foram criados
com a perspectiva de serem fontes complementares de recursos para financiar o
desenvolvimento de setores estratgicos para o pas.
Estes Fundos Setoriais so gerenciados por Comits Gestores, compostos por representantes
de vrios segmentos do Governo Federal, do setor acadmico e setores empresariais afins, o
que garante a participao de amplos setores da sociedade nas decises sobre as aplicaes
destes recursos. Para receber financiamento para a execuo de projetos de PD&I, os rgos
interessados precisam enviar suas propostas, as quais so avaliadas pelo Comit Gestor.
Estas propostas seguem um modelo semelhante ao previsto no PMBOK, com um plano de
trabalho detalhado sobre as metas e os recursos necessrios para a execuo das mesmas. No
que se refere s aquisies externas ao projeto, estas devemestar detalhadas e oramentadas.
Se a proposta for aprovada, elaborado um contrato que deve envolver o rgo executor ou
proponente e tambm um rgo que ir administrar a execuo dos recursos financeiros
chamado de convenente. Para o caso das universidades e institutos de pesquisa pblicos, o
convenente normalmente uma Fundao de Apoio sem fins lucrativos e este
relacionamento necessita ser avalizado pelo Ministrio da Educao. Esta fundao executa
os contratos e aquisies necessrias com base no plano de trabalho aprovado. As fundaes
tambm devem seguir a legislao existente para aquisies pblicas, porm a prpria Lei
de licitaes (BRASIL, 1993) prev algumas flexibilizaes para estes casos, garantindo
mais agilidade ao processo.
Os dois institutos de pesquisa do Ministrio da Defesa que foram objeto deste estudo tambm
executam projetos financiados por Fundos Setoriais da FINEP. Segundo informaes dos
gerentes, o processo mais gil e menos burocrtico. Quando o gerente necessita que sejam
adquiridos produtos ou servios aprovados no plano de trabalho, ele precisa somente enviar
uma ordem de aquisio para a fundao convenente contendo a especificao detalhada e
um oramento atualizado. As questes legais e burocrticas relativas aquisio ou
contratao so resolvidas por esta fundao.
Com exceo dos casos onde surgem problemas de origem tcnica ou que no foram
previstos, os projetos financiados com recursos dos Fundos Setoriais no sofrem atrasos e
alcanam o sucesso.
3. Resultados e Discusses
Apesar da investigao sobre os problemas ter se limitado a somente dois institutos de
pesquisa que executam um portflio de projetos para a rea de defesa, os gerentes destes
projetos, que trabalham em parceria com pesquisadores de vrias instituies pblicas
brasileiras, informaram que o problema generalizado, principalmente porque a legislao
comum e obrigatria para todos os rgos pblicos em todas as esferas de governo.
O estudo demonstrou que no caso do modelo brasileiro, com exceo dos Fundos Setoriais,
o gerenciamento das aquisies est tendo um forte impacto no atraso e at cancelamento de
importantes projetos de inovao tecnolgica. Os estudos sobre o modelo americano, por
outro lado, destacaram a importncia do processo de aquisies para o sucesso dos projetos
de inovao. Observa-se deste estudo a necessidade de uma ampla reforma no modelo
brasileiro.
No modelo americano ficou destacado como ponto forte a nfase na fase de planejamento e
aprovao do projeto. Este modelo segue, com rigor, todas as cinco fases de um projeto
previstas no PMBOK. No caso do gerenciamento das aquisies, na fase de planejamento,
as necessidades externas ao projeto (produtos e servios), so detalhadas no programa de
trabalho que entregue para aprovao do Poder Executivo e do Congresso. Este processo
garante que, aps o recebimento da aprovao por parte das autoridades e os recursos
financeiros forem disponibilizados no oramento, no deve mais haver contestao quanto
necessidade de uma aquisio ou contratao.
A tabela 2 relaciona os principais problemas enfrentados pelos rgos de pesquisa que
executam projetos financiados com recursos pblicos no Brasil e apresenta uma comparao
entre o processo brasileiro e o americano.
Problema Situao no Brasil Modelo Americano
Legislao especfica para
PD&I
No existe. Lei
comum e inflexvel
para todas as
aquisies pblicas.
Governo prioriza o processo de
inovao. As leis so mais
flexveis, possibilitando que as
agncias incluam regulamentaes
especficas de suas reas.
