PROFA.

CHRISTIANNE STROPPA

1

ATO ADMINISTRATIVO


I PAPEL DA IDENTIFICAO DA TEORIA DO ATO ADMINISTRATIVO

O ato administrativo cumpre um importante papel de controle sobre as
atividades da Administrao Pblica.

Estado de Polcia: Vontade da Administrao Ao concreta
Estado de Direito: Vontade da Administrao Ato administrativo Ao concreta

Assim, a Administrao Pblica no pode iniciar qualquer atuao material sem a
prvia expedio do ato administrativo que lhe sirva de fundamento.

Segundo Michel Stassinopoulos, o ato administrativo a fonte e o limite material
da atuao da Administrao.


II FATO JURDICO E ATO JURDICO

O Direito Civil faz distino entre ato e fato; o primeiro imputvel ao homem; o
segundo decorre de acontecimentos naturais, que independem do homem ou que
dele dependem apenas indiretamente.


fato natural ou fato jurdico stricto sensu

fato jurdico em
sentido amplo
(gnero)
1
ato jurdico em sentido estrito
fato humano ato jurdico (efeitos derivados da lei)
em sentido negcio jurdico
amplo (efeitos queridos pelas partes)


O ato administrativo um ato jurdico, pois se trata de uma declarao de vontade
(segundo o Cdigo Civil) que produz efeitos jurdicos. Diferencia-se dos demais
atos jurdicos pelo seu peculiar regime jurdico:
a) condies de sua vlida produo; e
b) eficcia que lhe prpria.




1
Maria Helena Diniz, Curso de Direito Civil Brasileiro, 1 vol., Saraiva.
PROFA. CHRISTIANNE STROPPA

2
III DISTINO ENTRE FATO JURDICO E ATO JURDICO

Os doutrinadores utilizam critrios variados para diferenciar atos e fatos
administrativos:

1) corrente clssico-voluntarista baseada na tradicional diferenciao do
Direito Civil, os adeptos dessa corrente utilizam o critrio da voluntariedade para
concluir que o ato administrativo um comportamento humano voluntrio
produtor de efeitos na seara administrativa, enquanto o fato administrativo um
acontecimento da natureza relevante para o Direito Administrativo posio de
Maria Sylvia Zanella Di Pietro.

2) corrente antivoluntarista rejeita a utilizao tradicional do critrio da
voluntariedade. Posio adotada por Celso Antnio Bandeira de Mello.

Fato Jurdico qualquer acontecimento a que o direito imputa, e enquanto
imputa efeitos jurdicos.

um evento material

Pode ser: ou
voluntria
uma conduta humana ou
involuntria


Ato Jurdico uma declarao que produz efeitos jurdicos. Pode ser: oral (ato
acstico), escrita, expressada por mmica ou por sinais convencionais (ato
luminoso).

3) corrente materialista o ato administrativo uma manifestao volitiva
da Administrao, no desempenho de suas funes de Poder Pblico, visando
produzir algum efeito jurdico, enquanto o fato administrativo toda atividade
pblica material em cumprimento de uma deciso administrativa. Posio de
Hely Lopes Meirelles e Diogenes Gasparini.
Lembra Diogenes, que os fatos administrativos traduzem mero trabalho ou
operao tcnica dos agentes pblicos, no expressando uma manifestao de
vontade, juzo ou conhecimento da Administrao Pblica sobre dada situao.

4) corrente dinamicista segundo Jos dos Santos Carvalho Filho, o fato
administrativo toda atividade material no exerccio da funo administrativa, que
visa a efeitos de ordem prtica para a Administrao, ou seja, tudo aquilo que
retrata alterao dinmica na Administrao ou movimento na ao
administrativa.


preordenada ou
no a interferir
na ordem
jurdica
PROFA. CHRISTIANNE STROPPA

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III - ATOS DA ADMINISTRAO PBLICA

A administrao pode expedir os seguintes atos:
a) Atos Ajurdicos no se preordenam produo de qualquer efeito
jurdico, pois envolvem apenas a execuo de atividades. Logo, so os fatos
administrativos ou comportamentos meramente materiais ou atos materiais da
Administrao.
Todavia, deles podero advir efeitos no campo do Direito Administrativo, pois o
Direito atribui a eles conseqncias jurdicas.

Maria Sylvia
2
diz que se o fato no produz qualquer efeito jurdico no Direito
Administrativo, ele chamado fato da Administrao. J, quando o fato descrito na
norma legal produz efeitos no campo do Direito Administrativo, ele um fato
administrativo.


Naturais: ex.: raio que destri bem pblico

Fatos
administrativos
derivados de atos administrativos
Voluntrios (ex. apreenso de mercadorias)
derivados de condutas administrativas
(ex. mudana de local de repartio pblica)


- No so anulveis, nem revogveis.
- No gozam de presuno de legitimidade.
- No h que se falar em vontade na sua produo.

b) Atos Jurdicos esto preordenados produo de efeitos jurdicos.
Expressam uma declarao de vontade, de conhecimento (certificao de um
nascimento), juzo ou opinio sobre determinada situao (pareceres, laudos).


- Podem ser anulados e revogados, dentro dos limites do Direito.
- Gozam de presuno de legitimidade.
- O tema da vontade interessa aos atos discricionrios.


So:
atos administrativos resultantes do exerccio da funo
administrativa tpica ou atpica;

2
Direito Administrativo, 18 ed., Atlas, p. 183.
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4

atos da administrao propriamente ditos, dentro dos quais ns
teremos: atos regidos pelo direito privado e atos polticos ou de governo.


