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Um marco na estruturao dos Servios de Sade Pblica em Portugal O
Regulamento de 1901

Jorge Fernandes Alves
CITCEM/FLUP

Medicina da coletividade, assim designava J-Ch. Sournia a sade pblica, a qual, visando
a sade e o bem-estar para toda a populao, representaria uma rutura com a medicina
milenar, de tradio hipocrtica, representada esta pela dade mdico-doente: enquanto,
na tica tradicional, o mdico cura, a sade pblica previne, equacionando-se diferentes
formas de encarar os nexos causais da doena.
Nesta medida, a sade pblica fruto da modernidade, emergente com a atribuio ao
Estado de responsabilidades mais alargadas do que a guerra e a segurana. No todavia
difcil reconhecer que as prticas conducentes sade pblica existiram muitos antes de
surgir esta designao, que exprime, em sntese, um novo olhar sobre a sade e a doena.
Quando surge, ento, em Portugal a sade pblica?
Podemos falar de uma pr-histria da sade pblica, que, entre outros tpicos, nos poderia
levar, por exemplo, s canalizaes de gua do tempo romano ou s prticas de higiene
que as posturas municipais impunham desde os tempos medievais.
Podemos falar de uma proto-histria, com a emergncia da prpria designao sade
pblica, que, folheando a legislao, se encontra, pelo menos, em 3.7.1813, a propsito
da fiscalizao de embarcaes, verificando-se, a seguir, perante a ameaa de peste que
grassava no Mediterrneo, a criao (efmera) da Junta de Sade (28.8.1813)
1
. O uso da
expresso generaliza-se nesse mbito e ganha estatuto nas Cortes Constitucionais de
1821, atravs da criao da Comisso de Sade Pblica, que, entre outros problemas,
se preocupou com a Instituio Vacnica, com o exerccio das profisses de sade e tentou
discutir um sistema uniforme. A criao, em 1837, de um Conselho de Sade Pblica,
revela uma preocupao clara, mas as formas de interveno eram ainda muito
incipientes.
Foi com a revoluo bacteriolgica dos finais do sculo XIX que se desenvolveram
novas formas de atuao nos pases mais avanados. A ameaa de clera em 1884, que

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Conforme amvel indicao da Prof Laurinda Abreu, que agradecemos, a expresso sade pblica!
surge ", pelo menos, em correspond#ncia da$ada de % de novembro de 1&'( e inser$a na
documen$ao da )un$a do Pro$omedica$o *Arquivo +acional da ,orre do ,ombo-.
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grassava j em Frana e Espanha, criou em Portugal a oportunidade para se divulgarem
as novas formas de ver o problema: s medidas do cordo militar na fronteira ordenadas
pelo governo, responde o jovem Ricardo Jorge com as suas conferncias sobre Higiene e
surge, do interior da Escola Mdico-Cirrgica, uma publicao peridica intitulada A
Sade Pblica Hebdomadrio de Higiene. Posteriormente, as duas grandes cidades
Lisboa e Porto, criavam os Servios Municipalizados de Sade e Higiene. Trabalhava-se
tambm num projeto de regulamento sanitrio. Mas tudo andava de devagar. Por
exemplo, uma proposta parlamentar de 1891 para tornar obrigatria a vacinao e a
revacinao antivarilica s foi aprovada em 2.3.1899, sendo necessrio apresentar dados
que mostravam uma mortalidade de 100 por 1000 habitantes, e no Porto 120 por 1000,
sendo estas cidades as mais atingidas por este mal na Europa.
Entretanto, nos meados de 1899, ocorria a peste bubnica no Porto, cujo diagnstico se
deveu a Ricardo Jorge, ento responsvel pelos Servios Municipais de Sade e Higiene.
A oposio popular e da imprensa com que se viu confrontado (incluindo ameaas de
morte e apedrejamentos sua residncia), em funo da declarao da peste e das medidas
consequentes adotadas pelo governo (com cerco militar para isolamento da cidade),
levou-o a pedir transferncia para a Escola Mdico-Cirrgica de Lisboa. Por sua vez, o
governo progressista de Jos Luciano de Castro foi violentamente atacado, quer por
republicanos, quer pelos regeneradores (ento liderados por Hintze Ribeiro). Foi nestas
circunstncias de mais uma epidemia que o governo central decidiu avanar com a
reforma sanitria h muito adiada e chamar para o efeito Ricardo Jorge, pois, embora
perseguido pela opinio pblica portuense, vinha aureolado pelos seus textos sobre
higiene, pela organizao sanitria municipal e pela capacidade de diagnosticar a peste
bubnica, que se julgava h muito erradicada da Europa. A sua chamada administrao
central tinha ainda o simbolismo de legitimar o saber mdico face contestao social de
que fora alvo. , portanto, perante a situao de uma crise grave, em que o sistema
instalado no d a resposta adequada, que se criam as condies polticas para a reforma
sanitria, que ser traduzida em sucessivos diplomas.