Processo de aprovao das
aquisies
Os planos de trabalho
no discriminam os
itens que devero ser
adquiridos, somente os
recursos necessrios
para a aquisio de
produtos, servios,
equipamentos e obras.
A aprovao feita no
momento da aquisio.
Os projetos so conduzidos de
acordo com as cinco fases do
PMBOK. O plano de trabalho
detalha as aquisies necessrias e
estas so aprovadas previamente.
Depois de iniciada execuo, as
aquisies no so mais
questionadas.
Burocracia
Processos extensos e
burocrticos com
inmeros documentos
e vrios nveis de
aprovao.
Com a aprovao prvia das
aquisies, os processos
dependem de simples requisies
dos gerentes.
Agilidade do Processo
Dependendo da
complexidade podem
durar 8 meses ou mais.
Com exceo dos
casos de urgncia,
nunca duram menos de
2 meses.
Aquisies so rpidas, existem
fornecedores pr-qualificados para
os quais a compra direta e os
demais processos fluem com
agilidade.
Qualidade das aquisies
e contrataes (servios)
Aquisio via prego
eletrnico
privilegiando o menor
preo em detrimento
da qualidade.
Existe o processo de prego (low
bid), porm, para aquisies na
rea de PD&I e defesa, o resultado
mais importante que o custo.
Tabela 2 Comparao entre o modelo brasileiro e o modelo americano
3.1 Propostas Para o Novo Modelo de Aquisies Para a rea de PD&I Pblica
O estudo destacou que os principais problemas relacionados ao gerenciamento de aquisies
para os projetos de inovao tecnolgica executados com recursos pblicos esto
relacionados ao excesso de burocracia e uma legislao inadequada, podendo causar atrasos
e tambm a contratao ou aquisio de servios ou produtos de qualidade inadequada s
exigncias tcnicas do projeto. Para fazer frente as estes problemas so sugeridas algumas
mudanas na legislao e no processo de aquisies.
3.1.1 Mudanas na Legislao
A mudana na legislao o processo mais complexo e demorado. A soluo para este
problema passa pela esfera poltica e os agentes polticos, na sua grande maioria, no so
sensveis aos problemas enfrentados pelos rgos pblicos de pesquisa e desenvolvimento.
Neste sentido, esta soluo precisa ser fomentada pelos agentes envolvidos no processo de
produo e gesto das tecnologias de inovao.
Diversos Ministrios do Governo Federal esto envolvidos com a execuo de projetos de
inovao tecnolgica e financiados com recursos pblicos. So eles: o Ministrio da Cincia,
Tecnologia e Inovao; o Ministrio da Defesa, Ministrio da Educao, Ministrio da
Agricultura e Abastecimento, Ministrio de Minas e Energia e o Ministrio da Sade. Todos
possuem laboratrios e centros de pesquisas nas mais diversas reas. Estes rgos devem
criar um comit de alto nvel envolvendo administradores, pesquisadores e legisladores para
discutir e propor ao Congresso Nacional, atravs do Poder Executivo, uma nova lei de
licitaes voltada exclusivamente para rea de pesquisa e desenvolvimento.
O problema referente a legislao atual est no fato dela ter sido criada para moralizar o
processo de contratao de obras pblicas e outras aquisies necessrias para o
cumprimento da misso dos governos nas esferas federal, estadual e municipal e que eram
focos de constantes irregularidades por parte dos agentes pblicos. Porm, a rigidez e a
burocracia implantadas nos seus ditames, principalmente para permitir o controle por parte
dos rgos responsveis, no so compatveis com a natureza do processo de pesquisa,
desenvolvimento e inovao.
Esta nova lei deve visar solues como diminuio da burocracia, mudanas no processo de
submisso e aprovao de projetos financiados com recursos pblicos, qualificao de
fornecedores e a possibilidade de aquisio de produtos com qualidades diferenciadas e
compatveis com as necessidades tcnicas dos projetos.