IV - CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO (conceito estrito)

Declarao unilateral do Estado, no exerccio de prerrogativas pblicas
manifestada mediante comandos concretos, complementares da lei ou
excepcionalmente da prpria Constituio Federal, a de modo totalmente
vinculado, expedidos a ttulo de lhe dar cumprimento e sujeitos a controle de
legitimidade por rgo jurisdicional. (CABM)

Atos gerais e abstratos (atos normativos) = regulamentos
(exteriorizados por decretos), portarias, instrues,
resolues, regimentos
conceito amplo

Atos convencionais ou bilaterais = contratos

Regime jurdico do regulamento:
a) proteo jurisdicional
b) publicidade
c) precedncia hierrquica
d) irretroatividade
e) efeitos jurdicos

Regime jurdico do contrato administrativo:
a) a vontade
b) contraprestao pecuniria
c) prazo
d) fiscalizao

OUTROS CONCEITOS

Declarao unilateral do Estado, ou de quem faa suas vezes, no exerccio da
funo administrativa, que produza efeitos jurdicos e imediatos (engloba atos
colegiado e atos de governo) (RFO).

A declarao do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurdicos
imediatos, com observncia da lei, sob regime jurdico de direito pblico e sujeita a
controle pelo Poder Judicirio (MSZP).

toda manifestao unilateral de vontade da Administrao Pblica que, agindo
nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar,
extinguir e declarar direitos, ou impor obrigaes aos administrados ou a si
prpria (HLM).
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V - ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO decorrem da posio de
supremacia do Poder Pblico.

a) Presuno de legitimidade
- presuno juris tantum
- transferncia do nus da prova
Segundo MSZP, h cinco fundamentos para justific-la:
1) o procedimento e as formalidades que antecedem a sua edio, constituindo
garantia de observncia da lei;
2) o fato de expressar a soberania do poder estatal, de modo que a autoridade
que expede o ato o faz com consentimento de todos;
3) a necessidade de assegurar celeridade no cumprimento das decises
administrativas;
4) os mecanismos de controle sobre a legalidade do ato;
5) a sujeio da Administrao ao princpio da legalidade, presumindo-se que
seus atos foram praticados em conformidade com a lei.

comum a todos os atos administrativos e atos da Administrao
ampliativos + restritivos.

Entendeu o STJ que: possuindo a atividade administrativa, em seu favor, uma
presuno de legitimidade, cabe ao interessado pleitear judicialmente o
restabelecimento da situao anterior (RSTJ, rel. Min. Helio Mosimann).

Maria Sylvia destaca a presuno de veracidade, a qual diz respeito aos fatos; em
decorrncia desse atributo, presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela
Administrao. Assim ocorre com relao s certides, atestados, declaraes,
informaes por ela fornecidos, todos dotados de f pblica.

b) Imperatividade poder extroverso
presente na maioria dos atos administrativos, exceto nos atos
enunciativos e atos negociais = quando se trata de ato que confere direitos
solicitados pelo administrado (licena, autorizao, permisso, admisso) ou
de ato apenas enunciativo (certido, atestado, parecer), esse atributo no
existe.

c) Exigibilidade permite ao Estado, no exerccio da funo administrativa, exigir,
por via administrativa, de terceiros o cumprimento das obrigaes que imps. O
terceiro deve atender norma posta. Conhecida pelos franceses como privilge
du pralable.
utilizao de meios indiretos de coero: multa, notificao e outras
penalidades administrativas.
presente na maioria dos atos administrativos, exceto nos atos
enunciativos.

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d) Executoriedade o Poder Pblico pode compelir materialmente o
administrado, no havendo necessidade de buscar previamente as vias judiciais,
ao cumprimento da obrigao imposta.
os franceses chamam de droit pralable ou privilge daction doffice.
distingue-se da executividade, que caracterstica tpica dos atos processuais
submetidos ao Poder Judicirio.
COAO MATERIAL = a Administrao emprega meios diretos de coero,
utilizando-se inclusive da fora.
um plus em relao exigibilidade nem todos os atos exigveis so
executrios. Isto porque, aquela aplica uma punio ao particular, mas no
desconstitui materialmente a irregularidade, representando uma coero indireta;
j a executoriedade, alm de punir, desfaz concretamente a situao ilegal,
constituindo mecanismo de coero direta.
presente somente em alguns tipos de atos administrativos, quais sejam:
a) previso expressa da lei
b) como condio indispensvel eficaz garantia do interesse pblico confiado
pela lei Administrao

Defesas contra a executoriedade recorrer prpria Administrao ou ao Poder
Judicirio (MS / HC)
preventivo

repressivo (sustao)

Dano = reparao = responsabilidade objetiva (artigo 37, 6 CF.)

Para Maria Sylvia os atributos so:
- presuno de legitimidade e veracidade;
- imperatividade;
- auto-executoriedade = compreende exigibilidade + executoriedade;
tipicidade = atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a
figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir
determinados resultados. Probe atos atpicos ou inominados.


VI PLANOS LGICOS DO ATO ADMINISTRATIVO
3


Perfeito ou existente quando esgotadas as fases necessrias sua produo.
igual ao plano da existncia.

Vlido quando expedido em absoluta conformidade com as exigncias da
ordem jurdica. Tenho que dissecar o ato administrativo.


3
Diviso ternria dos planos lgicos do ato jurdico difundida no Brasil por Pondes de Miranda.
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Eficaz quando est disponvel para a produo de seus efeitos prprios ou
tpicos, no dependendo de qualquer evento posterior.
Circunstncias que podem interferir na irradiao de efeitos do ato administrativo:
existncia de vcio: alguns defeitos especficos no ato bloqueiam a
produo de seus efeitos regulares.
condio suspensiva: suspende a produo de efeitos at a
implementao de evento futuro e incerto.
condio resolutiva; acontecimento futuro e incerto cuja ocorrncia
interrompe a produo de efeitos do ato administrativo.
termo inicial: sujeita a incio da irradiao de efeitos do ato a evento futuro
e certo.