O primeiro passo foi a criao da Direo-Geral de Sade e Beneficncia Pblica,
por decreto de 4.10.1899, cujo prembulo reconhece a necessidade de uma eficaz
organizao dos servios de sade como frmula preventiva, depois de uma longa
inrcia e crena na imunidade de longos anos e na eficcia dos regulamentos de sanidade
martima que nos poupariam a epidemias exticas. Tratou-se, ento, de assegurar a
especializao do servio e unidade na direo tcnica e administrativa no mbito do
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ministrio do Reino. Assim, a nova direo-geral (com duas reparties, a de sade e a
de beneficncia) seria obrigatoriamente liderada por um mdico higienista. Por sua vez,
o chefe da repartio de sade, igualmente mdico, exercia tambm as importantes e
indispensveis funes de inspetor geral dos servios sanitrios, para que em todo o reino
os fiscalize e vigie. Foi para estas funes que foi chamado Ricardo Jorge, que se
transferiu para Lisboa em meados de Outubro, pois a direo-geral foi entregue a Joo
Ferraz de Macedo, um mdico lisboeta.
Para melhor articulao, entre a componente administrativa e tcnica, era criado um
corpo consultivo, que no s coadjuve com o seu conselho o governo nos variados
assuntos de sade e higiene, mas tenha tambm a iniciativa da proposta dos
melhoramentos. Surgia assim o Conselho Superior de Sade e Higiene Pblica.
Novo decreto de 28 de novembro de 1899, j fruto da reflexo e propostas da
direo-geral e da discusso no Conselho, lembrava a epidemia de peste bubnica do
Porto e a importncia de se ter uma organizao de defesa sanitria: todos os sacrifcios
em favor da sade pblica seriam obra redentora de vidas, alm de protetores dos
interesses pblicos e privados, sendo, por isso, uma obrigao primacial da
administrao e da fazenda pblica. E considerava-se que tinha chegado o momento
oportuno e necessrio para ns ensaiarmos uma reorganizao estvel e profcua dos
servios de sade pblica, de forma a assegurar uma defesa sanitria normal e uma luta
antiepidmica:
O mecanismo sanitrio tem como roda-viva o mdico; a proposta contenta-se com os existentes, no
cria novas categorias. Encontrou esta entidade profundamente portuguesa, e provadamente
meritria, do facultativo de partido; consagrou-lhe o prstimo e ampliou-lhe os foros. Subdelegados
e delegados de sade so mdicos municipais. Toda a srie de mdicos sanitrios vai hierarquizada
em subordinao progressiva at inspeo geral e direo geral, assegurando-se a sua unidade
tcnica e administrativa.
Mas, em funo do desenvolvimento das novas tcnicas sanitrias, j no bastaria
o mdico para completar o sistema, tal como acontecia em Inglaterra, onde cidades
populosas tinham um engenheiro sanitrio, fiscais de salubridade, inspetores para cada
ramo de aplicao e diretores de laboratrio, todos com uma formao especfica. Neste
sentido, se criava agora o Instituto Central de Higiene, centro de investigao e escola de
formao para sanitaristas, compreendendo estatstica sanitria, laboratrio, museu,
epidemiologia, vacinao e desinfeo e organizao de cursos, indispensveis para
acesso a funes no sistema sanitrio:
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A mo do higienista est hoje armada de um material de investigaes e combate. No s com
palavras, mas principalmente com obras que se previnem e debelam os males fsicos. A reforma
assinala essa aquisio paulatina de instrumentao, desde o simples material de desinfeo at ao
laboratrio e ao hospital de molstias zimticas.