Outra questo importante que deve ser abordada nesta nova legislao a possibilidade da
gesto administrativa destes projetos ser executada por uma entidade externa, como as
fundaes de apoio, a exemplo do que ocorre com projetos financiados pela FINEP. J existe
legislao que regulamenta estas questes, as chamadas Lei das Fundaes (BRASIL,
2010a) e Lei da Inovao (BRASIL, 2010b), que promoveram mudanas na Lei de
Licitaes e criaram condies para os rgos de pesquisa formarem parcerias com uma
fundao de apoio devidamente credenciada pelo Ministrio da Educao. Porm ainda
existe muita resistncia por parte das autoridades e tambm interpretaes contrrias por
parte dos rgos de assessoria jurdica no sentido de autorizar estas parcerias.
3.1.2 Mudanas no Processo de Aprovao e Controle da Execuo dos Projetos
Semelhante ao que acontece no modelo americano e tambm no modelo de funcionamento
dos fundos setoriais da FINEP, existe a necessidade de mudanas no processo de
autorizao, iniciao, execuo e controle dos projetos financiados com recursos pblicos.
Os institutos de pesquisa analisados possuem metodologias de propostas de projetos,
processos de aprovao e controle da execuo. As propostas que seguem para aprovao
possuem programa de trabalho e cronogramas fsicos e financeiros. Mas o detalhamento dos
recursos financeiros necessrios para as aquisies externas se limita a indicar o montante e
o tipo de recurso necessrio para contratao de servios, insumos, obras e equipamentos.
Durante a execuo do projeto, quando necessria a efetivao da aquisio, o solicitante,
na maioria dos casos o gerente do projeto, precisa elaborar processos complexos e
burocrticos, com uma srie de documentos de justificativa, planejamento, oramentos,
pareceres tcnicos, entre outros, os quais so exigidos pela Lei de Licitaes (BRASIL,
1993). Os rgos de execuo da administrao e os rgos externos de assessoria jurdica
so rigorosos quanto ao cumprimento destas etapas. Outra caracterstica observada que em
muitos casos a deciso sobre incio de um projeto ocorre no sentido inverso do que deveria
ocorrer, com os pesquisadores e cientistas fomentando e aprovando projetos que so de
interesse tcnico, mas que nem sempre so prioritrios ou esto alinhados com interesses
estratgicos do Pas e isto acaba criando um portflio difcil de ser gerenciado.
No basta criar uma nova legislao sobre licitaes direcionada para as atividades de PD&I
se no ocorrer a modernizao da gesto dos projetos de inovao dentro dos rgos de
PD&I e mudanas no processo de aprovao e gesto de um portflio de projetos alinhados
com a poltica nacional de inovao.
Exemplos de sucesso devem ser seguidos, como o caso da Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuria (EMBRAPA), reconhecida pela excelncia na execuo de projetos de
pesquisa, cujos resultados esto revolucionando mercado agropecurio brasileiro. A empresa
possui uma poltica clara para o processo de seleo, aprovao, financiamento e execuo
dos seus projetos (EMBRAPA, 1999) e (EMBRAPA, 2004). Um dos focos desta poltica
a qualidade dos projetos de PD&I que deve ser construda no apenas em termos do rigor e
da excelncia metodolgica, mas tambm em termos da clareza, pertinncia e adequao,
abordando problemas concretos do mercado agropecurio. Bassi e Silva (2011), em um
estudo realizado sobre a gesto de projetos na EMBRAPA, demonstraram que existe nesta
empresa um processo claro e bem definido de seleo de projetos e controle sobre sua
execuo. O Sistema Embrapa de Gesto (SEG) (EMBRAPA, 2004) tem como objetivo
abarcar todo o processo de gesto de PD&I, ou seja, definir os processos de planejamento,
induo, priorizao, execuo, acompanhamento, avaliao e realimentao das atividades
de pesquisa, desenvolvimento e inovao.
Considerando que o gerenciamento das aquisies fortemente influenciado pelas fases de
iniciao e planejamento do projeto, essencial que seja definida e aplicada uma poltica
clara de seleo, gesto e execuo de projetos nos mesmos moldes do modelo americano,
principalmente do Departamento de Defesa que chegou a elaborar uma verso do PMBOK
para os projetos sob sua responsabilidade (PMI, 2003) e os exemplos brasileiros da
EMBRAPA e da FINEP.