Efeitos atpicos = embora decorram da produo do ato, no resultam de seu
contedo especfico:
- preliminares ou prodrmicos ou iniciais = ex: o ato controlado acarreta
para o rgo controlador o dever-poder de emitir o ato de controle.
- reflexos = ex: locatrio de imvel desapropriado, porque perdido o
imvel pelo proprietrio desapropriado (sujeito passivo do ato
expropriatrio), o locatrio v rescindida a relao jurdica de locao
que entretinha com o ex-proprietrio.


VII - REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO

Com relao aos requisitos do ato administrativo, h conflito entre a doutrina,
porque quando se fala em requisitos do ato administrativo, est se falando em o
que o ato e do que ele composto.

Posicionamentos mais relevantes:

1) viso tradicional: sustentada por Hely Lopes Meirelles e fundamentada no art.
2 da Lei n 4.717/65, a Lei da Ao Popular, chama tudo de elementos, no
fazendo diferena entre elementos e pressupostos. Para Helly, todos os requisitos
do ato so elementos, e se so elementos, so partes do ato.
a) Competncia
b) Finalidade
c) Forma ou Formalizao
d) Motivo ou Causa
e) Objeto ou Contedo

2) viso moderna: desenvolvida por Celso Antnio Bandeira de Mello, nota que,
para que sejam analisados os requisitos do ato deve-se, de um lado analisar os
ELEMENTOS do ato, e do outro lado os PRESSUPOSTOS do ato.

a) ELEMENTOS so as realidades intrnsecas do ato, componentes dele. Sem
eles no h ato algum.
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a.1) Contedo aquilo que o ato dispe, isto , que o ato decide, enuncia,
certifica, opina ou modifica na ordem jurdica (ensinamento de Guido Zanobini).
O contedo do ato deve ser lcito e de conformidade (permitido) com a lei =
princpio da legalidade.

a.2) Forma revestimento exterior do ato.
Pode no ser obrigatria, mas no h ato sem forma.
Normalmente: escrita. Pode ser oral, por gestos, eletromecnica e pictrica.

b) PRESSUPOSTOS sem os pressupostos no h ato administrativo vlido,
pois falta o indispensvel para que o ato produza efeitos jurdicos ou no poder
ser qualificado como ato administrativo. So os aspectos extrnsecos.

b.1) Pressupostos de existncia condicionantes da existncia do ato. A falta
gera outro ato que no o administrativo ou no gera ato algum (administrativo ou
no, vlido ou invlido).

b.1.1) Objeto aquilo sobre que o ato dispe. Bem ou pessoa a que o ato
faa referncia.
Sem OBJETO material e juridicamente possvel no pode surgir ato jurdico
algum, seja ele administrativo ou de qualquer outra tipologia.

b.1.2) Pertinncia funo administrativa ato expedido no exerccio da
funo administrativa.

b.2) Pressupostos de validade condicionantes da lisura jurdica do ato.

b.2.1) Pressuposto subjetivo = SUJEITO (vinculado) o produtor do
ato. Cabe verificar:
1) capacidade da pessoa jurdica que praticou o ato.
2) quantidade de atribuies do rgo.
3) competncia do agente emanador.
4) existncia ou inexistncia de bices sua atuao no caso concreto coisas
que podem inibir a competncia:
- suspeio.
- impedimentos pessoais e legais.

b.2.2) Pressuposto objetivo :

b.2.2.1) MOTIVO (discricionrio) PORQU. Pressuposto de
fato que autoriza ou exige a prtica do ato.

TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES os motivos que determinaram a
vontade do agente integram a validado do ato.
Se alegado um motivo falso = o ato est fulminado / invlido.

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MVEL denominada mrito ou merecimento a margem de liberdade
que os atos discricionrios recebem da lei para permitir aos agentes
pblicos escolher, diante da situao concreta, qual a melhor maneira de
atender ao interesse pblico.

VONTADE s relevante nos atos administrativos discricionrios.

MOTIVAO integra a formalizao do ato, requisito formalstico do ato.

b.2.2.2) REQUISITOS PROCEDIMENTAIS (vinculado) atos que
devem, por imposio normativa, preceder a um determinado ato.

b.2.3) Pressuposto teleolgico FINALIDADE (discricionrio). o bem
jurdico objetivado pelo ato. Cada ato tem a finalidade em vista da qual a lei o
concebeu. Responde a pergunta: PARA QU?
Caso de abuso de poder, o que implica em nulidade dos atos incursos neste
vcio. Essa teoria dtournement de pouvoir surgiu na jurisprudncia do
Conselho de Estado francs.
quando a finalidade alheia ao interesse pblico
quando a finalidade alheia categoria do ato
Compreende duas espcies:
- desvio de poder, desvio de finalidade ou tredestinao: o agente
competente atua visando interesse alheio ao interesse pblico.
- excesso de poder: o agente competente exorbita no uso de suas atribuies
indo alm de sua competncia.

b.2.4) Pressuposto lgico CAUSA (vinculado). Relao de adequao
entre os pressupostos do ato e seu objeto (Andr Gonalves Pereira).
OU vnculo de pertinncia entre o motivo e o contedo do ato em funo da
finalidade tipolgica do ato. a motivao.

b.2.5) Pressuposto formalstico FORMALIZAO (discricionrio).
Especfica maneira pela qual o ato deve ser externado.


