Realização e Custeio de Obra de Iluminação Pública em Rodovia Estadadual PDF

REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
outubro | novembro | dezembro 2009 | v. 73 n. 4 ano XXVII

101 Pareceres e Decises
RELATRIO
Em consulta sob o protocolo n. 777.729, o Prefeito Municipal de Vespasiano, Carlos
Moura Murta, informa que o Municpio em tela celebrou acordo com a Cemig em
fevereiro de 2005 para realizao de obras de iluminao pblica da rodovia MG 010
com custo integral para o Municpio, bem como informou que a atual gesto no
tem efetuado pagamentos por entender que tal acordo exorbita as competncias
municipais visto que impe ao errio municipal os nus de obra em bem imvel que
no lhe pertence e, diante disso, indagou sobre a possibilidade de o Municpio reali-
zar e custear obra de iluminao pblica em rodovia estadual e quais os pressupos-
tos para o ato. Na oportunidade, juntou cpia do termo de acordo celebrado com
a Cemig s fs. 03 a 07 e ofcio da Cemig endereado ao Municpio efetuando a
cobrana dos dbitos pendentes, s fs. 08 e 09.
No obstante o questionamento aparentar, em primeira anlise, exame de caso
concreto, recebi a presente consulta considerando que seu deslinde tem evidente
RELATOR: CONSELHEIRO EDUARDO CARONE COSTA
CONSULTA N. 777.729
EMENTA: Consulta Municpio Realizao e custeio de obra de iluminao
pblica por Municpio em rodovia estadual Possibilidade Demonstrao
de interesse pblico local Autorizao na Lei de Diretrizes Oramentrias
e na Lei Oramentria Anual Formalizao de convnio Reciprocidade
de diretos e obrigaes Elaborao de plano de trabalho Respeito s
atribuies constitucionais de cada ente.
Desta feita, para que o Municpio assuma a obrigao de colaborar fnanceiramente para
a realizao de obra em imvel pertencente a outro ente poltico, faz-se necessria a
demonstrao de que a execuo de tal obra destina-se efetivamente satisfao do
interesse dos muncipes.
Realizao e custeio de obra de
iluminao pblica por Municpio em
rodovia estadual
relevncia para todos os Municpios do Estado, alm de adequar-se ao disposto no
artigo 76, IX, da Constituio do Estado de Minas Gerais, segundo o qual compete
Corte de Contas emitir parecer em consulta sobre matria que tenha repercusso
fnanceira, contbil, oramentria, operacional e patrimonial.
Nesse curso, entendi que, em tese, de todo pertinente que esta egrgia Corte escla-
rea se constitui ato de gesto prprio de Prefeito Municipal a execuo e/ou custeio
de obras, atravs de convnio, em imveis que no pertenam prefeitura.
Assim, encaminhei os autos douta Auditoria, que emitiu a manifestao s fs. 15 a 22.
o relatrio.
PRELIMINAR
Em preliminar, tomo conhecimento da consulta pelas razes que j expus.
MRITO
No mrito, respondo, em tese, s indagaes apresentadas, nos termos da mani-
festao do ilustre Auditor Licurgo Mouro, que realizou acurado exame da matria
proposta e se manifestou nos seguintes termos:
Inicialmente, insta observar que a CR/88, ao mesmo tempo em que defniu as
competncias de cada ente federativo Unio, Estados, Distrito Federal e Mu-
nicpios , estabeleceu normas acerca da diviso de receitas entre tais entes.
Dessa feita, em regra, cabe a cada ente poltico, valendo-se da autonomia
poltica, administrativa e fnanceira asseguradas constitucionalmente, nos ter-
mos do art. 18 da CR/88, tomar as medidas necessrias a fm de viabilizar o
satisfatrio exerccio das atribuies a eles impostas.
Para o deslinde da questo ora examinada, faz-se necessria a anlise do dispos-
to no art. 62 da Lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000, in verbis:
Art. 62. Os Municpios s contribuiro para o custeio de despesas de compe-
tncia de outros entes da Federao se houver:
I autorizao na lei de diretrizes oramentrias e na lei oramentria anual;
II convnio, acordo, ajuste ou congnere, conforme sua legislao.