E definia-se o campo de ao, que passaria por estender a todo o territrio a nova
disciplina sanitria exigida pela higiene, abrangendo reas antes sob diferentes tutelas,
como era o caso da sanidade urbana, da rural e da martima:
A administrao sanitria tem por fim vigiar e estudar tudo quanto diz respeito sade pblica,
higiene social, vida fsica da populao, e promover as condies da sua melhoria. Extensa e
complexa, no era abrangvel num nico diploma. O presente decreto formar o ato fundamental, a
lei fixadora da organizao geral da sade publica do reino. Dele promanar a serie de regulamentos
de toda a ordem, referentes quer s mltiplas atribuies da higiene pblica, quer ao exerccio dos
seus funcionrios e corporaes. O conjunto destas disposies sucessivas constituir o nosso cdigo
sanitrio.
Os servios sanitrios organizavam-se em externos (com regulamento geral de
sanidade martima e internacional) e internos (com regulamentos a elaborar para:
estatstica demogrfico-sanitria; preveno e combate de molstias infeciosas; higiene
da indstria e do trabalho; salubridade dos lugares e das habitaes; inspeo das
substancias alimentcias; polcia morturia; exerccio mdico-profissional; quaisquer
outras aplicaes de higiene pblica). Previa-se a criao de laboratrios de higiene e
postos de desinfeo nas capitais de distrito, em cujos governos civis deveria tambm
existir uma repartio de sade para expediente e estatstica, mas tambm um engenheiro
para inspeo da salubridade, um agrnomo e um veterinrio para a fiscalizao
alimentcia. Lisboa e Porto, por razes de dimenso, teriam organizao especial.
Em 22 de fevereiro de 1901, j aps eleies e atravs do novo chefe de governo e
ministro do Reino, o regenerador Hintze Ribeiro, era apresentada Cmara dos
Deputados uma nova proposta para remodelar a Direo Geral de Sade e Beneficncia,
que, em continuidade das medidas anteriores, iria valorizar o protagonismo de Ricardo
Jorge. A filosofia geral continuava a ser a de lutar pela higiene e aprofundar a
implementao do sistema sanitrio, conforme o prembulo da proposta:
A tutela higinica cada vez desperta mais a vigilncia dos poderes pblicos. De funo
rudimentar ou extempornea passou a assduo cuidado e a obrigao continua; os homens de Estado
sentem como nunca o peso das palavras tantas vezes citadas de Disraeli, quando lhes impunha, como
primeiro mandamento, velar pela sade do povo. De dia para dia se avigora mais o conceito de que
a sanidade pblica um dos altos estales por onde se poder aferir a grandeza social de um pas.
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O projeto sofreu pequenas alteraes no parlamento, mas da deciso parlamentar
resultou a Lei de 12.6.1901, que autorizava-se o governo a reorganizar os servios
sanitrios. Na sequncia desta Lei, viria a publicao, em 24.12.1901, do Regulamento
Geral dos Servios de Sade e Beneficncia Pblica, extenso diploma que procurava dar
organizao (atribuies, competncias e funcionalidade) a todos os elementos dos
servios e que se tornou na matriz do novo sistema sanitrio. Considerava-se que a
reorganizao da sanidade oficial encerrava a sua fase embrionria para entrar numa
fase definida de estrutura e ao, respondendo s circunstncias do tempo, exigncias
cientficas e condies administrativas e econmicas do pas.
O Regulamento apresentava no total 347 artigos, dos quais 316 artigos se
debruavam sobre sade pblica, revelando-se assim o carter secundrio da beneficncia
neste diploma, prenunciando que esta ligao entre sade e beneficncia se revelava
desadequada, mas s com a Repblica, em 1911, se viria a verificar a separao.
Estava, enfim, definida a estrutura burocrtica dos servios de sade pblica em
Portugal, cujo desenho, deliberadamente centralista, procurava seguir os modelos
europeus mais avanados (Inglaterra, Alemanha e, sobretudo, Frana), fazendo sobressair
a autoridade cientfica dos sanitaristas na administrao pblica e que, naturalmente,
colocava o mdico nos centros de poder das polticas de preveno. Novos regulamentos
sairiam posteriormente, acrescendo ao conjunto de diplomas normativos que, no seu
conjunto, constituiriam um cdigo sanitrio, como se dizia, respondendo de forma
dinmica s necessidades emergentes: em 23.8.1902 regulavam-se os servios de
inspeo e fiscalizao de gneros alimentcios; em 30.8.1902, os servios profilticos da
tuberculose; em 19.9.1902, a inspeo sanitria escolar; em 14.2.1903, a salubridade das
edificaes urbanas. Mais difcil seria levar ao terreno todos os servios previstos!