VIII SILNCIO ADMINISTRATIVO

Positivos

Silncio efeitos
Negativos


Fato administrativo e no um ato administrativo


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Silncio representando aprovao decurso do prazo sem manifestao aprovao (no precisa
motivar)
Silncio representando rejeio decurso do prazo sem manifestao rejeio (pode-se exigir
motivao)


IX - CLASSIFICAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

1) Quanto natureza da atividade administrativa
a) atos de administrao ativa
b) atos de administrao consultiva
c) atos de administrao controladora
d) atos de administrao verificadora
e) atos de administrao contenciosa

2) Quanto estrutura do ato
a) atos concretos
b) atos abstratos ou normativos

3) Quanto aos destinatrios do ato
a) atos individuais dividem-se em: singulares e plrimos.
b) atos gerais ou regulamentares

4) Quanto ao grau de liberdade da Administrao em sua prtica
a) atos discricionrios
b) atos vinculados

5) Quanto situao de terceiros
a) atos internos
b) atos externos

6) Quanto composio da vontade produtora do ato
a) atos simples
b) atos complexos
c) atos compostos

7) Quanto ao objeto do ato
a) atos de imprio
b) atos de gesto
c) atos de expediente

8) Quanto formao do ato
a) atos unilaterais
b) atos bilaterais ou consensuais

9) Quanto ao contedo
a) atos constitutivos
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b) atos extintivos ou desconstitutivos
c) atos declaratrios ou enunciativos
d) atos alienativos
e) atos modificativos
f) atos abdicativos

10) Quanto aos resultados sobre a esfera jurdica dos administrados
a) atos ampliativos
b) atos restritivos

11) Quanto funo da vontade administrativa
a) atos negociais ou negcios jurdicos
b) atos puros ou meros atos administrativos


X ESPCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS

1- Atos Normativos contm um comando geral do Executivo, visando
correta aplicao da lei.
Espcies:
a) Decretos regulamentares
b) Regulamentos
c) Instrues Normativas
d) Regimentos
e) Resolues
f) Deliberaes

2- Atos Ordinatrios visam disciplinar o funcionamento da Administrao e
a conduta funcional de seus agentes. S atuam no mbito interno das
reparties e s alcanam os servidores subordinados chefia que os
expediu.
Espcies:
a) Instrues
b) Circulares
c) Avisos
d) Portarias
e) Ordens de servio
f) Ofcios
g) Despachos

3- Atos Negociais contm uma declarao de vontade do Poder Pblico,
coincidente com a pretenso do particular.
Espcies:
a) Admisso
b) Licena
c) Autorizao
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d) Permisso
e) Concesso
f) Visto
g) Aprovao
h) Dispensa
i) Homologao
j) Renncia
k) Protocolo administrativo

4- Atos Enunciativos ou de pronncia enunciam uma situao existente,
sem qualquer manifestao de vontade da Administrao, que se limita a
certificar ou a atestar um fato, ou a emitir uma opinio sobre determinado
assunto, sem se vincular ao seu enunciado.
Espcies:
a) Certido
b) Atestado
c) Parecer tcnico
d) Parecer normativo
e) Apostilas

5- Atos Punitivos contm uma sano imposta pela Administrao, visando
punir e reprimir as infraes administrativas ou a conduta irregular dos
servidores ou dos particulares.
Espcies:
a) Multa
b) Interdio de atividade
c) Destruio de coisas


Formas e contedos de atos administrativos
Formas do ato Contedos veiculados
Decreto Regulamentos, outros atos normativos e,
excepcionalmente, atos concretos
Alvar Autorizaes e licenas
Resoluo Deliberaes colegiadas
Aviso Ofcios e instrues
Portaria Instrues, ordens de servio e circulares



XI - EXTINO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Diversas so as causas que determinam a extino dos atos administrativos ou de
seus efeitos.

1) Se o ato for eficaz (est pronto para a produo de seus efeitos prprios) sua
extino dar-se-:
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a) pelo cumprimento de seus efeitos extino ipso iuri:
esgotamento do contedo jurdico da relao
execuo material
implemento de condio resolutiva ou termo final

b) desaparecimento do sujeito ou objeto da relao jurdica constituda pelo
ato extino ipso Iuri.

c) retirada do ato:

o revogao
o invalidao (anulao)
o cassao
o caducidade ou decaimento
o contraposio

d) renncia

2) Se o ato ineficaz extingue-se:
a) pela retirada: revogao; invalidao

b) pela recusa do beneficirio

Extines inominadas:
H situaes concretas em que o ato desaparece sem que haja
enquadramento em qualquer das modalidades anteriores.
So extines atpicas ou inominadas.


A REVOGAO

1- Conceito extino de um ato administrativo ou de seus efeitos por outro ato
administrativo, efetuada por razoes de convenincia e oportunidade, respeitando-
se os efeitos precedentes.

Art. 53 Lei federal n 9.784/1999
Smula n 473 do STF

Pode ser:
- total
- parcial
- explcita
- Implcita

2- Sujeito Ativo : competncia da mesma autoridade que praticou o ato revogado,
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3- Objeto
um ato administrativo vlido
OU
uma relao jurdica vlida decorrente de um ato administrativo

4- Fundamento: natureza discricionria da competncia.

5- Motivo: supervenincia de fato novo.

6- Efeitos: futuros, no retroativos, ex nunc, proativos.

7- Natureza
ato de administrao ativa
ato constitutivo
exprime um poder positivo idntico ao do ato revogado

8- Caractersticas da competncia revogatria
A competncia para revogar intransmissvel, irrenuncivel e imprescritvel.
Os atos gerais abstratos podem sempre ser revogados.
Anulao da revogao: possibilidade.
Revogao da revogao: divergncia. Doutrina nega efeito repristinatrio.
Revogao da anulao: impossibilidade.