Trata-se de dispositivo que, fundamentado na preocupao com a responsa-
bilidade na gesto fscal, limita a possibilidade de os Municpios assumirem
despesas de outros entes da Federao, visando a coibir eventual desequilbrio
nas contas de tais entes polticos. Assim, para que eles possam contribuir para
o custeio de despesas cuja competncia no lhes pertence, exige-se a autoriza-
o na lei de diretrizes oramentrias e na lei oramentria anual, bem como o
estabelecimento de uma relao jurdica por meio de convnio, acordo, ajuste
ou congnere.
A propsito, vale destacar a pertinente ponderao de Pedro Lino
1
ao discorrer
sobre o mencionado dispositivo, verbis:
Tem sido muito comum os Municpios realizarem grande quantidade de despe-
sas de atribuio constitucional de outros entes (...). Isso porque a qualidade
e, por vezes, a prpria prestao dos servios depende dessa benesse, que,
por outro lado, em muito compromete as fnanas municipais.
A LC n 101, portanto, vai diretamente enfrentar tal prtica, dando inclusive
instrumental para que os Prefeitos possam reagir aos abusos oriundos de agen-
tes pedintes, ao impor condies prvias para a realizao de despesas que
tais, a saber:
I autorizao na lei de diretrizes oramentrias e na lei oramentria anual;
II convnio, acordo, ajuste ou congnere, conforme sua legislao.
Dessa forma, alm da expressa autorizao legislativa que h de ser dupla
(tanto na LDO quanto na LOA, ou seja, somente aps o prvio e integral con-
trole poltico da sociedade), a despesa deve ter uma base obrigacional con-
substanciada num convnio ou instrumento similar. Com isso, busca o legisla-
dor evitar a assuno, pelo errio municipal, de obrigao qual, a rigor, no
deveria estar obrigado, ao menos no curso do exerccio (grifos nossos).
Considerando que a presente consulta nos remete fgura do convnio, faz-se
mister proceder sua distino, em face dos contratos administrativos.
A principal diferena se refere ao fato de que os contratos envolvem a conju-
gao de interesses opostos e recprocos, quais sejam, o interesse da adminis-
trao contratante na satisfao do interesse pblico que ensejou a avena e o
interesse do particular em obter lucro, cuja previso se encontra nas clusulas
econmico-fnanceiras e monetrias do contrato. Os convnios, por sua vez,
combinam interesses comuns e coincidentes, visto que os partcipes, represen-
tados somente por entidades pblicas ou por entidades pblicas e privadas,
almejam por meio deles satisfazer pretenses idnticas.
Sobre esse tema, destaca-se a ilustrativa lio de Hely Lopes Meireles
2
, verbis:
1
LINO, Pedro. Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal. Lei Complementar n. 101/2000. So Paulo: Atlas, 2001. p. 196.
2
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 32 ed. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 407.
Convnio acordo, mas no contrato. No contrato as partes tm inte-
resses diversos e opostos; no convnio, os partcipes tm interesses co-
muns e coincidentes. Por outras palavras: no contrato h sempre duas partes
(podendo ter mais de dois signatrios), uma que pretende o objeto do ajuste (a
obra, o servio etc.), outra que pretende a contraprestao correspondente (o
preo, ou qualquer outra vantagem), diversamente do que ocorre no convnio,
em que no h partes, mas unicamente partcipes, com as mesmas pretenses.
Por essa razo, no convnio a posio jurdica dos signatrios uma s,
idntica para todos, podendo haver apenas diversifcao na cooperao
de cada um, segundo suas possibilidades, para a consecuo do objetivo
comum, desejado por todos (grifos nossos).