3.1.3 Qualidade das Aquisies ou Contrataes
A legislao brasileira sobre licitaes possui, nos seus ditames, dispositivos que garantem
as condies de igualdade no processo de competitividade entre os licitantes. No Artigo 15
da Lei de Licitaes (BRASIL, 1993) est definida a proibio de formular especificaes
muito detalhadas ou que demonstrem preferncia por uma marca ou fornecedor especfico,
para um produto ou servio que se deseja adquirir. A lei at permite excees, porm, estas
so difceis de serem justificadas e muito mais difceis de serem aceitas pelos rgos de
controle. Outra caracterstica das licitaes pblicas prioridade de aquisio pelo menor
preo possvel. Este processo ficou ainda mais evidenciado pela Lei do Prego (Low-bid)
(BRASIL, 2002) e mais recentemente no seu formato eletrnico (BRASIL, 2005). Estas leis
so importantes para trazer economicidade e transparncia para as compras pblicas, mas
no so adequadas para a aquisio de equipamentos de alta preciso, insumos de qualidade
e servios especializados necessrios aos projetos.
Mesmo com a necessidade de aquisio de um equipamento especfico de fornecedor
especfico, o solicitante no pode citar a marca ou fornecedor na especificao do produto
ou servio a ser adquirido. Tambm no permitido detalhar excessivamente a descrio
com o objetivo de adquirir um produto que atenda as necessidades, como por exemplo:
caractersticas tcnicas especficas. A legislao exige que seja possvel a aquisio de um
equipamento similar e com preo menor. No caso de equipamentos de laboratrios de
pesquisa a mera semelhana no basta. Projetos de inovao tecnolgica exigem preciso e
confiabilidade, pois em muitos casos, os resultados de um experimento somente so aceitos
pela comunidade cientfica se os equipamentos usados seguirem padres exigidos. Para o
caso de aquisies de servios ou produtos para as atividades de P&D esta nova legislao
dever focar mais no resultado e menos no custo final do produto.
3.1.4 Mudanas nos Processos Internos
Mudanas devem ocorrer tambm nos processos internos dos rgos de PD&I com o
objetivo de diminuir a carga administrativa dos gerentes tcnicos dos projetos.
Pesquisadores, cientistas e tcnicos especializados no devem ser desviados de suas
atividades para as funes burocrticas. Diferentemente da realidade atual, estas atividades
burocrticas devem ser de responsabilidade dos funcionrios da administrao. A
participao dos pesquisadores e principalmente do gerente do projeto importante nas fases
de iniciao e planejamento do projeto. Alm de especificar claramente o objeto do trabalho,
ele deve detalhar como vai alcanar este objetivo atravs de metas e recursos necessrios. A
partir do momento que o projeto entrar em execuo a dedicao destes gerentes de projetos
e pesquisadores deve ser direcionada soluo de problemas tcnicos. Os problemas
administrativos e burocrticos devem ser resolvidos atravs da estrutura administrativa do
rgo de pesquisa.
A Fundao de Amparo a Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP), uma das maiores
financiadoras de projetos de inovao tecnolgica do Brasil, j condiciona a liberao de
recursos para rgos de pesquisa que possuam em sua estrutura setores administrativos que
protejam o pesquisador das tarefas burocrticas. importante, porm, que estes setores da
administrao entendam a lgica da cincia de modo que esta providncia seja eficaz.
4. Concluses
O estudo efetuado junto a gerentes de projetos de inovao tecnolgica financiados com
recursos pblicos demonstrou problemas enfrentados com a gesto de aquisies externas,
identificou a origem destes problemas e as consequncias negativas para a execuo desses
projetos. Dentre estas consequncias foi possvel observar atrasos na concluso destes
projetos e, em alguns casos, paralisaes de projetos e a desmobilizao de equipes,
desperdcio de recursos pblicos e aumento da dependncia tecnolgica externa.
Dentre as causas podem-se citar a legislao sobre licitaes que no compatvel com a
natureza das atividades de pesquisa e desenvolvimento; o processo inadequado de
planejamento e execuo dos projetos e o excesso de burocracia e atividades administrativas
sob responsabilidade dos gerentes tcnicos que so desviados de suas funes.
Por outro lado, a anlise dos modelos adotados para a gesto das aquisies em rgos de
pesquisa e desenvolvimento americanos e tambm brasileiros, demonstrou que existem
vrias alternativas para solucionar os problemas enfrentados pelos gerentes dos projetos de
inovao. Algumas dessas solues so de fcil aplicao, pois envolvem mudanas nos
processos internos aos rgos de pesquisa. Algumas so mais complicadas, pois exigem
alteraes na legislao atual.