Atos concretos: limites. Alguns sero irrevogveis:
os assim declarados por lei
atos j exauridos
atos vinculados enquanto o sejam
atos enunciativos que apenas declaram fatos ou situaes
meros atos administrativos
atos de controle
atos que, integrando um procedimento, devem ser expedidos em
ocasio determinada (precluso)
atos complexos - divergncia
atos que geram direitos adquiridos
atos que consistirem em deciso final do processo contencioso

9- Indenizao
se a revogao for legitima no cabe indenizao. Contudo, no se pode
excluir a hiptese, tanto mais porque existe responsabilidade do Estado por ato
lcito.

se inexistir o poder de revogar mas a Administrao necessitar, para atender a
um interesse pblico, rever certa situao e afetar relao jurdica constituda,
atingindo direito de algum, a soluo expropri-lo.

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Coisa Julgada Administrativa
Toda vez que a Administrao decidir um dado assunto em ltima instncia, de
modo contencioso, ocorrer a chamada coisa julgada administrativa.
Abrange a irrevogabilidade do ato, mas tambm, nela se compreende, uma
irretratabilidade que impede o questionamento do ato na esfera judicial, ao
contrrio da mera irrevogabilidade, que no probe Administrao impugnar em
juzo um ato que considere ilegal e no mais possa rever na prpria esfera.


B Invalidao
1- Conceito supresso, com efeito retroativo, de um ato administrativo ou da
relao jurdica dele nascida, por haverem sido produzidos em desconformidade
com a ordem jurdica.

Art. 53 Lei federal n 9.784/1999
Smula n 473 do STF

2- Sujeitos Ativos
- Administrao
- Poder Judicirio

3- Objeto
ato ineficaz/ relao jurdica / o ato e as relaes jurdicas produzidas

4- Fundamentos: autotutela e princpio da legalidade.

5- Motivo: ilegitimidade do ato / efeitos.

6- Efeitos
fulminar, com frequncia desde o incio (expedio do ato a ser invalidado),
retroativamente, o ato viciado e seus efeitos
Isto porque:
= efeito ex tunc atos restritivos
= efeito ex nunc atos ampliativos e praticados por funcionrios de fato

exceo - nos casos onde ressalvam da eliminao alguns efeitos pretritos em
decorrncia do principio da boa-f e da vedao ao enriquecimento sem causa.

7- Forma da invalidao

Entre a constatao do vcio e a invalidao do ato deve transcorrer o chamado
procedimento administrativo invalidador, ao fim do qual poder ser emitido o ato
invalidador. Mesmo quando a invalidao pronunciada pela prpria
Administrao Pblica deve observar devido processo legal, sob pena de ofensa
frontal ao sistema constitucional.

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Clarissa Sampaio Silva: a invalidao j no pode ser vista como ato nico,
deciso one shot, mas como resultado de um procedimento cujos participantes
devem ser aqueles diretamente atingidos por dada medida.

8- Limites ao dever anulatrio
Ultrapassado o prazo legal
Houver consolidao dos efeitos produzidos
Teoria do fato consumado
Possibilidade de convalidao

9- Teorias sobre Nulidade do Ato

1) teoria unitria: defendida por Hely Lopes Meirelles, Rgis Fernandes de
Oliveira, Diogo de Figueiredo Moreira Neto e Odete Medauar sustenta que
qualquer ilegalidade no ato administrativo causa de nulidade.

2) teoria binria: defendida por Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Tito Prates
da Fonseca e Themstocles Brando Cavalcanti amplamente baseada nas
concepes civilistas, divide os atos administrativos ilegais em nulos e anulveis.

3) teoria ternria: defendida por Miguel Seabra Fagundes ao lado dos atos
nulos e dos atos anulveis haveria tambm os atos irregulares.

4) teoria quaternria: defendida por Celso Antnio Bandeira de Mello
reconhece quatro tipos de atos ilegais: atos inexistentes; atos nulos; atos
anulveis e atos irregulares.

10- Tipos
a) Atos Irregulares so aqueles procedentes de vcios materiais
irrelevantes, reconhecveis de plano, ou incursos em formalizao
defeituosa consistente em transgresso de normas cujo real alcance
meramente o de impor a padronizao interna dos instrumentos pelos quais
se veiculam os atos administrativos.


Convalidveis - atos anulveis

b) Atos invlidos
No convalidveis atos inexistentes ou nulos

Segundo Ricardo Marcondes Martins aquele que, ao contrrio do irregular,
exige constatado o vcio no momento imediatamente posterior edio do ato,
ou seja, sua notificao ou publicao a correo do vcio pela edio de outro
ato jurdico, administrativo ou judicial.
No se deve confundir invalidade do ato com invalidao do ato:
(i) invalidade uma qualidade dos atos viciados que gera o efeito de impor ao
Estado o dever de correo do vcio atos invlidos so os dotados de
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invalidade, ou seja, que exigem a edio de outro ato jurdico, corretor
do vcio.
(ii) invalidao uma das formas de correo do vcio do ato administrativo,
a retirada do ato do mundo jurdico.

H outras formas de correo, que em sentido amplo significa:
(i) sanatria do ato viciado salvamento do ato mediante sua correo:
converso, reduo, convalidao; e
(ii) eliminao do ato viciado d-se pela invalidao.

Converso: aproveitamento de ato defeituoso como ato vlido de outra
categoria.
Edio de um ato administrativo que tem por efeito a transformao de um ato
viciado em outro ato, de forma a que o ato viciado seja saneado.
Natureza: constitutivo, discricionrio e com eficcia ex tunc.
O ato convertedor retira o ato invlido do sistema e toma para si os efeitos
produzidos por ele; h o aproveitamento dos efeitos do ato invlido para outro ato.
Difere do ato convalidatrio porque tem contedo diferente do ato invlido.