Vale ressaltar, ainda, o excerto da lavra de Maria Sylvia Zanella Di Pietro
3
, que
estabelece alguns critrios de distino entre contrato e convnio, in verbis:
a os entes conveniados tm objetos institucionais comuns e se renem,
por meio do convnio, para alcan-los; por exemplo, uma universidade p-
blica cujo objetivo o ensino, a pesquisa e a prestao de servios comuni-
dade celebra convnio com outra entidade, pblica ou privada, para realizar
um estudo, um projeto, de interesse de ambas, ou para prestar servios de
competncia comum a terceiros (...) tambm o que se verifca com os con-
vnios frmados entre Estados, Municpios e Unio em matria tributria para
coordenao dos programas de investimentos e servios pblicos, e mtua as-
sistncia para fscalizao dos tributos respectivos e permuta de informaes;
b os partcipes do convnio tm competncias institucionais comuns; o resul-
tado alcanado insere-se dentro das atribuies de cada qual;
c no convnio, os partcipes objetivam a obteno de um resultado comum,
ou seja, um estudo, um ato jurdico, um projeto, uma obra, um servio tcni-
co, uma inveno etc., que sero usufrudos por todos os partcipes;
d no convnio, verifca-se a mtua colaborao, que pode assumir vrias
formas, como repasse de verbas, uso de equipamentos, de recursos humanos e
materiais, de imveis, de know-how e outros; por isso mesmo, no convnio no
se cogita de preo ou remunerao (grifos nossos).
O art. 241 da CR/88 dispe a respeito dos convnios, incentivando sua forma-
lizao, tendo em vista serem eles alternativa interessante para a satisfatria
prestao dos servios pblicos, in verbis:
Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplina-
ro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre
os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem
3
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao Pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao e outras for-
mas. 3 ed. So Paulo: Atlas, 1999, p. 178.
como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens es-
senciais continuidade dos servios transferidos. (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998)
Reforando esse entendimento, cita-se trecho do voto do Ministro Ilmar Galvo
na Ao Cvel Ordinria n. 453, julgada pelo Supremo Tribunal Federal em ses-
so plenria de 24 de maio de 2007, na qual foi examinado o convnio entre a
Unio e o Estado do Paran para a construo de ferrovia entre dois Municpios
localizados no referido Estado, in verbis:
Na verdade, o trecho ferrovirio em referncia, porque compreendido nos
limites estaduais (art. 8, XV, d, da EC n. 01/69), poderia perfeitamente ser
explorado pelo prprio Estado, razo pela qual constitua obra estadual sus-
cetvel, por isso, de ser construda pela prpria unidade federada, sem qual-
quer ajuda da Unio, havendo esta, entretanto, decidido colaborar, no ape-
nas com ajuda fnanceira, mas tambm de ordem tcnica, para a realizao
da importante via de transporte, obrigando-se a isso por meio do convnio de
23/07/1971, posto no haver prosperado, repita-se, ato da mesma natureza ante-
riormente celebrado, com o mesmo objetivo, em 28/10/1968 (grifos nossos).
Insta observar que o convnio visa a satisfazer interesses comuns dos partci-
pes, em conformidade com as competncias constitucionais e legais de cada
ente poltico. Assim, deve ser resguardado seu carter sinalagmtico e respei-
tadas as atribuies das pessoas polticas envolvidas, a fm de se evitar que o
exerccio de determinada competncia constitucionalmente atribuda a uma
delas seja indevidamente transferido a outra.
Nesse sentido, vale transcrever trecho do voto do Conselheiro Eduardo Carone
Costa, proferido na sesso plenria de 05/04/00, Consulta n. 618.964, formu-
lada pela Prefeita Municipal de So Joo do Oriente, na qual foi examinada a
legalidade de o Municpio celebrar convnio com a Polcia Militar do Estado de
Minas Gerais PMMG, para pagamento de aluguel de moradia para policiais
militares, bem como para fornecimento ao quartel e ao posto policial de ma-
teriais de consumo, verbis:
Evidentemente, quando o legislador constituinte admite a realizao de con-
vnios, tem sempre em vista, como no poderia ser de outra forma, os princ-
pios jurdicos que informam as relaes bilaterais e consensuais e, mais do que
tudo, os limites e restries constitucionais e legais que se impem observn-
cia das partes, para que o avenado se transforme em lei para elas, sem que
haja a mnima agresso ordem constitucional e legal.
Ora, se os convnios celebrados entre pessoas jurdicas de direito pblico in-
terno pressupem a bilateralidade de direitos e obrigaes entre as partes,
data venia, no aceitvel que, sob a denominao de convnio ou outra
qualquer, uma das pessoas jurdicas convenentes, de certa forma, imponha
outra todas as obrigaes decorrentes exclusivamente do acordo frmado.