Pode-se concluir desta anlise, que as falhas decorrentes do modelo brasileiro adotado
podem comprometer atividades cientficas dos rgos de pesquisa pblicos tendo com
consequncia a dificuldade de implantao de um sistema nacional de inovao que garanta
o desenvolvimento e a soberania nacional.
Finalmente, como principal objetivo e contribuio desta pesquisa, foi proposto um conjunto
de solues para as falhas identificadas no processo.
5. Referncias
BASSI, N.S.S.; SILVA, C. L. Processo de gesto de projetos de pesquisa,
desenvolvimento e inovao na Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
EMBRAPA. XIV Congresso Latino-Iberoamericano de Gestin Tecnolgica ALTEC-
211. Outubro, 2011. Lima-Peru.
BRASIL, Lei n 8.666, Lei de Licitaes e Contratos Administrativos de 21 de junho de
1993. Dirio Oficial da Unio Braslia, DF, 22 jun. 1993. Seo 1, p.1.
BRASIL, Lei n 10.520, Lei do Prego de 17 de julho de 2002. Dirio Oficial da Unio
Braslia, DF, 18 jul. 2002. Seo 1, p.1.
BRASIL, Decreto n 5.450, Prego no Formato Eletrnico, 31 de maio de 2005. Dirio
Oficial da Unio, Braslia, DF, 1 jun. 2005. Seo 1, p.5.
BRASIL, Decreto Lei n 12.349 de 15 de dezembro de 2010. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, DF, 16 dez. 2010a. Seo 1, p.2.
BRASIL, Lei n 7.423 de 31 de dezembro de 2010. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF,
31 dez. 2010b. Edio Extra. Seo 1, p.8.
BRASIL, Lei n 12.798, Lei Oramentria Anual de 4 de abril de 2013. Dirio Oficial da
Unio, Braslia, DF, 05 abr. 2013. Seo 1, p.2.
EMBRAPA (Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria). Poltica de P&D. Embrapa
Comunicao para Transferncia de Tecnologia. Presidncia. Braslia, DF. 1999. 39p.
EMBRAPA (Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria). Fundamentos, estrutura e
funcionamento do Sistema Embrapa de Gesto (SEG). Manual do Sistema Embrapa de
gesto. Braslia, DF: Embrapa, 2004.
UNITED STATES. Department of Defense. Federal Acquisition Regulation FAR.
General Services Administration Department of Defense, National Aeronautics and Space
Administration. V. I e II. Washington, DC, 2005. 1875p.
UNITED STATES. Department of Defense. Defense Acquisition Guidebook. Defense
Acquisition University DAU. Washington, DC, 2012. 1230p.
UNITED STATES. White House. A estrategy for american innovation: securing our
economic growth and prosperity. National Economic Council, September, 2009.
Disponvel em:
<http://www.whitehouse.gov/administration/eop/nec/StrategyforAmericanInnovation>.
Acesso em: 15 de abril de 2013.
FREEMAN, C.; SOETE, L. A economia da inovao industrial. Clssicos da Inovao.
Campinas: UNICAMP, 2008. v1.
KIRSCHNER P. A.; CORDEWENER B.; PASS, F.; WOPEREIS I.; HENDRIKS, M.
Determinant for failure and success of innovation projects. Open Universitieit
Nederland, Educational Technology Expertise Center. 2005.
van der PANNE, Gerben; van BEERS, Gees; KLEINKNECTH, Alfred. Success and
failure of inovation: a literature rewiew. International Journal of Innovation Management.
Vol. 7. n. 3. (2003) 309-338.
PMI (Projetc Management Institute). U.S. Department of Defense Extension to:
PMBOK Guide, First Edition, Version 1, Fort Belvoir: Defense Acquisition University
Press, 2003. 288p.
PMI (Project Management Institute). A guide to the Project Management Body of
Knowledge (PMBOK Guide), 4.ed. Newton Square:PMI. 2008. 459p.
ROGER, E. W.; BIRMINGHAM, R. P. A ten-year review of the vision for transforming
the defense acquisition system. Defense Acquisition University, Alumni Association.
2004. 26p.
SCHEWE, G. Successful innovation management: an integrative perspective. Journal of
Engineering and Technology Management JET-M, 11 (1994) 25-53