Reduo ou reforma: edio de um ato administrativo que tem por efeito a
excluso da parte invlida do ato viciado, mantendo a parte vlida; uma
invalidao parcial.
H um aproveitamento parcial do ato viciado; e; por isso, ela tambm consiste
numa sanatria.

Invalidao e concomitante edio de outro ato: possvel que o
sistema jurdico exija uma reduo, ou uma converso, ou, ainda, uma
convalidao irretroativas, ou seja, a invalidao total da norma e concomitante
edio de outro ato administrativo, com efeitos para o futuro.

11- Convalidao suprimento da invalidade de um ato com efeitos retroativos.
Apenas defeitos na competncia ou na forma (divergncia).

Pode derivar: ratificao (mesma autoridade)
de um ato da Administrao
confirmao(outra autoridade)

de um ato do particular afetado pelo provimento viciado
saneamento

Poder ou Dever?

Limites convalidao:
Com vcios no objeto, motivo e finalidade (divergncia).
Cujo defeito j tenha sido impugnado perante a Administrao Pblica ou o
Poder Judicirio.
PROFA. CHRISTIANNE STROPPA

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Com defeitos na competncia ou na forma, quando insanveis.
Portadores de vcios estabilizados por foa de prescrio ou decadncia.
Cuja convalidao possa causar leso ao interesse pblico.
Em que a convalidao pode ilegitimamente prejudicar terceiros.

O ato convalidatrio pode ser anulado, jamais revogado.


12- Atos inexistentes as primeiras consideraes doutrinrias e jurisprudenciais
sobre o fenmeno da inexistncia dos atos jurdicos surgiram no Direito Privado.
Em termos de sistematizao, foi Karl Salomo Zacharias o primeiro autor a tratar
dos atos inexistentes, em estudo publicado em 1827, na Alemanha. O autor
identificou clara distino entre questes de validade, questes de existncia e
questes de direito.
A identificao da existncia jurdica como algo distinto de validade irradiou-se na
doutrina francesa por meio das obras de Aubry e Rau e Demolombe.
N incio do sculo XX, a teoria da inexistncia estava plenamente difundida entre
os civilistas franceses.
No Direito Pblico a primeira teorizao sobre o ato administrativo inexistente
foi realizada por Laferrire.
H um abismo a separar a inexistncia da simples nulidade.
O que faz do ato juridicamente inexistente algo de repercusso prtica a
circunstncia de existir fenomenicamente, ser perceptvel, estar presente na
vida fsica, constituir um ente do mundo do ser, detectvel historicamente
no tempo e no espao, possuindo s vezes toda a roupagem de um ato
legitimamente jurdico, em que pese nunca ter sido outra coisa seno um
mero fato material dissimulado.
So trs as razes essenciais para se estudar a inexistncia como vcio
autnomo:
a) pela lgica, os planos da existncia e da invalidade no se confundem, sendo,
portanto, juridicamente diferentes as patologias que podem apanhar o ato em um
ou outro patamar;
b) pelo regime jurdico diferenciado, pois a reposta dada pelo sistema aos atos
inexistentes distinta daquela dada aos atos invlidos;
c) pela repercusso prtica, que nos atos inexistentes, como decorrncia do
tratamento jurdico diferenciado, opera-se de modo peculiar.
Como se pode depreender h uma autonomia do vcio de inexistncia perante
os demais tipos de defeitos do ato administrativo como consequncia de um
peculiar regime jurdico atribudo a tal categoria.

Para CABM, consistem em comportamentos que correspondem a condutas
criminosas, ofensivas a direitos fundamentais da pessoa humana, ligados sua
personalidade ou dignidade intrnseca e, como tais, resguardados por princpios
gerais de Direito que informam o ordenamento jurdico dos povos civilizados. Tais
atos encontram-se fora do possvel jurdico e radicalmente vedados pelo Direito.

PROFA. CHRISTIANNE STROPPA

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Caractersticas do regime jurdico do ato inexistente:
a) juridicamente ineficaz porque a existncia condio necessria para
produzir efeitos;
b) constituindo um nada jurdico, o ato administrativo inexistente no gera
obrigatoriedade, podendo ser ignorado livremente sem qualquer consequncia;
c) no h ressalva de efeitos pretritos quando da declarao de invalidade;
d) particulares e agentes pblicos podem opor-se contra a tentativa de execuo
dos atos administrativos inexistentes usando a fora fsica direito de resistncia
da vtima. a chamada reao manus militari.
e) devido sua extrema gravidade, o vcio de inexistncia ao admite
convalidao ou converso em atos regulares;
f) ato inexistente no possui presuno de legitimidade;
g) o defeito de inexistncia imprescritvel e incaducvel, podendo ser
suscitado a qualquer tempo perante a Administrao e o Judicirio;

13- Atos Nulos e Atos Anulveis

Regime Jurdico
Iguais quanto aos seguintes aspectos:
So os atos que a lei assim os declare
Persistem os efeitos em relao a terceiros de boa-f, bem
como os efeitos patrimoniais passados concernentes ao
administrado que for parte na relao jurdica.
Resistncia que os administrados lhes oponham
Eliminao retroativa de seus efeitos, uma vez declarada a
invalidade, ressalva item dois

Diferentes quanto aos seguintes aspectos:
Possibilidade de convalidao
o Atos anulveis
o Atos nulos: os atos podero ser convertidos

Argio do vcio que possuem
o Ato nulo
o Ato Anulvel

Eram diferentes, agora so iguais quanto ao seguinte aspecto:

Prescrio ou decadncia.