De outra parte, indiscutvel que a faculdade de celebrar convnios tem
como pressuposto a realizao de obras, servios ou atividades de interes-
se comum ou recproco das partes envolvidas.
(...) a acepo jurdica de interesse comum na esfera do Direito Pblico,
decorre da atribuio constitucional ou legal de cada uma das pessoas ju-
rdicas e, por isso, o interesse ser comum na medida exata em que cada
uma das referidas pessoas jurdicas tiver competncia para tratar ou dis-
por sobre aquela matria ou assunto objeto do convnio.
necessrio que cada uma das partes, isoladamente, tenha atribuio
constitucional para dispor, de per se, sobre a matria determinada, para
que, legitimamente, possa compartilhar com outra pessoa em idnticas
condies na execuo do programa comum.
Assim que, nas reas de educao, transportes, saneamento, sade, obras,
etc., perfeitamente possvel o estabelecimento de convnio entre a Unio e
o Estado, entre o Estado e o Municpio ou mesmo entre a Unio e o Municpio,
pois, nesses campos de atuao do Poder Pblico, todas as trs pessoas jur-
dicas apontadas tm competncia isolada para desenvolver e implementar as
aludidas atividades.
claro que o raciocnio desenvolvido no visa a excluir a colaborao que,
saudavelmente, deve existir entre a Unio, o Estado e os Municpios, quando
se trata de execuo de programa ou prerrogativa de uma s dessas pessoas
jurdicas.
Entretanto, indispensvel que se atente ao signifcado da expresso colabo-
rar, que, data venia, tem o claro sentido de facilitar a ao da outra parte.
Quando se trata de colaborar, no se pode impor parte que no detm a
competncia para executar, por si s, a atividade o nus de custear os gastos
ou parte deles, sem o correspondente ressarcimento (grifos nossos).
Da anlise dos arts. 166, 170 e 181 da Constituio Estadual, verifca-se que o
Municpio est autorizado a frmar convnio, comprometendo-se a colaborar
fnanceiramente com outros entes federativos para a execuo de servios ou
de obra.
Desta feita, para que o Municpio assuma a obrigao de colaborar fnanceira-
mente para a realizao de obra em imvel pertencente a outro ente poltico,
faz-se necessria a demonstrao de que a execuo de tal obra destina-se
efetivamente satisfao do interesse dos muncipes.
Exige-se, tambm, a autorizao na lei de diretrizes oramentrias e na lei
oramentria anual, bem como a formalizao de convnio com o ente poltico
ao qual pertena o imvel, nos termos do art. 62, I e II, da Lei Complementar
n. 101/00.
Ademais, dever ser elaborado o respectivo plano de trabalho, observando-se,
em especial, as disposies insertas no 1 do art. 116 da Lei de Licitaes.
Assim, em tese, no nos parece haver bice legal assuno por parte do ges-
tor municipal da execuo de obra em imvel no pertencente ao Municpio,
por meio de convnio, desde que presente o interesse pblico local e a dotao
oramentria, respeitadas as competncias dos entes convenentes e preser-
vado o carter sinalagmtico do pacto, ou seja, a reciprocidade de direitos e
obrigaes.
Reforando esse entendimento, importa destacar a Consulta n. 719.436, ins-
truda com parecer deste Auditor e relatada pelo Conselheiro Antnio Carlos
Andrada, em sesso plenria de 10/10/07, na qual, considerando a convenin-
cia, a oportunidade, o interesse pblico local e a autorizao oramentria,
esta Corte frmou posicionamento no sentido de que, apesar de a segurana
pblica constituir dever atribudo prioritariamente ao Estado, possvel ao
Municpio colaborar com o custeio da atividade-fm da Polcia Militar, mediante
convnio, in litteris:
Nota-se que o entendimento adotado por esta Corte tem sido no sentido de
que, presentes a convenincia, a oportunidade, o interesse pblico local, a auto-
rizao oramentria e o convnio, possvel ao Municpio custear despesas que
objetivem a realizao da atividade-fm da Polcia Civil e/ou Militar.
E no poderia ser diferente.