Diferenas entre os institutos

Prescrio instituto concebido em favor da estabilidade e segurana jurdica,
a perda da ao judicial, vale dizer, do meio de defesa de uma pretenso
PROFA. CHRISTIANNE STROPPA

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jurdica, pela exausto do prazo legalmente previsto para utiliz-la (entendimento
de Cmara Leal).
Prazo prescricional pode ser suspenso ou interrompido.

Decadncia perda do prprio direito, em si mesmo, por no utiliz-lo no
prazo previsto para seu exerccio, evento, este que sucede quando a nica forma
de expresso do direito coincide conaturalmente com o direito de ao. Logo, no
exercitado este ltimo, no ter sido exercitado o prprio direito substantivo.
Prazo de decadncia fatal, nem se interrompe, nem se suspende.

Precluso perda de uma oportunidade processual, pelo decurso do
tempo previsto para seu exerccio, acarretando a superao daquele estgio do
processo (judicial ou administrativo). O que se extingue o direito adjetivo.


Prescrio (ou outro prazo extintivo) da pretenso do administrado a pleitear
direito na via administrativa

a) Para o exerccio do direito de Reclamao Administrativa = 01 (um) ano, se
outro no estiver previsto em lei especial (artigo 6 do Decreto n. 20.910/32).
Trata-se de prazo prescricional, por anterior ao procedimento (processo)
administrativo a ser por meio dele desencadeado.

b) Para interposio de Recursos = esto previstos nas leis atinentes a cada
matria, caso contrrio, aplicam-se os prazos previstos nas leis de processo
administrativo local. Estamos diante do instituto da precluso, por serem recursos
interpostos na intimidade de um procedimento (processo) administrativo.

Importante: havendo precluso ou prescrio, a Administrao no poder ignorar
sua manifestao se esta contende procedentemente o ato impugnado, salvo se j
estiver prescrita na via judicial.
Neste caso, o recurso ou a reclamao administrativa valero como denncia.

Prescrio de aes judiciais do administrado contra o Poder Pblico

As aes judiciais do administrado contra o Poder Pblico, nos termos do
art. 1 do Decreto n 20.910/1932, deveriam, em regra, prescrever em cinco
anos.
Por fora do Decreto-lei n 4.597/1942, a prescrio quinquenal foi
expressamente estendida s autarquias, e deve-se considerar que o
mesmo vale para as demais entidades da Administrao indireta, antes
consideradas entidades paraestatais.
Ademais, conforme resulta do art. 3 do Decreto n 20.910/1932, quando o
devido pelo Poder Pblico deva implementar-se em prestaes sucessivas,
o que prescreve no o dbito em si, mas as parcelas vencidas e no
exigidas no prazo de cinco anos.
PROFA. CHRISTIANNE STROPPA

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Smula 443 do STF: A PRESCRIO DAS PRESTAES ANTERIORES AO PERODO PREVISTO EM LEI NO
OCORRE, QUANDO NO TIVER SIDO NEGADO, ANTES DAQUELE PRAZO, O PRPRIO DIREITO RECLAMADO, OU A
SITUAO JURDICA DE QUE ELE RESULTA.

Tambm h expressa meno ao prazo de cinco anos para propositura de
ao objetivando indenizao por danos causados por pessoa de Direito
Pblico ou de Direito Privado prestadora de servios pblicos, no art. 1C
da Lei n 9.494/1997.
A ao popular prescreve igualmente em cinco anos (art. 21 da Lei n
4.717/1965).

Posio atual:
- Com o CC de 2002, no h mais acepo entre aes pessoais e reais. No art.
205, foi fixado que A prescrio ocorre em dez anos, quando a lei no lhe haja fixado
prazo menor. = regra geral. Mesmo sendo esta a regra, importante esperar a
posio da jurisprudncia sobre o assunto.

Obs.: Com o advento do novo Cdigo Civil (Lei n 10.406 de 10/01/2002)
surgiu uma nova doutrina, encabeada por Leandro Jos Carneiro Cunha,
suscitando a prescrio trienal em favor da Fazenda Pblica para as pretenses
de reparao civil (art. 206, 3, V). A questo ainda no pacfica na doutrina
e jurisprudncia. No mesmo sentido, REsp 1.137.354 do STJ.

A prescrio das aes contra o Poder Pblico pode ser suspensa nas hipteses
comuns de suspenso previstas na legislao civil, e notadamente pela
interposio de recursos e reclamaes administrativas.
Pode tambm ser interrompida, conforme previsto no art. 202 do CC. Smula
383 do STF: A PRESCRIO EM FAVOR DA FAZENDA PBLICA RECOMEA A CORRER, POR DOIS ANOS E
MEIO, A PARTIR DO ATO INTERRUPTIVO, MAS NO FICA REDUZIDA AQUM DE CINCO ANOS, EMBORA O TITULAR
DO DIREITO A INTERROMPA DURANTE A PRIMEIRA METADE DO PRAZO.

Existem previses especficas de prazos decadenciais Lei n 7.144/1983, que
fixa em um ano o prazo para exercer o direito de ao contra atos relativos a
concursos para provimento de cargos e empregos na Administrao Federal direta
e suas autarquias, contados a partir da homologao do concurso.

Prescrio da possibilidade de a Administrao prover, ela prpria, sobre
certa especfica situao

Trata-se da omisso do tempestivo exerccio da prpria pretenso substantiva
(no adjetiva) da Administrao, o que configura situao de decadncia (posio
defendida por Weida Zancaner).
Importante: referido prazo jamais poder exceder quele correspondente ao da
prescrio da ao judicial de que disporia.