E isso, uma vez que, no obstante ser prioritariamente dever do Estado a Se-
gurana Pblica, , frise-se, responsabilidade e direito de todos, includos a
os Municpios, conforme dispem o artigo 144 da Constituio da Repblica e o
artigo 136 da Constituio do Estado de Minas Gerais.
Ademais, dos comandos constantes nos artigos 166, 170 e 181 da Consti-
tuio do Estado de Minas Gerais, extrai-se que, havendo interesse local,
o Municpio est autorizado a frmar convnio e, assim, colaborar fnancei-
ramente com outros entes federativos na execuo de servios e obras.
Alm disso, o artigo 62 da Lei Complementar 101/00, conhecida como Lei
de Responsabilidade Fiscal, refora a ideia da possibilidade da referida
colaborao por parte do Municpio, condicionando-a autorizao na lei de
diretrizes oramentrias e na lei oramentria anual e realizao de conv-
nio, acordo, ajuste ou congnere (grifos nossos).
Em arremate, cumpre destacar o posicionamento desta Corte de Contas, ao
apreciar a Consulta n. 657.444, relatada pelo Conselheiro Moura e Castro,
em sesso plenria do dia 19/06/02, formulada pelo ento Presidente da
Associao dos Municpios da rea Mineira da Sudene e Prefeito do Muni-
cpio de So Joo da Lagoa, na qual se indagou a respeito da possibilidade
de o Municpio se comprometer a colaborar na construo de quartis da
Polcia Militar do Estado de Minas Gerais, verbis:
Como se depreende da leitura do texto da consulta formulada, duas so as
questes que se oferecem apreciao da Corte de Contas: a responsabilidade
pela segurana pblica e a construo de quartis da polcia militar.
No tocante ao segundo questionamento, convm destacar que, nos termos do
art. 241 da CF/88, combinado com o disposto no art. 181 da Constituio
mineira, facultado ao municpio, mediante convnio, cooperar com o Es-
tado na execuo de servios e obras de interesse para o desenvolvimento
local, assunto esse exaustivamente estudado pelo Conselheiro Eduardo Carone
na Consulta n 618.964.
Assim, e em que pese incumbir ao Estado a construo de quartis e ou de-
legacias, bem como fornecer armamentos, veculos, combustveis, fardas
etc, para as suas polcias, pode o Municpio colaborar fnanceiramente na
manuteno de tais instalaes tcnicas e do referido servio, se assim
reclamar o peculiar interesse de sua populao (grifos nossos).
Concluso: em face de todo o exposto, no plano da anlise abstrata, opina esta
Auditoria que se responda ao consulente nos seguintes termos:
possvel que o gestor municipal assuma a execuo de obra em imvel no
pertencente ao Municpio, devendo esse ato ser formalizado mediante conv-
nio, desde que presentes a convenincia, a oportunidade, o interesse pblico
local, a existncia de dotao oramentria, o estabelecimento da bilatera-
lidade de direitos e obrigaes e presentes os requisitos do artigo 62 da Lei
Complementar 101/00 e do art. 116, 1, da Lei 8.666/93.
Nestes termos, entendo como sanadas as dvidas aventadas na inicial.
Na oportunidade, conforme art. 216 do Regimento Interno deste Tribunal, friso que
esse entendimento foi frmado no mesmo sentido das Consultas n. 618.964, 719.436,
657.444, 448.949 e 445.769.
este meu voto.
Em sendo aprovado, dever ter cpia encaminhada biblioteca desta Corte, res-
ponsvel pelo gerenciamento do banco de dados que disponibiliza a pesquisa das
consultas, para as providncias cabveis.
A consulta em epgrafe foi respondida pelo Tribunal Pleno na Sesso do dia 09/09/09 pre-
sidida pelo Conselheiro Wanderley vila; presentes o Conselheiro Elmo Braz, Conselheiro
Antnio Carlos Andrada, Conselheiro substituto Hamilton Coelho e Conselheiro em exerccio
Gilberto Diniz, que aprovaram, por unanimidade, o parecer exarado pelo Relator Conselheiro
Eduardo Carone Costa. Impedido o Conselheiro em exerccio Licurgo Mouro.

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