Pela Lei federal n. 9.784/99, artigo 54, decai em 05 (cinco) anos o
direito da Administrao de anular ato do qual decorram efeitos favorveis
PROFA. CHRISTIANNE STROPPA

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para os destinatrios contados da data em que foi praticado, salvo
comprovada m-f; j pela Lei paulista n. 10.177/98, artigo 10, o prazo
de 10 (dez) anos, no se fazendo ressalva alguma quanto ao tpico da m-
f.
Referido prazo tambm se aplica aos contratos administrativos.
A Lei n 9.873/1999 fixa que: Prescreve em cinco anos a ao punitiva da
Administrao Pblica Federal, direta e indireta, no exerccio do poder de polcia,
objetivando apurar infrao legislao em vigor, contados da data da prtica do ato ou,
no caso de infrao permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

Prescrio das aes judiciais contra o administrado

No h regra alguma fixando genericamente um prazo prescricional estas aes
judiciais. Em matria de dbitos tributrios o prazo de cinco anos, a teor do art.
174 do CTN, o qual tambm fixa, no art. 173, igual prazo para decadncia do
direito de constituir o crdito tributrio.
Desta forma, CABM, entende que faltando regra especfica que
disponha de modo diverso, ressalvada a hiptese de comprovada m-f em
uma, outra ou em ambas as partes de relao jurdica que envolva atos
ampliativos de direitos dos administrados, o prazo para a Administrao
proceder judicialmente contra eles , como regra, de 05 (cinco) anos, quer
se trate de atos nulos, quer se trate de atos anulveis. O mesmo somente
se inicia depois que findar-se o perodo em que a autoridade, durante cuja
gesto foi praticado o ilcito, esteja no governo similar ao que decorre do
art. 23, I da Lei n 8.429/1992.
Se houver comprovada m-f, deve-se aplicar por analogia o prazo do
direito privado = 10 (dez) anos, artigo 205 do Cdigo Civil.

Por fora do artigo 37, 5 da Constituio Federal, so imprescritveis as aes
de ressarcimento por ilcitos praticados por qualquer agente, servidor ou no, que
causem prejuzo ao errio.
Nesse sentido a lio de Celso Antnio Bandeira de Mello:

At a 26 edio deste Curso admitimos que, por fora do
5, do art. 37, de acordo com o qual os prazos de prescrio para
ilcitos causados ao errio sero estabelecidos por lei, ressalvadas
as respectivas aes de ressarcimento, estas ltimas seriam
imprescritveis.
(...)
J no mais aderimos a tal desabrida inteleco.
Convencemo-nos de sua erronia ao ouvir a exposio feita no
Congresso Mineiro de Direito Administrativo, em maio de 2009,
pelo jovem e brilhante professor Emerson Gabardo, o qual aportou
um argumento, ao nosso ver irrespondvel, em desfavor da
imprescritibilidade, a saber: o de que com ela restaria consagrada
a minimizao ou eliminao prtica do direito de defesa daquele a
quem se houvesse increpado dano ao errio, pois ningum guarda
PROFA. CHRISTIANNE STROPPA

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documentao que lhe seria necessria alm de um prazo razovel,
de regra no demasiadamente longo. De fato, o Poder Pblico
pode manter em seus arquivos, por perodo de tempo longussimo,
elementos prestantes para brandir suas increpaes contra
terceiros perante argies desfavorveis que se lhes fizessem.
(...)
Como explicar, ento, o alcance do art. 37, 5? Pensamos
que o que se h de extrair dele a inteno manifesta, ainda que
mal expressada, de separar os prazos de prescrio do ilcito
propriamente, isto , penal, ou administrativo, dos prazos das aes
de responsabilidade, que no tero porque obrigatoriamente
coincidir. Assim, a ressalva para as aes de ressarcimento
significa que tero prazos autnomos em relao aos que a lei
estabelecer para as responsabilidades administrativa e penal.
4



14- Indenizao 2 situaes

a) Invalidao ocorre antes de o administrado incorrer em despesas
suscitadas seja pelo ato viciado, seja por atos administrativos procedentes
que o condicionaram no indenizao.
b) Invalidao infirma ato ou relao jurdica quando o administrado, na
conformidade deles, j desenvolveu atividade dispendiosa, seja para
engajar-se em vnculo com o Poder Pblico em atendimento convocao
por ele feita, seja por ter efetuado prestao em favor da Administrao ou
de terceiro:
administrado de boa-f (no concorreu para o vcio) danos
matrias e lucros cessantes
art. 37, 6 = responsabilidade por ato lcito (como o ato que
declarou a invalidade)

15- Vcios em espcie

DEFEITO CARACTERIZAO CONSEQUNCIA
Usurpao de funo
pblica
Particular pratica ato
privativo de servidor
Ato inexistente
Excesso de poder Ato praticado pelo agente
competente, mas
excedendo os limites da
sua competncia
Ato nulo
Funcionrio de fato Indivduo que ingressou
irregularmente no servio
pblico
Agente de boa-f: ato
anulvel;
Agente de m-f: ato nulo
Incompetncia Servidor pratica ato fora
de suas atribuies
Ato anulvel
Objeto materialmente Ato exige conduta Ato inexistente

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Curso de Direito Administrativo, 27 ed., So Paulo: Malheiros, 2010, ps. 1.064 e 1.065.
PROFA. CHRISTIANNE STROPPA

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impossvel irrealizvel
Objeto juridicamente
impossvel
Ato exige comportamento
ilegal
Exigncia ilegal: ato nulo;
Exigncia criminosa: ato
inexistente
Omisso de formalidade
indispensvel
Descumprimento da forma
legal para prtica do ato
Ato anulvel
Inexistncia do motivo O fundamento de fato no
ocorreu
Ato nulo
Falsidade do motivo O motivo alegado no
corresponde ao que
efetivamente ocorreu
Ato nulo
Desvio de finalidade Ato praticado visando fim
alheio ao interesse pblico
Ato nulo